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一般来讲,解决管理体制问题的途径有两条:一是进行严密的制度设计,解决好权力和利益之间关系;二是实行政企分离,政府主要从事宏观决策和监管,企业从事具体的建设管理事务。目前,我国水利建设管理体制改革正沿着这两条途径前进。
这种管理模式是以组建临时管理机构如某某工程指挥部等形式来进行工程建设的管理。其优点:在计划经济时代,这种管理模式曾发挥了很大作用;其缺点:没有明确投入、产权、分配的关系,当资金、质量、工期等出现问题时,不便于明确和追究主体责任。
20世纪90年代,建设管理体制开始了明晰产权改革,实行政企分离体制,许多建设单位改制成为独立法人,从而形成了项目法人责任制建设管理模式。项目法人责任制实质是通过第二条途径进行制度改革,它具体表现为“建管结合、贷还结合”。项目法人责任制确立了业主在整个投资过程的核心地位,它以业主负责制、招标承包制和建设监理制三项制度为标准制度。我国三项制度从80年代之后在我国的整个建筑市场就开始试点,不断推广,水利建设市场也在探索。特别是“98”大水之后工程投入的大幅度提高,使我们有能力由过去水利工程以岁修为主改变为以大规模的基本建设为主,所以以“三项制度”为核心的水利建设管理体制在水利建设工程中得到了全面推行,为保证大规模水利建设的顺利实施发挥了重要作用。
2水利工程建设管理中存在的问题及原因
2.1项目法人责任制落实不到位
项目法人责任制是“三项制度”的核心问题,但是部分项目法人组建不规范,甚至根本未组建项目法人,造成责任主体不明确。行政干预,违反建设程序,只抓工期,不顾质量,资金不能按时到位。
2.2招投标管理中存在不少问题
许多工程在招投标中,委托没有资质或低资质的单位招投标,从而使低资质或无资质设计、施工、监理队伍参与工程建设。招投标工作不够规范,违规操作,虚假招标或直接发包工程导致部分工程存在转包和违法分包。水利工程建设中的“同体”问题严重,主要表现在质量监督机构、项目法人、施工单位、监理单位相互隶属同一行政主管部门管理,其中监理单位归属项目法人、设计单位或施工单位管理。
监理队伍不足,素质较低,部分人员无证上岗;监理工作不到位,比较突出的是作假账。不该签单的签单,应该核实的不去核实。部分工程项目设计前期工作不充分,设计人员设计水平低,不能严格执行强制性标准,设计因素考虑不到位,设计质量不高,设计质量缺乏有效监督
2.3监督检查,加强质量检测
稽察的影响范围相对较小,威慑能力不够;稽察整改到位率低、监督力度不足。部分市地质量监督机构还没有完全独立建制,政府质量监督机构的定性还不明确,质量管理职能责任不明,质监人员不足,监督缺乏规范统一的工作程序,缺乏必要的控制手段,存在监督机制失灵的现象,质量检测工作有待加强2.4验收工作以及偷工减料问题
实施的建设项目多,但正规验收的少;病险水库除险加固工程由于验收率低,已影响到水库除险加固工作的整体进度,影响到新的项目的实施。
工程多次转分包,层层收管理费,工程实体资金流失,从而导致部分企业在经济利益驱使下偷工减料。为节约显成本,施工不按规范操作,最终导致隐成本大大增加。质量控制体系落后,有待健全,质量把关不严。
3水利工程建设管理的对策及建议
3.1依法规范项目法人职责
项目法人是项目建设主体,对工程项目负总责。进一步加强对项目法人基本条件的要求和管理,建立对项目法人建设行为的考核管理制度,规范和约束项目法人的建设行为。
建立健全科学严密的标底形成机制和评标决标的标准、方法和工作程序,推行合理低价中标,防止恶意低价中标行为,遏制转包和违法分包现象,加强对招标机构和评标专家的管理。
3.2提高监理人员素质,积极推进监理改革
工程监理主要任务是对工程质量、工期、投资进行有效控制,以提高施工单位的技术和管理水平。积极推进水利工程建设监理单位体制改革,增加监理企业活力,积极引导水利工程建设监理单位开展综合性工程咨询服务业务方向发展。
3.3健全施工图纸的审查制度,提高设计水平
严格按照勘察设计的有关条例及规范进行设计;提高设计人员的整体素质,建立健全施工图纸的审查制度,防止随便变更设计图纸。
质量监督是代表政府对工程参建各方进行强制性监督而设立的,要充分发挥其作用,就要加强质量监督有关法律、法规、规范和标准的业务培训,建立敬业、专业、高效的质量监督队伍;质量监督将采取“谁验收、谁监督”的原则,或采取“上级监督下级”的原则,不断完善质量监督体制。工程建设评优和优质工程评审工作全部转由行业协会制定评优标准和优质工程评审办法。
3.4整顿规范水利建筑市场,广泛融资
建立有效的水利建设监督管理制衡机制,建立“同体”回避制度,同时规范工程分包管理;建立信用体系,加强行业自律;完善市场监管体系,加大对市场主体特别是项目法人监督力度;强化市场准入和清出制度,严格管理设计单位、监理单位和施工单位的资质;严格检验进场材料、产品、设备,防止不合格产品进入施工现场;健全工程项目质量管理制度,严格执行三项制度标准;全面推进三项制度的实施。
水利建设资金筹集来源多层次,结构复杂,这就使项目工程资金完全到位的难度大。而最关键的还是这些资金来源对政府的依赖性强,不可预测性大。而且部分水利资金来源依据不明容易产生纠纷。虽然水利项目资金筹措大部分是有法律依据,但有一些地方政府配套出台集资办法缺乏法规依据,这导致资金到位不稳定。因此我们应该积极立法,以法律为依据,出台筹资政策,依法筹集水利资金。
4结语
目前来看,我国资本市场发展日趋成熟,为筹集水利资金提供了全新渠道。对那些投资大、周期长、收益高的水利建设项目,我们可以通过成立股份公司,建立现代企业制度,筹集大量水利资金,这样做不仅可以缓解企业对资金的饥渴,还引进了市场竞争机制,有利于培育现代市场经济。如今,经济全球一体化和金融证券化,水利工程项目也完全可以在资本市场通过发行水利金融债券筹集水利建设资金。
另外,我们还可以在运作机制上下功夫,通过对水利建设投资体制改革,吸引社会各方面闲置资金。
论文关键词:水利建设;管理体制;对策
论文摘要:当前,我国加大对水利基础建设的投入,水利工程建设进入前所未有的发展阶段。在此,笔者根据多年从事水利工程的经验与实践,概述了我国水利工程传统建筑管理模式,分析了水利工程建设管理存在问题,并进一步提出了针对性对策。
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2．1做好前期预测，未雨绸缪
水土保持监测工作是参考上级部门批复水土保持方案中设计的监测内容、监测点位、监测方式、监测手段和监测频次等实施的。因此编制水土保持方案过程中，编制人员要对可能造成的水土流失进行预测，重视水土保持监测的点和时段，以便为监测提供较为准确的定位。水土保持方案中预测时间为施工期和自然恢复期。施工期水土保持监测是为了采取各项必要的水土保持措施，更好地遏制水土流失。自然恢复期水土保持监测是为了通过水土流失防治措施效果的监测，核验水土保持方案取得的保水保土效益，进一步优化水土保持措施，并为主体工程竣工验收提供技术文本。同时开展监测工作之前，监测单位还必须依据现场查勘，编制水土保持实施方案。
2．2进一步完善、改进监测方法
水土保持监测经常采用地面观测和调查监测两种方法。现在已进入电子信息时代，各种功能先进、质量优良的监测工具已经应用到工程建设当中，国外广泛采用的遥感测量技术、航拍技术等均可引进水土保持监测领域，将常规的监测方法与先进的科技监测手段结合起来，有计划、有组织地研发和推广自动化监测仪器设备，逐步实现监测工作的自动化。
2．3强化监测行业管理，提高监测成果质量
