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一、环境行政公益诉讼概念的界定
环境公益诉讼指致使环境公共利益遭受侵害时,法律允许公民、环保组织或特定国家机关为维护环境公共利益而向法院提讼的制度。环境公益诉讼并不是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型,它只是一种与诉讼目的及原告资格有关的诉讼方式和手段。主要包括四个方面的含义:
1.提起环境公益诉讼的原告一方为特定国家机关、社会组织及个人。此处所指的特定国家机关为人民检察院,它最有权提起环境行政公益诉讼。社会组织及个人可作为环境行政公益诉讼的原告提讼。
2.环境行政公益诉讼的被告为管理环境的政府部门及法律法规授权的环境行政主管部门,也包括按照法律规定行使环境监督管理权的部门。
3.环境行政公益诉讼的对象是行政主体的具体行政行为或抽象行政行为。
4.环境公益诉讼的目的在于维护公共利益,而非提讼当事人自己的私利。
二、建立环境行政公益诉讼的理论依据
环境行政公益诉讼制度将成为鼓励公民参与环境管理,加强对破坏环境的行政行为进行监督,减少因环境纠纷导致社会问题的重要手段。环境行政公益诉讼的建立,主要理论依据体现在以下两点:
1.环境法中的环境权理论认为,环境法律关系的主体拥有享有适宜环境的权利,也有保护环境的义务。具体而言,就是有在良好,健康的环境中生活的权利,有参与国家环境管理的权利,有在环境保护方面监督、检举、控告和诉讼的权利等。因此,公民的环境权利遭到行政行为侵犯的时候,不管是否为直接利害关系人,均有权提讼,要求相关部门追究法律责任。环境权理论的兴起为环境行政公益诉讼制度的建立提供了理论基础。
2.我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务”。环境资源就其自然属性和作为人类生活所必需的要素来说,乃全体公民的共享资源和公共财产,任何人不能对其任意支配、占有和损害;国家是基于全体共有人的委托而行使管理权的,因而政府作为委托人有责任管理好这些财产。
当行政机关只注重本地的经济发展、财政收入的增加,而对日益恶化的环境污染和环境破坏现象漠然视之,行政机关在防治污染方面不依法履行职责时,任何公民、组织或国家特定机关均可提起环境行政公益诉讼,监督政府机关或法律、法规授权的组织依法履行其职责或管理环境的义务。
环境作为一种社会公共利益,与每个人的利益都息息相关,环境法是一种社会法,从社会法理的观点而言,环境公益诉讼制度以社会法思想为底蕴,具有社会法理基础。
三、建立环境行政公益诉讼制度的必要性和可行性
环境行政公益诉讼制度的建立具有一定的理论基础,在我国,建立环境行政公益诉讼制度是十分必要的且可行的。
(一)必要性
在我国,环境污染与生态破坏已达到触目惊心的地步,环境问题的危机不仅使人民的生命健康和社会生活遭受到严重侵害,而且已成为制约经济发展、影响社会稳定的一个重要因素。针对环境公益问题,我国实行的是政府行政管理的单轨制保护体制。这种体制下,不可避免的存在行政体制紊乱和软弱、行政监督缺位与低效、环境行政执法中的地方保护主义等因素。另外,政府环境管理行政部门在行政决策过程中可能存在政策的片面性,甚至行政权利本身对环境公益构成侵害,不能实施保护环境的行政行为。可见,这种单轨制体制已经不能适应现实的需要,寻求解决这种弊端的方法就是建立环境公益诉讼制度,积极吸纳社会团体和公众参与环境管理,以期改变环境保护不力的状况。
环境保护的一个重要方式是预防为主,在立法上,法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全时就容许公民采用诉讼等司法手段加以解决,阻止环境公益遭受无法弥补的侵害。由于政府的力量不足以保护环境,民众必须参与环境行政行为和环境司法过程。建立环境公益诉讼是公众参与保护公民环境权和环境公共利益的需求。
因此,基于我国单轨保护体制下,政府对环境保护的不力以及公众参与环境保护的需求,我国有必要建立环境公益诉讼制度,在政府行政行为上,进行监督制约,在立法上,肯定公民参与保护和监督环境公益的程序,在渠道上,畅通环境公益诉讼,以便更好地保护我国的环境。
(二)可行性
我国已经存在建立环境行政公益诉讼制度的基础,环境行政公益诉讼制度的建立是可行的,主要体现在以下几个方面:
1.有建立环境公益诉讼制度的法律基础
《宪法》规定,国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。同时规定国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。这些在法律上给环境公益诉讼制度的建立提供了强有力的法律依据。
《环境保护法》规定,一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这就体现了公民有参与环境管理的权利。《刑事诉讼法》规定,人民检察院可以提起民事诉讼。这些规定体现了为维护公共利益的公益诉讼的精神,为环境公益诉讼制度的建立提供了精神依据。由此可见,人民可以通过诉讼等法律程序对政府机构行为和权力形成强制性约束,参与环境保护和监督管理。
