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随着我国对外开放程度的扩大，外资商业银行的涌入将使金融机构间的竞争更加激烈，缺乏竞争能力的中小金融机构将面临退出市场的危险。20世纪九十年代以来，国际金融市场动荡加剧。目前，美国的金融风暴使全球主要资本市场波动加剧，国际金融运行的不确定性增加，我国面临的金融风险因素也逐渐增多。存款保险制度的建立，对维护以银行业为轴心的金融信用体系有着极为重要的意义和功能。2008年政府工作报告中提出将“建立存款保险制度”。这意味着，作为一个国家金融安全网重要组成部分的存款保险制度，将全新登场。
一、存款保险制度的历史
所谓“存款保险制度”，是有效保护存款人利益和维护金融稳定的一项基础性制度安排。通俗点讲，为防止和应对金融机构倒闭破产等风险，银行缴纳保费，参加存款保险。当危机发生时，存款保险机构及时向存款人予以赔付，依法参与或者组织对这家银行的清算。
存款保险制度有着十分悠久的历史，早在1829年，美国即从纽约州开始建立存款保险机构，形成世界上最早的存款保险体系。直到六十年代，世界上才有9个国家建立了存款保险制度。而从八十年代开始，存款保险制度进入高速发展期：一是因为1994年欧盟将存款保险制度作为新创立的单一市场的一个基本要求；二是因为越来越多的发展中国家和地区选择建立存款保险制度。截至2003年，全球已经有88个国家建立了存款保险制度，这个数字大约是1984年的四倍。其中，30个属于高收入国家，17个属于中高收入国家，30个属于中低收入国家，10个属于低收入国家。而且，存款保险制度与一个国家收入水平高低有很大关系，只有16.39%的低收入国家采用这一制度，而60.71%的中高收入国家和75%的高收入国家也采用了这一制度。无论怎样，存款保险制度已经成为当今各国维护金融体系安全的重要手段。
二、存款保险制度的作用
近几年，金融业发展迅速，大小银行如雨后春笋般纷纷成立，而建立存款保险制度以稳定金融体系、保证储户利益、加强银行监管正成为政府十分迫切的需要。
（一）存款保险制度有利于保护存款人的利益，提高社会公众对银行体系的信心。如果建立了存款保险制度，当实行该制度的银行资金周转不灵或破产倒闭而不能支付存款人的存款时，按照保险合同条款，投保银行可从存款保险机构那里获取赔偿或取得资金援助，或被接收、兼并，存款人的存款损失就会降低到尽可能小的程度，有效保护了存款人的利益。存款保险制度虽然是一种事后补救措施，但它的作用却在事前也有体现，当公众知道银行已实行了该制度，即使银行真的出现问题时，也会得到相应的赔偿，这从心理上给了他们以安全感，从而可有效降低那种极富传染性的恐慌感，进而减少了对银行体系的挤兑。
（二）存款保险制度有利于提高金融体系的稳定性，维持正常的金融秩序。在经济金融全球化背景下，国际金融市场动荡加剧，频频发生金融风波。这不仅严重影响了本国经济的正常运转和社会安定，还给国际金融市场带来了巨大冲击。要防范风险，稳定金融，只能“防患于未然”，国际经验表明，建立存款保险制度不失为防范金融风险的可行选择之一。存款保险制度通过向参加保险的金融机构收取一定数额的保险费，可以集中一笔巨额的保险基金，从而为保护金融业的稳定与发展架起了一道金融安全网。同时，由于这一制度对公众心理所产生的积极作用，也可有效防止银行挤兑风潮的发生和蔓延，从而促进了金融体系的稳定。
（三）存款保险制度有利于提高金融监管水平。存款保险制度的建立，使存款保险公司成为银行的专业监管机构，这就要求存款保险机构要对日常的银行经营活动进行监督。当银行管理不善或经营非法、风险较大的业务时，存款保险机构可以提出警告，勒令整改，帮助银行渡过难关。存款保险制度的职能不仅在于事后及时补救，更着重于事前防范，因此可作为一国中央银行进行金融监管的补充手段和重要的信息来源，从而有助于金融监管水平的提高。
三、我国建立存款保险制度路径选择
从已经建立存款保险制度国家的发展历史和现状来看，存款保险制度确实在化解金融危机，维护金融稳定方面发挥了重要作用。为了使存款保险制度在中国能更好地发挥其积极作用，有效地避免其弊端，我们有必要借鉴各国的经验，吸取教训，使得存款保险制度的设计更加符合中国的国情。
（一）立法先行。鉴于我国金融业对外开放和近年来国内部分中小金融机构不断暴露的经营风险。有必要在法律基础上建立存款保险制度，以防范银行挤兑与系统性金融危机。具体建议：一是在存款保险制度建立和实施的同时，初步建立存款保险制度的法律框架，使存款保险制度的运行有法可依；二是在法律框架下明确强制保险的基本原则；三是建立健全银行业产权法、破产法、最后贷款人规则等必要的金融法规，从而完善存款保险制度的法律基础环境。
(二)加强监督管理。我国监管体制仍处于不断改革与完善中，在这种情况下，存款保险制度不应成为一种简单的付款箱制度，应在《存款保险条例》中明确赋予存款保险机构适度的监管权与资产处置权，以加强对银行业的监管。同时，由于监管效果决定了存款保险制度的最终运行效果和基金运作的财务目标，所以存款保险机构有内在动力来执行这种监管与资产处置职能，能与其他监管机构形成信息共享，增强我国金融安全网的功能。
（三）存款保险的方式。在构建的模式上，鉴于我国的银行市场主体主要体现为四大国有银行与非国有银行性的其他股份制银行及信用合作机构三大类，是选择强制加入或是金融机构自愿加入，又或是强制与自愿加入相结合的方式。笔者认为，在存款保险制度构建的模式上有两种模式可供选择。
第一种模式是自愿式的存款保险模式。其设想如下：我国可以考虑在各银行集团内部设立一种由相应成员机构出资所构成的存款保险体系，即国有商业银行的保险体系由国有银行出资，非国有的新兴股份银行亦出资组成自己的保险体系，信用合作社组建自己的保障体系。
第二种模式是政府强制性存款保险制度。这样的模式从建立时起即要求将国有银行、非国有银行性股份性银行及具有银行性的信用合作体系一并纳入其中。客观而言，要在近期内达到该目的是有相当大的难度，因为各银行体系所面临的金融风险不一。再者，我国银行内部的控制制度还很脆弱，现有的监管水平还存在事后性监管的特点。
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存款保险制度是指在金融体系中设立保险机构，强制地或自愿地吸收银行或其它金融机构缴存的保险费，建立存款保险准备金，一旦投保人遭受风险事故，由保险机构向投保人提供财务救援或由保险机构直接向存款人支付部分或全部存款的制度。存款保险制度的设立，首先是为了消除因银行挤提而导致的系统性风险。其次才是对存款人的存款提供全额或部分的保险，保护一般存款人的利益；第三是建立处理有问题银行的合理程序，便利经营不善的金融机构退出市场，减少“银行太大而不能倒闭”的道德风险。此外，一些存款保险机构还履行最后贷款人和监管参保机构的职能。
存款保险制度起源于美国。美国于1933年率先通过立法建立存款强制保险制度，成立了联邦存款保险公司。20世纪70年代起，存款保险制度加速向新兴市场经济国家扩展，在IMF的183个成员国中，有67个国家采取显性的存款保险制度，其他国家则采取不同程度的隐性保险制度。
我国有必要建立存款保险制度
确立风险防范机制稳定金融活动秩序
一般来说，银行90%以上的资金来源于负债，银行必须进行负债经营，其经营风险比一般企业大，因此维持客户信心犹为重要。而且由于银行与存款人之间存在信息不对称，一旦个别银行倒闭，存款人缺乏充足的信息与专业能力去辨别持有他们存款的银行是否健全可靠，由此产生的恐慌极富传染性，如果没有相应的保障措施稳定民心，将会发生巨大的金融灾难。
完善金融市场主体，防止道德风险
目前我国金融市场的缺陷之一就是市场主体不完善：政府筹资具有超经济强制性质；央行独立性不强，调控乏力；国有商业银行尚未真正商业化；而市场主体不完善的重要诱因之一就是我国没有建立显性的存款保险制度，政府一直实行的都是隐性的存款保险制度。隐性的存款保险制度的覆盖面非常广，大小金融机构都无存款损失之虞。银行就不必注重逆向选择的甄别与道德风险的控制，国有企业也不用担心贷款的最终偿还，居民也不用监督他们银行存款的安全，所以在这种制度下，银行、企业与居民的“道德风险”问题将比显性存款保险制度更为严重。
健全金融监管体系，减轻央行负担
与国外的中央银行一般是通过票据贴现的方式发放对商业银行的再贷款不同，我国央行对金融机构的再贷款一般是通过信用贷款的方式。这些再贷款收不回来就成为中央银行的不良资产。在再贷款方面，人民银行已经累积了巨额的不良资产，其中清理农村基金会、整顿信托投资公司、关闭证券公司形成的再贷款是目前再贷款回收的三大难点。占用了人民银行总量高达数千亿元的再贷款实质上是一种“隐性”的保险基金，只不过保险费是由中央或地方政府支付而已。人民银行尚无专门机构以债权人身份来主张和维护其再贷款的权益。随着我国金融体制改革的进一步深化和金融对外开放程度的提高，金融市场竞争加剧，央行的再贷款存量还将会增加，央行以后还将出现更多新的不良再贷款，这些将大大限制中央银行的宏观调控功能。这反映目前的金融监管体系还缺少一个角色——存款保险机构。建立存款保险制度，通过存款保险业务的办理，规范金融机构的业务行为，检查其业务活动，审查其业务报表，对经营不善的机构提出警告和制裁，并有权勒令其停业整顿，遇到极端情况，可以撤保，从而实现对金融体系的有效监管，使金融机构按照中央银行及存款保险机构的要求安全合法地从事经营活动。不仅能遏制央行以后还将出现更多新的不良再贷款，完善目前的金融监管体系，还可以建立问题银行退出机制，对银行等金融机构形成正常市场纪律约束有重要意义。
完善市场规则，创造公平有效的竞争环境
在隐性存款保险制度下，政府不可能完全打开银行业对内和对外开放的大门，因为考虑到银行业发生危机的扩散效应以及银行体系在我国的重要地位，政府也必须把新进入的私人性质的银行纳入到这个隐性存款保险网之内。这样，不可能向银行业引入优胜劣汰机制，也就不可能发挥整体金融改革战略——用体制外的增量来化解体制内的存量，从而无法真正实现金融领域的市场化和高效率。如果建立存款保险制度，就可引入银行业优胜劣汰机制，建立问题银行退出机制，对形成正常市场纪律约束有重要意义。
改进财政政策与货币政策的效果
如果银行的损失最终还是由财政拨款或由人民银行再贷款（或用外汇储备注资）解决，就会使政府在进行宏观经济调控时丧失一部分自。随着银行业对外和对内开放步伐的加快，银行间的竞争将会逐渐加强，如果国有银行、城市商业银行和农村信用社依然保持目前的资产状况，那么政府对它们实施救助的频率和范围肯定会逐渐增加。如果我国建立显性存款保险制度，不仅可以减轻国家对隐性担保的负担，还将改进财政政策与货币政策的效果。
参考资料：
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一、诉讼保险制度的功能与缺陷
1.诉讼保险制度能够充分保障当事人的诉权，实现接近正义的客观需要
现代国家强调法治主义，民事纠纷的最终解决是靠采用排除自力救济的民事诉讼制度。但是，公民利用民事诉讼制度实现权益的前提是必须支付民事司法运作的经济成本。目前，各国普遍规定对公民的民事诉讼采用收费制，从到上诉，从案件受理费到律师费，还有如鉴定费、证人费、差旅费等众多的其他诉讼费用，这对当事人而言已经是一种沉重的经济负担。然而，通过设立诉讼保险制度，可以使民众通过购买保险的方式将自身的诉讼费用风险融人商业保险的运作中，从而降低和减少诉讼所带来的费用风险，在此基础上获得接近正义的保障。
2.诉讼保险制度能够缓解法律援助的压力
由于我国国情，加上政府财政经费有限，导致现实中法律援助制度的涵盖范围极为有限，法律援助的作用也始终无法达到保障所有需要援助的公民都能充分利用诉讼救济自己权益的程度。如果设立了诉讼保险制度，使一部分有一定经济基础的民众从对法律援助的期望转向投入与回报相均衡的诉讼保险中来，这样既不会影响法律援助对贫困者维权的救济，同时也在很大程度上保障了中等收入民众维权的可行性，从而实现法律救济的合理化和最大化。
3.诉讼保险制度能够稳定律师收入，提高律师业服务水平
引进诉讼保险制度，当事人会因经济压力的缓解而积极地利用诉讼方式来维护自己的合法权益，而且，诉讼保险保障了当事人能够自由选择由保险公司付费的律师，这样当事人会更积极地聘请具备法律专业知识的律师帮助自己进行诉讼。从律师的角度来看，提供诉讼保险的保险公司为当事人提供侯选律师的做法不仅使律师诉讼案件的机会增多，而且律师为了能够诉讼保险公司投保人的诉讼，必然会通过提高其自身的服务质量和服务水平的方法来同其他律师竞争，从而最终促进律师业的健康发展。
4.诉讼保险制度可以使诉讼风险在社会上得到最大程度地分散，并促使当事人通过司法救济的手段来积极地维护自己的合法权益，最终提高公民的维权意识与法治观念
投保人通过购买确定的险种(诉讼险)，在自己与他人发生民事诉讼时，由保险公司按照诉讼保险合同的规定向投保人支付属于保险责任范围内的诉讼费用。保险公司根据大数法则和数理统计的理论集合大量诉讼保险标的，让所有参加诉讼保险的投保人来分化某一具体的投保人的诉讼风险，并且通过再保险和保险资金多渠道投资，从而最终使诉讼风险在社会上得到最大程度地分散。同时，诉讼保险制度还能解决民众对诉讼的顾虑。当事人只需交纳一定的保险费来购买诉讼保险，则由保险公司来替当事人承担诉讼时间和诉讼费用上的风险，从而使当事人通过司法救济的手段来积极地维护自己的合法权益，增强公民的法治观念。