省级以上监测机构要从全局调度水土保持监测管理工作，加强资质办理管理;重视监测过程的管理;也得加强水土保持监测技术培训工作;建立水利建设项目水土保持监测成果质量鉴定和认证制度。地方各部门要坚持政企分开，实现监测工作规范化。主管部门不仅要对在建的水利项目进行监督检查，也要负责监测技术水平及能力建设，不仅要进行水土保持监测技术的指导，也要对监测专业的服务质量进行全面彻底的检查。通过招投标形式或者受建设单位委托的有资质的监测单位，应按照国家相关文件规范要求开展项目水土保持监测工作并定期提交监测报告。水行政主管部门作为水土保持监测的监督管理部门，要保证水土保持监测工作的正常开展。
2．4加强观念，驻点监测，确保监测实效
要做好水利建设项目的水土保持监测，必须加强观念，进一步完善、宣传国家有关法律法规文件，建设单位应提高重要性认识，把水土保持监测工作与主体工程放到同一位置上来。其次，加大对在建水利建设项目监督检查的强度和频次，提高监测率。委托的监测机构必须实行驻点监测，建设单位自行监测的工程必须要指定专职人员负责监测。而且整个建设期内必须全程跟踪监测。最后，水土保持专项设施评估验收必须做到严格验收，把好验收关。省级水行政主管部门也应当引起有关部门的高度重视，确保监测实效。
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目前，由于各方面因素的限制，使得我国在管理农田水利建设方面出现了一些漏洞，管理现状并不理想，还需要采取加强措施。首先，我国缺乏完善的小型农田水利设施。在农业生产过程中，特别是北方，持续干旱的天气较多，自然会在一定程度上影响农产品的质量，这也是缺乏完善的水利设施的结果。许多小型农田水利设施使用时间已经超过了三、四十年，许多缺陷在建设初期就已经形成了，加上在建成以来并没有得到及时的养护与维修，造成目前其各项能力都已经大大减弱，甚至难以抵挡干旱或暴雨天气。其次，在管理农田水利建设的过程中没有足够资金。通常其管理需遵循分级原则，若农田水利设施的级别低于支渠，管理者就是当地政府，自然应当由当地政府投入建设及管理资金。然而大部分地方政府的资金收入并不富裕，有些甚至入不敷出，那些向上级政府进行建设资金申请的地方政府通常在道路建设方面投资较大，对于这种农田水利建设工程因难以获得短期利益而发展资金不足。最后许多群众缺乏自发管理意识。农民观念不端正是导致农田水利建设进程较慢的主要原因之一，许多农民群众以为工程管理者是政府等部门，和自己无关。而且该方面比较缺乏人才，我国选择水利专业的人很少，即使是该专业的学生也不一定从事该类工作，导致水利建设发展缓慢，管理水平较低。
3.加强农田水利建设的管理措施
3.1管理过程规范化，管理责任更加明确
管理过程的规范化是农田水利建设科学化管理的重要前提，管理人员应详细登记和记录农田水利建设的各个环节，主要是确定本区域中具体的水利工程建设情况，进行水利工程位置图的绘制，在图纸中体现出每一个水利工程。如果某些工程项目需要特殊关注，政府水利部门应落实到由哪个或者哪些人监管，使每个人都有明确的责任与任务，同时要详细记录应用于建设过程中的物品与资金，而且可不定期的突击检查水利工程的建设情况，避免发生违法现象。另外，政府水利部门应当关注和重视改建的农田水利建设项目，合理安排需要使用的资金，科学的统筹规划，对该区域内农田水利建设的整体情况进行全面了解，把握管理力度。
3.2建立健全关水利的法律法规
虽然人的管理对于农田水利建设是非常重要的，但是有关法律法规的约束同样必不可少。目前在该方面我国仍然没有制定出十分完善的法律法规，这种情况极有可能导致部分无良的施工公司钻法律的“空子”，最终建设出的工程项目不仅质量差，安全性低，还在一定程度上破坏了生态系统，不利于农业的可持续发展。因此政府应针对农田水利建设的管理工作建立健全法律法规，使建设过程受到法律的约束，保证生态系统和谐发展。与此同时，政府也应制定相应的处罚制度，并安排工作人员严格管理与执法，及时发现违法现象，加大力度处罚违法人员与其所在的施工单位，从而提高农田水利建设的管理效率。政府水利部门应深入改革管理工作，转变以往的收费模式与管理方式，以各地区的具体情况为依据，设计新的管理方案，制定规范的水费收取制度，使人们的合法利益得到保证。政府除了处罚制度之外还应制定有关的奖励制度，一定要奖罚分明。目前农田水利建设管理模式中的主导是政府，但是其中还包含了多元化的投入者，比如农民、企业、集体和社会，它与传统的管理模式有很大差别，并且需要一种新型的绩效考核制度提高并巩固其管理效果。该制度可以对金融机构、企业、农户与地方政府在建立、维护和管理过程中的行为、所发挥的作用分别进行考核，各级政府部门也应将水利设施的绩效加入年度目标考核之中，跟踪并监督农田水利建设情况，使工程进度与工程质量得到保证。而且在年底进行综合的评价，可以对那些始终遵守法律和规定的企业、农户或地方政府等给予一定的奖励，而出现违法行为或破坏生态坏境者就需要按照相应的处罚制度进行处理。
3.3实现信息化管理农田水利建设
目前，计算机技术被广泛应用于各个行业和领域，国家只有充分重视信息技术，并将其引入农田水利建设的管理工作中，才能有效提高管理水平。我国在管理农田水利建设方面，各地区往往是以人力管理为主，丝毫没有意识到计算机的优势，为了实现信息化管理农田水利建设，政府应从以下几方面采取措施。第一，在管理工作中，有关人员需要秉承创新的理念与科学的思想观念。政府在项目建设工作中对角色进行宏观调控，科学指导农田水利建设，提高管理效率。第二，政府应在科研方面增加投资，将国外的先进技术引入，从而实现高效利用与可持续利用水资源，方便管理农田水利建设。可以将遥感技术、激光技术、信息化管理水利等方面作为科学研究的重点内容，致力于新技术的研究。最后，应加强科技宣传力度，对科学管理进行推广，使科技向生产力转化。
3.4加强外部管理与后期管理工作
作为组成民生基础建设的一个重要部分，农田水利建设的管理直接关系到农业的发展，因此必须保证管理的全面性，除了上述措施之外，还需要加强外部管理与后期管理。在建设农田水利项目时，众多资源的投入是必不可少的，包括财力、物力、人力等。单纯依靠一个途径获取资源是无法满足建设需求的，应尽量寻找不同途径。首先是政府投入的资金，其次就是向个人或团体等社会人群求助，从而聚集资金，通过宣传农田水利建设，促进社会人员主动参与，鼓励有能力的个人与群体贡献一份力量，支持农田水利建设。只有尝试获取不同方面的资金，才能有足够的外部条件，开展农田水利项目的建设，促进建设工作的有效管理。与此同时，建设的后期管理工作也是不可忽视的。有关地方政府应培训管理人员，使其专业技能与素质得到提升，并要求其在建设后期严格管理农田水利项目，延长使用年限，提高项目质量，保证水利项目能够稳定、持续发展，提高农业经济效益。
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目前，因为有限的政府经济帮助，拉拢其他企业投资水利建设也是很好的方法，因为企业有许多拥有高科技的技术型人才，也可以持续加大投资，这对水利建设工程的改革能够起到很好地加速作用。企业与当地水利局科以采取年终分红的方法，最终实现共赢。另外政府的工作人员应全心全意为人民服务，加强农村水利建设，鼓励当地人民务农，推广有效减轻人民务农负担的新技术，宣传全国实验示范基地的优秀建设，认真解决实际问题，做好几年规划，深化改革，并为之努力奋斗，最终才能实现共同富裕的美好愿望。
3可持续性发展策略下的水利建设
水利作为农业的重要基础设施，对提高农业综合生产能力、增加农民收入、促进农业可持续发展、改善农民生活条件必将发挥更加重大的作用。水利系统提出了由工程水利向资源水利，传统水利向现代水利可持续发展水利转变，坚定不移地走可持续发展水利之路这一全新治水理念。
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为了让牧区水利建设造福当地牧民，加快推动牧区水利建设的进程，有关方面应该加强关注牧区水利建设面临的问题和不足，下面将从两个方面进行较为细致地探讨和阐述。