2.民众法律和环境保护意识的提高
随着我国公众法律意识的提高,公众环境保护意识也有了很大的提高,公众参与环境保护的热情空前提高。另外,社会的各种民间环保组织和非政府环保组织将一定范围内个人的的力量聚合在一起,对政府决策具有一定的影响力,对政府环境行政权力具有一定的监督性。民众法律和环境保护意识的提高为环境行政公益诉讼制度的建立奠定了一定民众基础。
3.国外经验可以借鉴
国外环境公益诉讼的实践,为我国建立环境公益诉讼制度提供了可资借鉴的经验。例如,在美国,环境法中将环境行政公益诉讼制度称作公民诉讼,即公民可以依法对违法排放污染者或未履行法定义务的联邦环保局提出诉讼。这种诉讼方式完全废除了原告适格理论,原告没有必要证明自己受到违法行为的直接侵害。在英国,检察长是唯一在法庭上代表公众的人,是公共利益的保护人。私人不能直接提起组织公共性不正当行为的诉讼,只能请求检察长的同意,以检察长的名义提起。德国、法国的“越权之诉”“客观之诉”实际上也是类似于美国集团诉讼的模式。
实践证明,国外的公共诉讼对于维护公民的环境权、提高环境质量、实行法治发挥了极大作用,而且在具体的操作实践中也积累了经验,我们可以吸收其中的精华,并与我国的本土资源相结合,建立适合我国国情的环境行政公益诉讼法。
另外,我国已有公益诉讼的案例,这些案例从程序上、实体上为环境公益诉讼的建立提供和积累了宝贵的经验,为环境公益诉讼的建立奠定案例基础。
我国日益严重的环境问题和政府单轨保护环境不力的状况以及民众要求参与环境管理与监督的社会现实,有必要尽快建立环境公益诉讼制度,而我国已经具备了建立环境公益诉讼制度的软环境,具有可行性。从保护公民环境权和环境公共利益出发,建立环境公益诉讼制度势在必行。
参考文献
[1]绿中美.环境法[M].北京:法律出版社,1997
[2]张明华.环境公益诉讼制度刍议[J].法学论坛,2002;(6)
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1.2矿块布置及构成要素
水平厚度大于15m的矿体，采场垂直走向布置，采场长度为矿体水平厚度，采场宽为8～10m，中段高度为40m，顶柱高度3m，底柱高度5m。多条平行薄矿体（水平厚度小于15m）或主矿体附近的零星小矿体，多条矿脉联合开采，盘区垂直走向布置，一条矿脉为一个采场，中间的夹石层作永久矿柱，盘区长50m。单条矿脉水平厚度小于15m的矿段，盘区沿走向布置，采用进路式开采，盘区长100m，分层穿脉布置在采场的中央，分成左右两个采场，进路宽为5m，根据矿体厚度确定进路条数。盘区之间留永久性间柱，宽3～4m，顶柱高度3m，底柱高度5m。
1.3采准工程
采准工程主要包括充填回风井、分段巷道、溜矿井、人行井、出矿巷道等。根据该矿矿体比围岩稳固的特点，采准工程位置优先考虑施工于脉内。分段巷道：布置在矿体下盘，通过分段联络巷道与斜坡道相通，通过分层联络巷与盘区内运输巷相通，无轨设备经过斜坡道、分段巷道、盘区运输巷进入盘区内。充填回风井：开口布置于穿脉内，底柱段垂直掘进，上部根据矿体倾角和厚度按一定角度施工至上中段穿脉。充填回风井内架设充填管路，用于采场的充填和回风。盘区内4个采场共用2条充填回风井，施工时应考虑充填回风井和盘区运输巷的相对位置，保证盘区运输巷片帮压顶时，能够和充填回风井贯通，减少盘区内采矿、充填作业的相互影响。溜矿井：矿体厚度较大，垂直走向布置的矿块，采用钢溜井顺路架设。溜矿井架设于充填回风井底柱段之上，下口安装放矿闸门。钢溜井用σ10钢板焊制，钢溜井直径φ1.1m；矿体厚度较薄，沿走向布置的矿块，溜井布置在下盘脉外，采用喷锚网支护。出矿巷道：布置于采场下盘端部，与溜矿井、充填回风井、人行井相通。泄水联巷和人行泄水井：泄水联巷垂直于穿脉施工，人行泄水井布置于穿脉或泄水联巷中，采场内采用钢井筒顺路架设，井筒内焊制人行梯子间。
1.4回采工艺
1.4.1切割拉底。盘区采场采准工程完毕后，进行切割拉底工作。拉底工作从出矿巷道开始。首先在施工有设备井的采场内由下盘向上盘掘进2.2m×2.2m的拉底巷道，完成后，铲运机进入采场。
1.4.2凿岩爆破。凿岩采用7655型风动气腿式凿岩机，水平孔落矿，炮眼深度为2.1m。落矿眼交错布置，排距0.7-0.8m，孔距0.8-1.0m。起爆采用非电导爆管起爆。盘区内各采场第一分层回采高度为4.5m，其它分层回采高度为2.5m。
1.4.3采场通风。新鲜风流经中段运输巷、穿脉、人行井进入采场，清洗工作面后的污风经采场充填回风井排到上中段回风平巷内，最终由风井风机抽出地表。
1.4.4采场出矿。采场出矿采用XYWJD-1型电动铲运机。每个盘区配备一台铲运机，采场落下的矿石，由铲运机铲装，经盘区运输巷运至溜矿井卸载。
1.4.5采场充填。盘区内采场分层回采结束后，按设计架设溜矿井和人行泄水井。采场与出矿巷道相邻处架设木板墙，板墙内挂土工布。充填管路从充填回风井经出矿巷道架至采场，用支架固定在采场中央。采场每分层充填高度为2.5m，采用尾砂胶结充填，灰砂比为1:8，充填体上表面抗压强度为0.8～1MPa。每分层充填后，留有2.0m的控顶距，作为下分层回采的爆破自由面和通风的通道。充填体养护7天后，方可进行下分层的回采工作。
