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根据穆斯格雷夫的“发展型”公共支出模型,市场经济条件下,一国经济增长的初级阶段,公共部门投资在国民总投资中占有相当高的比重,为经济和社会发展“起飞”奠定基础。进入中级阶段之后,公共部门投资逐步成为私人部门投资的补充。而在经济发展的所有阶段都存在市场失灵,因此政府始终要通过增加公共投资来进行宏观调节。我国尚处在经济发展的初级阶段,脱胎于高度集中的计划经济体制,改革开放的年代又不长,市场失灵的现象还相当突出,因而财政投融资的调控作用必不可少。
(二)财政投融资的根本作用在于充实社会先行资本,填补财政预算无偿投资和一般商业金融投资的空白财政投融资的特点在于既体现政府政策取向,又在一定程度上按照信用原则组织经营。财政投资的主要领域是准公共产品,这类产品若完全依赖财政无偿投资,因财力有限势必出现“瓶颈”制约,供给不足;若完全依靠企业筹资,银行融资,因准公共产品“效益外溢”的特点,供给更加不足甚至无人投资。所以在私人产品与私人投资、纯公共产品与财政无偿投资大体对应平衡的情况下,财政投融资介于二者之间,填补了准公共产品投资的空白。
(三)财政投融资的目标是贯彻国家产业政策,建立对企业和商业银行的诱导机制,促进我国经济结构的调整、经济增长方式的转变财政投融资对经济增长的作用不仅表现为短期内“数量增加”,更表现为长期内“质量的提高”。1996年我国经济成功实现“软着陆”后,总需求与总供给的矛盾基本解决,结构调整的问题更加突出。我国预算内财力贫乏,而财政投融资作为一个投融资体系,直接把资金引入优先领域,形成一种“财政投融资先行—商业银行投融资跟踪—企业投资随后”的连锁反应机制。
(四)在当前我国通货紧缩的宏观经济形势下,加强财政投融资又与反经济周期目标相吻合1998年中央银行六次降息,货币政策力度不可谓不大,然而由于真实利率高于名义利率,居民对货币的灵活性偏好,企业预算约束硬化以及货币政策时滞等原因,货币政策的效力一时还不能显现。而财政扩张作用直接、力度大,特别适合在经济全面萧条时采用。运用扩张性财政政策进行反周期调节,不外乎两种手段,一是减税,二是增支。减税在1998年上半年已经启动,但我国财政的困境使减税的空间不大,增加财政投资是必然选择。就启动内需的两大支柱消费推动和投资拉动来说,投资拉动也是现实选择。1997年我国经济增长8.8%,从需求拉动因素看,投资约占2.2个百分点,消费约占4.9个百分点,净出口约占1.7个百分点。1998年以来,消费市场持续低迷,从需求走势看,消费对经济增长的贡献率将稳中趋降。在这种情况下,1998年下半年增发1000亿国债融资用于加快基础设施建设,不仅?苤苯釉黾有枨?nbsp;,还能刺激企业和个人投资,拉动相关产业,间接增加社会需求。
(五)财政投融资体制还能平衡资金在国民经济三大部门间的分配,调节储蓄、投资结构,促进资金和资源的优化配置在我国三大部门中,居民是盈余部门,企业是短缺部门,财政则是国家宏观调控的主体。改革开放以来,居民收入分配格局发生了急剧变化,居民最终收入占国内生产总值的比重大幅上升,居民部门储蓄占到社会总储蓄的60%以上,而财政日见拮据,1995年预算内投资占社会总投资仅3.1%。在这种不平衡状况下,通过国债等财政投融资手段将居民手中的一部分消费基金转化为积累基金,有利于调节储蓄与投资结构的不对称,促进储蓄向投资的转化。
二、我国旧有财政投融资体制的问题分析
(一)国家财政投资日益弱化,影响国民经济长远发展后劲
我国是发展中国家,正处在经济转型期,不仅要实现经济体制市场化,还要实现经济增长方式的转变,由此决定政府在强化、引导投资方面负有比发达国家更多的责任。但当前我国财力不足,财政的经济建设性投资呈现出弱化态势,与政府的宏观调控要求相去甚远。据世界银行对12个发展中国家和13个工业国抽样调查表明,1980—1995年财政投资占社会投资的比重,发展中国家平均水平43%,工业发达国家37%,而我国80年代以来财政投资占财政总支出的比重和财政投资占全社会固定资产投资的比重不断降低,1981年两个比重分别为20.5%和28.1%,1990年降为10.1和8.7,到1995年只有7.7%和3.1%。财政投资的弱化在很大程度上削弱了国家宏观调控职能的履行。
(二)财政投融资与商业银行投融资界限不清,也缺乏法律上的依据
一方面财政投融资范围界定不严,本应通过市场融资的通过财政投融资,扭曲了资金结构,损害金融业公平竞争。另一方面商业银行过分扩张投资性贷款,投资资金过分依赖银行,不仅加剧重复建设和结构失调,银行不良债务急剧上升还将阻碍金融体制改革的深化。与发行国债相比,国债的透明度相对较高,易受到关注,而银行的不良资产较隐蔽,就这一点来说,财政投融资比之金融投资也有其优势。国际经验表明,财政融资作为政府干预经济的重要手段,是银行信贷所不能替代的。
(三)财政投融资效益低下,盲目、重复建设现象仍然普遍,贯彻产业政策不力重数量轻效益是我国经济建设中长期存在的弊端,表现在财政投融资上就是有偿资金无偿使用,资金投放前缺乏全面科学的可行性分析、成本效益分析,工程建设中缺乏有效的监督约束机制,项目结束后不进行评估,往往是“说投就投、一投了之”,使财政投融资无法维持自身“融资—投资—还款”的良性循环。
(四)财政融资渠道单一,资金不足也是制约财政投融资宏观调控作用发挥的重要因素首先是因国家财力制约,资本金部分投入
就不足,对政策性银行拨款难以保证。除资本金以外,财政融资绝大部分来源于国债,很少的部分来源于金融债券等,加上我国财政投融资效益不高,资本金增值少,形成国债独当一面的局面,加大了财政本已沉重的还本付息负担,国债风险增大。
三、财政投融资体制的强化和完善
财政投融资的特点是融资、投资紧密结合,资金投入直接。针对我国现行财政投融资体制中存在的问题,我们应从以下几方面寻求财政投融资体制的完善:
(一)融资环节
应该说,国债因其规模大、信誉高、发行较容易,仍是主要融资渠道。发行国债既产生总量效应,增加总需求和总供给,又产生结构效应,引导投资和消费。增发国债还能带动商业银行配套贷款的增加,推动社会投资,形成乘数效应,更大幅度地拉动经济增长。据测算,1998年增发1000亿国债大致可以使银行配套增加贷款1000亿元,总数约2000亿元的建设投入所形成的最终需求可以拉动GDP增长约2个百分点。而且在目前我国经济紧缩的情况下,供给对价格和利率的弹性很小,增发国债还较少引起价格和利率的上涨,因而不会引发通货膨胀和对私人的挤出效应。通过国债融资需要注意的是以下几个问题:
1.国债的发行权。只要各级地方政府仍是当地经济活动的主要参与主体,分级财政体制未能真正建立之前,地方政府就不能拥有发债权,地方财政预算也不能打赤字。但在国债投资建设项目中,有很多项目是属于地方性的,根据收益原则,这部分项目的融资应由地方负担。在地方财政支出项目较多、资金较紧张的情况下,可发行中央特许、担保,地方负责还本付息的专项债券,有效地分解中央财政的债务风险。同时,又因一些中小型基础设施项目的利益会扩散到其他地区,中央财政应对这部分“外溢利益”予以补贴,具体作法可由中央发债转借地方使用并由各地配套一部分公共资金。
2.国债的规模和期限结构。目前银行利率下调、国债筹资成本较低,正是增发国债的有利契机,此时发行中长期国债可以以较低的成本筹集到大量建设资金。由于企业预算约束硬化、居民收入下降和预期未来支出增加,商业银行的存贷差增大,这也为国债的发行创造了认购对象。为满足商业银行资金流动的需要,这种国债可为定向向商业银行发行的短期周转性国债。目前我国国债主要集中在三年期的中期国债,期限结构过于单一带来的问题是还本付息期集中,长期建设资金不足,短期筹资不易,今后应逐步增加短期周转性国债和长期投资性国债,充实国债期限结构。
3.国债的透明度。我国居民和机构购买国债,长期来在一定程度上是迫于行政压力,就算以国债作为金融资产投资,吸引投资者的也只是国债的稳定可靠性,而不是其投资生产建设带来的收益。这种现象与国债宣传定位不当有关,国债透明度不高,国债发行后居民不了解自己资金的用途和实际效益。这一方面造成居民投资国债积极性不高,一方面使财政部门发行国债缺乏有效的监督制约机制。建议财政部门在发行及运用国债资金投资的各个环节,定期披露国债资金投向、工程进度和财务状况,以体现国债财政投融资工具的特征。除继续稳定国债融资外,我国应进一步拓宽财政融资渠道。日本已实行40多年的“财政投融资”制度可资借鉴。日本的财政投融资计划是以大藏省的资金运用部为中心,以财政储蓄、各种保险和年金等形式广泛吸收社会资金,通过有关公共金融机构,以投资、贷款和认购债券等方式进行公共投资,对于日本经济起飞起到十分重要的作用。日本通过财政投融资所筹集的资金极为可观,1991年占到当年财政总资金(财政预算资金与投融资资金之和)的56.5%,成为国家财政不可或缺的?暗诙に恪薄?/P>
我国目前正进行清费改税、清理预算外资金的改革,笔者认为探索发展财政投融资制度,在预算体系中建立专门的财政投融资预算不失为规范财政预算、提高资金运用效益的一条思路。就资金来源看,我国也有拓宽财政融资的潜力。我国目前仅有向养老保险基金和待业保险基金发放的特种定向国债,今后配合社会保障制度的改革,可扩大特种定向国债的发放对象,既拓宽了财政融资,又为各类保险基金、资金找到一条安全的投资途径。现行邮政储蓄制度应进一步改革和完善,在期限品种、还本付息方式上实行多样化,以吸引更多的储户。财政投融资的支撑点是国家信用,今后应逐步建立和完善政府担保债券和政府担保的借款制度,既充分又有度地运用国家信用。
(二)投资环节
1.投资项目的选择。公共投资的最终目的不是去和市场活动竞争,而是补充和支持市场活动。如果财政投融资资金用于国有企业的一般生产经营性项目,不仅会使财政陷入对国企补贴的深坑,还会助长国有企业的依赖性和政府干预的不当性,对经济增长作用却不大。现阶段我国财政投资的主要领域是非经营性公共基础设施、高新技术及农业。
2.项目开工前的可行性分析和成本效益分析。公共投资不仅在经济上必须是有吸引力的,在技术、管理和财务上也应该是可行的。在选择和实施投资时必须全盘考虑投入和产出的价格对比,其他经济变量的反应,对其他部门的冲击和影响等。与一般经营性项目不同,公共投资的非经营性使公共投资的成本和效益分析要置于整个社会环境中考虑,即代表对一国经济投入和产出的机会成本(“影子”),而不是特定部门的成本效益。具体地说,项目的纯经济收益率、对就业的影响、对国家债务负担的影响、财政的承受能力、对贸易状况和外汇储备的影响等都是成本效益分析的因素。“成本”不仅包括初期基建费用,也包括完成和经营项目工程所需的一切经常性支出,后者往往是数量很大却常被忽视的一笔开支。为防止钓鱼工程,要求项目在动工前必须呈交全面清晰的成本预算和收益估算。
3.项目施工的全程监控和项目完工的评估。
针对我国财政投资重投入、轻管理的倾向,在项目施工全程中应建立包括工程质量、资本投入、费用支出的监控,尤其是经济审计。我国财政投融资效益低下与工程施工中财会制度不健全有很大关系。今后应大力提高工程财会人员素质,使财政投资置于严格的会计系统控制中,体现“经济制约”而不是“政治驱动”。项目完工后还应对工程预期目标、预期收益的实现程度进行评估,保持工程监控的完整性,对后续投资也具有启示作用。
(三)密切投融资环节联系,革新财政投融资体制
1.建立财政投融资预算。今后我国财政预算可包括四部分:公共预算、国有资产经营预算,社会保障预算和财政投融资预算。财政投融资预算在预算中单列可以使财政投融资与财政无偿投资、商业投融资界限更清晰,财政投融资有了法律依据,筹资渠道可以进一步拓宽,同时受到预算约束又可保证投资效益。
2.构造财政投融资的组织体系。财政投融资机构主要包括政策性金融机构和非银行公共金融机构。前者
我国已经建立,下一步应重点研究其职责范围及活动领域,后者可由现有的各国家专业投资公司改组而成。因为公共投资在很大程度上与地方利益直接关联,还可考虑在地方建立城市开发基金组织,这种组织作为隶属于中央银行的地方公共金融机构,一方面可以较灵活地筹资,包括地方政府投入、中央拨款、发行债券等;另一方面还承担对市政当局提供技术或财务咨询、服务的职责。与一般的金融机构不同,地方城市开发基金组织兼有经济审查和工程监控职能,因而需积聚大量金融、会计人员、工程专家,这也是与其财政投融资机构的性质相适应的。
3.财政投融资预算应在收支自求平衡的基础上,努力实现资金保值增值。这就要求融资、投资按项目直接挂钩,各项目应自求平衡,项目的还本付息由该项目收益负担,同时对于投资收益应有部分处置权。以国债为例,允许每年将部分国债资金建成的企业或项目中的国有资产转让出售,以收回投资资金,利用资金收益而不是发新债来偿还债务。而对国债的认购方来说,国债收益与投资项目的收益直接挂钩,可考虑生产建设性国债实行浮动利率或部分固定、部分浮动利率,并根据工程进度调整付息方式、还本期限和方式。既增加国债透明度,真正体现其生产建设性质,又可增加国债灵活性,吸引认购者,还可强化对国债资金使用项目的预算约束。
参考文献:
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[2]刘文超.对财政政策启动我国宏观经济及股市的影响分析[J].国债市场专刊,1998,