（一）不合理的水利建设投入结构，缺少投入资金
草原作为我国的绿色生态屏障，是牧区人民赖以生存的物质资源之一。没有科学、合理、全面地制定牧区水利建设的发展规划，没有树立全面规划、统筹发展的理念，导致牧区水利建设投入结构较为不合理，牧区水利建设发展的目标、规模、布局和重点没有明确进行界定。缺少稳定的投入机制，有关方面投入力度不够。牧区水利建设与当地牧民生产和生活息息相关，一元化的投入机制，资金来源单一，仅依赖于公共财政的水利投资机制，在一定程度上阻碍了牧区水利建设的进一步发展。另外，投资扶贫政策和草料产量等深层次的矛盾不容忽视。
（二）科研投入力度不够
无论如何，一直以来致力于牧区水利建设研究的专门机构寥寥无几。前些年，我国的中科院和水利部牧科已经在一些牧区进行了试点项目，这在一定程度上为科学、合理地编制全国牧区水利规划提供了重要的智力支持和内在驱动力。一般来说，建立试点项目的范围限定在内蒙古和新疆等地区。在牧区水利建设的过程之中，考察灌溉制度、经济效益和环境效益是相当一部分水利地区开展水利建设研究的重要内容和关键点。但是，有关方面没有树立科学发展观，在科研上的投入资金相当少，导致相关部门无法科学、合理地利用和配置牧区水资源。
三、加快牧区水利建设发展的策略
在对牧区水利建设面临的问题进行简要的阐述之后，接下来，提出了一系列加快牧区水利建设发展的有效策略，预期加快推进牧区水利建设发展进程。
（一）调整投资结构，整合资金布局
只有努力做好畜牧业和水利方面的管理工作，加强水利工程建设的管理，才能达到平衡草原生态保护和增加牧民收益的目标。在强调生态保护的前提之下，全面、合理地制定优惠政策，建立健全资金使用管理条例。这里需要指出的是，资金来源不应该仅限于公共财政，工业贷款赈灾是一个不错的选择。在牧区水利建设的过程中，各级政府应该结合地区的实际情况，对一些基础设施进行统筹安排。需要构建的基础设施包括：饲料加工、节水灌溉、舍饲棚圈和青储等等。
（二）加大科研力度，善于借鉴科技的进步
新时期，牧区水利建设面临着巨大的挑战和机遇，水利建设和社会经济发展对牧区水利的要求日益提高。为了大幅度提升牧区水利工程的科技含量，国家发改委和水利局应该针对牧区存在的一些热点和难点问题，开展一些专题活动。热点问题包括：如何合理开发、利用和配置牧区水资源、如何加强牧区生态建设、如何做好牧区水利建设工作等等。在充分了解当地具体情况的前提下，我们应该充分借鉴国外先进的理论知识和技术设备，大力宣传和推广科技含量高的节水灌溉技术，从而对现有的牧区水利开发模式进行优化，大幅度提升可再生能源的利用率。
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如上所述，我国农田水利灌区建设与管理存在着很多问题，这些问题如果得不到有效解决，将会严重阻碍我国农田水利灌区的发展。我们结合调查数据，并与相关专家学者积极沟通，对农田水利灌区所存在的问题进行了深入分析和探讨，努力寻找解决方法。从加强对问题设施的改建、增加政府投入、强化后期管理和维护的等三个方面，针对上述问题提出对策。
2.1加快推进对问题设施的改建工作
目前我国现用或者现存的的水利设施很大一部分是存在问题的，是处于病状危态的。而这些问题设施并不都是只能废弃的，其中大部分经过专业维修改建之后还可以继续发挥作用的。我们经过咨询相关的水利建设方面的专家得知，对问题设施进行改建所花费的成本相较于重建时要少得多的，因此对目前我国农田水利灌区存在的问题设施进行维修改建将是改善目前状况的一项重要方法。我们可以考虑在大片农田中，进行喷灌设施的维修和更换，根据实际情况结合起来工作。另外，还可以对特殊农田水利灌区的问题设施进行全面整合，与水利方面专家共同解决。
2.2政府部门应增加投入
上面已经提到，目前我国水利设施的建设大多由政府承担，靠农民自己搞水利建设可操作性不强。我们分析调查结果之后发现，农田水利设施建设形成了多种投资模式，但以中央财政与县级政府投资为主，省财政、农民投资与民营投资偏低。其中中央财政占31％，市县乡财政占28％，农民自筹占19％、省财政占16％、民营投资低只占5％。由此表明农民的经济实力有限，过大的投资压力将降低农民建设的积极性，因此投资增长空间小。因此，加大各级政府对农田水利灌区的投入是有效途径。
2.3强化对农田水利设施的后期管理和维护
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为发展农业生产服务的水利事业。基本任务是通过水利工程技术措施，改变不利于农业生产发展的自然条件，为农业高产高效服务。主要内容是：①采取蓄水、引水、跨流域调水等措施调节水资源的时空分布，为充分利用水、土资源和发展农业创造良好条件；②采取灌溉、排水等措施调节农田水分状况，满足农作物需水要求，改良低产土壤，提高农业生产水平。
农田水利建设就是通过兴修为农田服务的水利设施，包括灌溉、排水、除涝和防治盐、渍灾害等，建设旱涝保收、高产稳定的基本农田。主要内容是：整修田间灌排渠系，平整土地，扩大田块，改良低产土壤，修筑道路和植树造林等。小型农田水利建设的基本任务，是通过兴修各种农田水利工程设施和采取其他各种措施，调节和改良农田水分状况和地区水利条件，使之满足农业生产发展的需要，促进农业的稳产高产。
一、小型农田水利的特点
1.1地位作用重要，需要高度重视。“水利是农业的命脉”，精辟地表述出农田水利在发展农业生产和改善农民生活中的重要地位和作用。由于有了完善的灌排设施，良种、化肥、耕作栽培等先进农业技术才有用武之地。但是，作为基础设施的农田水利，投入多，见效慢，管理难，本身直接经济效益不明显，多表现为间接的社会效益，在一些地方易受忽视。对农田水利的重要地位作用，需要不断提高认识，加强领导。
1.2群众性强，需要广大农民参与。农田水利遍及全国各地，与所有农民的生产、生活都有密切关系，是一项群众性的事业，每年都要发动近亿劳动力从事已建成工程的清淤维护岁修、水毁工程修复和新工程的兴建。群众性、互助合作性是农田水利的重要特点之一。
1.3公益性较强，需要政府扶持。农田水利既有农田灌溉、水产养殖和生活供水等兴利功能，也有防洪、除涝、降渍、治碱、防治地方病等除害减灾功能；既可以为花卉、蔬菜、果园、养鱼等高附加值产业服务，又承担着大田作物灌排，保证国家粮食安全的任务。
1.4具有垄断性，需要政府加强宏观管理。按受益农户多少区分，小型农田水利可分为两大类：一类是农户自用的微型工程，如水窖、水池、浅井等；另一类是几十户、成百上千个农户共用、规模相对较大、具有农村公共工程性质的泵站、水库、引水渠等。受地形、水资源等条件限制，多数公共工程具有天然垄断性，不能像乡镇企业那样搞市场竞争、破产倒闭。灌溉所用水资源，属国家或集体所有，是公共资源。所有生活在当地的农户都有公平用水的权利。用水权是农民生存权的组成部分，为农民生存条件服务的公用水源和公用设施不适合让私人垄断。
二、农田水利基本建设的战略地位
2.1基本国情与农田水利基本建设。中华民族的发展史是一部与水旱灾害斗争的治水史。尽管我国耕地面积从20世纪70年代后期持续减少，但灌溉面积总体上稳定增加、灌溉水平不断提高，保证了我国农业的稳定发展。改革开放后，一方面农村体制改革极大地调动了广大农民的生产积极性，另一方面，也使过去在农业基础设施、农业和水利科学研究等方面积累的能量得以集中释放，彻底扭转了中国粮食长期严重短缺的局面。
2.2社会稳定与农田水利基本建设。农业是安天下的产业，“三农”问题始终是中国改革与建设的根本问题。我国的经济结构能否顺利调整，国民经济能否发展得更快一些、更好一些，在很大程度上取决于农业基础是否稳固。只有加强农业基础，确保农产品供给，才能顺利推进工业化和城镇化；只有加强农业基础，开拓农村市场，才能支撑国民经济的快速增长；只有加强农业基础地位，促进农业发展，农民富裕，农村稳定，才能保持整个社会的长期稳定。