不可否认，诉讼保险制度也具有以下先天不足之处。一是它的覆盖面比较窄。该制度基本上只适用于那些感到自己很有可能介入法律纠纷的中等收人阶层，事实上无法满足真正贫民的法律要求。因此，从筹集法律援助资金的意义上看，诉讼保险并不是一条最佳途径。二是诉讼保险制度使得律师依赖于保险公司来获得报酬，容易造成保险公司操纵诉讼的不良后果。三是设立诉讼保险制度会大大降低当事人的诉讼成本，从而导致当事人滥诉现象的出现。四是诉讼保险的实行通常具有一定条件的限制。如果被保险人有资格获得法律援助，他就应当去申请援助，保险公司将不补偿应由法律援助支付的那部分费用。只有当因经济理由申请免费诉讼被拒绝时，诉讼保险才可以使用。
二、我国建立诉讼保险制度的障碍
1.观念的落后
由于我国国民的诉讼意识和保险意识都欠发达，所以国民对接受诉讼保险制度缺乏足够的观念上与思想上的准备，这会严重影响诉讼保险需求的形成和规模。可是，如果诉讼保险需求达不到一定的量，相应的诉讼保险供给也不会产生，这是我国当前建立诉讼保险制度的最大障碍。
2.移植诉讼保险制度缺乏相配套的必要的法律规范与保险技术
首先，在我国，还没有任何有关由第三人来支付诉讼费用的法律规范，诉讼保险制度还缺乏相应的法规支持。再：者，由于我国保险业目前对诉讼保险制度尚未予以关注，因而缺乏技术层面的经验与知识，更不用说相应的保险法律规范了。
3.目前我国律师收费在计算土存在着一些不确定因素、这对于引进诉讼保险制度也存在极大的困难
诉讼保险制度的良性运作是以当事人、保险公司以及律师之间的良性互动为保障的。如果律师收费不确定，那么就会导致当事人认为保险公司为了节约费用而向当事人提供素质差的律师，保险公司也会因律师收费不明确而担心自己的盈利状况，从而潜意识地从降低成本方面考虑聘请收费低廉的律师，而律师为了招揽业务，不惜降低费用，引发律师业内部的不正当竞争。
4.制裁当事人滥诉制度的缺失，也是诉讼保险制度移植的障碍之一
由于部分公民因一些小事而大肆兴讼，不仅导致了司法资源的极大浪费，而且使司法机关不堪重负，无法集中精力处理重大案件。造成这种现象的原因在于我国法律缺乏制裁当事人滥用诉讼制度的规范。如果移植诉讼保险制度，滥诉问题势必将同样困扰保险公司。
三、我国建立诉讼保险制度的前提
1.公民的法治观念与保险意识的培养
引进诉讼保险制度，离不开国民的法治观念与保险意识，而这些是可以通过普法宣传、具体诉讼保险产品的介绍，逐步培养出来的。因此，可以借鉴德国的成功经验，开展大规模的诉讼保险宣传活动，为诉讼保险制度的创立与发展奠定良好的社会基础。
2.律师收费标准的明确
目前在我国律师收费标准暂不统一和明确的情况下，保险公司无法比较可靠地预测投保人的诉讼风险以及确定保险责任和保险费，因而投保人也无法根据自己可能承担的诉讼风险的大小决定购买相应的险种。因此，必须加快建立区域性乃至全国性的操作性较强的律师收费标准
3.为了防止当事人的滥诉，必须强化诉讼风险告知制度
近年来，我国不少地方法院都开始推行诉讼风险提示制度，使当事人在立案阶段就能预知案件审理和执行中潜在的风险，此举无疑彰显了法院打造“服务型法院”的服务理念。实际上，律师事务所在接受案件前进行民事诉讼风险告知制度，则更容易为当事人所接受；在设立诉讼保险之后，由保险公司向当事大提供有一定权威的法律专家来对当事人进行事前诉讼风险预测以及风险告知，这样既能便当事人不会盲目地诉讼而加重法院的负担，又可帮助当事人购买合适的诉讼保险，从而推动我国诉讼保险制度的建立与发展。
4.保险公司的充分关注与积极推动
诉讼保险并不仅仅是一个法律问题，其所涉及到的技术问题，只能由保险公司组织力量进行开发研究。可见，如果没有保险公司的积极推动与参与，诉讼保险无疑只是纸上谈兵。
四、我国开办诉讼保险的可行性设计
1.诉讼保险的适用范围与条件
如前所述，西方的诉讼保险一般只应用于民事诉讼领域。那么，在行政诉讼乃至刑事诉讼中，当事人依然不可避免地会发生鉴定费、差旅费等费用。那么，诉讼保险能否及于三大诉讼的范围，值得思考。
解决这个问题比较复杂，需要结合三大诉讼面临的不同风险进行具体分析。不过，可以肯定的是，诉讼保险原则上是可以适用于三大诉讼的。德国最初由机动车保险领域把业务拓展到整个民事诉讼领域就是一个明显的例证。也有国家在这方面进行了尝试，比如，瑞典在刑事案件中规定诉讼保险原则上适用于为被控告过失犯罪的人提供辩护，但是其过失不得为严重过失。那么；无论是在民事诉讼还是在行政诉讼中，具有明显胜诉可能的原告一方完全可以通过诉讼保险支付律师费用等。
尽管诉讼保险原则可以适用于三大诉讼，但在案件范围上也都会有一定限制。在具体种类的案件中，保险的范围往往受到不同的限制。如在意大利，保险案件大多用在与机动车事故有关联的或影响不大的方面；在瑞典，与住宅保险紧密相连的诉讼保险对于被保险人有关住宅方面的诉讼是有效的(但离婚除外)。对有关被保险人的职业、房地产或者汽车的诉讼无效，而且保险标的不得低于200瑞典克郎。在丹麦，某些诉讼种类被排除在外，例如以被保险人为清偿债务人的纯托收诉讼，不适用于诉讼保险。
2.诉讼保险的适用形式
国外诉讼保险的形式通常包括单独式、附加式以及合作式诉讼保险等。其中，单独式诉讼保险是指不与其他保险相联系的、独立的诉讼保险。附加式诉讼保险是指在其他险种上附加诉讼保险的诉讼保险，其投保对象主要是房地产诉讼和机动车诉讼。这种诉讼保险并非单独的保险险种，按规定不能单独购买，而是和其他保险一起销售。如在瑞典，诉讼保险常和火灾保险、家庭保险一起销售；在丹麦，诉讼保险被作为其他种类保险如家庭或汽车险的一部分。最常见的种类是与家庭保险相结合，为被保险人个人的诉讼提供保险。合作式诉讼保险是指从事传统保险业务的保险公司与专营诉讼保险业务的保险公司以合作方式办理的诉讼保险。相比较而言，在我国公民保险意识与法治意识并不太高的情形下，单独的诉讼保险形式似不可取。附加式诉讼保险也许对普通国民更有吸引力。考虑到刚开始诉讼保险并不普及、聘用律师进行诉讼成本需要预测的情况，由全国各地的大大小小的保险公司分别设立诉讼保险成本过高。因此，笔者认为，我国如果引进这一制度，首选的形式应当是采用合作式诉讼保险。这样的好处在于业务集中，专业化比较强，更容易被国民信任。目前我国保险市场上已经出现了专业的保险公司，这也是一个发展趋势，所以，把诉讼保险交由专业的诉讼保险公司与传统保险公司以合作方式办理，诉讼保险更为可取。
3.诉讼保险的承保风险
通常情况下，国外的保险公司承担的诉讼风险包括合作风险与异议风险两种。前者仅涉及利用诉讼的潜在费用，它主要是承保由诉讼进程时间不确定但必须对此进行事先预测而产生的风险。合作风险体现着保险人和投保人双方在设置和选择险种以及收费上的一定的可预测性。因为在合作风险的承保范围内，对将来可能发生的诉讼费用的理赔数额是可以进行预测的，这是根据一国法律对现有的法院体系及案件的适用程序有明确规定而得出的预测。比如保险公司在遗嘱确认案件所适用的法定诉讼程序计算出可能理赔的诉讼费用额，而投保人也可以根据自己的实际情况决定投保对象和投保额度。总之，合作风险的案件保费相对容易确定。而在异议风险中，诉讼时间和诉讼费用是难以预测的。因为异议风险的案件发生在时间上具有不确定性。比如交通事故、合同违约或者侵权行为，其发生的时间和所需要的诉讼费用是难以预测的。由于异议风险案件具有复杂性和多样性，从而有可能导致律师费用、调查取证费用等数额巨大。不过，一般来说，正是因为异议风险的存在，才促使当事人希望通过诉讼保险方式来分化个体的诉讼风险负担。这也是诉讼保险制度得以产生和持续发展的根本原因。因此，可以相信，我国在引进诉讼保险制度之后，异议风险的案件应当是吸引投保人的主要类型。在这方面，保险公司可以通过协商保费或者分阶段收取保费等技术性方法予以调整。
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由于我国的特殊国情，金融机构的市场机制具有很大的局限性。在这种情况下建立存款保险制度最大的阻力就是我国金融行业特有机制。我国金融行业具有过强的垄断性，既是四大国有银行不进行建立存款保险体系，别家金融机构仍然存在着较大的差异。无论那一家金融机构破产都会造成社会秩序与金融秩序的极大紊乱。存款保险公司不可能对路径不明的资金进行完全赔偿，也无法将大规模的金融机构进行合并，这种情况只能进行资金援助。所以这种金融机构破产的可能性几乎为零。这类的金融机构缴入到存款保险制度中，应当按时进行缴纳高额保费，保费将用于提高存款保险公司的信誉度，在一定程度上扶持了一些中小银行的发展，由于这种方法与公平原则相违背，若进行实施将会招致很多大型金融机构对此不满。当金融机构经营惨淡是，由于历史的缘故，一些遗留下的旧的金融体制将会给金融机构留下许多难以解决的金融问题。各界的金融机构中普遍存在着一些呆账与坏账，银行内部控制机制较为松散，造成一定的经营成本与管理成本的控制不利导致一些金融机构局部或全部亏损，这种现象的发生十分普遍。我国目前的很多金融机构都需要大力发展与改造，这种情况下就使这些金融机构不得不按照相应的存款比例进行认缴。建立存款保险机构后，中央银行与存款保险机构的关系十分复杂，难以进行处理。存款保险制度是金融管理体制中的重要组成部分同时也是对整体银行业进行监管的重要手段之一。我国现在正与国际结果，努力按照国际惯例建立一系列相关法规政策。这样不仅可以将存款保险机构与中央银行的关系进行划分又可以避免政策重复、职能交叉，更有效的贯彻我国的分管管理业务原则。若二者相对独立，既是国家法律法规对中央银行与存款保险机构进行了相应的职能划分，也难免会产生职能交叉的问题，这就容易造成政策与实际操作发生冲突。如果存款保险机构服从中央银行管理与监督，那么存款保险机构的建设就将毫无意义，同时中央银行也有可能在这个过程中为存款保险机构放弃相应的货币政策。目前国际上的实行的基本是统一费率制，差别费率只是一种未来的发展方向与前景。建立一种以风险程度为基础的差额存款保险费率，有助于提高存款保险制度的整体水平与效率。但是想实现差别费率则有两点问题需要进行考虑:第一，实施差别费率后无法对各个金融机构的风险程度进行评估，中国市场尚未发展成熟，无法对预期的风险进行一定的较为准确的评估;第二，根据银行的风险实施差别费率后，一旦将差别费率公开后，将会在公众舆论、心理上造成一定恐慌，这种情况的出现在一定程度上影响了公众对金融市场的信心下降，使公众不再相信存款保险制度等一系列影响。针对这种情况，我国决定在实施存款保险制度时应当进一步考虑是否采用统一费率与差别费率的利弊。
三、存款保险制度的可行性
国际上很多国家实施存款保险制度后，根据经验显示在经济危机或经济贬值时不应当建立存款保险制度。举例说明:在东南亚金融危机时，若在此时建立存款保险制度就是不明智之举，这样一来效果会适得其反，容易加剧系统性金融危机。这种情况下较好的解决方法就是，在国内经济较为景气之时建立存款保险制度。我国目前的经济状况处于稳步上升阶段，这种大环境下十分有利于建立存款保险制度。近些年银行业的不断改革已经取得了一些成果，2008年时我国的国有银行进行了新一轮的改革。这些国有银行建立了科学的管理模式，拥有独立董事会，将公司内部的决策与风控部门进行了一次较大的改动。到目前为止，国有银行的改革成效显著，银行的财务状况明显好转，不良信贷率明显下降，资本相对更加充足。同时银监会的成立起到了很大的监管作用，我国金融法律不断完善，信息更加透明化，银行会计准则不断与国际接轨。
四、建立存款保险制度建议
我国在实施存款保险政策之前，应当先进行相应的法律法规制定。存款保险制度对金融行业有着较大的影响，这种情况下应当先进行立法再组建机构等相关程序。届时可以通过法律法规进行机构内部工作的落实与安排，以此保障制度的创新与实施。存款保险公司应当包括以下内容:存款保险公司的运作程序、存款保险公司的基本组成、存款公司的的重要职能部门与检查权利范围、存款保险费率、相关工作问题的起草与解决。这部法律的出台将会为相关部门组建存款保险机构提供了切实可行的相关法律依据，同时也在金融体系中确定了存款保险机构、银行、存款人的固定法律责任与权利。一旦在这个运作过程中发生问题，将按照相关法律法规进行处理。建立存款保险制度有助于增强社会公众对金融体系的整体信心，但是这种机构对存款者的心理支持相对有限，如果将储户的信心完全建立在存款保障的基础上是万万不可的，银行的信用程度应当建立在稳定经营与安全运作，参与存款保险在一定程度上为公众提供了一定的心理慰藉，但这不意味着金融机构可以放松管理。建立存款保险制度可以为广大用户提供一定程度的保障而非绝对的安全，使储户对存款毫无担忧这将会使储户的银行的监管相对减弱。金融机构应当对储户进行普及教育，时储户树立安全存款意识，选择稳定发展的金融和机构。建立存款保险公司并不是是援助所有出现严重问题的金融机构，组建的存款保险机构不是问题银行的救命稻草，参与投保的银行必须经过相关的信息核实与调查，在必要时也将对一些投保银行取消参保资格。建立存款保险制度后是使繁多的职能综合化，存款保险公司不仅仅是以一种社会金融保障机构的形式存在，它更是通过保护参与投保的银行的存款者的利益来进行巩固自身诚信度。现今世界上的存款保险机构设置通常是政府独资建设和政府与金融机构合资建设或政府督导民间建设这三种类型。中央经济能力有限的情况下，政府选择实施独资建设将会加重社会经济负担。由民间进行建设有助于减轻国家经济压力，但缺点是不利于提高存款保险机构的赔偿负担。这种情况下应当实行全国统一的信用评价标准。