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近年来，随着江苏“沿江开发战略”的逐步推进，镇江港口基础设施建设力度不断加大，港口航线逐步增多，吞吐量呈现较大幅度的增长态势。但比起南京港、连云港港等省内一些港口建设发展较快的城市，镇江的港口建设还相对滞后。调查发现，建设资金不足是制约镇江港口经济发展的重要因素。因此，借鉴国外港口建设投融资经验，创新港口建设投融资机制，解决港口基础设施建设资金来源问题，是港口建设亟待解决的突出问题。
一、国外港口基础设施建设投融资体制框架
纵观欧、美、亚多数港口的基础设施建设投融资体制，大体可分为两大类型：地主投资型港口和政府投资型港口。
1.地主投资型港口投融资体制
地主投资型港口是世界上大多数国家港口采用的模式，美国、欧洲大多数国家以及改革后的东欧国家港口均采用这一模式。地主投资型港口基本特点是：通过港口规划，包括现有布局规划和长远发展规划，界定港口的区域范围。凡是港口区域范围的土地交由港口管理机构（港务局）或者政府主导组成的一个公共企业（其性质类似于我国三峡建设总公司和长江口建设总公司）进行规划，并按照规划进行港口基础设施的建设，然后将符合建设码头、库场等条件的岸线、土地出租给港口经营企业，建设码头或库场等从事经营，收取岸线或土地出租费用；或者自行按照规划，建设光板码头、库场出租给港口业务经营企业从事经营，收取码头或库场租用费。论文大全，港口建设。港务局或者这个公共企业不以盈利为目的，而是通过规划、建设实施政府对港口的管理职能，不参与市场竞争，与以盈利为目的的企业具有根本不同的性质，因此其土地或者码头、库场等的租金收入免交各种税费，全部用于港口基础设施的再建设，即通过土地运作，实行滚动开发。地主投资型港口的最大优点是确立了港口基础设施建设和管理的长远固定投融资渠道，不需要各级政府的投入（各级政府财政往往不投入），实施滚动开发，对港口的长远发展和有效管理提供了保障。不论是政府管理部门管理的港口，还是由公共企业管理的港口，地主型港口的模式无疑是促进港口持续、有序发展的重要途径。
2.政府投资型港口投融资体制
各级政府按照有关法律的规定直接投入资金建设港口基础设施的国家和地区，主要是亚洲。如：日本、新加坡，欧洲的法国以及我国的香港、大陆港口，由政府通过财政拨款用于港口基础设施的建设。以日本为例：日本港口由中央和地方共同出资建设，凡新建、扩建港口，由地方政府拟定五或十年港口发展规划，报国土交通省审批。涉及陆域或建设省主管的岸线时，还需报建设省审批。重要港口新建或改建公众使用的水域设施，外围设施或泊位设施，工程费用由中央和地方政府对半分担。特别重要港口、避风港口75%由中央政府负担。论文大全，港口建设。海关、商检等配套单位的建设投资由其主管部门负责拨款。日本港口的码头投资主体分为三类：港湾局建设和管理公共码头，出租给港运企业（即装卸、运输企业）经营；厂商自行建设、管理其使用的专用码头；埠头公社建设、管理轮渡码头和集装箱码头，出租给船公司使用。
二、国外港口基础设施投融资的基本经验
调查研究许多国家港口基础设施和经营设施的投融资体制和政策，可以发现两条具有普遍指导意义的基本经验：
1、突出政府对基础设施建设负责
所有港口不论是地主投资型港口还是非地主投资型港口，港口基础设施的建设和维护都由政府负责。地主投资型港口是由政府港口管理部门或者行使政府职能的一个公共企业（即公司制形式）通过规划或立法界定一定区域的土地使用权或所有权。港口管理部门或者这个公共企业通过对土地、航道、水域等基础设施的建设，形成可建码头的岸线，出租给经营人建设码头泊位或者由港口管理部门或者这个公共企业建设好码头或码头水工部分出租给经营人从事码头经营业务（如德国的租赁港、北欧及东欧国家的港口、日本埠头公社的码头等），而经营性的设施基本都由经营人自行建设、维护和管理。
从表面上看，其管理模式似乎各不相同，政策不一，但是在上述港口投融资体制的基本问题上所采取的模式几乎是完全相同的，这是基于港口是一个区域（不是一个企业），在这个区域内，存在若干从事经营活动的企业。在市场经济条件下，每一个具有一定规模的港口都是一个综合性的交易市场，它既构成与其他港口（另一个市场）的竞争，也构成一个港口（一个市场）内部竞争，在这种多种产业产品汇集、多个企业参与经营的情况下，基础设施特别是公用基础设施只能由管理港口的政府部门负责建设、维护和管理。这与我国界定社会主义市场经济条件下经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的政府职能是完全一致的。
2、坚持港口规划、建设与维护相统一
不论是地主投资型港口还是非地主投资型港口，港口规划和基础设施建设、维护和管理无一不是始终捆在一起，统一由负责港口管理的政府管理部门或者承担政府港口管理职能的一个公共企业来负责的。论文大全，港口建设。其中的道理是十分清楚的，港口规划与公共基础设施布局、安排建设实际上作为政府提供基础设施的公共职能和对港口发展起主导和导向调控作用是不可分割的。如果港口规划由政府管理部门制定，而基础设施则由某一个企业去建设和管理，往往建设会偏离规划，难以真正使规划得到落实。我国港口在港务局政企不分的时候，港务局所作的规划和对公共基础设施的建设、管理都是围绕自身企业的经营来进行的，港口规划严格地说是一个港口企业的发展规划，而不是真正意义上的全部港口的发展规划。即便如此，那时的规划与基础设施的建设也是紧密联系在一起的。在市场经济条件下，港口实行政企分开之后，作为管理某个城市整个港口的港口行政管理部门，法律已经赋予他制定港口总体规划的职责。要真正使整个港口规划得以落实，使港口能按科学规划进行有序的发展，港口的基础设施，应当由这个港口的港口行政管理部门负责建设、维护和管理，这是世界各国港口管理的共同内涵和共同特点。
三、镇江港口基础设施投融资机制创新思路
借鉴国外经验，结合镇江政府财力、金融体制和资本市场发育程度，创新港口基础设施建设投融资机制，需要从以下方面努力：用活用足国家优惠政策，搭建投融资平台，拓宽招商引资渠道，探索资本运营方式，逐步形成投资主体多元化、融资渠道多样化的格局，保障港口建设对资金不断投入的实际需求。
1.用活用足国家优惠政策
研究把握和深刻领会江苏省委省政府关于加快沿江开发实施意见的精神实质，用活用足国家支持沿江开发和沿海开发的优惠政策。通过有效运作，争取更多的国家级、省级“十二五”港口建设重大项目，力争得到国家和省政府更多的政策和资金支持，用于港口基础设施建设。抓住国务院支持江苏沿江和沿海建设的历史机遇，加强与国家机关和省直机关的沟通联系，争取更多港口建设项目落户镇江港。
2.盘活港口现有资产
推行“地主港”经营模式。由政府委托特许经营机构代表国家拥有港区及后方一定范围土地、岸线及基础设施的产权，对该范围内的土地、岸线、航道等进行统一开发，并以租赁方式，把港口码头租给国内外港口经营企业或船舶公司经营，实行产权和经营权分开，向经营者收取一定租金，用于港口建设的滚动发展。
鼓励央企、大型公司和外商，以合资、合作等多种形式参与港口基础设施建设，参照BOT（特许权融资）、PPP（公私合营）等方式，培育多元化的港口投资和经营主体。论文大全，港口建设。
出租、出让或完全出售港口资产和港口服务，引导镇江的优势企业等各类社会资本参与港口经营，有重点地开发港口中转和港区配套服务项目，扩大港口的规模效益。
3.创新招商引资项目
积极研究央属大型企业、省属企业和跨国公司以及台湾重点企业的发展战略，围绕产业链的薄弱环节，创新招商引资项目，通过政府招商、媒体宣传、对外推介会等多种形式，推出一批与港口关联度高、产业链长、带动力强、附加值高、对区域经济发展影响大的石化、能源等港口投资项目，吸引拥有市场和货源、实力雄厚的中远、中海等国内外大航运集团、大船公司、大货主来镇江投资港口开发建设。同时，加强与国司合作，努力营造一个良好的投资环境，增强国家和省级开发投资公司在镇江的投资信心，引导国司扩大投资规模，加大对镇江港基础设施建设的开发投资力度。
4.搭建多渠道投融资平台
完善港口建设发展专项资金和担保机构。配合中央刺激经济的一揽子计划，每年从政府财政预算中安排专项资金，专门用于港口建设的贴息、补助、信用担保机构风险补偿、技术改造与创新、人才培训等。积极探索建立政策性信用担保机构，成立由政府主导、社会共同参与的担保公司，为港口建设贷款提供担保，开辟港口融资绿色通道。
借鉴国外著名港口以及江苏张家港、江阴港的经验作法，整合优质资源，成立股份制公司，通过发行股票、公司债券和定向增发股份募集资金收购重大优质资产，壮大上市公司总资产。建议政府出台优惠政策，吸引大航运集团等参股，以便把更多与港口发展相关的投资主体联合在一起，形成港口的规模化经营积聚效应，打造利益共同体，共谋发展，做到既有效破解港口建设资金瓶颈制约，又保持稳定货源，使招商引资建设港口的过程成为开拓货源、扩大市场的过程，成为拓展港口功能、提升核心竞争力的过程。
建立镇江港金融合作试验区，实现多方共赢。抢抓国家在上海建设国际航运中心和长三角金融中心的新契机，争取海外更多的民营金融机构落户镇江参与港口建设，促进镇江金融合作。支持金融系统积极开展“委托贷款”业务，引导民间过剩资金投向港口基础设施建设。长三角地区(尤其是浙江地区)的民间资本雄厚，投资遍布各个领域。可以参照上海一些外资银行采用的“委托贷款”方式，利用银行网点分布广泛、经营优势明显等特点，向民间个体或企业资金过剩方宣传、解释金融法律法规和政策规定，引导过剩的民间资金向需求资金的港口建设方向流动，并协助资金过剩贷出方对投入用于港口建设的资金合理使用情况进行监督。论文大全，港口建设。同时，银行本身也可以按比例收取一定的中间费用，开创建设方、贷出方和银行方多方共赢的局面。
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一、地方政府融资平台的产生背景 ---应对国际金融危机
所谓地方政府融资平台，是指由地方政府组建的不同类型公司，主要包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司(在各地的具体名称不同)等。主要运作流程：地方政府通过财政拨款、土地划拨、股权投资等方式出资，组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时辅之以财政补贴、“信用安慰函”等手段作为还款保证，主要向商业银行申请贷款，重点投向市政建设、公用事业等项目。
从20世纪90年代后期开始，我国东部沿海地区一些地方政府为了突破资金瓶颈和法律障碍，开始建立了一系列的专业投融资公司毕业论文模板，适度承接信贷资金或信托资金，进行城市公共基础设施建设。毫无疑问，地方政府融资平台对于推动地区城市化和工业化发展发挥了积极作用，然而这一时期地方政府融资平台的发展规模并不大。
进入2008年下半年，美国次贷危机爆发，并引发国际金融危机，对我国宏观经济造成了重大影响。为防止经济出现大幅下滑，中央及时而果断地实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策。2009年3月。人民银行与银监会联合《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》。鼓励地方政府设立合规的融资平台，吸引和激励金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度，支持有条件的地方政府组建投融资平台，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。各级地方政府紧紧抓住适度宽松货币政策机遇，加快融资步伐，组建的融资平台如雨后春笋。据央行2009年第四季度披露的数据，全国有3800多家地方融资机构，管理总资产8万亿元，地方政府的负债已达5万亿元，负债规模急剧扩大，地方融资平台的数量和融资规模在过去1年中暴涨中国学术期刊网。由于融资途径主要靠银行贷款，在2009年全国9.59万亿元的新增贷款中，投向地方融资平台的贷款占比高达40％，总量近3.8万亿元。
二、地方政府融资平台的积极作用 --扩内需、保增长
地方政府融资平台通过大规模融资，发挥了财政资金的杠杆作用，有力地推动了城市化建设，促进了当地基础设施和公用事业的发展，并在应对国际金融危机、实现“扩内需、保增长”方面发挥了积极作用。
（一）加快基础设施建设，推进城市化进程。在现行财政分税制下，中央政府和地方政府的事权和财权分配出现了事实上的事权重心下移而财权重心上移，导致地方政府事权、财权不对等。在城市化加快发展阶段，地方基础设施建设投入较大，大部分地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求，寻求外部融资成为必然，地方政府通过设立大量融资平台进行融资，加快了城镇基础设施建设，有力推进了城市化进程。
（二）扩大国内需求，保持经济平稳运行。受国际金融危机影响，国外需求锐减，国内一些出口加工企业出口订单减少，面临减产、停产的局面，地方政府利用融资平台迅速启动了内需，形成了新的国内有效需求，使企业的生产能力能够正常发挥，使国内就业少受或不受国际金融危机的影响，国内商业银行也迎来了一次难得的发展机遇毕业论文模板，全社会树立了信心，保持了社会经济生活的正常运行。据银监局相关数据表明，2009年全国金融机构发放的贷款中有近40％投向了各级地方政府的融资平台公司。还有相当数量的生产流通企业因政府融资平台的投资需求扩大而增加了新的银行贷款。
三、地方政府融资平台运行的潜在风险 --财政风险、金融风险
地方政府融资平台在促进地方城市化建设和应对国际金融危机方面发挥了积极作用，但在其迅速发展过程中，形成了巨大的融资规模，蕴藏的潜在财政风险、金融风险也正逐渐显现。具体表现为：