2.3国家食物安全与农田水利基本建设。我国目前的农产品主要产于灌溉耕地，加快现有灌区的持续配套和更新改造，是稳定粮食生产能力的战略举措。由于农业用水总量不可能大幅度增加，扩大灌溉面积、提高灌溉保证率，均只能依靠提高灌溉水的利用率和水分生产率。此外，高效现代农业对灌溉保证率、灌水方法与技术的要求更高，对灌溉的依赖性更强，农田水利基本建设必须与现代农业发展要求相适应。
2.4农村经济可持续发展与农田水利基本建设。我国农村经济可持续发展包含农业可持续发展、农民收入稳定增加以及生活质量的提高等具体要求。如果我国农业不能解决未来16亿人口的吃饭问题，不能成为支撑国民经济和社会快速发展的基础产业，那么农业的可持续发展就从根本上失去了意义。从这个意义上说，农田水利基础设施是“基础的基础”。农业能否得到可持续发展，还取决于其自身的综合竞争力，而良好的农业基础设施条件，才能保证大幅度降低农业成本、提高农业生产效益。
三、加强农田水利基本建设的措施
3.1加大各级政府的投入力度。首先，农田水利基本建设只是手段，直接的目标是着眼于解决“三农问题”，根本目标是为我国全面建设小康社会打好基础。无论是为了保障国家食物安全、发展农村经济，还是为了提高农业用水效率，以支持水资源向生态环境、城市和工业转移，最大受益者都是国家；其次，农民和农业已为我国的工业化、城镇化作出了巨大贡献和牺牲，在“三农问题”成为突出问题时，在农业和农村有困难时，即便是为了自身的利益，工业和城市也应该支持农业和农村，国家财政应该向农业和农村倾斜；第三，农民负担重、农民尚不是土地的所有者，要求农民投入太多的资金用于农田水利基本建设是不现实的。因此，国家和各级财政理应加大对农田水利基本建设的投入力度。
3.2充分利用WTO规则。如果仅从主要农产品价格来看，在加入WTO后，我国农业确实面临很大挑战。如果说农业是加入WTO后受冲击最大的产业之一，那么也可以说农业是加入WTO后国家支持与保护空间最大的产业。农田水利基本建设、大江大河治理、农业与水利科学研究和技术推广、农村水环境建设等均可纳入WTO“绿箱政策”的支持范围，属于政府对农业基础设施服务的支持。
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乐山是西南地区的一部分，全年平均降雨量达1000多mm，但降雨量过于集中，造成春旱夏涝，很不利于农业的发展。于是，乐山地区建成许多蓄水、引水工程，所有这些水利设施的管理都是依照谁受益、谁负担和谁拥有谁主管的原则进行管理的，一般来说：支渠以上的设施都是由供水单位自行管理，但支斗农毛渠（直接进入农田）却是由乡镇、村、组建设与管理，这里所讲的农田水利建设主要指支渠以下的建设管理。我们以乐山市沫江堰引水工程为例：从近年来此灌区农田水利建设的规模和建设效果来讲，新建项目没有一项，毁损却十分严重，使得设施总量不增反减，再者灌区内水质污染和水土流失加速水利设施完全丧失输水功能。具体表现三个方面：
第一，经济利益中下的水利设施完全失去经济的扶植，农民对水利不再用“公益”去认识。
（一）前人种树，后人乘凉。沫江堰引水工程是全灌区10万多人义务投劳上工修建的三边工程，兴建于七十年代。其支渠建设也相应配套，但之后，几乎没有更多的配套建设。特别是近年来，在市场经济冲激下，要想有更完善、更配套的水利建设可以说是不可能的。每一处建设都关系经济，没有钱寸步难行。在国家把有限的财力投入在一些防洪工程上，再加上镇乡财政和农民对水利的狭隘认识，农田水利建设这一块，就成了被人遗忘的角落。
（二）农田水利设施破坏严重。多年来新建设的调水、分水、提水、排泄设施在疏于管理的同时，也遭受着人为破坏。一些值钱的设备被地方组织变卖，或被人盗窃。这与人们对水利认识的不足有着直接的联系，当然更多的是对经济利益的追求。
（三）水质污染，渠系自然损毁严重。在沫江堰灌区，仅有沫江堰工程为当地提供生产、生活用水，但由于渠系途经长，渠系所经之处有党校、群居地、工厂生活垃圾、生产排放物等，甚至农民生产剩余物、畜牧排放物和死尸等，都很自然也方便地污染着沫江堰水。灌区人饮用水就是在这样的条件下不需处理直接饮用沫江堰水，中下游人民到了“谈水色变”却又无奈的地步。另外，水利工程发挥的好坏最关键还是要建设。支渠工程年年建年年修，功能却一年不如一年，渠道淤积堵塞，堤毁渠亡。人们对工程建设仅有一点信心更是到了绝忘的极限。
第二，管理不适应现代经济的发展。
（一）虽然现有的水利工程大多都是在六、七十年代修建的三边工程，土沟土渠，渗漏十分的严重，渠系水利用系数极低。但是，计划经济体制下的水利建设却没有停止。始终保持着每年的彻底掏沟（渠）、除草、蓄水，呈现的是小沟通大沟，大沟通河流的状况，基本实现灌溉自流化。可是现在，市场开放了，经济也发展了，原有的划段管理，分级管理、受益管理模式，都是计划经济下的产物，不再适应现代经济的发展，于是，沟渠内杂草从生，淤沙满沟，甚至个别地方出现了把庄稼种在沟渠里的现象。在沫江堰灌区，因为支渠以下管理不善，造成水涝与水旱，于是有上游淹死，下游之说。
（二）农业产业结构调整，水利设施呈现分割状态，无法发挥水利工程整体配合优势。市场经济条件下，每户人在产业结构上各有不同，造成用水季节和用水量的不同，出现水利设施功能的发挥不同步现象。靠整体发挥效益的水利设施，在独立系统下就失去原有的功能和自身的发展，其结果是水库失修，塘埝干涸，工程毁坏。
第三，政策制定和经济发展抑制水利建设的进程。
在水利灌溉区域，我们清楚地看到这么一种与时不俱进的现象。一是受益户对水利建设不在有义务建设和自觉交纳水费的观念，农村的义务工已成为历史。二是村级基层干部有力无法使，干涸的村级财政无法保证水利建设中的正常开支，招投标的工程建设更是一纸空文。另外，水利建设最根本的保证是水费，而在沫江堰灌区140万的水费，每年收取率不足70%，仅沫江堰灌区冠英镇多年来所欠水费就达33万之多，相当于冠英镇全年水费的200%，其他乡镇都与此有相同之处。收取的水费除去管理费、手续费，所乘费用根本不能维持正常的水利维修与管理，更不用说的水利设施配套建设。
原因分析
增加农民收入，减轻农民负担，发展农业经济，靠现有农田水利状况是无法保障的，但一边要发展，一边却又在退化，这不是十分矛盾吗？分析其原因可以为我们改善农田水利发展提供一些参考。
第一，计划经济的思想认识在市场经济条件下无法得到保证。首先是思想认识发生偏差：
（一）一是国家财政投入比例小。近年来，国家为保证大江大河安全或者环境保护，把资金投入在防洪工程和稳定项目上，极少把资金用于农田水利建设。就乐山来说，农田水利资金仅限于水毁工程和节水配套工程，争取的资金也因为这样那样地被分割不少。如沫江堰管理处对支渠的配套改善工程长度一年一处不过才2km左右，仅占全灌区支渠以下650km的0.31%，如此建设，按20年的最高安全运行算，循环性建设也只能保证40km的渠系畅通。二是地方乡镇与村组对水利建设投入不够、认识狭隘。按分级管理原则，支渠以下一级的农田水利建设管理由这一级的政府负责，其建设投入也由其承担。但说到投入，无论是乡镇还是村组都是入不敷出，即使能向上级争取资金，地方领导都会为自已建政治功绩，修建一些地方民众最直接最受益的事，如修建公路、建设集镇等。决不会把这些本不够宽余的资金投用于不见功德又不能立马见效益的水利建设，那水利建设怎么办？村组依赖乡镇、乡镇依赖水管单位，水管单位又按分级管理原则，如此循环……。
（二）对原建水利设施保护不力。在计划经济时代修建的水利设施大都存在不科学与不合理性上，人们对那些不能发挥水利功能的设施进行了最为直接的经济转换。如提灌机械拆卖、水闸门拆除，更有的把认为渠堤上的条石挪作他用。问其原因：最简单也最实在的回答是经济实惠，利益所趋。