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医疗保险制度建设涉及到两个方面，一个是强制性的国家制度的制定，为什么要制定这个制度和怎样推行这项制度，属于制度伦理的范畴。再一个是医疗保险机构和参保人员之间关系，则带有明显的市场经济特征，属于契约伦理。从目前的情况看，这两个方面都存在着诸多理伦和实践上的矛盾，因此提出来同大家一起来探讨。
第一：制度伦理
社会保障是国际社会通行的制度，不论什么国家，什么制度性质，都有一个社会保障的问题。我们国家也不例外，此前的公费医疗和劳保医疗是计划经济时代的产物，现在搞市场经济，医疗保险制度应运而生。
首先，从国家伦理来看，它是社会经济发展的结果，同时也是为促进社会经济持续发展的稳压器。从制度确立来看，一方面反映了国家为进一步促进改革开放、发展经济而作出的努力，另一方面，也反映出经济增长的成果为全社会各阶层共享的意愿。
其次，从个人伦理来看，医保制度体现了对人的生命权的尊重，敬重生命、保障生命，乃是人之为人的最低限度的生存权利。1976年《公民权利和政治权利国际公约》规定：“在任何情况下不得剥夺一个人民自己的生存手段”。我国政府关于人权问题的白皮书《中国的人权状况》也指出：“对于一个国家和民族来说，人权首先是人民的生存权。没有生存权，其他一切人权均无从谈起”。所以，医保制度体现了一种最基本的也是至上的伦理原则，其意义是不可低估的，不可作庸俗化的理解的。
从上可见，无论是从制度制定者，还是从个人角度来看，医保制度都体现出了社会道德伦理内涵，特别是在具体实施中，它体现出了互助共济，风险分担的社会关系，参保人员特别是重病患者在这种关系中自然享受社会救助。所以，从制度上看，它表现出了对生命的关怀，从社会关系上看，体现了一方有难，八方支援的风尚。
但是，在实践的层面上，往往是很难实现这种普遍的伦理意义的。
首先，医疗保险制度不是无偿的公共福利，不是“阳光普照”，单位不缴费，个人不缴费，就不能获得参保主体资格，相应地也就不能享受最基本的医疗保险待遇。因此，这种医保制度只青睐有支付能力的且愿意参保的企业和人群，而那些不愿参保的企业内的职工或低收入缴不起费用的人员，只能在“医保局”的大门外望之兴叹。
这个矛盾和现状反映了医保制度伦理实现的有限性，也即其表现出的不公平。这个不公平除了上面提及的收入阶层不公平外，还有城乡不公平，地区不公平。2000年，世界卫生组织对191个会员国卫生系统的公平性进行评估，中国排名第188位，倒数第4。这个排名给我们最强有力的启示应当是：加大医保改革力度，努力实现医保制度对社会全体人员的惠利。
任务艰巨，时间迫切。副部长xxx说：“不断扩大医疗保险覆盖面，不仅仅是量的扩大，而且也是质的提升；不仅仅是实现大数法则的内在要求，也是体现制度的公平性、包容性的内在要求，不仅仅是扩大基金支撑能力的业务需要，也是坚持以人为本，促进改革发展和维护稳定大局的客观要求”。这段讲话不仅说明了医保改革的业务要求，而且也指出了医保改革要实现的制度的伦理目标。版权所有，全国公务员共同的天地!
第二：契约伦理
契约，并不是一个新的概念。契约制度早在我国先秦时代已有，政治活动中，各诸侯国订立的盟约，就是一种政治契约。商业活动中，各种地契，借贷契，卖身契等均是由于历代封建统治者奉行重农抑商政策，因此契约对社会生活的影响的范围很小，没有得到进一步发展。
在今天，随着社会主义市场经济制度的确立和发展，契约的作用也逐渐发挥出来，经济生活逐步契约化，并引起社会生活诸多领域的契约化。市场经济就是一种契约经济。契约中蕴含着丰富的伦理内涵。
就医保法则所界定的参保人员的权利和义务来看，其实际内容也即是医保机构和参保人之间的一种契约关系。从理伦层面上讲，它是一组承诺，是就医疗活动中缴费与享受，权利与义务的双方的一种约定。契约一旦形成，双方就应履行契约所包含的法的规定性，这种信守就是契约的伦理精神。
但是，从实际情况来看，医保在诸多方面没能体现这种伦理，并因此成为制约医保改革的路障。举一个例子说明一下。
契约双方的合作关系决定契约者必须遵守双方共同的约定，也即欲使契约生效，双方必须协作。但我们在医保实践中，看到了许多不合作行为。
例如医务人员在为病人开方治疗中，开出大量非国家医保药品目录之外药品，增加参保人员的负担（医药费）损害参保人员利益，败坏了医保声誉，严重影响了参保职工与医保机构的关系。
又如医务人员（定点药店）与参保人员“合作”，改头换面以药换生活用品，或非参保人员冒名使用参保人员的证历挂号就诊住院，造成基金流失等。以上两例都是违背契约伦理的复杂形态，这种不协作行为，其破坏性切不可轻视，它直接影响医保基金的安全健康运行。
结语
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二、我国存款保险制度的现实选择
理论研究和国际经验共同表明，存款保险这柄双刃剑实际上是建立在提高存款人安全收益与降低市场约束之间权衡的结果，既有明显优势、又存在负面效果。如果盲目推行，效果适得其反。显然，在目前复杂的国际宏观经济形势下，我国显性存款保险制度的推出一直在等待最佳时机。因此，在推出显性存款保险制度之际，还必须仔细斟酌，周密论证，以有效防范存款保险可能带来的道德风险和逆向选择问题。从参保前，参保时和参保后三方面而言，我国的存款保险制度面临如下现实选择：
1、参保前的现实选择——强制保险与自愿保险。强制保险是指在法律规定范围内的存款类金融机构均应参加存款保险，缴纳存款保险费；自愿保险是指存款类金融机构可自愿选择是否参加存款保险。
为避免参加存款保险前风险越大的银行参与的积极性越高的逆向选择问题，中国存款保险制度应该是强制性存款保险。这样既有利于存款保险机构预期负担的减小，也有利于强化参加存款保险的中小商业银行在竞争中处于相对平等的地位，更可以提升公众信心，并直接强化银行业竞争，促进银行业健康发展。
2、参保时的现实选择——保险额度与费率斟酌。现今，金融风暴席卷全球，显性存款保险制度健全的国家也未能幸免。而我国实行的隐性存款保险制度在这时因为其国家的全额担保形式而有利于维持公众信心，促进金融稳定。与美国存款保险公司的建立过程相反，我国存款保险的施行，并非为原本暴露的储户风险引入新的担保机制，而是将事实上已经存在的隐性存款保险显性化，并逐渐把无限的国家责任变成一种内容与边界明确的、由独立机构承担的有限民事责任。因此，今天储户对于银行的信任，很大程度上仍基于对国家担保的信任，这一责任不可轻易放弃，所以我国显性存款保险制度的推出初期，还应延续以往的政策，进行全额兜底。在经济形势明朗后，资金开始从银行流出寻找投资渠道时，再逐渐过渡到分级兜底。这样才不至于引起恐慌。
此外，由于单一费率可能引起的银行追逐高风险项目行为，应对不同风险的银行征收差别保费。这种差别保费是基于风险的存款保险安排的核心内容，它要根据每家投保机构的信用评级和资本充足率等因素定期调整，从而使得银行的风险与收益相匹配，约束银行的风险行为，并按照成本效益原则对问题银行进行及时处置。
3、参保后的现实选择——风险识别与有效监管。为避免参加存款保险后的银行可能从事风险较大，利润较高的项目而引发的道德风险问题，还需加强对银行的审慎性监管并督促银行进一步完善内部控制，促进银行业内外兼修，降低由此引发的风险。因此，稳健的会计制度、严格的信息披露制度以及存款人与保险机构共保都是必须的，他们可以通过强化银行股东、存款人和其他债权人以及社会公众对银行的监督，有效提高市场约束，减弱道德风险。
一般而言，存款保险制度的有效与否与存款保险机构能否有效识别参保者的风险状况紧密相关。因此有效的风险识别系统起着至关重要的作用。由于识别及预测未来本身存在很大的局限性，并且金融机构所面临的风险多种多样，也使得风险识别更为艰难。即使风险被识别出来，如何让金融机构相信其存在的问题也会让政策当局大伤脑筋：控制经营已明显恶化的银行风险是显而易见的，但要那些表面上经营良好、能承担其从事的风险行为且仍有盈利的银行纠正其风险行为、调整其经营策略却相当困难。因此有效的风险识别系统和理性而强势的监管干预将是存款保险制度健康推行的前提。
三、小结
目前我国的国有商业银行经营机制尚未完全转变，资产负债结构不合理，风险抵御能力较差，在金融市场发育不完善、金融监管手段和方法落伍的背景下，建立显性的存款保险机制并辅以适合中国现阶段国情的条款，不但有利于维护公众对金融体系的信心，而且顺应了中国金融机构所有权结构变化趋势，是符合中国实际、维护金融体系稳定的重要举措。因此，适时地出台符合国情的存款保险制度，在全球经济四面楚歌之时提升公众的信心，有利于保障金融体系的稳定，促进经济的持续健康稳定发展。
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战后初期，随着日本经济的重建和复苏，金融制度和银行经营体制表现出不能适应市场经济发展需求的倾向，1955～1956年，日本先后发生3次银行经营危机、本论文由整理提供8次信用金库经营危机。鉴于此，1957年1月，大藏省向国会提交了《存款保障制度基金法案》和《保全金融机构经营的特别措施法案》等，但遗憾的是两法案均未能获得通过，建立存款保险制度再次搁浅。
进入20世纪60－70年代后，日本经济进入高速增长时期，经济的高速发展对金融市场的健康、快速运作提出了更高的要求，金融市场流通资金不足及企业运作资金缺口不断增大问题成为日本政府和金融部门面临的两大难题。促进金融体制改革，引进银行及其他金融机构竞争机制，可有效缓解此等难题。但是，在引入银行竞争机制的同时，保护广大存款人利益、建立公平的问题银行处置机制、维护金融体制稳定也成为必须。在此背景下，建立强制性的存款保险制度事宜再一次提上议事日程。
1971年4月，众、参两院一致通过了大藏省制定的《存款保险法》，同年7月，日本存款保险机构（DepositInsuranceCorporationofJapan,简称DICJ）成立，至此，日本存款保险制度终于正式建立。该制度成立之初，内部组织机构并不完全独立，其理事长由日本银行副总裁兼任，理事长、理事及专业金融人士（7名以内）共同组成存款保险机构的决策核心营运委员会。其业务范围也十分有限，仅限于收取保险费用和支付保险金。其原始资本金和存款保险限额也很少，前者仅为4.5亿日元，分别由日本政府（财务省）、日本银行和民间金融机构三方各出资三分之一筹集。后者的上限仅为100万日元。尽管如此，存款保险制度毕竟在日本建立了起来，这走出了日本建立健全金融安全网的关键一步。
从上述日本存款保险制度建立的曲折过程来看，推动日本存款保险制度建立的主要因素大可有三：其一，经济的高速增长。如果没有20世纪60－70年代的经济高速增长，日本存款保险制度建立可能再度搁置。其二，金融市场的需求。在经济高速增长背景下，满足企业资金需求，提高金融市场效率的要求催生了日本存款保险制度。其三，政府的风险防范意识。日本政府意识到引进银行及其他金融机构竞争机制，提高金融市场效率，虽然可以满足国内金融市场及企业的资金需求，但同时也必然使金融风险增大，存款人的利益也受到威胁。正是这一较为清醒的风险防范意识，使日本政府在引入金融竞争机制的同时，适时建立了存款保险制度。
二上世纪80年代后期日本泡沫经济产生并崩溃后，金融机构的经营状况不断恶化，为进一步防范金融风险，日本政府通过修改存款保险法，对存款保险制度进行了数次改革，存款保险公司不断被赋予新的职能与权力
第一次改革，1986－1992年。1985年《广场协议》之后，日元快速升值，地价、股市价格随之飙升，实施金融自由化也成为日本政府追求的经济目标之一，原有存款保险制度中的一些规定显然已不能适应经济和金融发展的要求。在此背景下，1986至1992年，日本政府对存款保险制度进行了第一次改革。
这次改革的内容主要为：1．提高存款保险限额和存款保险费率。前者由1974年的300万日元提高到1000万日元，后者由1982年的0.008％提高至0.012％。2．实行暂时支付制度，即从1986年起在保险存款正式赔付之前，存款保险机构DICJ先对每一存款人支付上限为20万日元的保险存款。3．增加财务求助方式。
这次改革虽然并未改变1971年该制度建立之初确定的限额保险制，但是实际上已开始实施事实上的全额保险制，因为在处理破产金融案例过程中，破产处理费用大多由DICJ通过资金赠与方式对“偿付”成本之内的存款予以保护，而超出部分由救济金融机构或关系密切的民间金融机构负担，DICJ、救济金融机构和民间金融机构三者联手实行了存款的全额保护。尽管此次改革对存款保险制度的总体结构未做实质性的改革，但事实上的全额保险制度有效保障了日本银行体制的安全运作，在1992年以前，银行的破产赔付记录为零。