（一）融资责任主体模糊，缺乏风险控制机制。地方政府融资平台基本上属于国有独资公司，无论是人事管理还是具体业务都受到地方政府实际控制。资产管理在国资委，人事任免在地方政府党委，项目选择在发改委，资金管理在财政，融资平台话语权较弱，责任主体模糊，在实际融资过程中，协调成本高，且存在较大的政策风险，不同融资平台获取的银行贷款难以汇总统计，对财政负债能力构成威胁。多数融资平台没有建立和执行严格的风险管理控制制度，不按贷款用途使用贷款或随意改变贷款投向、以其他项目贷款作为建设项目的资本金、因为项目规划不当造成信贷资金闲置等损失浪费和违反建设项目管理规定等问题时有发生。
（二）设立门槛低，运作不规范。有些地方政府财力不足，拿不出更多的资金作融资公司的注册资金和项目资本金，用一笔资金来回转，当作几个公司的注册资金、几个项目的资本金；有些地方政府挪用贷款，将通过融资平台的关联公司获取的银行贷款挪用充作资本金；有些地方政府给融资平台注人没有经济收益的实物资产充当资本金，甚至把政府部门办公楼、城市公共设施等充当资本金，甚至连资产转移、产权过户等手续也不办理。由于缺乏有效约束，较低设立门槛使得地方政府融资平台大量增加，在这种情况下，担保单位的担保能力、代偿能力普遍下降，且融资平台之间普遍存在互保现象，出于竞争一些银行放松贷款审查，加剧银行贷款的潜在风险。
（三）信息不对称，评估和防范信用风险困难。地方政府融资平台资金纳入预算外管理，游离于公共监督体系使得财务信息缺乏透明度，成为地方政府的重要激励因素。银行是针对具体融资平台法人或项目放贷，难以了解辖区融资平台总体融资情况和偿还安排，随着政府融资平台的规模增加，地方政府的隐性负债难以掌握、真实财力难以评估；项目信息往往是政府提出融资意向后获得，重点项目融资尚没有形成公开市场竞标机制；政府融资项目往往与多家银行分别签订协议，银行间没有共同信息平台，银行只能凭借不完整资料进行评价；在目前多家银行竞争、一个政府又有多个融资平台的情况下，形成“多头融资、多头授信”的格局，一家银行难以把握地方政府总体负债和财政担保承诺情况毕业论文模板，对某个项目资本金来源、资本金到位情况进行有效监控非常困难，很多融资平台将所承贷的资金划转至财政专户或关联企业，银行难以监测资金流向。
（四）融资渠道单一，融资负债率高。目前，银行贷款是政府融资平台主要融资渠道，融资平台对外融资多以银行的中长期商业贷款方式进行，利用资本市场直接融资比例过低，缺乏持续融资的顺畅通道。据调查，在某城建投融资平台融资总额中，银行贷款和信托产品的占比高达90％。银行贷款占比过高，资金来源渠道单一、融资成本较高，且政府主导的项目一般建设周期比较长，政府融资90％以上均为中长期融资，一方面，融资规模受宏观调控政策的影响极大，融资来源的稳定性受到影响；另一方面，中长期贷款比例过大加大银行贷款结构不平衡，商业银行资产负债期限错配问题突出，加剧信用风险和流动性风险。
（五）缺乏约束机制，偿债能力不确定。由于融资平台的融资数额没有明确限制，一些地方政府竭力扩大融资量，似乎融资越多政绩越好，甚至把还贷负担转给了后几届政府。融资平台注册资本绝大部分为土地、股权，现金注资很少，普遍资产负债率高、资产利润率低。融资平台主要承担政府公益性项目，大部分项目是社会效益重于经济效益，无现金流或现金流不足，不能满足偿债需要。政府融资平台的贷款偿还主要依靠未来地方政府财政税收收入、土地出让收入和特许权收费，而地方融资平台的投资项目多为“铁公基”建设，项目建设周期相对较长，在贷款期限内，还款来源极易受地方财政税收下降、行政收费取消、房地产价格下跌和土地市场流拍等经济、政策层面的不利影响。一旦还款来源得不到保障，融资平台资金链可能断裂，甚至引起地方财政危机中国学术期刊网。
（六）政府承诺担保措施缺乏制度保障。为了保证贷款安全，银行一般要求融资平台借款有政府财政担保，承诺将还本付息支出作为预算支出，但政府举债仍是制度外融资，没有相关法律和制度予以保障，根据我国《担保法》规定，地方政府出具的还款承诺函、担保函不具备担保效力。一旦地方政府的财政承诺最终不能兑现，银行诉诸法律，保障债权的难度较大。同时，政府进行投融资操作往往缺乏中长期规划毕业论文模板，财政监督不到位，财政风险预警和防范机制不健全，进一步加大了贷款潜在的风险性。
四、规范地方政府融资平台运行的几点想法—政府、银行联手约束
地方政府融资平台面临着潜在的债务风险，如果缺乏规范管理，极有可能导致不良贷款的隐性化、长期化。因此，需要从政府、银行两个层面建立起融资约束机制，加以系统防范和化解。
(一)政府层面
1.完善相关法律法规，平衡地方财权和事权。目前，由于地方财权与事权的不匹配，地方经济发展与财政资源短缺的矛盾加剧，而现行《预算法》又禁止地方政府进行赤字预算和举借债务，迫使地方政府干预信贷资源。应通过以下方法，实现地方财权、事权的平衡：一是改革分税制，调整中央、地方的税收分成比例，加大对地方财政的转移支付力度；二是“国退民进”，尽快清理一些不合理的行业准入制度，鼓励民营资本进入垄断行业；三是对地方政府债务问题从法律层面予以规范，并出台相应管理制度和管理细则。
2.提高融资平台信息披露透明度。一是建立由地方政府部门牵头，财政部门、人民银行、银监部门共同参与的融资平台贷款监测联席会议制度，研究加强监测的相关措施和办法，负责统计、评估各地方政府融资平台的负债情况，定期向金融机构通报；二是相关主管部门要督促辖内各融资平台加大信息力度，相关信息及时公开披露，推动地方政府融资平台的隐形负债向合规的显性负债转变。
3.规范地方政府出资行为，增强融资平台造血功能。地方政府不得直接将法人单位的房产、土地产权等资产划拨到政府融资公司，注入到融资公司的注册资本金不得再次作为资本金，融资公司相互之间不得担保；融资平台必须采取规范的公司治理结构，鼓励投资银行和会计师、律师、评级等中介机构参与，促进项目投融资行为具有较高透明度和严格市场约束。同时，通过股权划转或增资扩股等方式将分散的城市优质资源整合到融资平台，将经营性资源、优质资产以及容易产生现金流的投资项目划拨到融资平台公司，不断扩大资产规模、现金流量，确保融资平台具备资金筹集和正常运营能力。
4.拓宽融资渠道。发展多元化融资方式。目前，政府投融资平台的融资渠道主要来自于银行贷款，地方政府应合理预测可支配财政收入和债务规模，大力发展多元化的政府融资市场。一方面，继续加强与金融机构的对接与合作，积极通过信用增级等方式满足金融机构的融资条件，进一步提高间接融资能力；另一方面，鼓励地方融资平台通过资本市场改善融资结构，寻求直接发行企业债券、股票、产业投资基金、信托计划、资产证券化等多种直接融资手段为补充，降低银行系统风险的积聚。
5.建立地方债务总量控制机制。要加强对地方政府债务总量的有关控制和管理，做到“量入为出”毕业论文模板，避免债务膨胀趋势恶化。一方面，提高地方政府举债行为和债务信息的透明度，逐步消除各种变相债务融资措施，引导各类政府性债务与或有债务的“显性化”；另一方面，建立健全地方政府的财务报告制度，增强财政收支的透明度，掌握地方政府债务总量和结构。
6.严格债务资金的使用监督。地方政府应当着力规范自身以及下属城市投融资公司的投资行为，明确并细化债务资金使用方向，对用债务融资支持的项目要建立严格的监控机制，确保资金按时准确拨付，建立严格的项目管理责任制，严密监控项目质量和进度，完善竣工验收程序。此外，通过地方人大、社会公众等多种渠道加强对地方债务资金使用过程的监督，对截留、挪用、贪污资金的行为及时追究责任。
7.建立地方债务偿还保障机制。地方政府应当统筹安排本地区综合财力，拨款设立长期稳定的偿债基金，逐步形成以盈利性项目为载体、城建项目偿债基金为保障的债务偿还机制；由于部分公益性投资项目的投资收益可能不足以偿付本息，应当在每年年初预算时从地方经常性收入中按一定比例安排债务还本付息的资金缺口；地方人大对以财政收入作为贷款担保的行为进行立法规范，使政府财政对地方融资平台的隐性担保转变为显性、合规担保，政府每年预算内、预算外资金的收支情况，对外直接融资、间接融资以及还本付息和授权执行情况要接受人大监督。
8.建立风险控制机制，监测和预防债务风险。一是建立内部控制机制。建立筹资、投资等财务活动的科学决策程序，发挥专家智慧和科学程序的监督作用；建立公司财务风险跟踪监督和预警机制，对财务风险进行全程跟踪、识别、评价和预测；对存在风险的财务活动实行问责制，明确承担责任和风险报酬；利用合同条款约定，对表外事项和或有事项责任进行明确，对投资合同价款及支付方式等作出限制性规定。二是加强外部监督管理中国学术期刊网。建立地方政府的债务管理机制，从外部加强地方投融资平台举债的监管，将地方政府债务控制在合理的范围，有效约束地方政府融资行为。
(二)银行层面
1.控制信贷融资规模，防止系统性金融风险。随着地方政府融资平台信贷融资规模扩大，使得投资项目未来投资过度依赖信贷资金的持续投入，增加了央行货币政策调整难度，一旦货币政策收紧，项目发生流动性危机的概率增加，地方政府很容易发生支付危机；而持续增加信贷供应，则面临通货膨胀压力，影响金融稳定。因此，各家银行都应当根据地方政府的可承受还本付息能力，确定相应的融资数额，融资总量应以本届政府任期内可支配用于投资建设的财力为限。
2.建立银行间信息沟通机制，共同防范贷款风险。尽可能采用银团贷款方式，可以降低单家银行的贷款额度毕业论文模板，避免贷款集中度风险，同时参加贷款银行间加强沟通协作，从不同渠道提高信息透明度，形成利益共享、风险共担的分摊机制。
3.严格授权审批制度，强化审慎风险管理。严格按照商业银行信贷业务流程，对政府融资平台贷款业务加强管理：一是在贷款审批过程中，不能随意降低贷款发放门槛，尽可能采用多种抵押和担保措施。比如要求“土地抵押+财政担保”或者“股权质押+财政担保”，多种形式防范风险。二是建立项目监管制，监控信贷资金流向。一方面强化贷款投资方向，对于不符合投资方向的贷款，予以提前收回，防范贷款投向不清或贷款投向转变产生的风险；另一方面实行专户管理、单独核算、专款专用，防止截留、挪用、挤占贷款资金现象的发生。三是强化融资期限管理，原则上与政府任期一致，超过任期的融资要由本级人大授权。
4.实行资产证券化，化解银行信贷风险。商业银行可以对融资平台的存量贷款进行证券化，借助于债券市场来分解巨大的存量问题。一方面，商业银行通过信贷资产证券化可以将表内的部分风险资产移到表外，化解自身的贷款风险；另一方面，当前情况下资产证券化是保持并提高核心资本充足率的一项重要措施，既有助于提升银行资本充足率水平，又从总体上化解由于中长期贷款的风险。
作 者 李洪强
单 位 重庆农村商业银行大渡口支行
篇4
中图分类号：F83 文献标识码：A
收录日期：2014年3月6日
一、地方政府投融资平台的重要意义
（一）为地方政府基础设施建设筹集资金，弥补公共财政不足。地方政府不仅担负着提供公共服务的职能，而且承担着经济社会发展的管理职能和责任。1994 年我国实行分税制改革以来，财权向上级中央政府集中，事权层层下放，地方事权承担过多与财力不足的矛盾越来越突出。而我国的《预算法》规定，各级政府必须按照量入为出、收支平衡的原则安排支出，地方政府不能够发行债券募集资金，地方政府面临着资金短缺的困境。在此情况下，大量举债和土地财政成为地方政府筹资的主要方式，政府的组织优势和银行的融资优势结合在一起，催生了地方政府组建投融资平台公司。地方政府投融资平台的创立使政府能够利用市场化手段筹集资金，为地方经济建设输入了血液，地方政府投融资平台在弥补公共财政不足、促进地方公共基础设施建设和经济发展中发挥了较大作用。
（二）加速推进城镇化的必然选择。中央提出要求要把推进城镇化进程作为我国现阶段扩大内需，推动经济平稳增长，提高人民生活水平的一个重要手段。2010年我国的城镇化率为49.68%，2011年为51.27%，2012年已经达到52.57%，城镇化率的不断提高必然要求与之配套的基础设施要不断增加，也就需要将大量的资金投向基础设施建设，基础设施的不断完善才能为城镇化打下牢固的基础。在我国快速推进城镇化进程中，许多地方基础设施建设比较落后，需要投入大量资金，地方政府投融资平台能够解决公共基础设施建设资金不足的问题，进而推进我国城镇化进程。1995～2010年全国固定资产占 GDP比重从32.9%上升至69.0%，成为我国经济发展的重要推动力。其中，地方投资在城镇固定资产投资中的占比从72.7%提高至90.6%，体现了地方政府在全国的城镇化建设中的巨大能量。
（三）促进经济发展的有力保证。地方政府投融资平台公司可以较有效地配置资源，促进经济增长。一方面政府利用其信用平台，提高政府资源的整合和利用效率；另一方面在竞争日趋激烈和贷款风险较大的背景下，银行也愿意贷款给具有政府背景的投融资平台公司，以降低金融风险。我国目前正处在转型时期，市场发育不足，法律制度不完善，合理的产权结构、市场结构缺损，社会性资本难以驱动，因此在经济发展中发挥主导力量的仍然是政府，我国特殊的国情决定了政府要主动推进市场建设。地方政府投融资平台投资主要用于公共基础设施建设，而一定规模的基础设施建设实际上成为宏观经济持续稳定增长的重要因素。地方政府投融资平台还应在引导社会资本流向、优化经济结构等方面发挥重要作用。
二、地方政府投融资平台风险分析