（三）水土流失与人为污染丧失了水利设施的功能和降低了人们对水利建设的信心。水法明文禁止向水渠内排放任何有污染水质的物质，同时也规定了渠系的保护与管理范围。但由于农田水利灌溉对象为农民，农民意识在灌区内甚至全国都较为普遍。生产后的农作物垃圾、畜养物排放物、死尸等不费力地去搬运处理，直接进入邻近的渠道内。污染了水质，使得下游居民生活用水水质无法保障。再有，在渠道保护与管理范围内随意种植、开垦、修筑建筑物等，破坏了渠道的运行安全，也增加了水土流失，加剧了渠道淤积，洪水期，因渠系不畅通，排洪不及时，又造成水了毁。在这种反复建设又不能治根条件之下，谁还愿意建设水利工程呢？
第二，从计划向市场机制转换的结果是水利设施管理制度存旧，不能适应市场经济的管理体制。
随着改革开放的进行，农田水利建设管理旧体制已不适应现行体制，但新的体制还没有完全确立，使得农田水利管理和建设的主体不清，也没有有效的约束机制，一个突出的表现就是用水、管水、建设三者之间的恶性循环。
（一）水利上的谁受益谁负担，水是商品的理念深入人心，农民认为农田水利建设就应该由水利工程单位管理，而水利工程单位最根本的生存来源就是水费。水费价格仅包含由工程单位管理的工程费用，而村组一级的工程管理则不能从水费中支出。市场经济下的农民意识就是最直接的效益意识：我交了水费，你就应该把水放到我田里。这些计划统管一切的经济年代在市场主导生活面前总显得可笑而又无奈，就是因为市场改变了我们的贫穷，也就是因为市场推动了我们生产力的巨大发展，但也就是市场使得农田水利建设步伐找不准自己的市场。市场讲究的是经济，建设更需要经济，水利建设所需经济恰恰是从水费和受益的义务中来。我没受益决不负担，那种按行政区域划定的义务在市场面前似乎不再有理了。更有在市场面前说不清的就是水是商品，法律赋予了的，既然是商品，我没用水那就不交水费，更无义务可言。然而，水利设施的维护，决不会因为风调雨顺而不会出现水毁，不出现淤积。天旱之时，再说用水，水从那里来，水又怎么来，……？
（二）在用水上，农民对种田也不在再是增收的手段，而是养家糊口的的主要目的。各自为营的用水方式使水利设施疏于管理维护，利用自然降雨和辅助其他设备来解决农田灌溉成为农民普遍做法。表现为一是高台丘陵地带挖坑、蓄水进行灌溉；二是地少的地方利用山溪流水机灌解决；三是季节性等雨灌溉。无论那一种用水方式，都加大了用水成本和农作物产量的减少。同时，随着市场经济的深入，一些水利设施被租赁、承包或出卖，这些设施的所有者或经营者只会按照市场规律来进行经营管理，往往是改变其用途和功能。最有例范的就是水库的管理，天旱时庄稼需要水，而经营者却要保证水库蓄水养殖；防汛时，水库应蓄水挡洪，经营者却又怕蓄水过多影响安全。经营者保证的是利益而非公益。如此一来，用水成本的增加，导致用水户对输水设施的管理更为疏远，最终是水利设施无人用也无人管，投入不能产生效益，又限制各方对水利设施的投入，用水、管水、建设矛盾从从，恶性循环。
第三，政策的制定和市场经济发展的趋势制约农田水利建设的规模化开展。
有句话叫北修堰南淘沟，充分地肯定了北南两方在水利能源上的差别。然而，许多水利政策、规范、技术性要求都产生于北方地区，其区域的不同并没有随实际的差别在政策等方面有更大的区别，仅随市场经济的深入而统一。计量收费，按方收费及价差节水等等政策的制定，出发点就是用经济的杠杆使其用水户节约能源，搞活水利经济。这在国外特别是以色列最具代表性，且非常适应地方经济的发展，这在我国北方地区部分实现这一政策。但在南方丰水地区，这一切成为空话，农田用水中的漫灌、跑灌现象实为普遍。按方收费、按实收费在南方成为拒交水费最充足的理由。再有，费税改革减轻了农民负担，提高了农村经济增长百分点，同时也提高了农民对农业生产的积极性，促进了农业全面发展。税是国家财政收入的保障，也是地方各项建设的基础。税费改革后，由于各级政府广泛效仿财政集中，加强整体调控能力，其结果是财力自下而上逐级向上集中，事权却逐级向下移的局面。比如，农田水利建设，在“谁受益，谁负责”原则之下，按经济能力大小分担至用水户，提留各种义务工、摊工的费用，并用于各类水利建设中。税费改革后，财政的集中导致地方事权只能停留在监督和组织中，并无实质性地表现行动。政策要求：村民自治，一事一议解决。但市场经济的广泛推进，人们看到的是经济利益的趋使，在同一件议事的比较中，一个人就有一个看法，往往是“一事一个议，决定早过时”。令人忧虑的是，至今为止，我们水利建设似乎没有充分认识到这种合法性却不合理的危机正在悄然来临，对于整个基层政治权威的冲击就会产生怎样的恶劣后果。
对当前农田水利建设的建议
建立市场经济体制是我国经济体制改革的目标，按照全面建立社会主义市场经济的变革要求，把农业推向市场已是整个农村工作的主题。大气候影响下，农田水利也要破除原来那种国家、集体建设和管理，农户无偿或低费用用水的方式，进入市场机制。但是农田水利建设和管理并不能完全市场化，而是有规范和政策性偏向的市场化。
第一，对于农田水利主体设施应加大投入，加强管理。
首先，农田水利建设工程耗资大，建设周期长，投资回报率低，国家应该全力承担。因为自身经济实力有限以及对水利利益的追求使得市场经济条件的各种组织不愿承担这种风险。其次，对社会上其他资金投入到农田水利建设有很好的引导作用。只有对农田水利设施的主干部分实施配套，水管单位或社会团体才会把对主体部分的重视放入到支斗农毛那些本由受益户自行管理、建设的工程建设中，主、支才能共同发挥作用。
加大投入和市场经济的发展是相符的。一是经济实力可以保证。自改革开放以来，我国的经济实力大大增强，特别是现在，在世界经济增长普遍乏力的情况下，中国的经济却保持了8%左右的增长率，完全有能力支持农田基本建设。二是符合国家自1996年以来的宏观经济政策，通过发行国债用于基础建设，拉动内需。减轻农民负担——减免农业税，增加农民收入——对基本农田的粮食直补就是有力的证明，社会主义市场经济的发展正是通过这种减和补的方式来保证农民对基础设施的建设。
国家对农田建设的投入可以重新树立农民对政府的信心和威望。在农业灌溉区，逐渐发现，多数农民对政府官员、村级领导的不满，两者充满不信任，甚至敌视。更有甚者，政府的工作还需要水管单位人员出面才能得到农员的支持和理解。农民的话说：只有对农业建设投入的部门才是直得信任的。
第二，土地制度的改革应适应市场经济的发展，以促进农田水利的建设与管理。
现有的农田灌溉面积的核定是以83年三查三定即土地第二轮承包面积为基础的，多年来，各种发展原因导致了有效灌溉面积的减少与增加，统一灌区却无统一收费标准。过度分散的生产经营容易产生免费搭车或乱收费现象，最终导致人心涣散。过度的家庭经营生产又造成水利建设的重复性和建设能力的浪费。所以土地制度上应适应市场经济的发展，国家政策下重新核实土地实有灌面，保证有效灌面的准确性和真实性，确保农民对按面积收费的信任度。
改变原有谁受益谁负担为谁投资谁受益，鼓励农民、集体和社会团体投资。充分发展小型水利工程的效益，解决建设和管理在市场机制下的作用，利益就是市场下最原始的动力。乐山水利建设正在试行的成立用水户协会来管理正是这种模式的体现。但这种格局的改变其前提是在国家对水利主体工程配套后，剩余的具有独立的区域或独立的灌面下才能得以保证。
第三，计划经济向市场经济转变应符合市场发展规律
当前的农田水利建设是计划经济时代的产物，受益区域的建设与建设区域的差异在于同一条水利工程跨越不同行政区域。最具代表性的是在计划经济时代形成的受益建设区可能在本受益地域上。建设的难度在于市场经济下的利益冲突，一边是公益事业必须的，一边又是自身的利益。两者的矛盾是不能兼得的。要改变这种现象：一是实行市场体制下的农田建设，建设的不再由受益户义务户负担，而是统一缴纳建设费用，由水管单位来统一规划建设。二是重新规划受益区域的建设地段，实行差额补助建设的办法。建设方式实行采取公司化运作管理，加强建设的规模化和透明度。
但是，农田水利工程建设可以利用市场机制来解决，其系统内的公益性特点却不能完全依赖于市场。政府还是应该从政策和法律法规上进行调控和引导，完全市场化的农田水利经营管理，应从税、费中支持和服务。具有公益性的水利工程，应在市场化中考虑计划性的规划，制定必要的用水、防洪制度，约束市场化的管理行为。