第二次改革，1996－1998年。进入20世纪90年代以后，随着泡沫经济的破灭，金融机构破产呈快速蔓延之势，解决泡沫经济破灭后的不良债权，妥善处理金融机构破产遗留问题，维护银行信用和金融秩序稳定，成为日本政府必须应对的重大难题。在此背景下，1996年至1998年，日本政府对存款保险制度进行了第二次改革。
这次改革的内容主要表现为强化存款保险机构的职能，并扩大其权限。据1998年修改后的《存款保险法》，存款保险机构DICJ有权向可继续经营但资本不足的银行注入公共资金，购买有偿付能力的银行的不良资产；DICJ有权融资并由政府提供担保；政府授权DICJ设立附属公司即处置回收公司来回收不良贷款；DICJ有权对破产金融机构追究民事和刑事责任，并与处置回收公司合作追索债务人隐匿的资产；授权DICJ设立日本过桥银行以接管问题银行；经营运委员会确认，DICJ可应普通银行的申请购买其优先股，总额为13万亿日元。
为有效发挥存款保险制度的作用，日本政府对金融监管体制也进行了配套改革，放弃由大藏省把持金融机构监督权的集权式监管体制，本论文由整理提供于1998年6月成立由内阁府直接管辖的金融监督厅，金融机构设立的认可、登记和废止以及对金融机构的检查、处分等管理、监督工作，全部由金融监督厅负责。同年12月，日本政府又成立了金融重建委员会，在金融危机时协助首相处理危机事宜。2000年，再次调整金融监督厅的职责，金融监督厅更名为金融厅，将原属于大藏省的金融政策制定权移交金融厅，由金融厅负责对银行、证券及保险等各金融行业的统一监管，有效配合了存款保险机构的职能发挥。
经过这次改革，日本完成了由限额保险制向全额保险制的转化，使存款保险机构的作用和权限有了较大的提升，且实现了存款保险机构与金融监管机构的合作，在金融监管部门和存款保险机构的联合努力下，有效地控制和避免了银行挤兑风潮和金融恐慌。
第三次改革，2000－2005年。进入21世纪后，日本经济在经历了泡沫破灭、停滞之后，逐步进入恢复和低速增长时期，适应新的经济形势要求，日本的存款保险制度又进行了第三次改革。
这次改革所涉及的内容主要有：
1．调整存款保护范围。2000年5月再次修改《存款保险法》，将受保险存款的范围扩展到可记名银行债券、公共基金存款、依照特别法律成立的公司的存款以及存款利息，合作金融机构联合体也被纳入受保金融机构范围。
2．将各类存款分为特定存款和其他存款。特定存款指普通存款、专用存款等，此类存款仍实施全额保护，其全额保护延长至2005年3月；具备无利息、存款人随时可提取、用于支付和结算三个条件的存款属于支付专用存款，此类存款实施永久性全额保护；上述以外的受保存款由全额保险过渡为限额保险，赔付上限为1000万日元。
3．扩大DICJ的财务救助范围。允许其对破产金融机构进行业务转让过程提供财务救助，或待其业务转化和重组后向其提供补充财务救助，或为保证债权人的权益而向破产金融机构提供财务救助。
4．适时调整存款保险费率。2002年取消特别保险费，保险费率按照特别存款和其他存款两类分别征收。特别存款费率由1996年0.048％提高至0.094％，其他存款保险费率为0.080％。2003年再次调整存款保险费率，将一般保险费率分为按照支付结算存款和一般存款两类征收，支付结算存款保险费率为0.090％，一般存款保险费率为0.080％。2005年又提高了一般保险费率，支付结算存款保险费率为0.115％，一般存款保险费率为0.083％。2006年则将支付结算存款保险费率降至0.110％，一般存款保险费率降至0.080％。
经过这次改革，日本在全额保险的基础上，建立了定额保险制，使存款保险制度更能适应金融及银行体制的变化要求，从而更好地发挥其维护金融稳定和银行信用、保障存款人利益的职能。
总之，通过上述数次改革，日本逐步建立健全了由政府、银行及民间金融机构共同协作的存款保险制度，不仅在保护存款人利益上发挥了重要作用，而且在强化政府对金融机构和市场的监管，有效维护金融秩序稳定方面发挥了积极作用。
三日本存款保险制度的建立及其改革对我们的启示
（一）健全现代金融安全网要求建立存款保险制度。日本金融业的发展及存款保险制度的不断改革告诉我们，在市场经济不断发展的时代，银行业的竞争日趋激烈，金融风险也在加大，因此，建立存款保险制度，保障存款人的利益，维护金融业的稳定是政府及金融机构必须承担的义务和责任。我国长期以来实行的即是隐性存款保险制度。在经营不善的金融机构退出市场的过程中，往往由中央银行或各级政府承担债务清偿的责任。随着市场经济和金融业的快速发展，中央银行或各级政府已无法承接破产金融机构的巨额账单，隐性存款保险制度不仅给各级政府机构带来沉重的财政负担，且直接导致中央银行货币政策不能有效施行。因而，现代金融体制及银行业的快速发展要求存款保险制度的建立。同时，根据国际经验，在现代金融体制下，存款保险制度是金融安全网的重要组成部分，一个国家健全的金融安全网至少应包括三大机构：拥有最后贷款人职能的金融机构、独立的金融监管机构、存款保险机构。自上世纪80年代以来，我国已先后建立负有最后贷款人职能的中央银行及负责银行监管的银监会，目前，我国要建立健全金融安全网，建立存款保险制度已成为必须。
（二）存款保险制度可有效处理银行危机。上世纪90年代以来日本存款保险制度的相应改革表明，在存款保险制度下不断根据金融形势调整存款保险费率，并成立处置银行不良资产的专业化机构可有效保障银行及中小存款人的利益，直接有效地处理银行危机。近年来日本存款保险机构运用融资、购买和接管法等已经处置了数家银行和信用联盟及数十家信用组合的破产案。同时，由于存款保险机构负有对问题银行承担保证支付的责任，这对存款人在心理上产生积极暗示预期，从而有效防止了银行挤兑风潮，稳定了社会秩序。超级秘书网
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按规定，产品责任受害人依法可向产品的生产者、销售者要求赔偿。但是，在生产销售产品的公司依法终止后，缺陷产品致人损害的结果方始发现的，该责任由谁承担？（笔者注：按规定，生产公司终止后，受害人可向销售公司要求赔偿。所以，为行文方便，本文假定：生产者和销售者属同一个公司，或者，生产者和销售者不是同一个公司，但它们同时终止。）依我国公司法第197条，公司清算结束，完成注销登记和终止公告，法人即告消灭。公司终止后，主体资格不存在，其产品责任将无人承担。这被认为是与公司交易应承担的一种风险。
如何平衡公司终止后产品责任受害人与股东的利益冲突，是我国公司法和产品责任法共同面临的课题，本文采用利益衡量和比较，从立法论角度，就这一问题展开论证，提出了建立公司终止后产品责任强制保险制度的设想。
一、公司终止后产品责任客观存在
产品责任，又称为制品责任，它是指产品在使用过程中因其缺陷而造成用户或消费者或公众的人身伤亡或财产损失时，依照法律规定应由产品制造者、销售商、修配者或承运人承担的民事损害赔偿责任。如高压锅爆炸引起的人身伤亡或财产损失、塑料玩具导致儿童受到伤害甚至死亡等均属于产品责任事故。产品责任是产品责任保险的具体，从塑料玩具到机，各种各样的产品都可能产生产品责任，因此，各种各样的产品也都在寻找着风险保障。随着我国加入WTO后，国际贸易更加频繁，进口产品越来越多地进入普通百姓家，进口产品的缺陷如果造成了消费者的损害，国内消费者向生产者索赔的难度大，诉讼时间长，成本高，从切实维护国内消费者利益出发，避免出现因进口产品缺陷的生产者在国外而使国内受害者无法受偿的情况出现。公司生产销售的产品，在该公司终止后可能因其缺陷致人损害。尤其是，有些缺陷产品，其损害结果发生在公司终止前，只是受害人当时未发现。比如，20世纪80年代始，在美国某些被广泛运用到消费产品领域的矿物质（比如石棉），致使用者身患癌症或其他重患。这些疾病的原因须经鉴定查明，损害结果也隐蔽，可能延至公司终止后，方始发现。
我国《产品质量法》第45条第2款规定：“因产品存在缺陷造成损害要求赔偿的请求权，在造成损害的缺陷产品交付最初消费者满十年丧失；但是，尚未超过明示的安全使用期的除外。”公司终止后，如缺陷产品致人损害且受害人在上述法定行权期内提出请求，则可能发生产品责任。
据了解，在美国，对于制造消费品的公司来说，公司终止后因产品责任成为被告的案件十分常见。在公司终止后因使用该公司以前生产的产品而遭受损害的受害人在侵权诉讼中的地位，是公司终止后的一个重要问题。
二、公司终止后产品责任立法涉及的两种利益及其衡量
（一）两种利益冲突
有人把利益按层次从低到高分为“当事人的具体利益”、“群体利益”、“制度利益（即法律制度的利益）”和“社会公共利益”。具体利益是案件双方当事人的各种利益；群体利益是类似案件的类似原告或者类似被告的利益；社会公共利益的主体是公众，即公众社会，具有整体性和普遍性，它是整体的而不是局部的、普遍的而不是特殊的利益。
公司终止后产品责任立法，涉及两种相冲突的利益。如下：
1、受害人的利益，其性质如下：
（1）不特定的受害人。任何人都可能成为缺陷产品的受害人，股东也不例外。比如制动装置设计有缺陷的汽车，随时会发生事故，不仅可能造成司机和乘员损害，还可能祸及不特定的人。不特定的受害人，实质就是社会公众，代表着最广大多数人，具有整体性和普遍性。不特定受害人的利益，是社会公共利益。
（2）特定产品的受害人。某特定产品的受害人，是一个请求标的类似的群体，他们时，可作为普通共同诉讼、集团诉讼或单独诉讼对待，判决结果会其他类似案件。这些人的利益属于群体利益。
2、股东的利益，其性质如下：
（1）不特定公司的股东。不特定公司的股东，虽然也是不特定多数人，但是，它是一个局部的特殊利益群体，不具有整体性和普遍性，应被界定为群体利益。
（2）生产特定产品的公司股东。这些股东的利益一般界定为具体利益，他们属于诉讼的一方当事人。
上述两种利益在公司终止后产品责任法中产生冲突，受害人的利益是在公司终止后依法获得赔偿，股东的利益是及时分取剩余财产。
其冲突模型有二：
（1）具体利益与群体利益的冲突，双方是特定产品的公司股东与该产品的受害人。（2）群体利益与社会公共利益的冲突，是不特定公司的股东利益与社会公共利益的冲突。冲突模型中的股东享有股权，受害人享有债权。
（二）利益衡量
利益衡量，也称法益衡量，是指法律所应保护的利益之间发生冲突时，由立法或司法机关对冲突的利益确定其轻重而进行权衡或取舍的活动。利益衡量的依据是什么？，在个案的审理过程中，不可避免地会融入司法者的主观意志，然而，法律确定性与公正性的期望，又必然要求据以衡量的规则应当具有客观性。因此，对于司法活动而言，在利益之间发生冲突时，怎样按照社会民众对利益调整的要求来确定不同利益之间的位阶，显然就是一个关键的问题。“利益衡量在判例法国家是法官的任务，在成文法国家，则主要发生在立法过程中。社会是一个利益的复杂体，立法的目的在于公平合理的分配与调节各种利益，以协调社会正常秩序，促使各种利益各得其所，各安其位，避免冲突加剧，从而促进社会的进步和发展。在成文法国家，法律条文不是孤立制定的，而是立法者对社会上各种现存的利益和将来可能产生的利益加以综合平衡的结果。
1、冲突模型中，均为低层次利益与高层次利益的冲突，其结果都是低层次利益得益，高层次尤其是社会公共利益受损；群体或社会公共利益受损与股东得益之间具有联系。这是我国现行《公司法》的制度利益所在。
当制度能较好的体现社会公共利益时，该制度利益就不能破坏，但是当制度利益已不能反映社会公共利益时，制度利益就不值得保护，应该大胆的打破它。对现行制度进行修正。
2、模型中股权与债权冲突，其结果均为股权得益，债权受损；债权受损与股权得益也有联系。但依我国《公司法》第177条、195条第3款确定的原则，债权应优先于股权。公司存续期间，分红派息不得损害公司的偿债能力；公司清算时，股东仅享有债权获偿后的剩余财产分配权。
公司清算未发现的产品责任之债，也应优先于股权。否则，恶意终止公司的行为就屡见不鲜：一家公司制造销售伪劣产品，获取暴利后将公司终止，然后重新注册成立一家新公司，继续制造销售伪劣产品，如此周而复始。我国《公司法》让这样的公司及其股东免却产品责任，确为一大漏洞。
综上，我国公司法在公司终止后产品责任问题上，存在重大漏洞，应予完善。
三、我国公司法在公司终止后产品责任问题上滞后的成因
1.产品消费者法制观念谈薄。消费者长期以来维权意识淡薄，对产品缺陷造成的侵权行为，不懂得用法律武器来保护自己，只是自怨自艾，很少有人会去提讼索赔。由此，产品质量缺陷造成的人身伤害或财产损失的事缺少了主要追究力。
2.产品生产者、销售者的法律意识薄弱。首先，产品生产者、销售者对其产品质量的缺陷造成消费者的人身伤害或财产损失的法律责任不引起重视和感到压力。没有很好地去考虑如何将其法律上应承担的经济赔偿责任转嫁给保险公司，以解后顾之忧。第二，计划经济体制的年代，国营的生产在经营过程中的盈亏及企业风险基本是政府财政包揽。生产企业对责任风险的意识、保险的意识必然滞后。第三，产品生产者、销售者在生产和销售经营中都未曾当过被告人，也未曾有人向他们提出索赔要求。如果去投保产品责任保险，觉得似乎没有必要，或以侥幸心理对待。第四，有些产品生产者、销售者即使投保产品责任保险，但并非真正明确其意义和作用，而是把投保产品责任保险人作为企业一种宣传产品的广告效应。