（一）偿债风险。偿债风险是指地方政府投融资平台的债务违约风险。据统计，近几年地方政府投融资平台迅猛发展的同时，其负债率也在不断提高，很多投融资平台都出现了高出警戒线的情况，一旦到期的债务无法偿还，随之而来的便是相应的债务危机，政府信用相应受损，进而对整个金融体系造成冲击。地方政府投融资平台的借贷规模快速增长，而大多数投融资平台在融资中都依靠政府财政作担保，给地方政府带来了隐性债务负担。地方政府投融资平台的大部分资金使用在了投资回报率比较低的基础设施和其他公共建设项目上，这些项目大多数不具备自偿性、不能产生资金流，贷款偿还主要依靠地方政府财政收入、项目收费和出让土地收入，很难有与债务偿还要求相适应的现金流，存在着较大的偿债风险。
（二）政策风险。由于地方政府投融资平台具有很强的政府背景，一旦国家的产业政策、地方政府的区域经济、行业发展等政策调整变动，将可能对地方政府投融资平台的经营产生较大的影响，所以其面临很大的政策性风险。随着货币信贷、财政税收、房地产调控等一系列政策调控逐步到位，地方政府还贷压力将逐步加大，平台基于宏观政策转向而产生危机的概率大大增加。从宏观调控角度来看，为应对国际金融危机，我国政府实施积极的财政政策与适度宽松的货币政策，这期间银行资金集中投向地方政府投融资平台。平台所投资项目大部分需要利用土地增值收益来偿还，土地价格的上涨将进一步推高房价，挤占购房者其他消费，进而削弱其实际消费能力，这与国家当前调控房价，通过拉动内需、刺激消费，进而调整经济结构，实现经济增长方式转变的理念完全不符，加剧了投资和消费比例的失衡。除此之外，国务院、财政部、银监会等部门都出台加强监管和清理地方政府投融资平台的文件和政策，地方政府投融资平台面临愈来愈严峻的监管政策环境，将加大投融资平台的政策风险。
（三）财政风险。财政风险是指在不确定的外部环境下，由于地方政府有限的财力不能满足履行公共支出责任的需要，从而对政府的正常运转和经济社会发展造成损失的可能性。地方政府财力指的是地方政府的可支配资源，包括地方政府税收收入与非税收入、基金收入、国有资本经营收益以及预算外收入。地方政府公共支出责任指的是地方财政承担的本地区政权机关运转所需支出与管理行政区域内教育、经济、科学、文化、卫生、城乡建设、体育等事业发展所需支出。据统计，截至2012年4月底，地方投融资平台的总负债额占财政收入比重达到82.73%，整体形势不容乐观。地方政府投融资平台的负债是地方政府或有负债的重要组成部分，由于地方政府投融资平台是由政府出资设立并提供财务担保，一旦投融资平台运营失败，所有未清偿债务必定由财政买单，转变为政府的直接债务，过度膨胀的地方政府投融资平台的债务使地方政府面临更沉重的债务负担，将使地方政府的财政风险急剧增长，不利于地方经济的可持续发展。
（四）金融风险。银行贷款是地方政府投融资平台的主要筹资渠道，地方政府投融资平台过度负债将导致严重的系统性金融风险，主要体现为信用风险、流动性风险和利率风险。信用风险又称违约风险，是指受信人不能履行还本付息的责任而使授信人的收益发生偏离的可能性，是金融风险的主要类型。地方政府投融资平台的融资主要来自于金融机构，而其自身偿债能力不足，如果地方财政收入下滑，土地增值收益减少，不能及时偿还到期债务，债务风险就会直接转嫁到金融系统。流动性风险指的是商业银行缺乏充足的现金来满足客户取款需要与不能满足客户合理的贷款需求以及其他即时的现金需求而引起的风险。利率风险是指因为市场利率变动的不确定性所导致的银行金融风险，是因为市场利率波动造成商业银行持有资产的资本损失和对银行收支的净差额产生影响的金融风险。
三、地方政府投融资平台的风险管理
（一）增强风险意识。要增强地方政府的风险意识，加快建立地方政府投融资责任制度，明确投融资平台债务责任划分；要增强投融资平台的风险意识，探索建立比较完备的风险防控体系，重点监测企业长短期债务比例、收益项目与非收益项目的比例、土地出让金收益占还款比例等指标，防止过度融资；要增强银行的风险意识，银行应规范对政府投融资平台的授信操作，加强对投融资平台还款能力和贷款风险的评估与控制。
（二）建立健全投融资平台风险控制机构和相关制度。地方政府投融资平台应当按照政企分开、经营管理与监督约束相制衡的原则，建立投融资平台决策、管理、监督三位一体的法人治理架构与经营约束机制。投融资平台应当设立负责风险控制和内部监督审计的部门，建立起以监事会为领导机构、风险控制部门为支撑的风险控制监督机制。应建立健全地方投融资平台信息披露制度，应及时公开财政负债状况，将政府负债状况的隐蔽性向显性转变，应当及时向投融资平台的资金提供者披露投融资平台的资产负债状况、盈余亏损情况等内容，以提高其资金使用与管理效率。应当利用地方政府政务公开平台，披露投融资项目事前、事中和事后的相关信息，以此强化投融资项目的内外部监管。要发展独立的信用评级机构，通过客观、综合评价地方政府以及投融资平台的情况，以确定相应信用等级来为资金提供方提供有价值的参考，从而达到控制风险的目的。
（三）建立地方政府投融资平台风险预警系统。地方政府应当建立投融资平台风险预警系统，对地方政府投融资平台的运行进行全方位、全过程的跟踪、识别、评价、预测和监控，该体系对地方政府投融资平台发生危机的可能性进行预警，并估计其风险程度，使地方政府能够尽早发现风险，有助于及时掌握风险动态，有利于在风险萌芽状态及时采取有效措施将其遏制，避免重大风险给经济发展带来损失。预警系统的建立，不仅要考虑当地经济发展水平、投融资平台债务规模、地方政府财政收支状况等因素，还应具体分析投融资平台债务产生的原因与发展趋势。投融资平台内部应当建立风险管理部门，负责平台公司的风险预警，随时关注投融资平台风险状态，及时警示风险隐患。还应在预警系统的基础上建立应急机制，制定对突发性地方政府投融资平台风险的处理方案，及时援助出现问题的投融资平台，以防止危机扩大冲击金融系统，造成更多不良影响。
（四）加强地方政府投融资平台债务管理。应当建立健全地方政府的债务管理体制，明确地方政府对平台的责任，加强地方政府对投融资平台的债务管理。一是完善对地方政府投融平台债务管理的法律制度，对不同地区、不同性质的地方政府投融资平台债务区别对待。要建立严格的监控机制，严格债务资金的使用监督，明确并细化债务资金使用方向；二是完善债务偿还机制。要明确债务偿还主体，坚持“谁用款、谁还款”原则，逐级落实贷款风险责任，并建立相应的追偿与问责机制，要严格制定偿债计划，明确偿债的资金来源与还款计划；三是应健全地方政府投融资平台债务风险总量衡量与控制指标体系。地方政府投融资平台债务确认、识别与预测评价要包括平台债务规模与当地政府财力的匹配，以及相关联的资金来源、债务余额、偿债安排。具体衡量指标主要包括地方政府投融资平台债务余额、平台平均负债额、债务依存度、债务负担率、借新还旧债务额占债务总额比重、债务偿债率、债务逾期率、平均还债年限等。
主要参考文献：
[1]文照明.完善地方政府投融资平台建设的思考[J].宏观经济管理，2013.1.
篇5
城镇化是现代化发展的必由之路，是未来中国最大内需之所在。“十”报告将城镇化放在了十分重要的位置。因此，新型城镇化在未来中国发展过程中的重要性已毋庸置疑。过去由土地财政和土地金融来解决城镇化投融资需求的模式已经存在很多问题，且已经不足以应对愈加庞大的资金需求，因此城镇化进程中投融资模式的市场创新和政策改革问题亟待探讨。
二、城镇化的内涵
“城镇化”一词源于英语Urbanization。由于对城镇和城市概念的混淆，理论界有“城镇化”和“城市化”两种说法且存在一定的争议，本文界定两者在本质上是一致的。
本文总结学术界各种不同的观点，认为城镇化的内涵应包括以下几个主要方面：一是产业结构的转变和社会经济结构的多元化，即农业经营方式更为现代化、规模化，第二、三产业不断壮大；二是由于工业化进程的进一步推进，资本、劳动力等生产要素在城市的集聚和在城乡间的高效流动；三是城镇人口数量逐渐增加，城镇数量和规模递增；四是传统落后的农村社会逐渐被现代文明的城市社会所替代，城市生活方式和价值观念成为社会生活方式和价值观念的主体；五是城市功能不断完善，空间形态发生变化，城镇基础设施建设承载力不断增强。
通过分析以上五个主要方面的内涵，我们可以得出城镇化的投融资需求体系主要包括农业现代化、产业结构调整和产业升级、城镇基础设施建设和公共服务等几个方面，除此之外，还应包括社会城乡生态共保，以提高人居环境品质。下面，本文将对以上几个主要方面的投融资需求进行具体分析。
三、城镇化进程中的投融资需求
（一）农业现代化
当下，我国农业生产依然满足不了城镇化进程中居民对农产品快速增长的需求，进口在明显增长，因此必须加大力度推进中国农业的现代化进程[1]。
对农业现代化的金融支持至少应包括以下几个方面：一是金融机构为农业现代化的装备和技术提供充足的信贷资金；二是金融机构通过资金投向来引导农业生产部门的产业结构调整和升级；三是金融机构为农业提供具有避险功能的金融工具，防范和降低农业经营的高风险；四是金融机构为农业现代化构建信息平台，为农业生产活动提供信息、咨询等方面的服务，加快农业产业化健康发展[2]。
（二）产业结构调整和产业升级
金融系统通过资金导向、信用催化、防范和分散风险等机制作用于产业结构调整和产业升级过程。具体而言，包括以下几个方面：一是金融机构为第二产业的技术改造和扩大生产提供充足的信贷支持，以促进产业升级；二是通过优化资本市场，使资本市场为新兴产业提供充足的资金支持，以优化产业结构；三是金融机构通过资金的投向引导生产要素的集聚，进而促进产业集聚，推动产业转型升级；四是金融机构通过提供相应的金融工具防范和分散各个产业的风险。
（三）基础设施建设和公共服务
城市基础设施和公共服务设施建设存在周期长、资金占用额大、成本回收时间长的特点，单纯依靠财政资金并不足以支撑整个建设项目，所以向金融体系进行融资就成为募集资金的重要手段[2]。在城市基础设施和公共服务设施的建设过程中，主体多元化、渠道多元化、方式多元化将成为其健康的投融资模式的发展趋向[3]。
（四）城乡生态共保
中国城市经济的高速增长主要是依靠外延扩张来支撑的，呈现出高增长、高消耗、高排放、高扩张的粗放型特征；伴随着城市经济的高速增长，资源和环境压力凸显，各种社会矛盾加剧[4]。
积极推广应用安全可靠的垃圾焚烧新技术、新工艺、新设备；完善城乡污水处理厂和配套管道设施的建设改造工作；建设高质量的林荫道路和林荫公园等绿化工程。这些措施的实施除了依靠财政资金外，还应积极向金融体系寻求主体多元、渠道多元、方式多元的投融资机会。
四、目前主要的投融资模式
在城镇化快速推进的过程中，政府投融资资金来源已由以预算内财政为主向以预算内和预算外财政、银行贷款等为主转变。而在这一转变过程中，土地成为地方政府手中最为重要的工具，由此产生了“土地财政”和“土地金融”的概念。
（一）土地财政
土地财政是指地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租税费收入的一种财政模式[4]。具体来说，土地财政主要通过以下两个途径为地方政府增加财政收入：通过出让、租赁国有土地使用权等获取土地收益；通过收取依附于土地开发的房地产业和建筑业的相关税费增加财政收入。
土地财政的产生有其一定的实际意义。一方面，低价出让土地招商引资拉动了地方投资增长和经济增长；另一方面，高价出让土地增加了预算外收入，由房地产业和建筑业等发展带来的税收增长使预算内收入增加。
（二）土地金融
土地金融与土地财政相关联，是在城镇化快速推进的过程中，地方政府以土地财政为支撑，搭建地方政府投融资平台筹集资金，为城镇化建设筹资。
土地金融主要通过以下两种方式筹集资金：通过地方融资平台公司以土地作为抵押获得银行贷款，这种方式占筹集资金的大部分；以土地为担保发行城投债。这两种方式的偿债资金基本全部来自于土地出让金、房地产相关税收和财政收入。
（三）目前投融资模式存在的问题
在过去十几年的城镇化进程中，土地财政和土地金融发挥了重要的推动作用，但目前看来，这种投融资模式已经出现了很大的问题。
首先，城市土地属于国有，农村土地集体所有，土地财政和土地金融使得地方政府不断征收农村土地，但其支付的土地补偿金很低，损害了农民的利益，造成社会矛盾的加剧。
其次，土地的高价出让金推高了房价，破坏了市场规律，使房地产市场泡沫加剧，不仅损害民生，更使市场存在越来越高的风险。
第三，由于地方政府的偿债来源主要为土地出让金和房地产相关收益，房地产市场的高风险也就使得地方政府的债务风险提高。
五、投融资模式的改进建议
（一）完善财政支持机制
国家应该完善财政支持机制，调整财政支出结构，以“人的城镇化”为重点，满足居民日益增加的教育、文化、医疗、养老等公共服务需求，且与可持续性发展的理念相一致。
（二）构建并完善城镇化的投融资平台
一个完善的投融资平台可以拓宽投融资渠道，为资金的需求方和供给方提供信息咨询平台，促进金融资源的有效利用，为社会经济的发展提供充足的资金保障。因此，各地方应积极构建并完善城镇化的投融资平台。
（三）创新城镇化的投融资模式
目前可以运用的投融资新兴模式主要有：BOT模式，即建设-经营-转让模式；ABS模式，即资产证券化模式，该模式比较成功的案例是大连路隧道项目的资产证券化；TOT模式，即移交-经营-移交模式；PFI模式，即民间主动融资模式；基金模式。
（四）深化金融改革
加快证券、信托等金融服务行业的发展，建立完善的现代金融服务体制，金融体制和投资体制改革为投融资模式的市场创新提供有效手段。（作者单位：山东财经大学金融学院）
参考文献
[1]李雅琦，《陈锡文谈城镇化中的粮、地、人》[J]，东方早报，2013（1），C04.
[2]范立夫，《金融支持农村城镇化问题的思考》[J]，城市发展研究，2010（7），63-66，72.