参考文献：
1乐山市水利志[乐山市水利局]
2当代四川水利事业[四川水利电力厅]
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1.2因量调价型
因量调价型，亦称“量变增费型”，即利用工程结算的单价固定不变、工程量按实际计量的支付规则，调整预估实际量与清单量差异较大项目的单价，以期达到实际结算总价增加较多之目的。该策略操作方法为:投标人通过分析图纸、地质资料、计量法则、现场情况、经验等来预估实际结算工程量，将预估实际工程量与清单工程量作比较，保持总价在较低水平的情况下，适当提高预估实际工程量增加的项目单价，适当降低预估实际工程量减少的项目单价。采取该策略，当实际工程量变化趋势、工程量数量与投标人预估情况一致时，投标人将获得更多收益，可提高盈利水平;但当实际工程量变化趋势与投标人预估情况相反，或实际工程量数量与投标人预估情况差异大时，将会导致投标人收益减少，盈利水平降低。
1.3工程变更型
工程变更型，亦称“设法收钱型”，即利用工程结算的工程变更的支付规则变更需要调整合同价格时，其单价或合价的确定原则为:《工程量清单》中有适用于变更工作的项目时，应采用该项目的单价;《工程量清单》中无适用于变更工作的项目时，则可在合理的范围内参考类似项目的单价或合价作为变更估价的基础，由监理人与承包人协商确定变更后的单价或合价;《工程量清单》中无类似项目的单价或合价可供参考，则应由监理人与发包人、承包人协商确定新的单价或合价，调整预估发生变更时可能采用或参考使用的项目单价，或为可能发生的新增组价预留伏笔，以期达到实际结算总价增加较多之目的。该策略操作方法为:投标人通过分析图纸、地质资料、计量法则、现场情况以及经验等来预估发生变更可能采用或参考使用的项目，或可能发生新组价项目涉及的要素，适当提高相关项目的单价，或调整相关要素的价格，使新组价时可以组出较高的单价，以期达到实际结算总价增加较多之目的。采取该策略，当实际发生变更情况与投标人预估情况一致时，投标人将获得更多收益，可提高盈利水平;但当实际发生变更情况与投标人预估情况差异大时，可能会导致投标人收益减少、盈利水平降低。一般工程多单独采用“前重后轻型”策略，而对于投标人中标可能性较大、且对企业业绩影响较大的工程多综合采用上述三种报价策略。
2不平衡报价的常用方法
2.1“前重后轻型”策略的常用方法a.对整体子项，调高主要子项报价，调低措施项目清单和其他项目清单非固定部分报价。b.对建筑工程，调高开挖、基础结构、下部结构的项目单价，调低上部结构、房屋建筑的项目单价。c.对机电设备及安装工程、金属结构设备及安装工程，调高设备费报价，调低安装费报价。d.对房屋建筑工程，调高开挖、框架结构、砌筑结构的项目单价，调低门窗、装修、电气、给排水的项目单价。
2.2“因量调价型”策略的常用方法a.调高预估实际工程量增加的项目单价，调低预估实际工程量减少的项目单价。实际工程量与清单工程量变化较大的项目一般为开挖、基础结构项目。b.对措施费项目按项计量的，调高预估工程量减少项目的相应措施费报价，调低预估工程量增加项目的相应措施费报价。
2.3“工程变更型”策略的常用方法a.调高预估发生变更可能采用或参考使用的项目的单价。b.调高预估发生变更可能新组价涉及的机械费单价、非主材料单价，调低可能涉及的主材料费单价。
3不平衡报价应用注意事项
a.不违背招标文件的实质性响应条款。若采用不平衡报价策略造成未实质性响应招标文件的，就会成为废标，无法中标及施工，更谈不上利用不平衡报价策略获利。一般不可以采用的不平衡报价方法:部分清单项目不报价，或在工程内容中故意增项、漏项，或变更招标文件规定的内容(含编制《单价分析表》涉及的施工现场条件等)。b.必须能对不平衡报价做出合理解释。评标委员会有可能要求投标人对那些被认为是明显偏高或明显偏低的项目单价做出解释，若投标人解释无法自圆其说，不能令人信服时，不排除评标委员会判定投标书“未做出实质性响应”或“单位分析不合理”，导致废标。c.应注重对招标文件支付条款、图纸、地质资料、现场情况的分析及经验的总结，避免发生重大预估失误，致使不平衡报价策略应用失败，造成实际结算款减少，盈利降低甚至亏损。
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为发展农业生产服务的水利事业。基本任务是通过水利工程技术措施，改变不利于农业生产发展的自然条件，为农业高产高效服务。主要内容是：①采取蓄水、引水、跨流域调水等措施调节水资源的时空分布，为充分利用水、土资源和发展农业创造良好条件；②采取灌溉、排水等措施调节农田水分状况，满足农作物需水要求，改良低产土壤，提高农业生产水平。
农田水利建设就是通过兴修为农田服务的水利设施，包括灌溉、排水、除涝和防治盐、渍灾害等，建设旱涝保收、高产稳定的基本农田。主要内容是：整修田间灌排渠系，平整土地，扩大田块，改良低产土壤，修筑道路和植树造林等。小型农田水利建设的基本任务，是通过兴修各种农田水利工程设施和采取其他各种措施，调节和改良农田水分状况和地区水利条件，使之满足农业生产发展的需要，促进农业的稳产高产。
1小型农田水利的特点
1.1地位作用重要，需要高度重视。“水利是农业的命脉”，精辟地表述出农田水利在发展农业生产和改善农民生活中的重要地位和作用。由于有了完善的灌排设施，良种、化肥、耕作栽培等先进农业技术才有用武之地。但是，作为基础设施的农田水利，投入多，见效慢，管理难，本身直接经济效益不明显，多表现为间接的社会效益，在一些地方易受忽视。对农田水利的重要地位作用，需要不断提高认识，加强领导。
1.2群众性强，需要广大农民参与。农田水利遍及全国各地，与所有农民的生产、生活都有密切关系，是一项群众性的事业，每年都要发动近亿劳动力从事已建成工程的清淤维护岁修、水毁工程修复和新工程的兴建。群众性、互助合作性是农田水利的重要特点之一。
1.3公益性较强，需要政府扶持。农田水利既有农田灌溉、水产养殖和生活供水等兴利功能，也有防洪、除涝、降渍、治碱、防治地方病等除害减灾功能；既可以为花卉、蔬菜、果园、养鱼等高附加值产业服务，又承担着大田作物灌排，保证国家粮食安全的任务。
1.4具有垄断性，需要政府加强宏观管理。按受益农户多少区分，小型农田水利可分为两大类：一类是农户自用的微型工程，如水窖、水池、浅井等；另一类是几十户、成百上千个农户共用、规模相对较大、具有农村公共工程性质的泵站、水库、引水渠等。受地形、水资源等条件限制，多数公共工程具有天然垄断性，不能像乡镇企业那样搞市场竞争、破产倒闭。灌溉所用水资源，属国家或集体所有，是公共资源。所有生活在当地的农户都有公平用水的权利。用水权是农民生存权的组成部分，为农民生存条件服务的公用水源和公用设施不适合让私人垄断。
2农田水利基本建设的战略地位
2.1基本国情与农田水利基本建设。中华民族的发展史是一部与水旱灾害斗争的治水史。尽管我国耕地面积从20世纪70年代后期持续减少，但灌溉面积总体上稳定增加、灌溉水平不断提高，保证了我国农业的稳定发展。改革开放后，一方面农村体制改革极大地调动了广大农民的生产积极性，另一方面，也使过去在农业基础设施、农业和水利科学研究等方面积累的能量得以集中释放，彻底扭转了中国粮食长期严重短缺的局面。
2.2社会稳定与农田水利基本建设。农业是安天下的产业，“三农”问题始终是中国改革与建设的根本问题。我国的经济结构能否顺利调整，国民经济能否发展得更快一些、更好一些，在很大程度上取决于农业基础是否稳固。只有加强农业基础，确保农产品供给，才能顺利推进工业化和城镇化；只有加强农业基础，开拓农村市场，才能支撑国民经济的快速增长；只有加强农业基础地位，促进农业发展，农民富裕，农村稳定，才能保持整个社会的长期稳定。