3.有关产品责任的法律、法规还不很完善，执法力度不够。我国现在对产品责任赔偿范围的确定是采用“实际损失”原则（包括直接损失和预期可得利益的损失）。但我国的社会和经济是在不断地飞速发展。人民生活水准不断提高，以现在估计的预期可得利益的损失到了那个时候，这个“预期可得利益”已是达不到预期的利益水平。规定中没有考虑到社会发展、物价指数上升的因素及精神损害。这显然不利于受害人。另外，有些产品因缺陷造成了侵权行为，但由于在地方保护主义思想的支持和庇护下，消费者往往诉而无门。这些都是有碍产品责任法的实施和产品责任保险的开展。
4.自产品责任保险开办以来，保险公司在开办这项业务时思想认识不足，对承保产品责任险的经验不多，尤其针对我国一些产品的真正合格率低、产品责任险的投保需求不大，承保面小，保费收入少，自然该险的损失概率较大，赔付也可能会增大，不敢把承保面扩大，畏惧赔付率高。在承保时累计赔偿限额，特别是每次事故赔偿限额控制较严。
四、对美国相关立法的比较
美国各州公司法规定，各州对产品责任诉讼时效的起算有较大差异,故《统一产品责任示范法》建议,一般诉讼时效为2年,从原告发现或者在谨慎行事情况下应当发现产品的损害及其原因时起算。该《示范法》还通过规定产品的安全使用期来体现最长诉讼时效,即规定10年为最长责任期限,除非明示了产品的安全使用期长于10年。为了使公司可以被，公司终止后其作为公司继续存在一定的期间。[4]例如，特拉华州公司法第278条规定，公司终止后将不能继续经营，但是公司的实体还将继续存在3年。在这3年时间内，公司可继续为终止之前未了的诉讼辩护，同时公司也可能因终止之前遗留下来的责任成为民事、刑事或者行政诉讼的被告。3年期满之后，州最高法院还可以酌情延长。再如，纽约州公司法第1006条规定，公司终止后可以成为被告。但是没有规定具体的期限。在纽约州，民事侵权的诉讼时效为3年。公司终止之后原来的股东仍然承担有限责任。特拉华州公司法282条规定，终止的公司的股东的责任最多不得超过该股东在公司清算时分得的资产。
美国各州关于公司终止后其主体继续存在的制度，存在缺陷，我国不宜借鉴。理由如下：
1、公司终止后其主体继续存在的制度，在我国法理中有无法协调的矛盾。表现在：（1）公司终止后，其主体资格消灭，上，已无法作为主体继续存在；（2）公司终止前必定经过清算程序，公司股东尤其是公众公司的众多股东分取剩余财产后，再继续承担公司责任，技术上不具有可操作性，尤其是我国尚未普及必要的信用制度，对受害人来说，追诉难度太大；（3）公司因资不抵债而破产的，公司作为主体存续，对产品责任受害人来说，无实际意义。
2、公司终止后其主体存续一定期间，对某些受害人不公平。不同时间交付的产品，在公司终止后，所剩责任期间不同。比如，某公司2003年5月终止，该公司生产的两个产品，一个在1994年5月交付给消费者，如其责任期间为10年，公司终止后期间只剩1年；另一个在2002年5月交付，如其明示的安全使用期为15年，公司终止后剩余期间尚有14年。如规定公司终止后主体存续期间为5年，对前一个受害人来说，毫无意义，对后一个受害人，则显示公平，他的行权期间被大大缩短。
3、纽约州公司法关于公司终止后作为主体无限期存续的制度，对公司股东极为不利。我国产品责任的法定责任期间为10年或者超过10年的明示安全使用期，如规定公司终止后无限期承担责任，受害人在法定行权期内均可，造成股东的权利长期不稳定，不利于资本流动。
五、建立公司终止后产品责任强制保险制度的设想
早期的产品责任保险主要承保因提供不洁食物引起的食物中毒危险。后来，承保范围日益扩大，各种日用品、机械产品、产品乃至飞机、飞船、卫星等高高尖端产品均可投保产品责任保险。强制保险是以、行政法规为依而建立保险关系的一种保险，一般基于国家实施有关、、和公共安全等方面的政策需要而开办，凡是法律、行政法规规定的对象都必须依法参加保险；设立强制保险的目的在于利用保险聚集众人的力量，分散风险的原理和大数法则，将被保险人个人原本难以承担的赔偿数额分散于社会之中，以减轻被保险人的损害、维护受害人的利益、保障社会的稳定。
产品责任法是工业社会中一项重要的法律制度。产品责任立法由社会经济条件决定。由于各国经济技术水平和法律传统的差异,在具体制度及适用条件上有别。我国的产品责任立法基本反映了国情,也合乎世界潮流。然而,所存在不足之处,了其功能的发挥。通过比较,可弄清各国立法的优劣长短,为完善我国相关立法提供借鉴素材。如何建立既能保护用户、消费者利益,又能照顾到生产者、销售者的利益,使它们不致因过度承担责任而影响经济的产品责任法律制度,成为现代产品责任法的重要课题。在完善我国产品责任法时,这一点需要强调。产品责任保险，是投保人以自己对他人可能承担的产品责任为保险标的的一种险别。很多公司为分担风险，为其产品责任投保。产品责任险的投保人和被保险人一般是产品的生产者、供应商和零售商；保险标的是投保人对他人可能承担的产品责任。而强制保险是国家基于公共政策，维护社会大众利益为目的，以法律、行政法规的形式实施的保险，具有强制性。
为了更好的平衡受害人和股东的利益，公司终止后产品责任立法，应推行产品责任强制保险制度。主要理由是：1、这一制度，不改变我国现行公司终止的法律后果，避免了引入公司终止后其主体存续制度的矛盾；同时，更可以解决强制解散和破产清算的。公司强制解散后，公司管理可能瘫痪，无法作为主体继续存在，公司破产，清算后可能无力承担责任，这些情况下，推行强制保险制度，能妥善解决公司遗留的责任。2、公司终止后产品责任危险具有不确定性。公司终止后产品责任，具备客观存在、可能发生、偶然性的特性，符合保险的“危险不确定性”要素。3、根据前文利益衡量结果，公司终止后缺陷产品侵害的是群体利益和社会公共利益，国家可以基于公共政策，建立强制保险制度，对这些利益加以保护。
具体设想是：由法律规定，在公司解散或者破产清算分配之前，清算组应该为公司终止后的产品责任投保；破产清算的，产品责任保险费支出不属于破产债权，应保证足额支付。产品责任保险期限为产品责任剩余的法定责任期间；保险金额按法定赔偿标准确定；因公司即将终止，保险期内的产品责任受害人可作为被保险人。
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篇9
近年来,在多方论证的基础上,我国初步建立起了一个部分积累制的城镇养老保险体系。然而,现行养老保险体系的实际运行却不尽如人意,其中暴露出来的种种问题值得引起理论界和政策制定者的反思。本文在对当前我国城镇养老保险体系存在问题及其根源进行分析的基础上,认为我国应当更加务实地对现行的城镇养老保险制度进行改革。
一、改革历史的简单回顾
我国城镇养老保险制度起步于20世纪50年代国家颁布的《劳动保险条例》和《国家工作人员退休条例》,其保障对象是城镇机关、事业单位和企业职工;主要特征是由国家规定基本统一的养老待遇,由各类单位和企业支付养老费用。由于国有企业的经营由国家统负盈亏,因此这实际上是一种享受对象经限定的由国家统一管理并保证养老金发放的养老体系。
到了80年代,改革开放政策的实施要求国有企业成为自负盈亏的经济实体。这样,养老包袱的轻重就严重地影响到国有企业的盈利水平和竞争能力,养老基金由企业统筹向社会统筹方向发展势在必然。1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》,标志着我国养老保险实行社会统筹的开始。这实际上是一种现收现付制的养老保险体系。
1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,确定了基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合(简称“统账结合”)的模式,强调建立多层次社会保障体系的必要性。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的规定》,进一步明确了基本养老保险制度的统一模式。该模式要求我国的养老保险体系从传统的现收现付制向部分积累制过渡。事实上,我国采纳了世界银行倡导的“三支柱”模式,即强制性的现收现付制作为第一支柱,强制性的个人账户作为第二支柱,自愿的补充养老保险作为第三支柱。第一支柱按照缴费工资的13%由企业在税前支付,它将保证缴费15年以上的职工在退休时获得20%的替代率;第二支柱由个人和企业共同负担,按缴费工资的11%缴纳,当职工退休时每月可得到个人账户基金积累额的1/120。作为第一支柱的统筹账户和第二支柱的个人账户,可合计提供58.5%的目标替代率。①
概括起来,改革开放以来我国城镇养老保险体系改革的内容主要体现在四个方面:一是从企业统筹走向社会统筹;二是从单一的现收现付制走向现收现付制和基金制相结合的统账结合模式;三是扩大了养老保险的覆盖面,将非国有企业纳入养老保险体系;四是适当调整了缴费率和养老金的替代率,纠正了养老保险体系在精算上的失衡。而改革的目的在于顺应经济体制改革的需要,营造公平竞争的市场环境;解决养老保险的可携带性问题,疏通劳动力流动障碍;应对人口结构不利变动对现收现付制的挑战,削减养老保险制度的代际再分配功能;等等。
二、当前存在的主要问题及其原因
尽管已有的研究从理论上论证了多支柱模式的优越性,以及通过模拟研究②论证了我国从现收现付制向基金制转型的现实可行性(WorldBank,1997;YanWang,etal.,2000),[1-2]但现行养老保险体系在运作过程中还是出现了许多预期之外的问题。
1.个人账户“空账”规模巨大,部分积累制名存实亡
由于现行的部分积累制是在现收现付以及没有任何基金积累的基础上建立起来的,这就要求当前工作的一代不仅要承担上一代的养老责任,还要为自己积累养老金,由此带来了巨大的转型成本。
对于改革之时已经离退休的“老人”、工作期间经历制度转换的“中人”以及改革之后才参加工作的“新人”来说,目前的养老保险制度采取“老人老办法,中人中办法,新人新办法”③进行区别对待。即已经离退休的“老人”的养老金待遇保持不变,他们的养老金用每年收缴的社会统筹基金支付;对于“中人”,新制度规定将其在改革之前的工作年限视为缴费年限,他们所享受的养老金待遇与他们在改革之后缴纳的养老保险费的差额也由社会统筹基金支付。这样,“老人”和“中人”的养老金来源就成为一笔“历史债务”(即转型成本),如国务院体改办2000年测算的结果为67145亿元(何平,2001)。[3]
现行部分积累制的养老保险制度在实际操作中,由于养老保险费的实缴数额未能达到预期的目标,统筹账户的基金不足以支付现有退休人员的养老金,因此个人账户的基金几乎全部被挪用来支付退休人员的养老金,从而形成个人账户的“空账”现象,即个人账户只是一个名义账户。在名义账户下,资金的回报率是由政府规定的,而不是实际的投资回报率。这样,从根本上看,现行养老保险体系仍然是现收现付制。
2.缴费率相当高,企业和工薪阶层负担沉重
我国养老保险缴费率(平均养老保险费与平均工资的比率)目前已经达到比较高的水平,从1991年的16%增加到目前的24%,远远高于世界平均缴费水平(为10%),甚至高于国际警界线(20%)。根据对OECD24个国家社会保障缴费率的统计,只有丹麦(24.55%)、意大利(29.64%)、荷兰(25.78%)、西班牙(28.30%)和葡萄牙(34.75%)等5个国家的社会保障税高于中国(孙祁祥,2001)。[4]
尽管企业可以通过降低工资基数的方式向职工转嫁部分社会保险费(转嫁能否顺利实现取决于劳动力的供给和需求弹性),但过高的缴费率无疑将提高企业的经营成本,并形成缴费企业与未缴费企业之间的不平等竞争。而在现行制度下,企业职工除了须缴纳“四金”(住房公积金、养老保险金、医疗保险金、失业保险金)以外,还须缴纳不菲的个人所得税。在这种情况下,实现现收现付制养老保险体系再分配功能的资金来源和个人所得税的收入,实际上大部分来源于工薪阶层。这种状况对于培育中产阶级,改善我国居民的收入分配结构是不利的。
如果说西方国家的高缴费率主要缘于提供了过高的社会福利,即所谓的“福利病”(同工资一样,社会福利水平具有很强的刚性),我国的高缴费率则主要在于庞大的转型成本——企业拖欠、逃避缴费现象严重,覆盖面、参保率难以提高,以及过高的替代率等原因造成的养老保险资金缺口。理论界热衷于探讨的老龄化问题,事实上并非造成高缴费率的重要因素,而这恰恰更增加了人们对于老龄化将带来的高赡养率的担忧。
3.企业拖欠、逃避缴费现象严重,扩大覆盖面举步维艰