篇6
一、财政投融资的特点、作用和必要性
（一）财政投融资是我国经济发展初级阶段的需要。根据穆斯格雷夫的“发展型”公共支出模型，市场经济条件下，一国经济增长的初级阶段，公共部门投资在国民总投资中占有相当高的比重，为经济和社会发展“起飞”奠定基础。进入中级阶段之后，公共部门投资逐步成为私人部门投资的补充。而在经济发展的所有阶段都存在市场失灵，因此政府始终要通过增加公共投资来进行宏观调节。我国尚处在经济发展的初级阶段，脱胎于高度集中的计划经济体制，改革开放的年代又不长，市场失灵的现象还相当突出，因而财政投融资的调控作用必不可少。
（二）财政投融资的根本作用在于充实社会先行资本，填补财政预算无偿投资和一般商业金融投资的空白财政投融资的特点在于既体现政府政策取向，又在一定程度上按照信用原则组织经营。财政投资的主要领域是准公共产品，这类产品若完全依赖财政无偿投资，因财力有限势必出现“瓶颈”制约，供给不足；若完全依靠企业筹资，银行融资，因准公共产品“效益外溢”的特点，供给更加不足甚至无人投资。所以在私人产品与私人投资、纯公共产品与财政无偿投资大体对应平衡的情况下，财政投融资介于二者之间，填补了准公共产品投资的空白。
（三）财政投融资的目标是贯彻国家产业政策，建立对企业和商业银行的诱导机制，促进我国经济结构的调整、经济增长方式的转变财政投融资对经济增长的作用不仅表现为短期内“数量增加”，更表现为长期内“质量的提高”。1996年我国经济成功实现“软着陆”后，总需求与总供给的矛盾基本解决，结构调整的问题更加突出。我国预算内财力贫乏，而财政投融资作为一个投融资体系，直接把资金引入优先领域，形成一种“财政投融资先行—商业银行投融资跟踪—企业投资随后”的连锁反应机制。
（四）在当前我国通货紧缩的宏观经济形势下，加强财政投融资又与反经济周期目标相吻合1998年中央银行六次降息，货币政策力度不可谓不大，然而由于真实利率高于名义利率，居民对货币的灵活性偏好，企业预算约束硬化以及货币政策时滞等原因，货币政策的效力一时还不能显现。而财政扩张作用直接、力度大，特别适合在经济全面萧条时采用。运用扩张性财政政策进行反周期调节，不外乎两种手段，一是减税，二是增支。减税在1998年上半年已经启动，但我国财政的困境使减税的空间不大，增加财政投资是必然选择。就启动内需的两大支柱消费推动和投资拉动来说，投资拉动也是现实选择。1997年我国经济增长8.8%，从需求拉动因素看，投资约占2.2个百分点，消费约占4.9个百分点，净出口约占1.7个百分点。1998年以来，消费市场持续低迷，从需求走势看，消费对经济增长的贡献率将稳中趋降。在这种情况下，1998年下半年增发1000亿国债融资用于加快基础设施建设，
（五）财政投融资体制还能平衡资金在国民经济三大部门间的分配，调节储蓄、投资结构，促进资金和资源的优化配置在我国三大部门中，居民是盈余部门，企业是短缺部门，财政则是国家宏观调控的主体。改革开放以来，居民收入分配格局发生了急剧变化，居民最终收入占国内生产总值的比重大幅上升，居民部门储蓄占到社会总储蓄的60%以上，而财政日见拮据，1995年预算内投资占社会总投资仅3.1%.在这种不平衡状况下，通过国债等财政投融资手段将居民手中的一部分消费基金转化为积累基金，有利于调节储蓄与投资结构的不对称，促进储蓄向投资的转化。
二、我国旧有财政投融资体制的问题分析
（一）国家财政投资日益弱化，影响国民经济长远发展后劲
我国是发展中国家，正处在经济转型期，不仅要实现经济体制市场化，还要实现经济增长方式的转变，由此决定政府在强化、引导投资方面负有比发达国家更多的责任。但当前我国财力不足，财政的经济建设性投资呈现出弱化态势，与政府的宏观调控要求相去甚远。据世界银行对12个发展中国家和13个工业国抽样调查表明，1980—1995年财政投资占社会投资的比重，发展中国家平均水平43%，工业发达国家37%，而我国80年代以来财政投资占财政总支出的比重和财政投资占全社会固定资产投资的比重不断降低，1981年两个比重分别为20.5%和28.1%，1990年降为10.1和8.7，到1995年只有7.7%和3.1%.财政投资的弱化在很大程度上削弱了国家宏观调控职能的履行。
（二）财政投融资与商业银行投融资界限不清，也缺乏法律上的依据
一方面财政投融资范围界定不严，本应通过市场融资的通过财政投融资，扭曲了资金结构，损害金融业公平竞争。另一方面商业银行过分扩张投资性贷款，投资资金过分依赖银行，不仅加剧重复建设和结构失调，银行不良债务急剧上升还将阻碍金融体制改革的深化。与发行国债相比，国债的透明度相对较高，易受到关注，而银行的不良资产较隐蔽，就这一点来说，财政投融资比之金融投资也有其优势。国际经验表明，财政融资作为政府干预经济的重要手段，是银行信贷所不能替代的。
（三）财政投融资效益低下，盲目、重复建设现象仍然普遍，贯彻产业政策不力重数量轻效益是我国经济建设中长期存在的弊端，表现在财政投融资上就是有偿资金无偿使用，资金投放前缺乏全面科学的可行性分析、成本效益分析，工程建设中缺乏有效的监督约束机制，项目结束后不进行评估，往往是“说投就投、一投了之”，使财政投融资无法维持自身“融资—投资—还款”的良性循环。
（四）财政融资渠道单一，资金不足也是制约财政投融资宏观调控作用发挥的重要因素首先是因国家财力制约，资本金部分投入就不足，对政策性银行拨款难以保证。除资本金以外，财政融资绝大部分来源于国债，很少的部分来源于金融债券等，加上我国财政投融资效益不高，资本金增值少，形成国债独当一面的局面，加大了财政本已沉重的还本付息负担，国债风险增大。
三、财政投融资体制的强化和完善
财政投融资的特点是融资、投资紧密结合，资金投入直接。针对我国现行财政投融资体制中存在的问题，我们应从以下几方面寻求财政投融资体制的完善：
（一）融资环节
应该说，国债因其规模大、信誉高、发行较容易，仍是主要融资渠道。发行国债既产生总量效应，增加总需求和总供给，又产生结构效应，引导投资和消费。增发国债还能带动商业银行配套贷款的增加，推动社会投资，形成乘数效应，更大幅度地拉动经济增长。据测算，1998年增发1000亿国债大致可以使银行配套增加贷款1000亿元，总数约2000亿元的建设投入所形成的最终需求可以拉动GDP增长约2个百分点。而且在目前我国经济紧缩的情况下，供给对价格和利率的弹性很小，增发国债还较少引起价格和利率的上涨，因而不会引发通货膨胀和对私人的挤出效应。通过国债融资需要注意的是以下几个问题：
1.国债的发行权。只要各级地方政府仍是当地经济活动的主要参与主体，分级财政体制未能真正建立之前，地方政府就不能拥有发债权，地方财政预算也不能打赤字。但在国债投资建设项目中，有很多项目是属于地方性的，根据收益原则，这部分项目的融资应由地方负担。在地方财政支出项目较多、资金较紧张的情况下，可发行中央特许、担保，地方负责还本付息的专项债券，有效地分解中央财政的债务风险。同时，又因一些中小型基础设施项目的利益会扩散到其他地区，中央财政应对这部分“外溢利益”予以补贴，具体作法可由中央发债转借地方使用并由各地配套一部分公共资金。
2.国债的规模和期限结构。目前银行利率下调、国债筹资成本较低，正是增发国债的有利契机，此时发行中长期国债可以以较低的成本筹集到大量建设资金。由于企业预算约束硬化、居民收入下降和预期未来支出增加，商业银行的存贷差增大，这也为国债的发行创造了认购对象。为满足商业银行资金流动的需要，这种国债可为定向向商业银行发行的短期周转性国债。目前我国国债主要集中在三年期的中期国债，期限结构过于单一带来的问题是还本付息期集中，长期建设资金不足，短期筹资不易，今后应逐步增加短期周转性国债和长期投资性国债，充实国债期限结构。
3.国债的透明度。我国居民和机构购买国债，长期来在一定程度上是迫于行政压力，就算以国债作为金融资产投资，吸引投资者的也只是国债的稳定可靠性，而不是其投资生产建设带来的收益。这种现象与国债宣传定位不当有关，国债透明度不高，国债发行后居民不了解自己资金的用途和实际效益。这一方面造成居民投资国债积极性不高，一方面使财政部门发行国债缺乏有效的监督制约机制。建议财政部门在发行及运用国债资金投资的各个环节，定期披露国债资金投向、工程进度和财务状况，以体现国债财政投融资工具的特征。除继续稳定国债融资外，我国应进一步拓宽财政融资渠道。日本已实行40多年的“财政投融资”制度可资借鉴。日本的财政投融资计划是以大藏省的资金运用部为中心，以财政储蓄、各种保险和年金等形式广泛吸收社会资金，通过有关公共金融机构，以投资、贷款和认购债券等方式进行公共投资，对于日本经济起飞起到十分重要的作用。日本通过财政投融资所筹集的资金极为可观，1991年占到当年财政总资金（财政预算资金与投融资资金之和）的56.5%，成为国家财政不可或缺的？
我国目前正进行清费改税、清理预算外资金的改革，笔者认为探索发展财政投融资制度，在预算体系中建立专门的财政投融资预算不失为规范财政预算、提高资金运用效益的一条思路。就资金来源看，我国也有拓宽财政融资的潜力。我国目前仅有向养老保险基金和待业保险基金发放的特种定向国债，今后配合社会保障制度的改革，可扩大特种定向国债的发放对象，既拓宽了财政融资，又为各类保险基金、资金找到一条安全的投资途径。现行邮政储蓄制度应进一步改革和完善，在期限品种、还本付息方式上实行多样化，以吸引更多的储户。财政投融资的支撑点是国家信用，今后应逐步建立和完善政府担保债券和政府担保的借款制度，既充分又有度地运用国家信用。
（二）投资环节
1.投资项目的选择。公共投资的最终目的不是去和市场活动竞争，而是补充和支持市场活动。如果财政投融资资金用于国有企业的一般生产经营性项目，不仅会使财政陷入对国企补贴的深坑，还会助长国有企业的依赖性和政府干预的不当性，对经济增长作用却不大。现阶段我国财政投资的主要领域是非经营性公共基础设施、高新技术及农业。
2.项目开工前的可行性分析和成本效益分析。公共投资不仅在经济上必须是有吸引力的，在技术、管理和财务上也应该是可行的。在选择和实施投资时必须全盘考虑投入和产出的价格对比，其他经济变量的反应，对其他部门的冲击和影响等。与一般经营性项目不同，公共投资的非经营性使公共投资的成本和效益分析要置于整个社会环境中考虑，即代表对一国经济投入和产出的机会成本（“影子”），而不是特定部门的成本效益。具体地说，项目的纯经济收益率、对就业的影响、对国家债务负担的影响、财政的承受能力、对贸易状况和外汇储备的影响等都是成本效益分析的因素。“成本”不仅包括初期基建费用，也包括完成和经营项目工程所需的一切经常性支出，后者往往是数量很大却常被忽视的一笔开支。为防止钓鱼工程，要求项目在动工前必须呈交全面清晰的成本预算和收益估算。
3.项目施工的全程监控和项目完工的评估。
针对我国财政投资重投入、轻管理的倾向，在项目施工全程中应建立包括工程质量、资本投入、费用支出的监控，尤其是经济审计。我国财政投融资效益低下与工程施工中财会制度不健全有很大关系。今后应大力提高工程财会人员素质，使财政投资置于严格的会计系统控制中，体现“经济制约”而不是“政治驱动”。项目完工后还应对工程预期目标、预期收益的实现程度进行评估，保持工程监控的完整性，对后续投资也具有启示作用。
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1.财政投资：政府从财政收入中的拨款，税收中的基础设施建设税以及某些专项资金。虽然式微，但在现阶段，依然是城市基础设施投融资的重要组成部分。
2.土地储备制度融资：地方政府依法律程序，运用市场机制，对通过收回、收购和征用等方式取得的土地，进行前期开发、整理，予以储存，以满足城市各类建设用地的需求。政府垄断土地一级市场，通过“土地收购―土地储备―土地出让”来实现融资。
3.国内外贷款：运用国内政策性银行贷款和国外政府贷款以及国际金融机构贷款。通过向世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构贷款以及外国政府如德国、日本等国家贷款。由于规模大、回收期长，这种融资方式一般手续复杂，需要较长时间的审批和可行性论证，。
4.证券市场融资：在基础设施传统融资模式中，具有固定利率的长期债券是最适合的融资模式。由于我国债券市场的先天缺陷，证券市场融资多以发行国债的方式为基础设施筹集资金。
二、城市基础设施融资存在问题。
1、融资需求远大于供给，融资渠道狭窄。供求矛盾突出，融资渠道单一，主要以财政资金和银行贷款为主。
2、城市基础设施建设存在或多或少的行政性“身影”。投资责任承担主体缺失，专项资金不到位，被挪用情况时有发生。权责不明确，政企不分。
3、土地制度不完善，土地财政融资可持续性低。随着城市土地的圈占日益严重，城市可用土地减少，“土地财政”已经难以为继。
4、基础设施建设财政投融资法律建设滞后。我国尚无专门对城市基础设施建设投融资活动进行规范的《财政投融资法》和《财政投融资条例》，尚有诸多限制。
5、包括BOT模式、PPP模式、RCP模式、TOT模式等在内的项目融资模式在我国城市基础设施建设中采用遭遇诸多瓶颈。这些制约因素主要包括法律、政策、政府、人员、管理等方面。
三、城市基础设施融资对策
1、精准定位政府职能，创建良好投资环境。为发挥政府资源在城建中的杠杆作用，需要转变政府职能，找准定位，从现有实际出发合理规划，实现城市基础设施的效益最大化。发挥主导作用，有效带动资本市场投资城市基础设施建设领域，并且通过打破垄断机制，建立投资回报机制，简化相关程序以提高效率，鼓励支持非公有制企业等举措，营造良好的投资环境。而因基础设施的社会公共性，在引入竞争机制后，政府应加民间资本进入城市建设领域的监督管理，规范相应操作流程，保障城市基础设施建设的顺利进行。
2、规范并推动融资平台，建立健全相关机制。市场环境的变化推动了城市基础设施的市场化改革，传统垄断性转变为竞争性，政府投资转变为以企业为主体投资建设。为顺应时代潮流，增强平台融资能力，首先需要规范地方政府融资平台的运营模式，建立与社会主义市场经济体制相适应的融资体系，以更好发挥财政杠杆效应。其次，应推动其向多元化发展。积极引入大型企业，择机上市。吸引、带动社会资本参与，加快注入优质经营性资源。降低负债率，实现资源的有效整合，做实做优。并妥善解决存量债务问题，必要时建立政府偿债准备金。
3、拓宽融资渠道，建实城建项目平衡机制。构建和落实城建项目平衡机制，建立收益与债务平衡模式，尽量做到新增债务全覆盖。鼓励引导民间资本对城市基础设施建设进行投资，增强非公有制企业进入特许经营领域的意向，并在非公有制企业的发展上给予大力政策倾斜，不断引导培育非公有制企业，从而吸引其参与城市基础设施建设之中来。
4、创新融资方式，积极运用。在城市基础设施建设过程中，要根据具体不同情况，积极创新并运用多种融资模式，引导更多资本进入城建中来。例如建立基础设施融资银行，这是借鉴了美国城市基础设施融资的债券银行和印度城市发展基金，在中国具体的实践环境下提出的，宜由国务院有关部门牵头，各省设立省分行，各地市设立中心分行，完全按照市场化规律运作的商业性金融机构。并在与其它银行组织相比，增加了基础设施贷款部和资产证券化两个部门。遵循利润最大化原则的指导，发放的贷款必须取得回报，除主营业务外也可开展其他盈利性业务。以期能更好的回笼资金，分散风险、创造利润。
5、抓住“两型”机遇变革融资体制机制。在基础设施建设项目上，要以“两型”为方针，争取资源节约，环境友好，充分整合资源，实现基础设施融资项目整体效益的提升，追求利益最大化。深入研究融资项目等事务的客观运行规律，使系统管理制度符合其运转规律。争取国家财政资金的专项拨款投入，减少中间环节，避免不必要的资源废置，真正使城市基础设施建设的资金获得最大化的利用，完全实现其价值。并倡导“4R”等绿色发展方式，健康性与经济性并行。
四：探讨展望
城市基础设施融资前路漫漫，发展方式不尽相同。因此，在未来的研究中，应该继续分析城市基础设施融资中存在的具体问题，规范并完善现有的城市基础设施融资方式，本着科学发展观与实事求是的原则，带着创新的思维，继续为城市基础设施建设提供确切有用的建设。
【参考文献】
[1] 景姣.政府投资基础设施建设投融资、模式及其评价问题文献回顾[J].时代金融，2011（7）.