2.3国家食物安全与农田水利基本建设。我国目前的农产品主要产于灌溉耕地，加快现有灌区的持续配套和更新改造，是稳定粮食生产能力的战略举措。由于农业用水总量不可能大幅度增加，扩大灌溉面积、提高灌溉保证率，均只能依靠提高灌溉水的利用率和水分生产率。此外，高效现代农业对灌溉保证率、灌水方法与技术的要求更高，对灌溉的依赖性更强，农田水利基本建设必须与现代农业发展要求相适应。
2.4农村经济可持续发展与农田水利基本建设。我国农村经济可持续发展包含农业可持续发展、农民收入稳定增加以及生活质量的提高等具体要求。如果我国农业不能解决未来16亿人口的吃饭问题，不能成为支撑国民经济和社会快速发展的基础产业，那么农业的可持续发展就从根本上失去了意义。从这个意义上说，农田水利基础设施是“基础的基础”。农业能否得到可持续发展，还取决于其自身的综合竞争力，而良好的农业基础设施条件，才能保证大幅度降低农业成本、提高农业生产效益。
3加强农田水利基本建设的措施
3.1加大各级政府的投入力度。首先，农田水利基本建设只是手段，直接的目标是着眼于解决“三农问题”，根本目标是为我国全面建设小康社会打好基础。无论是为了保障国家食物安全、发展农村经济，还是为了提高农业用水效率，以支持水资源向生态环境、城市和工业转移，最大受益者都是国家；其次，农民和农业已为我国的工业化、城镇化作出了巨大贡献和牺牲，在“三农问题”成为突出问题时，在农业和农村有困难时，即便是为了自身的利益，工业和城市也应该支持农业和农村，国家财政应该向农业和农村倾斜；第三，农民负担重、农民尚不是土地的所有者，要求农民投入太多的资金用于农田水利基本建设是不现实的。因此，国家和各级财政理应加大对农田水利基本建设的投入力度。
3.2充分利用WTO规则。如果仅从主要农产品价格来看，在加入WTO后，我国农业确实面临很大挑战。如果说农业是加入WTO后受冲击最大的产业之一，那么也可以说农业是加入WTO后国家支持与保护空间最大的产业。农田水利基本建设、大江大河治理、农业与水利科学研究和技术推广、农村水环境建设等均可纳入WTO“绿箱政策”的支持范围，属于政府对农业基础设施服务的支持。:
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1.2城市防洪标准不高
各种事物都是不断发展变化的，随着经济的快速发展，对堤防的要求愈来愈高。武汉市近几年连续出现高水位的现象，说明长江武汉河段的水情形势正在发生变化，中高水位出现的频率增大。从有水位记载的1865年以来至1964年的100a中，武汉市水位只有4a高于27～30m，平均25a一遇；而从1965年至今的35a中，武汉市水位就有8a高于27～30m，平均4a一遇；特别是从1990年至今的10a中，武汉市水位高于27～30m的年份达4a之多，平均2～5a一遇。这一现象充分说明：由于江湖关系的变化以及人为因素的影响，长江武汉河段水情形势正越来越频繁出现高洪水位。因此，武汉城市面临的防洪形势依然严峻。
1.3城市水环境和水景观设计不够合理
在我国城市规划中，设计师不仅要重点考虑各种基础设施的建设，而且还要使得这些设施既能满足使用要求的同时又尽可能地与城市的景观搭配一致。总之，在对城市水利建设进行规划时，既要考虑到水利功能的适用性，还要使其与城市的景观设计联系在一起。而武汉城市在进行水利建设的过程中并没有充分考虑到二者之间的相互关系，这是武汉市水利建设存在的一个重要问题。
2武汉市水利规划和建设的思考及建议
目前，武汉市虽已经结合自身的实际情况，在城市水利规划和建设方面投入了很大的资金。然而，武汉市的水利整体建设仍存在一些问题亟需解决。在武汉市未来的水利建设规划中，实现城市的可持续发展，需要从城市整体战略的角度出发，结合武汉水利建设的实际情况，从专业人才的培养、信息化建设、完善保障体系和生态环境的协调发展等方面提出相关措施。
2.1培养专业的管理人才和高素质的技术人才
武汉市未来的发展规划，以可持续发展、绿色环保建设为主要战略目标，而基于此目标，武汉市未来的水利建设，需要逐渐培养专业的管理人才和高素质的技术人才。武汉市未来水利建设的好坏将在很大程度上取决于是否具备完善的专业人才培养和选拔体制。结合现存的实际问题，应不断培养本土的水利人才和引进外来的专业管理人才，并对这些人才进行扩大技术专业培训，进而培养出一批技术精湛、责任心强、敢于担当的社会人才。这将会对武汉市的城市发展，特别是水利建设具有长远的意义。
2.2增强水利规划和建设的现代信息化建设
信息化建设是未来城市水利建设的重要措施和方向，是基于现代高科技的侦测和管理手段，实现水利规划、设计、管理、维护的自动化建设。武汉市水利信息化的建设应通过对全市的水利情况进行全面的了解，实行现代化管理，进而为未来做出长远地决策提供可靠的依据。在水利建设信息化发展的过程中，需要对水利建设的相关资料进行收集，并对其进行详细地分析，使得这些基础资料能够具有时效性和完整性。并对通过设备得到的数据进行科学、严谨的分类，对产生的问题进行深层次地剖析，从而为提出具体措施提供有效的依据，还要对于水资源配置进行不断优化，进而提高水利建设的整体水平。
2.3不断完善城市防洪排涝保障体系
由于武汉曾屡遭洪灾，那么如何有效地解决城市的洪涝问题已成为武汉市水利建设的工作重点。目前，城市化进程的加剧及自然灾害的不断出现，使得海平面逐渐上升，城市的洪涝灾害日益严重。针对此种情况，武汉市需要结合水势情况设计好城市主河道和洪水水位之间的距离，并做好河堤整治设防。
2.4运用先进污染治理技术、降低水污染
立足于武汉市的长远发展，在对水资源污染进行治理时，要做到标本兼治。要防止未经处理的三废任意排放，不断增强对水源的保护。还要剖析雨水、河流污染的原因，从根本上扭转水源污染的现状。要对先污染后治理的传统方式做出改变，对污染源进行彻底的改善，实行边污染边处理、谁污染谁处理的方式，将污染源从根头上进行遏止。针对武汉市内的一些重污染企业，需要出台一系列具有针对性的治理措施，重拳出击、严厉打击污染环境的企业。并从政策的制定上引导污染企业的升级转型，对符合环保标准的企业给予政策上的放宽，并给予奖励。
2.5加强水利建设和生态环境建设的共同发展
从总体上来看，武汉市的建设应该是个相对协调过程，其主要包括水利建设、资源环境建设、生态环境建设等等。水利建设、资源环境建设等之间的同步规划、同步实施和同步发展对武汉的经济建设和水利发展具有重要的意义。而随着经济及生活水平的逐步提升，武汉市水利建设的规划和建设也需要与时俱进。因此，这就对现代化的水利规划和建设提出了更高的要求。武汉市水利建设和规划要与生态环境的建设结合起来，使其与城市的生态发展相一致，为城市的环境建设和招商引资做好硬铺垫，从而促进武汉国民经济持续健康的发展。
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两种合同管理模式各有优缺点，适用范围不同，本文针对合同管理中的变更内容，对两种合同管理模式进行对比和应用分析。变更是在中国引入FIDIC管理体系和国际承包商以后的特有现象。在这之前的计划经济体制下，无变更可言，工程中种种原因引起的费用不足，多采用调整概算的方法加以解决。为了分析和对比FIDIC与范本合同管理模式下的处理工程变更的差别。本文结合工程实例进行了应用分析。
一、两种合同管理模式中变更比较
“变更”系指根据合同条款规定，经指示或批准作为变更的，对雇主要求或工程的任何变动。
1.变更条款的内容分析
关于工程变更，FIDIC与范本的条款规定的内容(如下表)。
2.变更影响分析及变更工作单价的确定
对于变更影响的认定及评估，承包商和工程师之间容易发生争议。关于费率和价格的确定，首先是是否采用原合同单价，或是否以原合同为基础来调整单价，对于单价的确定，FIDIC并无明确的方法可循。只是规定在原合同中有该项目的单价确定，不过也不明确，FIDIC第52.2款规定，“合同内所含任何项目的费率和价格不应考虑变动，除非该项目所涉及的款额超过合同价格的2%，以及在该项目下实施的工程量少于或多于工程量表中规定工程量的25%以上。”而对怎样的估价未明确。