1.4.6矿柱回采。盘区内采场间留有1.0～4.0m宽的矿石间柱，后采采场回采时，回采相邻间柱，间柱保留长度不小于4m。间柱回采时，每隔4m回采5m，各分层应保证保留间柱在垂直方向上的连续性，盘区与盘区间的矿柱不回采。采场顶、底柱采用进路式充填采矿法回采。采场最后分层回采结束后，进行充填接顶工作。
2生态环境保护效果
矿山经过十多年的开采，同时对以往空场法遗留的采空区采用尾砂胶结注浆处理，区内地表未发生裂缝、塌陷及河流干涸现象，地表生态环境未遭到破坏。矿山通过采用尾砂胶结充填采矿工艺，选用合适的充填体强度，对空区进行充填接顶处理，避免了空区顶板塌落引发地表沉陷的可能性，从根本上保护了地表生态环境。初步估算，虽然采用充填法开采使吨矿成本增加25元左右，但由于减小了贫化和损失，节省了环境治理成本，实际为企业每年带来近亿元的经济效益，多方面均取得了较好的效果。
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我国于2012年修订的新《民事诉讼法》涉及多处修改，其中关于公益诉讼的规定让人眼前一亮，该法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是我国首次将公益诉讼制度引入法律领域，其不仅标志着一种新的诉讼制度的建立，同时也促进了我国社会主义法律体系的不断发展完善。
但作为一项新制度，公益诉讼甫一面世便在学界引起了诸多争议，伴随着条文而起的关于诉讼主体资格、客体范围、救济方式等争论持久不息。由于理论上长期无法达成一致，直接导致相关司法实践陷于停滞，公益诉讼制度遭遇寒流豍。更甚者，自《民事诉讼法》修订以后，之前在全国各地一度蓬勃发展的带有公益性质的诉讼竟全然无踪，在一年多的时间内不曾有任何公益诉讼案件见报。人们不禁怀疑：公益诉讼到底是推动了法治的进步还是终结了公益诉讼？
在2013年全国民事诉讼法年会上，与会的专家学者在分析相关数据资料后总结到：围绕公益诉讼制度的争议主要还是集中在诉讼主体资格等方面，但根据我国实际情况，想要一步到位解决这些问题是不可能的，公益诉讼制度短期内仍无法达到立法目标，其发挥作用需要以相关司法实践与立法的完善作为基础豎。换言之，公益诉讼制度的构建必须得到《民事诉讼法》之外其他相应的部门法、实体法的支持，才能形成体系化效果，才能达到立法初衷。
张卫平教授认为：“民诉法第五十五条应当被看作是一条原则性条款，其将环境污染和侵害消费者权益这两个领域的社会公共利益的纠纷列入公益诉讼的范畴，意味着其他法律不可以将这两类公益纠纷排除在外，但并不意味着其他法律不能将这两类之外的其他公益纠纷纳入公益诉讼的客观范围。在制度规制上，环境保护法领域和消费者权益保护法领域完全可以独立的设置相应的公益诉讼制度。”这一理念很好地反映在了新修订的《消费者权益保护法》之中。
二、《消费者权益保护法》对公益诉讼影响
2013年10月修订的《消费者权益保护法》第47条规定：“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”这是自公益诉讼入律以来首次有条文明确列举了诉讼主体，规定了省级以上的消费者协会可以代表消费者提起公益诉讼。新消法的这一规定的影响是深远的：
第一，彰显了立法机关对于公益诉讼的基本态度，即在实体法中规定有关公益诉讼的具体条款，包括规定诉讼主体、客体范围、救济方式等，通过实体法与程序法的衔接来完善我国的公益诉讼制度。
第二，揭示了公益诉讼制度中“有关组织”的准入标准。首先，公益诉讼的性质决定了原告必须具备完全诉讼行为能力并且能代表多数人的利益；其次，公益诉讼的复杂性也要求原告拥有较多的财力与物力，才能保证最大限度地反映公共利益的诉求；最后，原告还应当具有相当的社会权威，由此作为支撑才能取信于公众，取信于公共利益豐。消费者协会是由国务院批准成立的，对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的全国性社会团体，其具有较高的社会地位和社会公信力，属于一种半官方半民间的组织，因此法律赋予其公益诉讼的原告资格具有非常的合理性和一定的必然性。
第三，明确了法律规定的“机关”和“有关组织”的立法界限。新消法作为部门法，仅对有关消费者权益的公益诉讼进行规定，含有非常明显的立法意图：其一，作为民诉法第五十五条明文规定的另一种公益诉讼行为——环境污染公益诉讼，将由《环境保护法》、《海洋环境保护法》等相关的环保法规来进行规定。我国正在进行第三次审议的《环境保护法（草案）》中已经包含了将中华环保联合会选定为环境公益诉讼中“有关组织”的条款，这与赋予消费者协会原告资格的理念同出一辙；其二，公益诉讼中法律规定的“机关”的作用将很有可能被弱化，这基于两方面的原因，一者社会组织将在未来的公益诉讼中扮演主要角色，这不仅有利于社会组织的专业化升级，同时也有力于司法的去行政化。二者行政机关将更多地在公益诉讼中担负起监督与二次救济的职能，这一模式不仅让公益诉讼救济机制形成了分工明确、层次鲜明的体系，最大限度地保证了公益诉讼制度的效能，同时也更加契合民事诉讼的基本理念。