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一直以来，以“农业、农民、农村”为代表的“三农”问题是困扰我国社会主义现代化建设和全面建设小康社会的重大和现实的问题。当前，农村经济社会条件发生了深刻的变化。缺乏有效的农村融资金融产品已成为制约农村发展的瓶颈，急需构建相应的新型农村金融产品供给体系。但从我国农村发展的现状来看，资金的投入是重点。于是，建立健全适合我国农村、农业和农民发展需要的农村金融体系，确保资金有效地使用与投放，保证公共产品的供给，便成为了中国农业发展的重中之重。因此，进一步改革和完善我国农村金融体系和公共产品的投融资制度，建立有效的多元化农村资金分配与公共产品投融资渠道体系才是解决目前农村金融需求的核心和关键。
1我国农村金融的现状与问题
1．1中央和地方政府财政投入不足
根据公共财政理论，对于农村准公共产品的提供，市场机制可以发挥一定的作用，但由于农村公共产品的基础性、效益的外溢性特征，政府仍然应发挥主导的作用。据统计资料，建国以后至2005年，除个别年份外，我国政府的财政支农资金绝对额是增长的，特别是1992年以后，政府财政对农业投资每年以百亿元的规模上升。1990—1994年保持在9％～10％，l995—1997年下降至8％左右，1998年以来尽管国家把国债投入的30％用于了农业和农村，但财政农业支出占财政总支出的比重仍呈下降趋势。2000-2003年继续下降至7％左右。财政投入不足10％的水平与我国农业的基础地位极不相称。
l-2政府支农资金投入结构不合理
从农业投资内部而言，我国农业投资主要由农业基本建设支出、农业科技三项费用、支援农村生产支出和农村水利气象等部门的事业费及其他费用这几部分构成。据统计资料，我国政府农业投资的使用方向特征十分明显，即农业投资中的主体部分投向了农业事业费、支援农业生产支出和农业基本建设，这几项所占比重超过了按这一口径计算的90％，投向农业科技(农业科技三项费用只是农业科研投资的一部分，不是全部)和其他方面的项目很少。农业基本建设中，主要投向了大中型水利建设。例如，2005年国家财政用于农业的支出为2450．3亿元，其中支援农业生产和各项事业费占73．1％，基本建设占20．9％，科技三项费用占0．8％，其他占5．1％。而不同的投资方向对农业增长与发展所起的作用是不同的。
1．3区域差别大，西部地区资金支农力度低
从区域来看，由于历史以及当前的经济发展程度等原因的影响，比较而言，西部及中部地区对农业投资的力度相对薄弱，资金运作的效率总体上也低于东部地区。据统计资料，除人均财政直接对农业项目支出外，其他指标同东部相比，西部都有一定的差距，其中人均存款余额、贷款余额、当年净增存款额、当年净增贷款额、农业贷款余额、外商对农业的实际投资额差距都在50％以上。
1-4金融支持不够
从目前来看，我国农村公共产品投融资发展进程中，普遍存在以下三大问题：(1)农村正规金融供给增长不足。目前，农村金融体系主要由农村信用社、农业银行、邮政储蓄和农业发展银行构成，但从发挥的作用看，这四家机构在农村的作用并不明显。中国农业银行是国有商业银行，由于赢利动机的存在，实施“有所为有所不为”战略一放弃农村，进军城市；邮政储蓄仅是一个储蓄银行没有贷款业务，功能过于单一；农业发展银行作为我国唯一的农业政策性银行已演变为“收购银行”，只负责粮棉油收购资金的管理，局限于单一的国有粮棉油流通环节的信贷服务，而急需政策大力扶持的农业开发、农业技术进步及农村基础设施等“公共物品”却得不到足够的政策性金融支持，农业发展银行政策性金融主体地位不突出。于是，实际支持农村经济发展的重任只能落在了农村信用社的肩上。然而在实际运作中，农村信用社过分看重业绩增长，以追求赢利为主要目标，偏离了为社员服务的主要原则，难以达到支持农业农村发展的目的。(2)农村信贷需求满足度不高，民间借贷现象突出。我国农村金融体系存在严重缺陷，已滞后于农村经济的发展，形成了一定的金融“空洞”，民间借贷应运而生。虽然目前只能以“灰色”或“黑色”的形式存在，表现却异常活跃；虽然屡遭政府取缔或禁止，却表现出顽强的生命力。(3)农村金融产品单调，融资渠道狭窄。以重庆市为例，农村可选择的金融产品仅有存款、贷款、保险等，且基本上是城市金融产品的简单移植。采取的可融资方式主要限于间接融资，尤其是短期、小额贷款，且涉农贷款多为1年期以下，按农户养殖的生产周期，年均利润40％～50％计算，若贷款1000元1年后到期还本利，农户无法实现简单再生产，更不能进一步滚动发展，再加上额度偏低，不能有效满足农村市场发展需要；农村企业债券尚处于空白状态，重庆27家上市公司中仅2家间接涉农。
2农村金融问题存在的原因分析
2．1农村经济发展水平低，资本形成能力不足
我国农村经济发展水平低，资本形成能力不足，客观上阻碍了农村公共产品供给的投融资。农村自然条件相对较差，基础落后，在中西部贫困地区，农业仍处于靠天吃饭的境地，抗风险能力弱。农村二三产业不发达，区域经济布局不合理。农业生产需用的固定资产多，生产周期长，资金周转慢，技术进步滞后，特别是我国政府长期以来实行了对农副产品低价收购的政策，更使工农产品价格“剪刀差”有日益扩大的趋势，导致农业比较效益低下，因而投资农村往往得不到平均利润；农业投资经营规模在现有的以家庭联产承包为主的制度下上不去，不易取得规模报酬。由于农业生产“投入多，产出少，经济效益低”的特点非常明显，不仅难以吸引非农业部门资金，就是农业部门自身即便产生了利润也不大可能转入农业进行再投资。
2．2农村公共产品供给的责任划分上缺乏科学性和合理性
在我国农村公共产品的供给过程中，一些本来应该由中央政府提供的公共产品却通过政府的行政权威转移事权交由下级政府，造成基层政府事权大于财权。而基层政府财力不断萎缩，据国家统计局的数据统计，2000年，全国财政收入1．34万亿元，其中中央占51％，省级占10％，地(市)级占17％，而有着2千多个县级财政、4万多个乡级财政的两级财政收入共计仅占22％，这种财权与事权的不对称就从客观上限制了地方政府提供公共产品的能力。
2．3投资环境不理想，缺乏对资金的吸引力
由于我国农村公共产品所具有的非竞争性或非排他性的特征决定了农村公共产品的供给具有外部性和社会性，基于资金的趋利性原则，除了国家及地方政府为协调国家经济发展的需要为农村公共产品的供给提供公共财政资金外，其他的农村金融机构、企业和国外的金融机构都不愿意投资于农村公共产品。
3新农村建设背景下改革农村金融体系制度的对策建议
3,1加大财政支农的力度
应逐步加大财政支农的投入力度，并且逐步调整财政支农投入份额及其递增比例，主要是农村基本建设投入占计划内基本建设投入总额的比例、支农支出占财政支出的比例、农业科技三项费占科技三项费的比例等，确保农村公共产品供给的稳定性和持续性。同时还要适应WTO规则，建立和完善新形势下的政府扶持农业政策。改变传统的以高关税和价格支持为主的直接式农业扶持保护政策，向通过“绿箱”政策进行的间接式农业扶持保护政策转变，加大对农村公共产品供给的投入，增加农村公共产品的供给，减少农村农民增收的私人成本。
3-2明晰公共财政的投资范围与力度
明晰公共财政的投资范围和力度，纠正中央和地方对农村公共产品投融资的范围与结构偏差，抑制地方投资规模盲目扩张。根据地方农村公共产品的特性，对政府投资领域逐步进行分类界定，明确政府投资主要集中在非竞争性的投资领域，对有收费机制、收益稳定的公共产品投资项目(如供水等)，完全交给社会投资者投资；对一些有收益机制但效益难以做到投资收益平衡的设施项目，政府通过适当的补贴等政策，鼓励社会资金规范、有序地投入。一般认为，凡是能够通过市场调节的领域，由市场根据等价交换原则来实现。如农业生产中农民使用的农机具、农药、化肥、薄膜等流动资金的投资适宜由农民来承担。因为这些投资所形成的效益分割，成本与效益对比关系比较明显。
3-3完善农村金融公共产品供给支持体系
目前亟待需要解决的是拓展农业发展银行信贷支农业务的范围。通过拓展农业发展银行信贷支农业务的范围，实现农业发展银行对农村政策性贷款的指导和统一管理，以确保农业发展银行发挥支农的主导作用，增加农村农民收入，为农村公共产品供给提供资金支持。其次，构造分工明确、相互配合、运转良好的农村公共产品金融支持体系，逐步建立以农业发展银行为主导，农村信用合作社和中国农业银行为两翼，国家开发银行和其他商业银行等机构为有效补充的稳定的活跃的农村金融信贷体系。
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1 城镇基础设施投融资理论文献综述
现有文献中，关于基础设施的研究主要集中在基础设施投融资遇到的瓶颈、投融资体制存在的问题及创新模式的研究三个方面。比较具有代表性的研究如下：
1.1 基础设施的“瓶颈”制约研究
E.S.萨瓦斯（2002）指出基础设施等公共支出结构存在严重的显现和隐现财政债务危机。邓淑莲（2003）指出我国基础设施投融资体制的弊端是忽视市场的作用。罗建华（2013）指出城镇基础设施融资渠道单一，平台不够完善缺乏管理和引导。
1.2 基础设施融资体制中的问题研究
秦虹（2003）指出当前政府主导的基础设施融资模式过度依赖政府担保的信贷资金，不利于现融资体制的建立。何佰洲、郑边江（2005）则指出我国基础设施投融资行为的体制和法律障碍。黄如宝、王挺（2006）提出我国城镇基础设施融资存在的缺陷。
1.3 基础设施融资创新模式研究
黄如宝，王挺（2006）提出投融资的创新模式，建议逐步建立城镇基础设施领域的多元化、多层次投融资体制形式。印成玲（2007）比较研究了城市投融资的传统模式和新兴模式，并肯定了项目融资的新模式。王元京、张潇文（2013）提出分主体、分渠道、分方式构造城镇基础设施多元化资金供给的投融资模式和建议。
纵览国内外研究现状，主要集中在城镇基础设施投融资理论在投资主体、模式、结构等方面，学者对此进行了大量研究，为本文提供了极为有益的参考与借鉴。
2 城镇基础设施投融资理论
2.1 基础设施的概念
基础设施（Infrastructure），又译作“基础结构”，源出于拉丁文“Infra”和“structure”，意为“下面，地下”和“建筑，结构”。该词最早出现于40年代初，西方国家则在18世纪中期开始使用“基础设施”这个概念。目前，最具权威的概念是1994年世界银行在《世界发展报告》提出的“基础设施为永久性的成套的工程构筑、设备、设施和它们所提供的为所有企业生产和居民生活共同需要的服务。”
本文探讨的是城镇基础设施，其所涵盖的范围具体而言包括能源系统，水资源和供排水系统，交通运输系统，邮电通讯系统，城镇生态系统和城镇防灾系统这六大系统。
2.2 城镇基础设施的性质和属性分类
城镇基础设施具有一定的社会性，同时又具有私人物品的特征，其具有投资周期长、外部性大以及成本费用高的特点。
从研究城镇基础设施投融资的经济规律的角度出发，按照城镇基础设施提供的产品和服务的性质，可以将城镇基础设施分为三类：一是非经营性的城镇基础设施，属于纯公共物品；二是准经营性的城镇基础设施，属于准公共物品；三是经营性城镇基础设施，属于私人物品。
3 基础设施投融资模式
3.1 美国模式
美国政府在基础设施建设决策过程中，往往要求效率兼顾公平，资金来源有联邦政府公共财政支出、地方政府公共财政支出、地方政府担保市政债券等。基础设施建设的模式主要有：一是美国各级政府根据职权范围的划分，在投资上有所分工；二是美国政府提供“纯公共产品或服务”和“混合性公共产品或服务”；三是美国政府在基础设施领域的财政决策和监管体系十分健全；四是美国政府通过制定产业政策，完善投资法规，健全投资服务和优化投资环境，吸引各类资本参与，促进全社会投资的稳定增长。
3.2 英国模式
英国是世界上最早实行公共事业私有化的国家。在城市基础设施投融资机制方面，英国主要运用了BOT、PFI及PPP等融资模式筹集建设资金。
BOT（全称为Build Operate Transfer）是以政府和私人机构之间达成协议为前提，政府通过契约授予私营企业以一定期限的特许专营权。PFI（全称为Private Finance Initiative）是指政府根据社会对基础设施的需求，通过招投标，由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营。PPP模式（全称为Public Private Partnerships），是公共基础设施项目的一种资助模式。
4 国内基础设施投融资模式
上海市城市建设投资开发总公司是由上海市人民政府授权，对城市建设和维护资金进行筹措、管理的城市建设专业投资、开发控股公司。
上海城投融资的来源包括三个方面：①权益性融资，主要是通过扩大企业的所有权益，如吸引新的投资者，发行新股，追加投资等来实现，而不是出让所有权益或出卖股票。②内源性融资，是指公司经营活动结果产生的资金，即公司内部融通的资金，它主要由留存收益和折旧构成。内源性融资是企业生存与发展不可或缺的重要组成部分，事实上在发达的市场经济国家，内源性融资是企业首选的融资方式，是企业资金的重要来源。③债务性融资，主要是指通过银行或非银行金融机构贷款或发行债券等方式融入资金。
上海城投融资的其他债务性融资工具主要有：①短期融资券；②中期票据；③公司债券；④保险资金债权计划；⑤结构性融资工具。
5 国内外基础设施投融资模式的借鉴与启示
通过对国内外各地政府探索城镇基础设施改革之路的研究，我们可以从中总结出一些经验，以供我们借鉴。
5.1 引入市场机制
从国内外各地政府基础设施投融资体制改革的过程来看可以发现各国政府都毫无例外地在基础设施领域引入了市场机制。通过吸引私营企业进入基础设施领域，走市场化的道路，打破政府垄断，引入竞争机制。因此通过利用市场这只“看不见的手”，人们在追求自身利益最大化的同时，不自觉的促进社会利益最大化。
5.2 政府要准确定位
由于基础设施具有公共物品和私人物品的混合性质，因此政府应与私人企业合作来提供。对于公共物品性质的部分应有政府来承担，而政府主要是通过为私人企业提供补贴、授予私营企业特许经营权或提供一定区域的开发权来实现。而对于私人物品性质的部分，政府只需通过公开招投标的方式来选择合适的私营企业。