当前企业拖欠、逃避缴纳养老保险费的情况非常严重,近几年来养老保险基金的收缴率呈逐年下降趋势。1992年至1998年,收缴率分别为96%、92%、91%、86%、90.7%及82.7%,此后一直徘徊在90%以下(龚秀全、黄胜开,2002)。[5]截至1998年底,企业共欠缴养老保险费302亿元,到2000年底上升到414亿元,相当于当年养老金发放金额的20%。而且,扩大养老保险覆盖面的工作进展也乏善可陈。1999年,国务院了《社会保险费征缴暂行条例》,加速把非公有企业职工和外来劳动力包括到养老保险社会统筹中来。但直到2005年底,养老保险参与率一直徘徊在50%~60%之间(见表1)。覆盖面未能顺利扩大,直接带来了两个问题:一是企业之间的不平等竞争。到1997年底,93.9%的国有企业职工参加了养老保险,而城镇集体企业职工的参与率为53.8%,其他所有制企业只有32.0%,事实上造成了企业之间的不平等竞争。二是养老保险体系的负担率大幅上升。如表2所示,从1993年到2005年,我国养老保险体系参保职工人数上升了78.8%,而参保离退休人员则上升了168.2%,负担率提高了50个百分点。
在现实中,企业逃避缴费的行为是不可避免的;但过高的缴费率、有效征管体制的缺失,则大大增强了企业逃避缴费的动机。从我国的国情来看,逃税漏税现象本来就非常普遍,更何况是以“费”的形式进行征集的养老保险基金。
从职工个人方面来看,由于当前的工薪阶层不仅成为转型成本的主要承担者,而且现收现付制本身所具有的再分配功能、④个人账户的“空账”现象和过低的投资回报率等因素,也都抑制了其缴纳养老保险费的积极性,难以有效形成职工对企业缴费的监督机制。
地方政府(县或地、市级政府)在统一养老保险制度的过程中,所扮演的角色也值得注意。地方政府曾是养老保险体系的管理者,且在大部分地区至今仍然是实际的管理者,养老保险的省级统筹将使它们失去对养老基金的控制权。显然,在它们拥有对养老基金控制权的时候,它们有积极性向企业收取养老保险费;而在它们丧失对养老基金的控制权之后,它们的积极性将相应降低。此外,在省级统筹的运作中,省内地区之间的交叉补贴也会对地方政府的积极性产生严重的影响。例如,如果一个县(或市)的养老基金盈余被拿去与其他县(或市)分享,这个县(或市)将不会有实现盈余的积极性;反之,如果一个县(或市)的养老基金赤字可以得到来自统筹基金的补贴,这个县(或市)也不会设法去消减赤字。
4.其他存在的问题
现行养老保险制度在运行中出现的其他问题还有很多,如社保基金未能获得令人满意的收益率、省级统筹进展缓慢等。以全国社会保障基金理事会的年报为例,其历年的投资收益率(如表3),在所有年份均低于五年期定期储蓄利率。而自1997年国务院要求养老保险实现省级统筹以来至2000年底,真正实现省级统筹的只有5个省,17个省通过省级调剂金进行上缴下拨,8个省还没有建立省级调剂金或者虽然名义上建立了但没有运作(赵耀辉、徐建国,2003)。[6]过低的投资回报率大大打击了职工对于养老保险体系的信心,甚至使个人账户的缴费异化为某种税负(由于资金回报率低于其机会成本);省级统筹难以实施,则不利于调节省内地区之间的收入分配以及控制养老基金管理中的道德风险和腐败行为。
综上所述,个人账户空账、缴费率过高、拖欠及逃避缴费现象严重是当前我国养老保险制度运行中存在的主要问题。从这些问题之间的关系中可以看出,它们是相互影响、相互作用的。养老保险基金的拮据表现为个人账户空账,并产生了提高缴费率的要求;过高的缴费率又大大增强了企业拖欠、逃避缴费的动机;而企业拖欠、逃避缴费的行为,反过来又影响了养老保险费的顺利征收,并使扩大养老保险覆盖面的工作难以实施;最终导致个人账户空账规模的进一步扩大,从而使整个养老保险体系的运作陷入恶性循环之中。
当前我国养老保险体系在实践中遭遇的严峻形势所折射出的现行制度设计的不合理,主要表现在以下四个方面。
第一,过于执着养老保险体系自身的财务平衡。面对巨大转型成本的现实,政府没有必要拘泥于养老保险体系自身的收支平衡,以致于造成个人账户的“空账”现象而失信于民。事实上,从世界各国的实践来看,社会保障税并不是社会保障资金的惟一来源。除少数国家(如德国)的社会保障税能够完全满足社会保障支出的需要以外,多数国家的社会保障税收入只占社会保障支出的较大比重,个别国家(如加拿大)的社会保障税收入占社会保障支出的比重尚不足50%。而从社会保障支出占GDP的比重来看,我国的社会保障支出仍处在相当低的水平上。因此,增加其他资金来源(如国有资产的变现所得、税收收入、国债筹资等)用以支付转型成本是完全合理的。
第二,养老金的替代率偏高。现行制度设计中养老金的目标替代率为58.5%,而“老人”和“中人”的替代率更高。从实施情况来看,目前我国各地基本养老金替代率的平均水平已超过80%,远高于西方发达国家的水平(见表4);部分地区如河北、山西、内蒙古、吉林、安徽、江西、山东、河南等省(自治区)的养老金替代率均超过了100%,甚至出现了一些在岗还不如退休的情况。从人均产值和人均可支配收入来看,我国与西方发达国家的差距仍十分巨大,现行制度如此之高的替代率未免有些自不量力。
第三,养老金领取条件过于宽松。主要表现在对提前退休领取养老金的政策把握和养老保险制度的设计上。自20世纪90年代以来,为推进国有企业改革,国家出台了一系列提前退休政策以达到减员增效目的。此外,80年代初期,我国27个产业部门相继制定了1800多个特殊工种名录,规定特殊工种职工可享受提前退休的待遇。但是,随着现代化科技的应用,继续沿用这个20年前制定的标准并不完全合适。不仅如此,为了顺利实现减员的目的,地方政府和企业还有意放松了对提前退休审批的管理,从而导致一大批产业职工提前退休,过早地加入领取养老金的队伍。从养老保险制度设计来看,新制度中缴费满15年、旧制度中工龄满10年即可领取养老金这一政策标准,在世界上已建立起社会保障制度的国家中也是相当低的。
第四,对制度实施方案的操作难度缺乏充分的估计。现行制度设计不仅建立起了一个拥有较高目标替代率的部分积累制养老体系框架,而且还指望由当前工作的一代承担起巨大的转型成本,但对于企业和职工能否承受由此带来的高缴费率以及收取养老保险费的难度,却似乎缺乏应有的思想准备。部分积累制的强制性个人账户客观上也加重了企业和职工的负担,事实上并不是一种比原有的现收现付制更优的选择。
由此可见,过于简单、理想化而缺乏可操作性的制度方案设计,是我国社会养老保险体系面临困境的根本原因。现行制度在实施过程中遇到的诸多问题,暴露出政策设计者过于迷信理论模型的论证而缺少对现实国情的深入了解;忽视对我国政府和企业之间,以及政府上、下级之间博弈行为的考察。
三、反思与相关政策建议
如上所述,即使经过貌似严格的理论论证和数据模拟,一个制度的设计如果缺少了现实的可操作性,它也难免会在实施中遭到失败。这是值得我国理论界深刻反思的。总的来看,过去的理论研究更多的是从纯粹理论的层面对现收现付和基金制进行比较,或探讨人口老龄化来临的福利效应及应对措施;而在运用数学模型和数据模拟方法进行论证的过程中则多少显得有些一厢情愿,对于从假设条件引出的结论与现实的差距缺乏客观的分析,表现出热衷于理论探讨而疏于关注现实国情的倾向。
在对现收现付制和基金制的比较中,学者们较倾向于认为现收现付制对国民储蓄具有挤出效应,减少了资本的形成,从而不利于长期经济增长(Feldstein,1974);[8]难以应对人口老龄化危机,并认为从现收现付制逐步向基金制过渡乃是大势所趋。
事实上,到目前为止,现收现付制对国民储蓄的挤出效应以及这种挤出效应有多大,在国内外学术界尚未得到严格的论证。而且,国民储蓄率也并非越高越好。在过剩经济的条件下,降低储蓄率、扩大有效需求反而有利于解决当前我国经济的动态无效率问题(袁志刚、宋铮,2000)。[9]对于现收现付制另一个常见的质疑是,它难以在一个不利的人口结构变化趋势中得以维系。但从根本上看,现收现付制和基金制两种养老保险体系只不过是退休一代采用不同的方式索取当前的产出。在现收现付制下,退休一代凭借过去缴纳养老保险费获得分享来自当前工作一代的转移支付的权利;在基金制下,退休一代凭借资本所有权证获得分享当前工作一代提供的产出的权利。两者的物质基础是完全一致的。可见,经济增长和充分就业才是解决老龄化问题的根本,基金制并不是解决老龄化问题的灵丹妙药(NicholasBarr,2000)。[10]在老龄化问题上,基金制与现收现付制的区别只不过是基金制将问题抛给社会,而现收现付制则由政府承担起责任而已。
实际上,现收现付制和基金制在实践中各有利弊。现收现付制的最大弊端是由于其再分配功能而导致企业和职工逃避缴费,养老保险覆盖面难以扩大;基金制则缺乏再分配功能,难以抵御通货膨胀等缺陷,使退休人员的基本生活水平无法得到保证。从这一点来看,基金制已基本丧失了“社会保障”的功能。
老龄化趋势对养老保险体系的考验也是学者们所关注的问题。但是,如上所述,从实际运行的情况来看,造成我国养老保险体系负担率较高的主要原因并非老龄化问题,而是养老保险覆盖面难以扩大、职工参保率难以提高以及下岗和提前退休高峰的来临等问题。这些问题对现行养老保险制度构成的压力,显然远大于老龄化问题;而老龄化问题只不过是使入不敷出的养老保险体系)上加霜罢了。
在有关养老保险的理论探讨中,学者们大多借助于代际交叠模型(Samuelson,1958;Diamond,1965)来进行分析,如对现收现付制与国民储蓄关系的论证、人口结构变动的福利效应分析、缴费率和统筹比例的参数设定,等等。[11-12]但是,代际交叠模型的论证依赖于退休一代不留遗产的强假设,而这与现实情况是明显不符的。在现实中,人们有种种理由在死亡时留下遗产,例如:(1)遗产动机是普遍存在的;(2)人们无法准确知道自己何时会死亡;(3)住房和耐用品的残值一般会成为遗产等。在养老保险体系设计的数据模拟研究过程中,学者们为了论证自己的观点,往往在模型中设定有利于自己结论的假设条件和参数值。例如,支持基金制的学者往往过分强调养老基金的投资回报率(Feldstein,1999),[13]似乎认为养老基金的投资回报率理所当然地将高于真实工资的增长率。事实上,在古典经济模型的理想状态下,两者应该是一致的;而从我国的统计数据来看,在1986-2002年的大部分时间内,真实工资的增长率高于五年期国债的实际利率(袁志刚、封进,2004)[14],从而基金制是比现收现付制更好的制度选择;而支持现收现付制的学者则忽视了收取养老保险费的难度,隐含了养老保险费能够顺利收取的假设。
综上所述,在养老保险制度的改革中,政策设计者不应无主见地人云亦云或照搬国外的经验,而应更多地对公共养老保险体系的存在意义是什么、中国的现实国情适合什么样的制度安排,以及设计方案能否得到顺利实施等问题进行深入的思考。
一般认为,政府介入养老保险主要基于三方面的理由。一是政府强制保险可以纠正由逆向选择或道德风险所导致的市场失灵;二是社会养老保险具有再分配功能,在一定程度上可以使财富在不同的收入阶层和代际之间再分配;三是政府强制保险可以帮助人们克服短视行为,即所谓的“家长主义”。但从市场失灵和家长主义的观点来看,政府介入养老保险的理由显然不如医疗保险充分;特别是对于基金制来说,除了具有家长主义的含义之外,政府几乎再没有介入养老保险的理由,而事实上这种家长主义的强制储蓄是否必要也是值得商榷的(在没有公共养老保险体系的情况下,人们也可能会为自己的养老积极储蓄)。相比较而言,现收现付制由于具有保障退休人员基本生活之需的再分配功能,而更加适合作为政府介入养老保险的方式。但是,必须清醒地认识到,我国的经济发展仍处在相当低的水平上,且贫富两极分化相当严重,缺乏一个人口数量庞大的中产阶级。在这种经济条件下,面对显而易见的人口老龄化趋势,一个较低水平、广泛覆盖的养老保险体系,对于我国来说可能是更加合适的选择。较低水平的养老金可以降低当前工作一代的负担,有利于养老保险费的收取;而养老金水平也反映了政府介入养老保险的程度。从我国当前的现实情况来看,公共养老保险体系的首要目标理应是保障退休人员的基本生活之需;如果人们希望在退休以后过得更宽裕一些,他们有责任在工作时期为自己进行更多的储蓄。
根据以上的分析,政策设计者可以考虑从以下几个方面对现有的养老保险制度进行更为务实的改革。
第一,降低企业和职工的负担。政府应更多地考虑通过减持国有股、发行国债或税收来支付转型成本。为此,政府有必要重新审视当前的财政支出结构,应向社会保障、教育、国防等有关国计民生的项目倾斜,逐步缩减以至取消大量不必要的财政支出(如大量的形象工程项目、对竞争性国有企业的财政扶持、民间力量完全可以实现的投资项目,等等)。对于工薪阶层的负担,可以考虑以个人所得税作为社会保险费的来源而取消社会保险费,或者取消个人所得税而保留社会保险费。另外,可以考虑取消养老保险强制性的个人账户(即取消部分积累制)和“四金”中的住房公积金,⑤以进一步降低职工的负担。
第二,建立一个较低水平的现收现付制养老保险体系。养老金的给付可以考虑采取DB模式而不必按目标替代率进行设计。养老金发放水平可参考当地的最低工资或最低生活保障标准设定(如以当地的最低工资或最低生活保障标准乘以一定的系数)。对于部分养老金待遇过高的“老人”和“中人”,考虑到养老金待遇的刚性,可以保持其原来的养老金发放水平不变;但如将来出现通货膨胀,则不对养老金待遇进行调整,直到与其设定的养老金发放水平相当为止。
第三,取消提前退休领取养老金的权利,重新制定特殊工种提前退休的标准并严格其审批管理;适当提高领取养老金所需的缴费年限标准。对于因下岗而提前退休者,可以考虑将这部分人纳入城市最低生活保障制度或失业保险制度之中。