虽然目前还未到新《消费者权益保护法》正式施行之日，但其中公益诉讼的条款已经深入人心。北京市消协近日表示，在3月15日新消法施行之后，将适时对一些烟草企业提起公益诉讼，其称国内烟草企业在香烟包装上，国内国外采用双重标准，涉嫌侵害不特定多数消费者的安全权和知情权，这很可能是新法颁布之后我国第一个消协公益诉讼案件。北京消协某负责人表示：新消法赋予消费者组织公益诉权，对消费者而言降低了维权成本，更加有利于维权，而对于经营者来说，组织提起诉讼，更具有威慑性，也能有效遏制企业的侵权行为。
可以看到，在《消费者权益保护法》颁布前后，我国公益诉讼的发展态势有了翻天覆地的变化，这主要得益于立法机关在法律中明确了消费者公益诉讼的主体资格、客体范围、救济方式等诉讼要件，使维权有法可依。这对于在环境公益诉讼中的相关立法选择有着极大的启示意义。
三、环境公益诉讼的法律衔接
我国环境公益诉讼的发展经历了一个非常曲折的过程，多数学者认为，环境公益诉讼是指自然人、法人、政府组织、非政府非营利组织和其他组织认为其环境权即环境公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼，或者说是因为法律保护的公共环境利益受到侵犯时向法院提起的诉讼，这一观点表明自然人是拥有公益诉讼诉权的。
在2012年新《民事诉讼法》颁布以前，有关环境公益方面的诉讼开展得如火如荼。2004年，河北省晋州市人民法院成立了专门的环保法庭。2007年11月20日，贵州省贵阳市中级人民法院成立了环保审判庭，负责环境保护案件的二审以及按规定应当由贵阳中院一审涉及环境保护的相关案件，同时对环境保护法庭进行工作指导。2008年5月，江苏省无锡市中级人民法院成立了环保审判厅。2008年12月11日云南省昆明市中级人民法院成立了环保法庭。这些新成立的环境法庭，大都宣布要受理环境公益诉讼。到2009年9月，仅云南省就设立了6个环保法庭。到2010年6月30日，我国已有7个中级人民法院设立了环保审判庭，在基层法院中已设立13个环保法庭、18个环保合议庭、6个环保巡回法庭。司法实践在一定程度上对我国的立法形成了倒逼机制。面对蓬勃发展起来的环境公益诉讼，立法机关选择了更加稳妥、循序渐进的立法模式，而民诉法第五十五条明确将公民排除在诉讼主体之外也使得公益诉讼制度重新陷入了争议。
环境公益诉讼作为公益诉讼的一大客体，其重要性在当下社会不言而喻，在经历了长期的重度雾霾之后，我国治理环境污染的决心越发坚定，制定一部行之有效的环境保护法律成为全社会的共同心声，而新《环境保护法》在修订过程中三易其稿也更突出了这一点。
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作为企业社会责任的主体和承担规则制定、监督、协调、服务、引导等职能的企业和政府，如何结合我国的现实国情，通过自己的作为，更好、更有效地去履行和保证企业更好、更有效地履行其社会责任。
一、企业要抓住核心，统筹兼顾。从决策理论上讲，组织进行决策，往往需要一个相对单一的目标，目标多了，就无法进行有效决策。如企业欠了供应商的钱企业文化论文，企业不支付就损害了供应商的利益，但是，钱给了供应商，企业就没有钱买原材料，生产就无法进行，职工就要失业，消费者的需求就得不到满足，股东也就没有了回报，你说企业该怎么办？企业社会责任的履行也有主次，有轻重缓急，有层次之分，不能眉毛胡子一把抓，企业必须做到抓住核心，统筹兼顾。
一是找准切入点，牢牢抓住企业经济责任这个核心不放松。因为企业的经济责任是企业履行其它社会责任的基础和前提，如果股东没有回报，企业就不会有投资，没有投资就不会有企业企业文化论文，没有了企业，什么法律责任、伦理道德责任、公益责任也就成了无源之水。企业只有发展了，即通过向社会提品或劳务、满足顾客的消费需求，为顾客创造价值，有了可供分配的利润后，才能吸引投资者追加投资；才能实现职工就业，才有钱给职工发放工资和福利、改善职工工作环境和加大技改、环保投入以及支付供应商的货款；才能给政府交纳税费，促进地方经济发展，使政府完成社会二次分配成为可能；才能制定公益计划，为社会做好事，等等。彼得。德鲁克在他的《管理——任务、责任、实践》一书中认为：对于一个企业家来说仅仅是做得好还不够，还必须做好事。然而，为了做好事，首先必须做好企业中国。他说，只要一个企业忽略了在经济上取得成就的限制并承担了它在经济上无力支持的社会责任，企业很快就会陷入困境。如果因此而损失了企业取得成就的能力，那就是最不负责任。通俗地讲，就是企业有了钱企业文化论文，你才能尽责任，反过来说，企业要尽社会责任，你必须先做好企业。否则，一切都是空谈。
现阶段，我国企业的核心责任就是要在法律、道德允许的范围内想尽一切办法先养活自己，再做好、做强、做大，夯实发展基础，取得做好事的本钱和能力。
二是抓好联动点，统筹兼顾，积极履行企业公益责任。企业公益责任虽然是倡导性的，但也是每一个中国企业应尽的义务。因为任何一个企业都不可能脱离社会而孤立存在，其发展离不开国家政策的扶持、公众的支持、安全有序的市场环境和社会氛围。所以企业发展壮大后，只要有能力，就应该从利他主义的道德责任感出发，积极、主动参与、支持社会慈善等公益活动，回报社会，把中华民族“达则兼济天下”的优秀文化传统与现代市场经济原则有机结合起来企业文化论文，为和谐社会建设做出自己的贡献。