5.3 加强法制建设
纵观国内外城镇基础设施投融资改革之路，大部分国家都是立法先行，通过现行立法来规范改革过程中出现的问题，使改革做到有法可依，促进城镇基础设施建设稳定发展。我国地方政府也应当针对不同的城镇基础设施领域制定与颁布不同的专业化法规，使每一项城镇基础设施的投融资都能受到法律的约束，降低市场风险。
总而言之，通过市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”的合作，再加上完善的法律和制度保障，是城镇基础设施的投融资在正确的轨道上发展，加快城镇基础设施建设，以配合我国不断加快的城镇化步伐。
【参考文献】
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地方融资平台风险失控将引发地方政府或国家财政与金融的系统性风险；过度依赖土地财政的融资平台，在土地市场面临下行压力的背景下，其流动性风险极易表现为系统性风险，威胁银行信贷资产质量与金融安全。通过梳理土地市场对融资平台风险传染的研究文献，探讨土地风险的传染问题。
二、关于土地融资研究
土地融资则指的是围绕土地开发、经营、利用而进行的货币资金的筹集、运用等融资活动的总称。学术界关于土地融资的研究多以地方政府财政视角展开。刘守英、蒋省三（2005）认为政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入，土地融资成为地方政府财政和城市化资金的重要来源。郑思齐等（2014）认为，地方政府土地出让收入已经成为地方政府预算外财政收入的最主要组成部分；土地储备是多数地方政府拥有的最重要资产其价格上涨可以通过“抵押品”效应，转化为地方政府债务融资能力的提升。孙建飞、袁奕（2014）通过对土地出让、城市建设和土地价格三者之间互动机制的分析，描述了一种以“土地融资城市基础设施投资”间正反馈关系为核心的中国式城市建设投融资模式。
学术界也普遍关注现行土地融资对于地方政府财政风险的影响研究。葛扬、朱弋（2013）分析表明我国的土地融资由于缺乏监管，土地的出让和抵押在实际运行过程中常常出现违约、寻租等情况，政府信用下降，具有不可持续性的特点。
目前，仅少数学者从定性角度分析了土地融资带来的潜在金融L险。张玉新（2013）认为由于土地抵押和担保贷款交易中所累积的财政风险和土地市场风险会经由土地间接融资的杠杆进一步放大，土地间接融资成为地方财政风险传染的主要渠道。曾海舰（2012）基于上市公司房地产价值，检验和识别资产价值波动对公司投融资变动的影响，证明了我国存在显著的抵押担保渠道效应。
学术界已经存在较多关于土地融资的研究，但研究往往以土地财政为切入点，与地方财政关联度较高。目前学术界对土地融资中债务性融资的关注较少，尚未有从金融视角，系统性探讨土地融资对金融风险的影响以及相关的风险溢出研究。
三、关于土地风险对融资平台风险传染研究
学者关于土地市场风险的研究主要集中在土地租赁融资、土地投资、土地银团贷款、土地期权风险以及土地市场风险结构等领域。何芳进行了上海市土地出让市场风险评价和房地产项目风险测度研究。
国内土地风险对地方融资平台风险传染研究主要侧重在土地风险与融资平台风险的关系描述和原因初步分析上。王雅龄基于财政风险矩阵的角度，分析了土地财政对地方政府融资造成的风险。俞瑶、冯兴元通过对地方融资平台贷款实际数据的调查，认为平台贷款与土地风险存在直接关系。荆宝洁分析了土地财政缩水现状，认为地方融资平台风险敞口即将彰显。张毅认为我国土地储备存在金融风险、资源风险、制度风险和操作风险相混合的态势。部分学者进一步分析了土地引发平台风险原因。唐在富认为风险来源于土地出让收入的不可持续性；洪源认为风险来源于土地收益的不可持续性和政府土地抵押融资规模的失控；张玉新认为风险来源于土地价格波动和土地过度融资。
可见，土地风险对平台风险传染研究已经较多文献，但主要是描述两者的风险影响关系，少有在深入研究土地风险特征的基础上，从土地价格波动和土地供求流动性变化视角研究平台风险传染。
四、研究述评
国内外学者针对抵押品的资产价格波动以及流动性变化与违约风险的内在关联性定量研究较多，土地市场对地方融资平台风险传染的定性研究较多，但从土地价格波动和土地供求流动性风险两个视角进行风险传染的系统性、定量研究少，更缺乏运用系统方法探讨具有复杂网络特征的融资平台系统性风险传染机理及效应的研究。
参考文献：
[1] 刘守英，蒋省三. 土地融资与财政和金融风险―来自东部一个发达地区的个案[J].中国土地科学， 2005.
[2] 郑思齐，孙伟增，吴Z等. “以地生财，以财养地”―中国特色城市建设投融资模式研究[J].经济研究，2014.
[3] 孙建飞，袁奕. 财政分权、土地融资与中国的城市扩张―基于联立方程组计量模型的实证分析[J].上海经济研究， 2014.
[4] 葛扬，朱弋. 论我国城市化进程中土地融资运行模式[J]. 现代城市研究， 2013.
[5] 张玉新.地方政府土地融资风险及其管理[J].中国行政管理，2013.
[6] 曾海舰. 房产价值与公司投融资变动―抵押担保渠道效应的中国经验证据[J]. 管理世界， 2012.
[7] 何芳，温修春.基于VaR法的上海市土地出让市场风险评价及其对策[J].同济城市国际论坛：城市开发与地产风险管理， 2010.
[8]王雅龄.地方政府融资与土地资本化：基于财政风险矩阵的分析[J].财政研究， 2010.
[9]俞瑶.地方融资平台贷款风险的土地视角分析[J].金融纵横， 2010（10）：36
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中央和地方政府在缓解中小企业融资难方面采取了大量措施，金融机构也为此付出了不少努力，为中小企业融资解决了不少困难。但是获得资金的中小企业大部分是工业制造企业，文化创意类中小企业较少。文化创意类中小企业的经营管理与工业制造企业有比较大的差别，他们既面临着广大中小企业相同的融资困境，还存在其特有的融资难题。在国家促进文化大发展大繁荣的战略背景下，部分金融及投资机构对文化产业的投融资热情有所提升，但其投融资对象多为国有文化企业或上市的文化创意企业，他们对大量文化创意类中小企业的支持和关注明显不足。中小型文化创意企业既是促进文化大繁荣的源泉，也是促进文化产业大发展的动力，研究文化创意类中小企业的融资问题具有现实意义。
1 中小文化创意企业融资的现状与问题
1.1 企业的发展急需金融支持
我国文化产业链前端的内容原创环节大多是分散化、处于创业期或成长初期的中小企业和个人工作室，他们是推动我国文化产业发展的动力源泉。他们“有项目、有点子”，但项目和点子的市场化开发急需资金支持。处于成长期的中小文化创意企业，有着拓展市场、完善内容和提升产品技术水平等方面的需求，也希望获得资金支持。文化创意类中小企业资金需求量小，因缺乏规模效应，融资成本较高。据调查显示，四分之三的企业融资需求少于500 万元，50%多的企业融资需求集中在100万至200万元之间[1]。投融资需求类型以中长期资金需求为主。按照资金需求期限划分，82.2%的企业需要中长期资金注入，只有17.8%的企业需要短期流动资金[1]。
1.2 资金供给严重不足，融资方式单一
根据调查显示，非正式的民间借贷是我国大多数文化企业，尤其是以私营性质为主的文化创意类中小企业最常用的融资方式之一，但是融资成本较高，不受法律保护。通过典当资产获得融资机会的做法在文化创意类中小企业中也普遍存在，这种方式能够解决文化企业发展一时之需。银行类金融机构对文化创意行业的中小企业的贷款额度远远低于其他行业。银行的贷款方式比较单一，仍然以传统的抵押贷款和担保贷款为主，中小文化创意企业贷款的案例很少。截至2010年，国内共组建了10只产业文化投资基金，也偏爱“不差钱”的大型文化企业，绝大多数都不愿意投资于文化创意类中小企业[2]。资本市场融资希望渺茫。从上市的文化企业的数量上看，截止2012年7月，主板、中小板和创业板仅有文化类上市公司（传媒娱乐板块）27家，仅占1%。其中中小型企业的比重更低。政府的文化专项扶持资金专注于大型国有文化企业，中小文化创意企业被边缘化。风险投资有顾忌。风险投资者承担了高风险，要求高回报，而文化创意类中小企业的产品和服务满足的是精神层面需求，需求弹性大，政策风险大，缺乏通畅的退出渠道，影响了风险投资的积极性。
1.3 融资成功率较低
虽然文化创意类中小企业积极寻找资金，但融资成功率较低。多数文化创意企业都有融资需求，特别是处于成长初期的文化创意企业，融资愿望强烈。但是这类企业希望获得中长期资金，而很多金融类机构为了避免风险，资金供给年限往往较短，资金需求方与供给方之间存在着资金使用期限的供需不对称[3]。而股权的长期投资者由于对中小文化创意企业信心不足，也不愿意提供长期资金。调查结果显示，在近两年的时间里，真正成功融资的中小企业只有两成。在这两成企业中，工业行业与高技术行业的企业比重大，文化创意类中小企业比重小。
2 中小文化创意企业融资难的主要原因
2.1 经营缺乏稳定性
文化企业的产品或服务满足的是精神文化需求，需求不确定性较大，盈利模式不够清晰和稳定，企业经营稳定性较差，容易导致“高投入，低产出”的现象[4]。另一方面，中小企业一般处于市场培育和开拓阶段，导致产业链无法延伸，产业化难以落实，“一次开发，多次利用”的高收益的赢利模式短期内还难以实现，因而抵抗风险的能力相对较弱，投融资风险较大，降低了金融类机构参与的积极性。
2.2 资产难以作为抵押物和担保物
文化创意企业的资产包括实体文化产品或文化资产，比如艺术品、收藏品等，还包括无形资产，比如版权等知识产权。当前银行提供资金的方式还是以担保、有形资产抵押等传统信贷方式为主。中小文化创意企业实体性的资产少，占比小，而版权等无形资产占比大，版权质押和文化艺术品抵押面临许多制度上的障碍，企业资产类别与金融机构要求两者之间没有交集。
2.3 企业信用体系不健全
中国文化创意产业还处在发展初期，文化市场化程度不高，没有针对文化创意类企业的统计口径，其中的中小企业因规模小，统计机构更不会对其进行信息统计和。加上企业经营规模小、产权结构不清晰、会计制度不规范导致信用水平相对较低，企业整体形象与国有大中型文化企业相比差距甚大，影响了投融资机构对中小文化创意企业的支持。
2.4 金融机构缺乏文化项目投融资的经验
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任何“经济起飞”都必须具备的基本条件之一是促进经济增长的投资。在我国城镇化快速发展的今天，城市基础设施的建设决定着城镇化发展的速度和质量。近几年，我国城市投资建设力度不断加大，城市建设投融资机制改革不断深入，融资方式也呈现种类多样、开放竞争的格局。在此新的形势下，很有必要厘清为什么城市基础设施建设需要金融的支持，金融应当如何支持城市基础设施建设，采取什么融资方式都是需要深入研究的课题。
一、金融支持城市基础设施建设的必要性分析
（一）城市基础设施的技术经济特征决定其建设需要金融支持
城市基础设施作为物质建设领域，是指为城市生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，要达到服务城市生产、生活的目的，从其技术性出发，主要包括六大系统，即能源供应系统、供水排水系统、交通运输系统、邮电通讯系统、环保环卫系统、防卫防灾安全系统，这是一个系统工程，城市生存和发展离不开城市基础设施。城市基础设施的本质特征可概括为：一是城市基础设施建设投资资金数量往往巨大，正如罗森斯坦一罗丹的“大推进”理论强调“大推进”，其意为城市基础设施建设投资资金数量往往巨大且要发挥作用需要同时建成；二是基础设施的规模大决定其从开工到形成生产能力的建设周期较长，投资回收期也较长；三是基础设施很难像其他产业的设施那样较快的转产；四是城市基础设施具有典型的规模经济性，要实现最低经济效果，城市基础设施的生产规模或者空间规模都不能低于一定的规模，否则城市基础设施的效果发挥不好；五是基础设施的建设通常涉及地区、部门、企业和个人众多，关系复杂，这就需要政府出面动员投资、组织建设、协调管理，方能发挥基础设施的正外部性特点。
综观上述特征，可见城市基础设施建设的数量及质量关系到人民生活能否正常进行，关系到生产经营部门生产经营能否发展，是人民生活和生产部门经营活动的基础性条件，需要在城市经济发展之前优先发展，需要对其融资予以帮助。在我国市场经济日益成熟的今天，金融作为现代经济的核心，金融对其支持是其加快发展的必要条件。
（二）金融支持城市基础设施建设薄弱现实需要金融支持
1.城市基础设施建设资金供需缺口大
近年来，我国绝大多数城市为缓解城市基础设施建设资金（以下简称城建资金）紧张，采取多种措施筹措城建资金，但是财政收入捉襟见肘、增长有限，在国家目前收紧银根的形势下，融资难度加大，制约城市基础设施建设资金的“瓶颈”愈发突出。
2.融资结构不合理
目前，我国绝大多数城市政府在基础设施的投资、建设和管理中，身兼多重角色，既是最主要的投融资主体，又是经营者，还是城建项目投融资市场管理者。以河南为例，在河南各县（市、区）的城市建设投融资体系中，各县（市、区）城市建设投资开发有限责任公司担任投融资主体的角色，但是，政府的不同部门分别执行城建基础设施项目的决策、融资、建设、经营和管理职能，投融资主体没有真正形成风险收益一体化。
3.地方投融资平台投资投融资风险加大
目前，我国城建项目缺乏投资风险约束机制，每个城市每年都有一个庞大的基础设施投资计划，但财政收支满足不了基础设施投资计划，还款措施和制度保证不健全，造成债务约束机制软化，城市投融资的债务风险加大。
（三）细化的投融资理论表明基础设施需要金融支持