第四,在保留一个较低水平的现收现付制公共养老保险体系的基础上,鼓励企业年金的发展以及个人为养老储蓄。为此,必须为企业年金和个人年金提供税收优惠政策。例如,企业购买企业年金可在税前列支,个人购买养老金的支出部分可免缴个人所得税(这些政策已为世界上相当多的国家所采用)。这样不仅有利于降低政府的行政负担,杜绝地方政府挪用养老金和腐败行为的发生,而且有利于促进我国金融市场的成熟和繁荣。
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注释:
①这个目标替代率的计算方法是:假设预期寿命为70岁,实际工资增长率等于名义利率,职工按缴费工资的11%向养老保险体系交费35年,这样退休时个人账户可以提供38.5%的替代率,统筹账户提供20%的替代率。二者合计共提供58.5%的替代率。
②Wang,etal.的模拟显示,在2000年到2010年间,每年的转型成本占GDP的0.6%左右,到2050年将下降到0.3%。转型成本的补偿可以通过税收进行融资,这样,支付第一支柱相当于工资20%的养老金所需交纳的费用率只需10%~12%。
③“老人老办法”是指对已退休者继续实行以前的退休金发放标准,退休金替代率为60%~90%,退休金计算基数为退休时的工资额;离休者离休费为离休时工资的100%。“新人新办法”是指1997年统一的养老保险制度实施以后参加工作的职工,他们的退休金相当于当年职工平均工资的20%,有35年工龄的职工,目标替代率为58.5%左右。“中人中办法”是指中人的养老金由基础养老金、新制度建立以后个人账户上积累的个人账户养老金,以及将统一制度建立以前的工作年限视为缴费年限计算的“过渡养老金”三部分组成[月养老金=基础养老金个人账户养老金÷120过渡养老金,过渡养老金=指数化月平均缴费工资×(1.0%-1.4%)×视为缴费的年限]。
④现收现付制的再分配功能包括从工作一代对退休一代的转移支付、从高收入群体向低收入群体的转移支付、从短寿者向长寿者的转移支付,以及从男性向女性的转移支付。
⑤我国现行的住房公积金制度缺乏再分配功能,而且人们显然会为了购买住房而自觉地储蓄。所以,这种强制性储蓄几乎是毫无意义的。
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2．西班牙农业复合保险制度中的财政补贴制度
西班牙农业符合保险制度中的财政补贴制度主要可以从补贴标准、保险费率以及政府调控3个方面进行阐述。首先，就补贴标准来说，对于不同的投保主体，保费补助标准也有所不同，如对女性农民的补贴标准高于男性农民，对全职农民的补贴标准高于兼职农民，对集体投保农民的补贴标准高于个人投保的农民。其次，对于不同农作物的保费，补贴标准也有所不同，如对粮食等谷类作物、马铃薯等蔬菜类作物，以及棉花等工业用农作物，其保险费率均为18％，但是对没有灌溉条件的谷类作物、甜菜等，其保险费率均为28％；对同一作物，根据具体情况实行不同的保险费率，如对橄榄稳定产量保险的费率为28％，而对橄榄自然灾害保险的费率为18％。最后，政府通过对保费补贴和保险费率标准的调整和控制对整个农业种植结构进行调控。政府如果想抑制某一产业的发展，那么只需减少保费补贴或者提高保费费率就可以实现。
3．西班牙农业复合保险制度中的管理监督制度
任何一项制度的建立都必须要有完善的监督管理机制，西班牙农业保险制度虽然建立的时间不长，但是其管理机构还是比较健全的，部门之间的相互职责也都有明确的界限。《农业复合保险法》规定，农业保险政策的主要制定机构是隶属于农业、渔业和食品部的国家农业保险局，它所有的实施细则都是由国家农业保险局提出和展开，其管理委员会的成员则主要来自地方自治政府、农业合作社、国家财政部门以及农业复合保险公司协会的代表成员。在这里国家农业保险局的作用主要负责农业保险活动中的协调和联络机构，同时还要对农业保险体系实施管理，通过对其体系的分析和研究，为农业复合保险的发展制订科学、合理的发展计划，促进农业保险合同条款的制定以及推广等各项活动的顺利开展。
二、中国农业保险的发展现状及制度中的不足
1．中国农业保险发展仍然处于落后状态
改革开放以来，中国保险业整体获得了迅速发展，农业保险也在这个过程中得到了进步，2000年中国总保费的收入约为1600亿元，而同期农业保费的收入仅有4亿元，到2009年，农业保费增加到了130亿元，创下了历史新高，但是这个数据仍然只是总保费的1．2％，由此可见中国农业保险在总保险业中占有的比例很小并且发展处于落后状态。
2．中国自然灾害引起的农业损失严重
中国每年农作物播种面积有13万hm2，其中1／3都会受到灾害的影响，灾区面积占受灾面积的1／2，这都为农业生产带来了巨大的损失。目前，中国农业保险主要还是以商业保险为主，而众所周知商业保险的最终目的是追求最大的经济效益。再加上农业保险收入不高、风险比较大，且赔付率很高，政府的补贴也比较少，农业保险一直处于亏损的状态，这就导致很多商业性保险公司拒绝经营农业保险方面的业务，最终使农业保险业务出现日益萎靡的局面。中国农业保险制度不能为这些受灾地区提供足够的保险保障，这就为灾后的重建和恢复生产带来了极大的困难。
3．中国农业保险制度存在业务逃避的现象
中国国土面积辽阔，气候带由温带、温寒带、暖温带、热带、亚热带以及赤道带的共同存在而呈现比较复杂的状态，使不同区域间农业保险的种类、周期、强度以及频率等方面产生了较大的差异，这就决定了中国农业存在的风险因素具有较强的区域性。再加上现在商业保险公司在农业保险经营上还存在着一定的技术障碍，难以为合理的保险责任提供担保，小规模的经营模式也为风险的分散带来了困难，一旦经营不善则难以支付大额的投入资金和技术成本，而现阶段中国与农业保险相关的人才也处于紧缺状态，这些因素最终导致保险公司在提供农业保险业务的时候选择逃避的态度。
三、完善中国农业保险制度的措施建议
1．完善法律体系，为农业保险制度的发展提供法律保障
从西班牙农业复合保险制度的建立来看，其法律体系的建设和维护为促进保险制度的发展作出了重要贡献。法制建设为农业保险的发展提供了前提和保障，只有通过农业保险法律法规的制定，才能对农业保险的依法经营进行规范和调控。目前在中国还没有一个完善的农业保险法规，这就使农业保险的性质变得模糊，农业保险的经营范围、组织体系、费率制定以及赔付标准等不能用法律进行有效的规范，在实际工作中就表现出一定的盲目性和随意性。因此，中国应该借鉴西班牙农业保险立法的方式，结合中国的基本国情，制定配套的法规制度，将农业保险经营活动完全纳入法制的轨道，使农业保险有法可依。
2．根据中国具体国情，借鉴西班牙农业复合保险制度的成功经验，选择合理的农业保险发展模式
从西班牙农业复合保险制度成功的经验来看，商业化农业保险经营与政策性农业保险有机地结合起来是对农业保险市场进行调节的有效方法。从中国现阶段经济发展的客观现实来看，中国农业保险机制应该充分利用中国人民保险公司等商业保险公司现有的资源以及经营经验，采取市场运作与政策支持两种手段相结合的方式在商业保险公司开展农业保险工作。与此同时，为了给商业保险公司提供相应的政策监督和再保险支持，保证农业保险经营的稳定运行，还应该成立专门的政策性农业保险公司和农业再保险公司。另外，一方面，政府应建立相应的诱导机制，建立农业保险补贴基金，直接对农民缴纳的农业保险费用进行补贴，降低农民的负担，促进农业保险需求量的提高，推动农业保险的发展。另一方面，政府还应该为保险公司提供一定的税负减免和财政补贴，这对于提高保险公司经营积极性具有重要意义。
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首先，保险制度由企业自理、部门自理，走向社会化保障制度，产生了许多不相适应的问题。很多老企业背负着巨大的退休职工经济包袱，削弱了老企业参与市场竞争的能力。
其次，经济改革涉及到利益和权力的再分配，也涉及到风险和负担的再分配。企业改革客观要求社会管理制度建设跟得上，特别是职工本人无法解决的生老病死的问题，需要社会保障制度，尤其是社会保险制度来解决。社会保障制度是总的方面，它包括经常性的退休金、医疗费、住房购租等的保障；另一方面也包括突发性的大宗的偶然支出，如急病、重病、生育、房屋大修等，都需要保险制度来集千万人的资金，资助少数人的危急之需。没有保险制度不但不利于个人也可能拖垮企业。社会保险制度承担了政府安定社会、解急救难的功能，因此，社会保险需要企业、单位、个人的长期、有力的支持，更需要政府予以特殊的政策，让其早日增强实力，应付不测。
再次，社会保障制度的建立也要逐步成熟和完善，正如经济改革一样，要步步深入，层层推进，我国处在社会主义初级阶段，生产力还不发达，社会管理制度还不完善、社会积累还不丰富、人们的思想觉悟还不高，在这种现实的条件下实现社会保障制度，也只能因势利导，充分调动各方面的积极性，挖掘有关方面的潜力。社会保障制度既然能够造福社会、造福人民，那么就应该发挥社会各方面的以及海外的积极性，大力支持社会保障事业，比如说，筹办各种募捐、义卖等形式的慈善活动，充实社会保障基金。这种基金必须不以赢利为目的，而有所收益也必须如数用于社会保障事业，即使是其中的社会保险也必须坚持这一条，与商业保险划分得越清楚，其得到社会各界的支持就越有力。社会保险发展壮大的关键恐怕离不开“来自社会，全心全意为社会大众服务”的自身发展宗旨。社会保险承担了稳定社会、救危解困、为企业和单位松绑的职能，它分担了政府有关方面的职责，因此社会保险工作要充分考虑遵从商品经济规律办事，不能做长期亏损的生意，但作为政府应管的社会保障功能的分担者，它以政府代表的名义出现更为有利。
二、社会保险实践的启迪
通过几年努力，广州的社会保险制度已初步建立起框架，进入营运阶段，取得了可喜的成绩，以社会保险为主力创立新型的社会主义的市场经济条件下的社会保障体系，是一场史无前例的历史创举，也是一次举步维艰、困难重重的改革“”。社会保险既要解决参与者的有关项目保险问题又要解决缺乏政府资金注入的问题。从广州情况看，诸多大宗或突发性的支付项目都要依靠社会保险，其发展前途当然可观，但在开始阶段社会保险实力则令人担忧。因为社会保险本身也需要一个资金和经验的积累过程，难免有起伏兴衰的曲折过程。
根据资料分析：1996年广州市失业保险基金缺口400多万元，应缴未缴的企业较多，1992年～1996年全市有300多家困难企业办了养老金缓缴手续，缓缴金额达2亿多元，靠全市调剂的单位占总数的40%。企业发展不平衡形成苦乐不均，而有了社会保险，矛盾就可以集中社会力量来解决。解决的办法既要靠社会力量和政府投入，同时又要靠企业的改革求得生存与发展。对那些处在变革之中的困难企业更需要社会保险扶持渡过难关，这些困难企业多是纺织、电子、航运、供销、交通、区街集体企业等，社会保险既然担当了政府部分职能，也应得到政府财政、税费政策的优惠和支持。对困难企业职工的救济可以通过社会保险去发放、管理和运作。通过社会保险机构实施社会福利措施，有利于监督、测算和及时有效地运作。在改革过程中，必须兼顾公平与效率两方面，在实现社会稳定前提下加快改革的步伐，国家、企业和职工分别合理负担，尽快妥善建立社会保险制度，开创一个新局面。
三、完善社会保险制度，开拓更广的领域
社会保险靠全社会的普遍参与，以千万人的资金来资助偶然的个别支出，以长期的投入支付退休后经常的支出，以上一代人的积累支付后代的保险等，才能使社会保险的根基越扎越深，树冠越长越大，所荫庇的社会成员日益增加，所资助的项目更加有力。从经济学分析，社会保险体制有几种类型：
其一，供款基准制，即保险措施对具体受益人的提供取决于（或主要取决于）该受益人过去在保险体系中的资金贡献量（供款量），其基本特征之一在于，它是运用预筹积累的方式来筹集资金的。其原则是，先积累，后受益，而且资金积累的过程不是一次完成的，是要在若干年的时间里，按照一定的缴纳比例规定，逐年逐月地交费累积而成的。其主要优点在于，它能够保证社会保险有可靠的资金来源，不会发生寅吃卯粮的问题，受益的多少取决于积累数量的多少。其具体方法是采取个人账户，在社会保障体制中引入激励机制，由于个人账户产权界定清晰，因而可以调动人们进行积累和劳动的积极性，避免吃“大锅饭”的旧病复发。
其二，受益基准制，即保障措施对具体受益人的提供取决于（或主要取决于）规定中的受益与否的标准（或公式），按照受益人当前的状况（如年龄、身体健康状况、失业期等）是否符合特定的标准而决定。此方式注重受益条件的公平性，而不注重受益人已经在资金上贡献的多少，从资金筹集方式看是采用现收现付制来筹集资金并满足当期的支出，这种强调同等条件面前人人平等的分配方式有社会公证性的一面，但又可能有吃“大锅饭”的问题，缺乏激励机制，但管理相对简便，主要的资金来源是税收，不涉及投资及投资回收问题，因此管理成本较低。
其三，混合制，即上述的供款基准制与受益基准制两种基本类型择优而成。利用受益基准制来提供普遍性的最基本的社会保障，而使用供款基准制对具体个人提供附加的个人保障。也就是用较低的所得（薪给）税税率征收一部分公共财政收入，由财政支出按某种受益公式对退休、医疗、失业、伤残、意外等提供水准较低的但普遍适用的基本保障，这一部分保障强调公开性和社会安全网的作用，但大多数人不会满足于低水准的退休金和其他保障，因此仍要安排供款基准制的附加保障。附加保障是个人账户，自存自用、预筹积累式的，它提供了明确的激励特征。