在《范本》39.1款规定，“增加或减少合同关键项目的工程量超过专用合同条款中规定的百分比”，监理工程师可以指示变更，而在此条款中对关键项目并无明确规定。此时，关键项目可以指关键线路上的项目。
关于单价的确定，FIDIC和范本都没有给出具体的计算方法，只是给出了变更后确定单价的程序。而国内和国外确定单价的方法是不一样的。在FIDIC中，除采用类比合同单价法或按计日计价外，对于新的施工项目也按照承包商投标时作价的方法确定单价。即按照现场实际投入资源作为直接费，再按固定比例计算间接费和管理费。因此，在招标阶段，业主应针对那些将来可能出现变化的工程项目，要求承包商提供足够的单价分解，并就间接费和管理费达成固定的比例。
二、工程实例
1.采用水利土建施工合同条件发生的变更(案例1)
某大型引水工程，施工承包合同按照水利工程施工和招标文件示范文本签订了施工承包合同，其中水利水电土建工程施工合同条件通用合同条款39.1款“变更的范围和内容”(第一项)增加或减少合同中关键项目的工程量超过专用条款规定的百分比。在该工程施工承包合同的专用合同条件中对该条款的规定是:“百分比为25%”。
在该项目的C-VI标，有两个项目产生了争议，其一是合同中工程量表中的“石方开挖”项目工程量为21万方，实际开挖量为12万方；其二是合同中工程量表中的“止水铜片制安”项目工程量为1.21吨，实际“止水铜片制安”项目工程量为5.24吨。承包人认为，“石方开挖”项目在合同价中所占比例大，应属于关键项目，同时减少的工程量9万方，“止水铜片制安”项目尽管在合同价中所占比例很小，但是由于止水在工程中意义重大，而且，该项目在施工总进度计划中处于计划的“关键线路上”，因此也应当是关键项目，同时其增加的工程量4.03吨，远远超过了专用条款的25%。承包人基于上述思想提出了变更申请。
监理人在充分调查的基础上，认为:(1)承包人使用合同中本条上，“石方开挖”项目按照国际惯例可以认为符合变更的规定，但“止水铜片制安”项目承包人不能证明其工程量变化而引起承包人任何责任和费用的变化，监理人认为不能作为变更处理。(2)由于施工承包合同中的工程量是按照目前国内通用的做法，采用的是初步设计时工程量，其相比较按照合同计量规定实际计量的工程量肯定有差别，这也是综合单价承包合同的精神之一。而由于国内水利水电行业的初步设计深度难于达到国际上通用的要求，这种差别目前是很大的，有很多很多的项目的实际工程量的增减都有可能超过合同工程量的25%。因此，监理人在得到发包人同意的基础上，和承包人反复协商，最后达成如下共识:所有项目不管该项目工程量变化多少，不调整合同的任何单价，对增加或减少合同中项目的工程量超过25%的项目，双方按照原合同单价办理单价确认手续。
2.采用FITIC合同条件发生的变更(案例2)
某涉外水利工程施工承包合同引用了FIDIC合同条件的通用条款，关于变更部分，专用条款未对通用条款进行修改。其中52.2规定，“合同内所含任何项目的费率或价格不应考虑变动，除非该项目涉及的款额超过合同价格的2%，以及在该项目下实施的实际工程量超出或少于工程量表中的25%以上。承包人进场后，开挖了8个月，全部完成了该“土方开挖”项目，并经过监理工程师计量，实际完成该“土方开挖”项目380000方，并且在月进度支付过程中，已按照18元/方对承包人支付6840000元。此时承包人向监理工程师提出变更申请，承包人认为，该项目符合52.2款规定，该“土方开挖”项目的款额达到合同价格的4.67%，超过了条款规定的20/a，并且减少的工作量为180000方，减少的量达到该项目工程量表中的工程量的32%。因此，承包人认为为该项目投入的设备、人员和相应的管理费、现场费等摊销的金额不能通过上述支付回收，因此提出变更单价为22.6元/方。
监理工程师审核认为，尽管该项变更符合合同52.2款之规定，但承包商所提变更意见曲解了合同条款。监理工程师认为只应当对少于工程量表的工程量25%以外的部分摊销的设备、人员和相应的管理费、现场费等给予适当的补偿，用类似于索赔的方式处理。少于工程量表的工程量25%以外的部分工程量为[560000*(1-0.25)-380000]=40000方，但实际该部分工程量并未发生，参照承包人提供的单价分析，其摊销的金额为单价的22%。因此，监理人认为该项目按照变更处理，一次性补偿承包人40000方*(18元/方*22%)=158400元。
3.结果分析
从两个不同的工程实例可以看出，FIDIC与范本合同管理模式在对待变更的基本思路一致的，都是综合单价承包合同中对工程量估算风险责任的一种分摊。但国际与国际、国际与国内合同在处理变更的具体方法与措施存在一定的差异。主要体现在两点:(1)由于国内推行建设体制改革时间较短，在工程设计方面的工作上未能完全适应国际国内的市场经济要求，设计深度因人和设计单位的不同而存在一定的差距。所以国内的许多工程风险范围很难按照国际惯例“2%，25%”进行明确。(2)在中国目前综合单价合同中的单价，不是国际通用的实务法单价，而是定额法单价。国内各施工企业多未形成自己的实务定额，而是套用政府颁布的预算定额。在合同单价中无法摊销应摊销的风险，所以(案例1)在处理变更时不予调整单价。
参考文献:
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1.制定科学合理的建设规划
科学合理的农田水利建设规划是实现水利工程高效利用、实现水资源优化配置的基础和前提，而科学的建设规划要求建设前期掌握当地的水资源开发利用现状，对数据进行精确分析，确定水资源承载能力，进而完成水利工程建设规划设计工作。在整个过程中要切实根据水资源合理开发步骤以及优化配置原则、高效利用的目标实施总体布局设计，在建设规划中，还要广泛吸收当地民众的意见，使其更适合当地实际情况，通过群众参与体现出规划的人性化和民主化。
2.适当增加农村水利建设的资金投入
现阶段农村水利建设的范围和规模在逐渐扩大，其中包含的建筑项目也更多，因此，适当增加农田水利建设资金是非常必要的。资金的来源要打破原本的单一制，逐步实现多元化。第一，充分利用国家财政对水利建设的支持，确保已有的水利建设资金来源，扩大工程资金投资范围，将农村中小型工程项目纳入相应的预算项目中；第二，充分利用当地政府的资金投入，激发政府积极性的关键是政府意识到水利建设对当地农业以及经济发展的重要性，促使地区政府加大财政扶持力度，并设立专门经费用于水利建设；第三，要大力引进社会资金，促使各界人士积极投资于水利建设，为本地区的经济发展贡献一份力量。
3.提高农田水利工程的管理水平
要想从根本上提高农田水利工程的管理水平，就需要从以下几个方面入手，第一，大力宣传农田水利建设的重要性，以及其对农业发展、经济发展的重大促进作用，成立宣传小组，对当地的农民群众进行沟通和教育，深入基层了解群众建议，确保水利工程的顺利完工。第二，政府要与时俱进，不断完善水利工程管理体制，明析产权、开放建设权，实现农村中小型水利设施在责、权、利上的统一，并组织专门的行政部门负责农田水利建设的监督监管。第三，充分调动民众积极性，水利工程建设的本质目的是方便群众，促进农业发展，是便民、利民工程，在水利工程的后期维护中，提高民众的参与度，是提高民众集体荣誉感和爱护公物的重要措施。
4.不断在农村水利建设中引进先进技术
在农村大面积推广节水技术，对于提高农作物收成，实现人与自然的和谐相处有很大帮助，先进技术的引入，一方面是为了提高水利工程建设质量，使其能够充分满足人民群众对农田灌溉的要求，另一方面，先进技术的引入可以降低水利工程故障率、提高使用效率，最大程度减少资源浪费。