随着城市基础设施的发展，我国对城市基础设施投融资的理论研究也日益深化，尤以项目区分理论指导意义明显。项目区分理论认为，基础设施项目作为一种产品，其产品功能在于提供给城市居民服务。根据提供服务对居民收费补偿成本的不同划分为三种基础设施项目：一是没有收费机制但发挥了公益功能的项目，这类项目称为公益性项目；二是拥有收费机制，但收费无法完全弥补成本支出的项目，这类项目称为准经营性项目；三是拥有收费机制，且收费价格到位，所收收入能够弥补成本支出的项目，这类项目称为经营性项目。这三类项目收费从无到有，弥补成本由无到高，这取决于项目服务收费价格；在三类项目中经营性项目收费价格最高，降低其收费价格，其收费收入只能弥补部分成本，经营性项目就转化为准经营性项目；如把准经营性项目的收费价格降到0，即取消其收费，准经营性项目就转化为公益性项目。可见，这三种项目可以相互转化。这一理论指明了拓宽城市基础设施融资渠道的方向，具体见表1。
从表1对三类设施主要经济特征的区分，可以看出不同种类的基础设施包含不同内容，因此，对各类具体基础设施所运用的投融资做法也不相同。
公益性基础设施：这是保证城市运行的最基本的公共设施，其社会效益显著。一是涉及城市交通的铁路、道路、地铁等基础设施；二是涉及城市通水、通讯等城市管网的基础设施；三是城市环境安全的绿化、公园、防洪、抗震等基础设施。这一类项目承担着公益的职能，所以其融资需要由政府主要负责，以政府主导的直接融资模式运行为主。例如，可采取政府财政投入的方式，或者为引进建设资金，政府主导资产置换，或者政府担保让银行提供贷款等。
公益经营性基础设施：学校、医院、广播电台、文化娱乐等设施。这类项目使用和经营社会效益明显，能够取得一定经济收益，但收益低，收回建设成本期限长，因此，政府必须承担一定的投资责任，不能把其投融资完全推向市场，其融资模式就要政府与市场各自承担一定的责任的综合模式，即政府主导的间接融资模式提供一部分资金，市场主导的直接融资模式提供一部分资金，可以通过BT（建设一移交）、BLT（建设一租赁一移交）等项目投融资方式进行。
经营性基础设施：自来水厂、电厂、热力、污水处理厂等设施，运营这类设施的企业一般能够盈利，所以其融资模式就可以主要采用市场主导的直接投融资模式，可由企业具体来运作实施。例如，对于待建项目，由于项目建成后在运作期间具有收益，企业拥有进入该领域的动力，可采用BOT方式，由企业承担设施建设、设施运营等工作，避免政府或国有企业运作，委托链条过长、经营效率低下的缺陷；对于已建项目，为吸引企业进入，要选出那些经营收入稳定、运营具有一定的垄断性的基础设施，可以采用TOT方式进行项目融资，首先转让给企业，由接手企业负责运营该基础设施，运营一定年限后再转让给政府，这样在转出项目时一次筹集足够资金用于拟建的基础设施。
二、金融支持城市基础设施建设的融资方式理论
（一）完善金融支持城市基础设施建设现有融资渠道
1.适度增加政府财政投资
从上述分析可见，城市基础设施建设中的公益性项目、公益经营性基础设施偿债能力较弱，较难举债，必须依靠政府投资。根据联合国对发展中国家基础设施政府投资比例的测算，政府预算内投资应占全社会投资总额的5%左右，或GDP的2.5%。“十二五”期间我国中西部地区相对于东部地区，经济发展速度较快，基础设施建设也应跟上经济发展的需求，每年市财政对城市基础设施建设的资金投入量保持一定的倾斜性增长，这就要对基础设施投资比例适当提高，建议在年度财政预算内增收部分中拿出5%～10%，增加城市基础设施建设专项投入资金。
2.银行贷款对城市基础设施的建设融资仍是主要渠道
我国目前仍是间接融资为主的国家，银行贷款对城市基础设施的建设融资仍是主要渠道。基于商业银行作为企业追求利润最大化的考虑，城市基础设施的建设要能够取得银行贷款支持，就必须符合银行贷款的贷款主体和贷款条件，所以要筛选、设计、策划尽可能好的项目，增强对金融机构的吸引力；同时，为吸引商业银行机构对基础设施的长期支持，要积极偿还银行贷款，而不能做一锤子买卖，不能只考虑现在项目建成，而不顾后续项目是否能吸引到银行的贷款支持，所以，在还贷环节要积极谋划，首先以项目本身收益返还，在项目收益还不上的时候，采取财政划拨、土地置换等形式还贷。
（二）创新金融支持城市基础设施建设融资方式
1.证券融资
（1）股本融资。城市建设中的股本融资是为募集更稳定、更长期的城市建设资金，是指将城市道路、桥梁、水厂等盈利性基础设施资产，由于这些资产能够产生后续的现金流，可以打包组成股份有限公司，面向社会公众，发行上市股票，募集的资金就可以投入到城市基础设施的建设中去；同时，由于募集社会闲散资金组成企业股本，不具有债券还本付息的压力。根据我国现实国情，城市基础设施建设采取股本融资，基于基础设施项目的重要性，一方面要保证基础设施项目控制权由政府和国有经济拥有。另一方面，基础设施项目股本融资的形式可分为优先股与普通股，优先股有优先获得股利的权利但其投票权受到一定限制，私人资本投资优先股能保证收益；普通股获取股利的权利滞后优先股但拥有投票权，投资普通股能拥有表决权，可以获得普通股的权利。
（2）债券融资。城市基础设施可以利用债券市场发行债券融资其优点体现在：一是由于债券本息在税前支付，降低了融资的成本；二是有利于政府对城市基础设施的控制；三是扩大融资规模，吸引更多的投资者和新的投资阶层。我国可以选用市政债券融资方式，首先，中央政府严格审批市政债券融资，同时对其进行监管；其次，对债券的几大要素如地方财政的发债资格、规模、期限和利率及偿债机制要通过国家法律明确等。
（3）基金融资。城市基础设施产业投资基金是规范运行操作的一种募集资金方式。资金募集通过社会集合投资，在运营管理上由专门的投资专家管理，从而实现风险共担、利益共享。为解决基金收益性和流动性之间的矛盾，提高其年投资收益率达到6%到8%，可以将所筹集到资金的70%以上的份额投资于城市建设项目或城市建设投资开发经营公司，不多于30%的份额用于证券市场中股票、债券、其他基金的投资。
2.项目融资
（1）BOT（含BOO，BTO，BOS，TOT等融资形式）。所谓BOT（Build，Operate，Transfer）融资即建设一拥有一经营，即由政府和国有单位承担的基础设施建设、经营任务，转让给私营单位，由私营单位负责融资、建设，建成以后也由私营企业在一定特许期内负责运营，提供服务收取费用，运用所收费用偿还项目贷款融资，并获得预期资本利润，当运营特许期到期后，私营企业将基础设施项目所有权无偿转让给政府。这种运作模式，克服了政府资金不足不能建设基础设施项目的缺陷，充分利用了私营社会资金，能够及早满足社会对基础设施的需求。BOT项目资金运作如图1。
（2）PFI融资模式。PFI（Private Finance Initia-tive）即私人主动融资，这种模式与BOT有类似之处，不同之处在于BOT是政府转让基础设施项目开发运营权给私营企业，而PFI是政府将基础设施项目开发运营权转让给私人及私人实体组成的特别目的公司（SPC），项目的开支（如设计费、建设费、咨询费等）及项目建成以后一定期限内项目的经营都由SPC组织，SPC以向享受公共产品提供服务的居民收费的方式回收资金，经营期满，经营权转交给政府，是应用民间资本（私人或私人实体的出资）进行公共项目开发的项目融资模式。
三、深化金融支持城市基础设施建设的现实思路
综合以上研究可以看出在社会主义市场经济条件下，基础设施建设主要应当依靠金融资本市场。为此，要充分发挥金融资本市场在基础设施建设中的基础性作用，通过资本市场建立有利于各类基础设施建设企业和项目筹集资金、满足多种投资需求和富有效率的运作体系，促进城市基础设施快速发展，为城市赢得竞争资本，提高城市竞争力。
（一）建好城市基础设施企业制度和基础设施融资“超市”
由于城市基础设施建设是由城市基础设施建设具体企业承担的，所以我们必须促进城市基础设施企业建设，更应着眼承担城市基础设施建设任务的企业的良好运转，所以推动参与城市基础设施建设特许经营企业尽快建立起现代企业制度是重中之重。这就要求大胆利用一切反映现代社会化生产规律的经营方式和组织形式，实行多种所有制参与城市基础设施建设投融资体制，鼓励、支持和引导多种社会资本参与城市基础设施建设，对城市基础设施中由政府投资形成的经营权、股权，要允许按照有关规定实行出让、转让，吸引更多城市基础设施的建设资金，实现城市基础设施多元化投资经营。
同时，以资本市场和市场运行作为最主要的融资渠道和投资准则，创新经营与融资联动机制，扩大城市基础设施融资规模。各级政府要以国民经济和社会发展规划、城市规划、重点专项规划和行业规划为依据，坚持以人为本、集约发展，挖掘和储备城建项目，建立项目库，形成“融资超市”，供企业挑选。
（二）采用金融手段，实现城市基础设施融资方面突破
目前我国处于城镇化迅猛发展的阶段，我国城市数量不断增加，城市规模快速扩张，城市基础设施建设也在快速进行，具有巨大潜在投资需求。但由于投资项目在运营期的低现金流甚至零现金流问题，金融体系出于保证放款资金收回的考虑，是不会向其提供中长期资金支持的，所以，如何满足城市基础设施建设巨大潜在投资需求，得到实实在在的现实资金供给，需要进行一系列金融创新。一是积极谋划发行市政收益债券，扩大地方政府发行市政建设债券的范围。城镇基础设施收益债券因有地方政府的信用担保，同时特定项目收益有有限还债计划，这就强化了债务约束，使城镇基础设施收益债券信用等级升高、融资成本降低，在募集资金上得到投资者的认可，有利于获取来源稳定、融资期限长的资金，优化了项目融资结构。二是充分利用开发性金融工具，因为基础设施的公益性，在构筑基础设施企业信用方面，政府信用和开发性银行信用应为基础设施企业提供一定的信用保证，同时，基于企业自身经济实力增强，进而使其信用改善为条件，引导其他商业银行与企业建立信用关系，帮助企业发行债券、股票等，筹集各种商业资本进入企业，壮大企业实力。三是创新发展城市基础设施引资模式。为切实改善金融服务投资的功能，扩大股权性资本所占的比重，鼓励转债务为股权的金融创新，利用好FDI，聚合包括PE、VC等在内的各种性质投资。
（三）理顺城市基础设施公共产品和服务价格
城市基础设施因我国传统多年来由政府提供，作为城市公用事业，事关千家万户，牵一发而动全身，政府为使其发挥基础性、保证性作用，定价偏低，这就易导致城市基础设施企业利润微薄或亏损，影响这些企业在金融市场上的融资。在综合考虑市场在资源配置中所发挥的决定性作用和保证社会公共利益的前提下，应当逐步理顺城市供水、供热、供气以及污水、垃圾处理等城市基础设施公共产品和服务价格，建立起与经济发展水平、居民收入水平以及企业运营成本相适应的价格联动机制。明确市政公用产品价格政策，市政公用产品的价格和服务费用，应随物价上涨水平和服务质量水平提高，明确一定的利润（补贴）率，或定期调整，保证市政公用企业和城市基础设施正常运行及良性循环。
根据基础设施项目分区理论，对非经营性城市基础设施，其经营成本和回报率要在科学评估基础上，由政府财政全额拨付；对提供城市公共服务，并向消费者收费，但产品价格低于基准价的，应按市场经济运行规则，逐步调整价格标准；对推向市场运作的城市基础设施项目，合理确定回报率，并采用公开招标方式确定投资者或经营者，实现市场化运作。
参考文献：
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1994年3月，国家开发银行作为投融资体制和金融体制改革的双重产物诞生了。国家将开发银行设计为“债券银行”模式，反映出国家在经历了建国以来投融资领域从“财政拨款”到“拨改贷”的历史沿革后，在尝试一种新的效率更高、资源配置更合理的融资模式
受当时经济环境与市场发育程度的制约，硕士论文 为保证开发银行起步运行，国务院决定由人民银行以行政派购方式为开发银行组织金融债券发行。派购发行保证了开发银行信贷资金需要，支持了开发银行的发展，也为开发银行日后的市场化筹资积累了宝贵经验。
但随着我国金融改革的深入，行政派购发愤的弊端逐步显现。此外，从外部环境看，中央银行公开市场操作需要依托高效、规模较大的债券市场；商业银行退出交易所后，也需要一个新的投资场所，开发银行抓住历史契机，在人民银行的积极支持下，于1998年9月在银行间市场率先开始了市场化发行会融债券的尝试
二债券银行”的启示：国家伯用证券化的转化
开发银行金融债券被视为准国债，尽管在管理方式上有所不同，但它与国债共同担负着为国家筹集大额、长期建设资金的职能。
开发银行的发展经历了两个阶段，即1998年前的政策性金融和之后的开发性会融。拐点始于1998年开发银行的自身改革，而指导这一改革的理论正是开发性金融。开发银行开始在政府主导下，研究制度建设的规律，与政府一道承担起制度建设的义务，在主动建设市场、培育市场中，探索解决
三债券银行的成功
(一) 人民币债券发行日趋成熟
开发银行在
(二)外汇筹资能力迅速增强
近年来，为充分利用国内外汇资金，减少从境外筹集外资，减轻国家外债负担和企业债务成本，国家出台相关政策鼓励国有大中型企业置换高成本外债，控制外债风险。同时鼓励发行境内外币债券，用于外债结构调整。开发银行于2003年9月成功发行首只境内美元债券，开创了境内外币债券市场。目前，开发银行共发行了7期境内债券，外币债券的余额为37．3亿美元。
境内外币债券的成功发行，还拓宽了开发银行的外汇资金来源渠道，职称论文 增加了国内市场的美元投资工具，对有效利用国内外汇资金、抑制结汇需求也有一定的积极作用。
(三)开展人民币掉期业务，开创人民币利率互换市场
2005年10月，与光大银行完成了我国第一笔人民币利率互换交易，实现了双赢目标。开发银行对冲了浮动利率贷款和固定利率发债之间的利率缺口，降低了融资成本；光大银行通过利率互换开拓了固定利率房贷业务。此次交易确立了开发银行在人民币衍生产品市场开拓者、建设者、领先者的地位。2006年以来，开发银行相继向全球交易商推出了期限最长达10年的人民币利率互换和人民币外汇掉期的双边报价，目前在人民币利率互换市场占据70％以上的份额，是最大的做市商；在人民币升掉期市场上担当主要做市商，以及国内唯一一家提供10年期报价的金融机构。
(四)发行信贷资产支持证券，连通信贷与货币市场2005年12月，开发银行成功发行国内第一单信贷资产支持证券(abs)。abs产品的成功发行，既是开发性金融优良经营成果的社会共享，同时对于深化投融资体制改革、实现金融资源合理配置也具有重大意义。abs产品打通了信贷市场与货币市场，实现了两个市场的对接。它将原来基本无法流动的信贷资产转换成具有高度流动性、能够在市场上自由交易的标准化证券，这对于银行中长期信贷资产的风险转移，提高资本市场直接融资比例，以及深化投融资体制改革可谓一举多赢。