社会保险中着重在养老、医疗和伤残、失业等几项中具有供款基准制特征，不同于商业保险，但也带有商业保险的某些特征，就是参与者才能享受。并且供款基准制鉴于人们对未来风险的非理性预期，必须实行强制性的储蓄积累方式。因此，政府干预经济的功能就更加明显，而且不同时期可能要求不同缴款比例的储蓄额。对于已参加公有制企业工作多年的职工，他们过去对社会积累的贡献大都形成国有资产，因此在实施社会保险个人缴费时则应考虑到原有的贡献，当公有制企业老职工面临不能支付社会保险缴款的困难时，有必要从财政上予以资助。再一个途径就是通过社会援助、募捐筹资。在新旧体制交叉的过渡时期必须通过一套渐进、协调的灵活方法来完成机制的转换。
就广州的现状来说，采取分门别类的混合制更为适合，即以供款基准制为主，从每月工薪和企业中相应支付同项的筹款项目形成养老保障的部分，公有制企业及非公有制企业、个体户也应纳入其中，有余力的个人可以额外加入商业保险取得退休后比别人多些的退休保险金。对医疗保障、失业保障、生育保障等可以更多采用受益基准制，即以收纳所得税来建立，以多补少，以社会力量来救一时一人之危困。
篇12
1.2现行失业保险基金规模小，基金承受能力较弱。由于失业保障制度在实施过程中出现失业保险覆盖范围越来越窄的的现象，导致收缴的失业保险数额有限，基金承受能力相对较弱，远低于国际上失业救济金的平衡水平，致使其难以应付越来越严峻的失业保障形势，失业保险的受益率和替代率较低，失业保险金和失业补偿的总体水平不高。
1.3失业保险统筹水平和统筹层次较低，影响失业保障作用的充分发挥。目前失业保险制度在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定，大部分地区实际上是地级市层次的失业保险统筹。由于统筹层次较低，基金的整体承受能力较弱，从而造成了一些地区失业保险基金严重不足，而另一些地区则存在大量结余。我国现阶段只有部分地区建立了调剂金制度，失业保险社会互济的功能不能得以充分发挥。
1.4失业保险制度对如何合理地使用基金，合理确定基金使用的结构和比例，没做明确说明。失业保险基金的支出鉴于我国目前失业人员多、基金有限的情况下，目前过于偏重失业人员的生活救济，促进再就业的功能明显弱化，不能形成有效的良性循环。
1.5《失业保险条例》的正常实施，缺乏与之相配套的监管机制。虽然1999年国务院的《社会保险费征缴暂行条例》等一些法规在实际工作中起到了一定作用，但是在失业保险实施过程中出现的诸多问题，则没有可靠的法律依据进行解决，法律中缺乏责任规范和制裁办法，同时，失业保险制度所指定的监管机构，在分工和监管方面描述的比较笼统，致使监管部门不能完全发挥其有效的监督作用，使失业保险工作在征缴、使用、监管方面面临严重困难。
2健全和完善失业保险制度的建议2.1扩大失业保险覆盖面。随着我国市场经济的发展以及从业人员结构和层次的不断发生变化，相对于正规就业人员，灵活就业人员参加失业保险具有自身的特殊性，应针对具体特点，合理确定标准和操作办法，要有利于劳动力的合理流动，确保灵活就业人员能够顺利参保失业保险。这样有利于保持社会安定。拓宽失业保险的覆盖面，将这些人员尽快纳入失业保险的征缴范围，增加失业保险基金的存量的同时，使这部分人的失业保险得以保障。
2.2从失业保险“权利与义务对等”的原则来考虑，是否也应统一建立起个人失业保险缴费账户。规定企业所缴纳的费用按多少比例进入个人账户，多少比例进入统筹基金。明确享受失业保险的条件，不仅要根据缴费时间的长短，还要根据缴费账户的多少来确定应享受的失业保险待遇。还可采取根据失业风险程度实行差别费率，政府根据各行各业的情况，对失业率高的行业按高的费率来征收保险费，对失业率低的行业按相应的费率来征收。
2.3合理确定基金使用的比例。以失业救济和保障基本生活为主，紧密结合再就业，实行有效管理。首先，将基金用于失业职工基本生活保障，包括失业救济金、医疗补助金、生活困难补助和失业女职工生育补助金等方面进行合理分配；其次，运用一定的基金积极帮助失业职工再就业，包括转业训练费、生产自救费、职业介绍等，同时，通过发放一定的救济金作为启动资金，鼓励失业职工组织起来就业和自谋职业；再次，为充分发挥失业保险促进就业的作用，对于那些一毕业就失业的大学生，可考虑从社会责任和社会效益的角度，逐步将他们纳入失业保险的保障范围，失业保险基金应该出一部分钱，通过发放职业培训补贴等方式，帮助这些大学生尽快就业。
2.4建立失业保险信息监控网络系统。为了使基金真正体现社会保障功能，应尽快建立信息监控网络，实现失业保险的全方位监控。建议建立由政府有关部门代表、用人单位代表、劳动者代表、工会代表和其他公众团体代表组成的社会监督机构，负责对失业保险工作的监督。按期、定时公布失业保险基金的使用情况，增加基金使用的透明度，以有效控制基金的不明流向，杜绝挪用、侵占基金现象的发生，还要由财政、审计等部门加强对预算决算的审核和执行情况的监督检查。
2.5尽快出台与失业保险条例相配套的一系列的法律法规。完善失业保险的法律法规体系，使失业保险制度的建设有法可依，为失业保险条例的有效实施提供一个良好的法律环境。
2.6建立科学、完整的失业保险统计指标体系。没有相关信息地收集，就没有科学地分析与预测。建立以失业人数、失业结构、失业再就业比例与结构、失业保险基金收支数量与结构、失业保险金的增值与保值比例等指标为主的统计指标体系，有利于失业保险基金现状的真实反映。
3结论
完善的失业保险制度，牵动着整个社会发展、社会稳定的大局，它不仅是社会主义市场经济发展的需要，是完善社会保障体系的需要，同时也是维护社会稳定，共建和谐社会的需要。
摘要：建立失业保险制度是适应社会主义市场经济的需要，但现行失业保险制度在实施中存在诸多问题和不足，极大地影响了失业保险的保障作用。为此，提出了相关合理化建议。
关键词：失业保险问题建议
篇13
首先，由于实行独家非商业化经营，在政府提供的财政专项保险基金数量已定，且赔款余额（赔款费用之和多于保险费收入的部分）不能突破该专项基金数量的情况下，出口信用保险机构必然在经营中实际上更倾向于承保风险较小的业务，而对风险较大的业务缺少足够的兴趣。出口信用保险机构在承保业务选择上的倾向，必然促使出口企业尽可能选择风险较小的结算方式。而结算方式所蕴含的收汇风险越小，出口企业对出口信用保险的需求就会越小，出口信用保险规模自然也就会越小。
其次，由于独家非商业化经营，出口信用保险机构没有自己独立的利益和不断发展壮大的内在动力，从而也就不可能产生较高的工作效率和服务质量。在出口信用保险机构工作效率和服务质量较低的情况下，要对出口企业形成较强的吸引力，使他们积极主动地投保出口信用保险是不可能的。
再次，由于独家非商业化经营，出口信用保险机构不必为经营后果承担实际责任，从而也就很难对费用支出和理赔实行非常严格的控制，赔付率居高不下也就在所难免，而赔付率过高必然对其承保业务的总规模形成极大的限制。
最后，由于独家非商业化经营，出口信用保险机构可以实行垄断价格，缺少促使价格水平降低的竞争机制，加之独家完全非商业化经营必然导致的费用和赔款支出相对规模过大，缩小了价格水平降低的空间，出口信用保险费率过高也就不可避免。而在保险费率过高，保险费负担过重的条件下，期望更多的出口企业投保出口信用保险，使出口信用保险达到理想的规模，是不现实的。
可见，独家非商业化经营的制度模式是导致我国出口信用保险规模过小，发展严重滞后的最根本的原因。要从根本上改变我国出口信用保险严重滞后的状况，使其出现跳跃式的发展，并在此基础上对我国的出口创汇发挥更大的促进作用，必须首先对我国现行的出口信用保险制度进行一些根本性的改造。
二、出口贸易支付方式的风险差异与出口信用保险性质的界定
我国现行的独家完全非商业化经营的制度模式，是建立在出口信用保险是完全的政策性保险的理论判断基础之上的。对任何一种制度模式的选择是否合理，其正确的判断标准只能是其实施的客观效果。上述对我国现行的独家完全非商业化经营的制度模式与出口信用保险发展严重滞后之间的关联分析表明，这种制度模式是值得怀疑的。
政策性保险的存在需要具备两个必要的前提：其一是某一类保险业务风险过大，由民间保险企业进行商业化经营必然会出现亏损；其二是该类保险业务为国家实现某种政策目标所必需。因此，这类保险业务必须由政府设立机构直接开办，亏损由政府直接承担；或者由政府委托某一保险机构经营，由政府拨付固定数量的风险准备基金以弥补该保险机构可能发生的亏损。出口信用风险是来自进口商和进口商所在国政府的风险，即人为风险。与自然风险相比，人为风险直接受人的主观条件的影响，风险的程度远远高于自然风险。无论是进口商的支付能力或信用出现问题，还是其所在国政府的政策出现问题，都会使出口商出口货物的价款不能顺利收回甚至是不能收回，而进口商的支付能力或信用和进口商所在国政府政策的变化是出口商无法左右的。这就决定了经营出口信用保险业务的机构比经营其他保险业务的机构面临更大的亏损风险。同时，出口信用保险又是与实现国家出口创汇的目标紧密相关的。从这个意义上说，把出口信用保险定性为政策性保险是合理的。但这种判断显然是由逻辑推理得出的十分笼统的结论，而不是建立在对不同结算方式所蕴含的收汇风险的差异的具体分析之上的，因而是难以令人信服的。
出口信用保险是为出口企业的收汇风险提供保险保障的，而不同的结算方式蕴含的收汇风险是有显著差异的，因而对出口信用保险机构经营结果的影响也是极不相同的。在几种常用的结算方式中，信用证结算是以银行信用为基础的，也是收汇风险最小的。托收以银行信用为基础的，其蕴含的收汇风险自然大于信用证结算方式。托收分为光票托收和跟单托收两种基本形式。在光票托收方式下，出口商只是委托银行收回出口货物的价款，可供进口商提货的单据由出口商直接邮寄，银行对进口商支付货款的行为没有任何约束力，因而所蕴含的收汇风险是很大的。跟单托收有付款交单与承兑交单之分。在承兑交单（D/A）托收方式下，进口商只要在代收银行出示的由出口商签发的汇票上签章承认付款责任，即可取得可供其提货的单据，因而所蕴含的收汇风险也比较大。在付款交单（D/P）托收方式下，进口商只有向代收银行支付了货物的价款，才能取得可供其提货的单据，因而所蕴含的收汇风险要小得多。汇付分为预付货款和货到付款两种形式，都是纯粹的商业信用形式。在这种形式中，显然前者基本无收汇风险，而后者所蕴含的收汇风险则非常大。赊账销售（OA）是各种结算方式中收汇风险最大的。
在多数出口商可以接受的非优惠费率条件下，风险较小的结算方式一般不会导致保险机构的长期性经营亏损，相反还会使其获得合理利润。只有在多数出口商难以接受的非优惠费率条件下，风险较大的结算方式才会导致保险机构的长期性经营亏损。正因为如此，不作任何区分地将所有结算方式下的出口信用保险都定性为政策性保险，是不合适的。合理的做法是将出口信用保险性质的界定与不同结算方式联系起来，凡是以风险较小的结算方式结算出口货物价款的，商业保险公司可以按照自负盈亏的原则进行经营的出口信用保险业务，完全可以将其定性为商业性保险；只有商业保险公司按照自负盈亏的原则无法经营的出口信用保险业务，才有必要定性为政策性保险。
三、我国出口信用保险制度的重新安排
既然根据不同结算方式风险的大小可以将出口信用保险在性质上分为商业性保险和政策性保险两个不同的部分，那么我国现行的独家完全非商业化经营的制度模式就应当为新的制度安排所替代。对于政策性出口信用保险，可由国家设立的政策性保险公司单独经营；对于商业性出口信用保险，应允许商业保险公司与政策性保险公司同时经营。
由于出口信用保险公司要同时经营政策性和商业性两种性质不同的出口信用保险业务，出口信用保险公司应当设立两个经营账户：政策性业务账户和商业性业务账户。商业性业务账户上的业务要自负盈亏，盈利为该公司所有和支配；亏损也要由其自行承担，而不能动用国家财政拨付的风险准备基金来弥补。
至于具体把哪些结算方式下的出口信用保险业务列入政策性保险业务的范围，哪些结算方式下的出口信用保险业务列入商业性保险业务的范围，可以由保险监督管理委员会先责成或委托非寿险精算机构会同其他相关的风险研究机构，在利用精算等手段对各种不同结算方式下的收汇风险进行量化的基础上进行排序组合，提出初步方案，然后再认真听取政策性出口信用保险公司（中国出口信用保险公司）和有经营出口信用保险业务愿望的各商业性财产保险公司的意见，经认真修改后由保险监督管理委员会确定。
对于列入政策性保险范围的出口信用保险业务的费率，应以官定费率的形式由保险监督管理委员会颁布实施；对于列入商业性保险范围的出口信用保险业务的费率，可在一定时期内先实行浮动费率，基准费率和浮动范围由保险监督管理委员会确定，待条件成熟后再完全放开，由各承保公司自行确定。
这种制度安排的意义在于：第一，允许商业性保险公司经营商业性出口信用保险业务，可以调动众多的商业性保险公司的力量共同为出口企业的收汇风险提供保险保障，从而能够有效地克服现行出口信用保险制度下政府财政拨付的出口信用保险专项基金严重不足的限制，有利扩大出口信用保险的总规模，同时又可以减轻政府的压力。