二、政府要从无为到作为。如何保证企业更好、更有效地履行社会责任？作为承担特殊职能的政府，应与时俱进，从无为到大有作为。
一要积极倡导企业社会责任理念。虽然我国暂不鼓励企业搞sa8000社会责任认证，国际标准化组织的lso26000也没有颁布，但国际知名大企业对中国很多的分包商已经提出了要求。随着国际竟争的进一步加剧，不少国家也把企业社会责任的履行作为一种竟争手段。政府要末雨绸缪，大力宣传企业社会责任理念，倡导企业认真履行社会责任，引导民众正确、全面地看待企业社会责任。
二要建立健全科学的法制制度体系和促进、保障、评价机制，做到有法可依。企业在追求利润的时候，总会面临一个机会成本问题，它总是在既定的游戏规则下做平衡。所以，作为规则的制定者，政府必须比企业看得远、跑得快，决不能出现企业因遵守法律带来成本增加而输给不遵守法律的企业。要通过科学立法保证市场竟争的公正、公平和合理，及时把企业拉回到规则里来。
三要强化市场监管和法律的执行中国。法律再好，没有执行力不行。小煤窑、小造纸、小化工问题，不少就是一个政府职能部门、工作人员有法不依、执法不严。所以企业文化论文，要确保企业社会责任真正得到落实，政府必须做到有法必依、执法必严、违法必究，包括对政府及其工作人员的不作为实施责任追究。确保政府的管控纵到边、横到角，努力实现政府社会管理从人治到法治。
四要大力推进国有企业产权制度改革。因为在一个产权得到有效保护的竟争市场上，企业追求自己的利益给社会带来的好处，比它直接追求社会责任带来的好处、效果还要大，这就是亚当。斯密所说的“看不见的手”使然。
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近日，中华环保联合会对德州晶华集团振华有限公司污染大气的行为提起公益诉讼，索赔近3000万元，这是全国第一起针对雾霾污染行为的环境公益诉讼案件 ，一时间环境公益诉讼成为公众关注的热点话题。时隔25年的重新修订，新《环保法》较旧法有了极大突破。其中，与一般民众关系密切的当属争论许久的环境公益诉讼制度。如果说新《民事诉讼法》（以下简称新《民诉》）开创了我国公益诉讼有法可依的先河，那么新《环保法》、2015年1月7日起施行的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）和《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》（以下简称《通知》）便是对公益诉讼制度在环境保护方面的进一步明确和细化，与新《民诉》有着一脉相承的内在逻辑，为当下我国环境公益诉讼“受理立案难”的困境提供了一条较为明确的出路。
一、我国环境公益诉讼概述
（一）回顾我国环境公益诉讼的历史沿革
在法律规范方面，可追溯到1996年《关于环境保护的若干问题的决定》中“鼓励公众揭发检举”，到2002年《环境影响评价法》中提及的“公众环境权益”再到2005年《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》为环境公益诉讼制度拟制蓝图， 最后到目前新《民诉》、《环保法》以及环境保护法的单行条等形成的环境法律规范体系中关于环境公益诉讼的规定。
在法理研究方面，环境公益诉讼的争论也是持续存在并不断深入，关于环境公益诉讼的概念众说纷纭。本文认为环境公益诉讼是指为保护环境公共利益，任何公民、法人或其他组织（包括国家机关中的行政机关和法律监督机关）在认为环境已经或正在或将来受到直接或间接的损害时，以自己或起诉辅助人的名义代表国家或公众对环境公益侵害人的行为提起诉讼，要求停止侵害，弥补过失，赔偿损失的诉讼制度。
（二）环境公益诉讼中原告资格的特殊性
环境是人类生存和发展的必要物质基础，每个人与周边的生存环境有着密不可分的联系，因而环境权益涉及的主体十分广泛，一旦某一特定环境系统遭受人为破坏，那么系统定群体的环境权益会受到直接或间接的损害。对于有直接利害关系的群体可进行私益救济，而对于那些有间接、潜在利害关系的群体，就需要进行公益救济，环境公益诉讼应运而生。可见环境公益诉讼产生之初便要求原告主体需足够广泛。
二、我国环境公益诉讼之原告资格分析——范围较窄
（一）“法律规定的机关”不明确
结合新《民诉》第55条的规定“法律规定的机关和有关组织”，新《环保法》对“有关组织”的资格进行了明确的细化，但是“法律规定的机关”未做解释。据法理推断，“机关”大体可分为权力机关、行政机关、审判机关、法律监督机关和军队中的各级机关等，而能够提请环境公益诉讼的应为行政机关和法律监督机关，即政府主管部门和各级检察院。“法律”应该涵盖我国整个环境法律体系，上至《宪法》、《环保法》，下至单行法及管理条例中涉及环境保护的条款。例如，《大气污染防治法》第4条中“环境保护行政主管部门”、“公安、交通、铁道、渔业管理部门”，《海洋环境保护法》第5条中“海洋行政主管部门”、“海事行政主管部门”，《水污染防治法》第8条中“水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门”等。其中与环境公益诉讼关系最为密切的是《海洋环境保护法》中第90条第2款中“由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。损害赔偿作为民事权利救济的重要手段，该条本质上等同于代表公众提起环境民事公益诉讼，可推断“法律规定的机关”应如此类部门。
（二）“公民”是否符合原告资格尚无法律规定
作为关注度极高的公民提请环境公益诉讼的权利，新《环保法》中并未明确规定，留下了很大的自由裁量的空间。尽管“社会组织可以提请”不等同于“只能由社会组织提请”，且对于一般民众来说，“法无禁止即自由”，但从立法者的角度来说，通过分析新《环保法》第57条第1款中的“举报”和《大气污染防治法》第5条中“检举和控告”等可以推断——公民虽享有控告和检举权，但并不享有提请公益诉讼的权利，即当下我国公民作为环境公益诉讼的原告资格条件还不成熟。这一立法意图显然大大限制了对当下我国环境公益诉讼的发展进程，许多法院仍可以“当事人主体不适格”这样一种机械化的“尚方令牌”将环境公益诉讼拒之门外。如：2005年，北京大学法学院教授提起的国内第一起以自然物作为共同原告状告中石油的环境民事公益诉讼 ，虽然在起诉书中大篇幅阐释原告资格，但法院仍以主体不适格不予立案。2014年，为捍卫“清洁空气权”，李贵欣将石家庄市环保局告上法庭并索赔 ，但省市两级人民法院同样不予受理。
（三）条件设置有待考量
从理论着眼，结合立法逻辑，“不得通过诉讼谋取经济利益”应推断属于对社会组织的一般性管理要求，并不属于资格条件。但此款指向不明，给具体实施带来困难。首先，何为“谋取经济利益”？作为公益环保组织，要想有效长远运行，自然要考虑资金来源问题。由于现阶段我国环境公益诉讼的诉讼费用等相关保障机制并不完善，因而环保组织的规模和声望尤为重要，诉讼结果在所难免与该组织有着直接或间接的经济关系。那么如何划分该款所指“经济利益”与必要的诉讼费用之间的界限成为具体实践“盲区”。其次，虽然推断该款并非资格条件，但诉前或诉讼过程中一旦显现其谋利意图是否可以此剥夺其原告资格，这一点仍未可知。
从实际考量，据民政部民间组织管理局的统计，截至2014年第三季度末，全国共有700多个社会组织可以提起环境民事公益诉讼。 其中，很多属官办组织，如环保产业协会、环保基金会、环保联合会等。除中华环保联合会有提起环境公益诉讼的经历和意愿外，其它机构尚未见有提起环境公益诉讼实践的报道。 虽也有如2011年，由“自然之友”提起的曲靖铬渣公益诉讼案获得正式立案并最终达成调解协议。 但作为原告的不仅有民间组织，还有市环保局，依新《环保法》，“自然之友”不符合提请资格，法院到底是否会受理？可见实际有意愿且有能力符合条件的社会组织远远不能满足当下我国环境公益诉讼的需求。
三、探究结论——原告主体范围需继续拓宽
（一）公民应纳入适格主体范围
首先，公民作为适格主体是符合内在法律逻辑的。我国宪法中明确规定“国家尊重和保障人权”，“环境权”虽未明确列为公民的基本权利，但其属于人身权的范畴，可纳入人权领域。同时，新《环保法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务”，据法理推断，“没有无权利的义务，也没有无义务的权利”，公民在履行保护环境的义务的同时，应享有对环境的权利，其中包括对环境资源的利用权、环境状况的知情权和因环境破坏的损失求偿权。
其次，公民作为提请环境公益诉讼适格主体符合现实逻辑。一方面，周边环境状况恶化，第一时间反应的便是社会最小单位的个人，我们的生理状况会在第一时间发生变化，自己切身利益也会造成损害，因而放开公民原告资格对于防治环境问题是最经济有效的。另一方面，由于现阶段对社会组织的监管并不完善，很可能会出现社会组织与有关企业的私下交易，以致公民权益受到侵害又无其他途径维权。
最后，国外成功经验的借鉴。在美国，按宪法第三条设立的原告资格的要求，原告必须证明三件事情：（1）实际损害，且这种损害是具体的、特定的、实际的或迫近的而非推测或假定的；（2）因果关系——损害可公正地追溯至被告的违法行为；（3）救济能力，损害很有可能（不仅仅是推测）被有利的判决所补救。 可见原告资格对于公民的要求较我国大为宽松。在欧盟，鉴于《欧洲人权公约》第11协定书的生效和欧洲人权法院的运作，个人诉权得到了切实保障。
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课程实习安排在大学二年级，在培养计划及课程教学大纲中明确学分（时）数以及实习要求和考核方式。实习场所包括各类自然保护区、生态园区、大型企业污染治理设施、政府环保部门等实践教学基地。实习的形式包括参观考察以及专题调研等。
2.生产实习。
生产实习是学生完成《环境化学》、《环境监测》、《环境工程学》、《生态学》、《环境微生物学》等专业基础课和部分专业课学习后的综合性实习，在大学三年级下半学年进行生产实习。实习单位包括企事业单位、政府环保部门、研究院（所）或在本校进行科研实习等，要求学生上岗实习，直接参与教师科研工作。
3.实践教学基地建设。
与具有良好环境行为、环境绩效的研究机构、企业集团、社会团体等组织，以双赢互惠、共同发展的原则，通过有效科研的合作，建立实践教学基地，为学生提供一个拓展视野、亲身体验的场所。通过有经验的环保技术专家指导学生实习，进行现场教育。通过课程实习、生产实习等过程，让学生深入了解社会需求及自身的不足，明确学习的目的，激发学习的动力，提高综合素质。
二、社会实践
社会实践是大学生思想政治教育的重要环节，对于促进大学生了解社会、了解国情、增长才干、奉献社会、锻炼毅力、培养品格、增强社会责任感具有不可替代的作用。环境科学专业社会实践应当与专业培养计划有机结合，根据学校培养目标、学生需求、专业特色、学生成长阶段和认知规律，实施分类教育。将社会实践纳入本科培养计划，规定学生社会实践的学时数，制订相应的规范。学生的社会实践形式包括校园文化活动、暑期社会实践、大学生社会工作、科技学术活动、青年志愿者活动和公益活动等。
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一、环境公益诉讼的原告
（一）适格原告的理论依据——诉权理论
任何权利都应有相应的司法救济制度，而提讼的前提就是提讼者应享有诉权。诉权是基于民事纠纷的发生，公民请求法院行使审判权解决民事纠纷或民事权益的权利。诉权的内涵具有双重性，即程序内涵和实体内涵。诉权的程序涵义即在程序上请求法院行使审判权，这种意义上的诉权的行使，旨在启动诉讼程序和从程序上请求法院行使审判权，具有将民事纠纷或争议引导到民事诉讼中的程序功能。诉权的实体涵义是指保护民事权益和解决民事纠纷的请求，是审判权保护的核心对象。二者是手段和目的的关系，并相辅相成共同构成诉权的完整内涵。从权利的角度看，一般情况下，诉权主体即为民事实体争议主体，此种主体拥有的诉权必然具有完整的双重涵义，但在特定条件下，诉权的双重涵义有可能分离，因为如果绝对地把诉权主体界定为直接利害关系人即民事实体争议主体，就必然会导致大量的民事权利得不到民事司法审判权的救济，民事纠纷得不到及时合理的解决，这无疑背离民事诉权的宗旨。因此，出于权利必须救济和解决民事纠纷等民事诉讼目的的考虑，赋予非实体争议主体的第三人以程序涵义诉权来维护实体争议主体的权益，从而扩大诉权主体范围，这种情况不构成对他人诉权的侵犯，这就解决了为他人利益而进行的客观诉讼主要是公益诉讼所存在的理论难题。当今“诉权”的赋予，很大程度上是为了维护公益的需要。凡是涉及面广、影响重大、但非具体影响到特定公民的案件就必须扩大诉权的主体范围，以维护公共利益。如果公益和私益并存，法律不仅要保护公益，而且同时要保护相关私人利益，即在赋予私人诉权的同时，赋予环保组织、公民、检察官等以维护公益为目的的“诉权”。这里“扩大诉权主体范围”、“赋予诉权”实质上就是变诉权当事人的单一化为多元化。
（二）适格原告的分类及制度构建
根据诉权理论和民法上对民事主体的分类，一般认为环境公益诉讼原告分为以下几种：公民，民间环境保护组织，检察机关，环保行政部门。但是行政机关应该予以排除，因为按照《环境保护法》规定，国家已经赋予了有关环境保护机关以管理和监督的职责，如果在这样的情况下还产生了环境污染事件，行政机关是要担负起行政不作为的责任，更不能提讼。
1、环保组织
环保组织不仅具备参与相关活动的能力，而且基于其成员的要求与组织宗旨，理所当然应成为环境公益诉讼的原告。环保组织作为公益性组织，其成立的目标就是保护环境，和一切破坏环境的行为斗争，改善公民及其后代的生活环境是民间环境保护组织的宗旨。在它们成立的目的和宗旨的激励下，在环境事业热爱者的带动下，必然会产生强大的内在动力，从而更好地保护环境。由于受害人利益社团利益与社会利益具有相当突出的一致性，这些社会团体作为民事公益诉讼适格的当事人有助于解决社会公益纠纷和实现社会公益目的。民间环境保护组织由于其专业性使其成为提起环境民事公益诉讼的最佳人选。但是民间环境保护组织也有自己缺点，我们可以通过一些制度的构建尽量避免这些缺陷。
首先是资金问题。民间环境保护组织的优势，很大程度上是因为其具有专业的人员和技术。民间环境保护组织作为一个非营利性团体，没有雄厚的资金很难充分发挥作用。因此，法院应该建立奖励机制，在污染企业缴纳的罚款里面拿出一定比例给提讼的民间环境保护组织，具体的比例可以以司法解释的方式予以明确，可以借鉴司法实践中有益的做法，如5％比较合理，不仅可以激发他们的积极性，而且还能够缓解组织运转资金紧张的问题。
其次要限制其庭外和解的权利。发生环境污染事件以后，很多企业为了挽救自己的名声，为了减少经济损失，也许会和组织的主管人员进行私人交易。为了不让环境保护组织成为谋取私利的工具，我们应该尽量禁止庭外和解的行为。但是为了节约司法资源，加强办案效率，在法官审查同意，不损害社会公共利益的前提下，允许达成调解协议，而且法院有职责去监督调解协议的执行。
2、公民
公民可就已侵犯自己合法的私人利益同时又侵害了公共利益的行为，以原告身份向法院。这是因为环境侵权案件必然或多或少、或迟或早地会波及到公民个人的利益。因此，公民在纯粹的公益诉讼中是具有诉的利益的，只要公民个人在诉讼中能够有充分证据证明自己所主张的利益具有社会公共性，并且正在受到侵害，他就应该具有原告资格。
按照环境权理论，似乎每个公民都有权对损害环境的行为提讼，可是放在现实的司法程序中，公民诉讼的积极性问题则突出的显现出来。从公民诉讼的本质上来看，存在着一对不可调和的矛盾：首先，诉讼的目的是保护公共利益。其次，诉讼需要付出高昂的代价。“利他”和“高成本”带来的矛盾是阻碍公民积极诉讼的一道屏障。为了激励公民个人提讼，应建立起来相应的支持机构，如环保组织在物质上支持个人环境公益诉讼；媒体上应在在舆论上支持，对此诉讼进行全程报道，避免一部分企业为了经济利益而进行的暗箱操作和打击报复；政府应该对于这类诉讼给予鼓励和物质支持，法院在可以在判决中拿出一定比例的罚款奖励原告。
3、检察机关
检察机关参加民事诉讼肇始于法国。无论是大陆法系或英美法系检察机关都作为“最高法律秩序和道德秩序的代表者”，以保护公益和维护法律为依据，对民事争执和经济纠纷进行干预。随着民法的基本原则由个体本位向社会本位转化，在私法领域，国家干预民事活动日益加强。虽然现行的《民事诉讼法》还没有做出检察机关可以提起民事公益诉讼的规定，但实践中，检察机关作为原告提起民事公益诉讼不在少数，并且取得了相当成效。因此结合我国司法实践的具体情况，借鉴国外的立法经验，充分行使检察机关的法律监督权，赋予检察机关在民事公益诉讼中的原告资格是必要的，使其能代表民事公益权利主体对侵害民事公益的行为提起并参与民事公益诉讼，维护广大公民的民事权利。
二、环境民事公益诉讼的诉讼费用及其承担
民事公益诉讼诉讼费用的承担对民事公益诉讼影响重大，它直接影响了民众提起民事公益诉讼的热情。其中法律规定诉讼费用一般由败诉方承担，但为了避免滥诉的出现，一般要求原告预交诉讼费用，而且除个别类型的案件按件收费外，其他案件都是以诉讼标的额为依据来确定诉讼费用的。这种规定不利于激发公民提起民事公益诉讼的热情。若要在中国建立环境民事公益诉讼制度，应从以下几个方面确定诉讼费用收取方法：
（一）民事公益诉讼中免予预先收取诉讼费用
环境民事公益诉讼一般涉及的标的额很大，诉讼费用也非常可观。如果要求原告预先支付诉讼费用，无疑会给原告造成巨大的负担，造成原告被迫放弃进行诉讼。但是为了防止滥诉的发生，需要收取原告一部分保证金，这个数额应当参考当地经济发展水平和人均收入适当收取。在经过法院审查之后，合理的诉讼应当受理并返还保证金；若不合理，不但驳回而且应当没收保证金以示惩罚。
（二）按件收取环境民事公益诉讼的诉讼费用
中国按标的额收费在一定范围内是合理的，但对于环境民事公益诉讼则不合理。因为人是为了公益而提讼的，环境公益诉讼由于涉及到一定的技术问题，本来所需要的费用就比较大，而且案件的标的额通常都比较高，如果还按照传统的方法以标的额收费则会打消人的积极性，不利于环境公益的保护，为此科学合理的诉讼费用承担方式就十分重要。因此可以使用按件收取诉讼费用的模式，这样可以做到以最小的成本换取最大的诉讼效果。
（三）合理分配诉讼费用
对于诉讼费用的承担，首要原则当然是败诉方承担。但如果是原告方败诉，对于在诉讼过程中花费的诉讼费用可以以以下几种情形负担：1、由国家财政负担一部分，因为环境民事公益诉讼不是私益诉讼而是公益诉讼，为了不特定多数人的利益，这应当是国家的职责，但是由公民个人代行，故国家财政应当予以支持；2、进行诉讼费用保险。国家在保险公司益诉讼保险，根据投保人与保险人的约定为民事公益诉讼提起人支付诉讼费用。适当引入诉讼保险机制不仅可以减轻国家财政的负担，而且还利用商业资本大大降低了风险。
三、环境民事公益诉讼的举证责任分配
（一）一般民事案件举证责任的分配
《民事诉讼法》第64条规定，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据，这就是普通民事案件中所实行的“谁主张谁举证”规则。那么主张权利或法律关系存在、变更和消灭的当事人，对存在、变更和消灭该权利或法律关系的要件事实负证明责任。在大多数案件中，按照上述标准分配证明责任能够获得公平合理的结果，但有时难免也会出现少数与公平正义要求相悖的例外情况，对少数例外情况的案件则需要对证明责任的分配标准进行修正。
（二）环境公益诉讼案件举证责任的分配
现行法律对环境污染案件的举证责任有着许多规定，如：根据《最高人民法院关于民事证据的若干规定》第三条规定因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任；《侵权责任法》第六十五条规定因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任；第六十六条规定因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。
上述两个法律条文的基本精神和原则没有改变。环境侵权行为的间接性、潜伏性和复杂性特点决定了难以证明环境侵害行为与损害后果之间存在直接因果关系。污染和破坏后果的存在需要技术手段加以辨明。因此，因果关系乃至污染者之故意过失，往往需要专业知识和高科技为基础，甚至需要专业人才加以鉴定是否存在。对被害人而言，要其举证证明因果关系与故意过失之存在，无疑有事实上的困难，甚至不可能。实践中，原告大多数是普通居民，虽然他们对侵权事实感触最深，对其生产生活的影响也比较大，但是由于环境侵权案件的专业知识要求很高，需要很多的检测设备，同时他们也没有相应的时间和精力去调查取证，提不出可靠的证据，负有此种“不可能完成的任务”。最终会因举证不力而败诉，无法实现救济之目的。这就要求环境公益诉讼制度必须打破传统诉讼“谁主张谁举证”的原则，采取举证责任倒置，以减轻受害者的举证负担。所谓举证责任倒置，指基于法律规定，将通常情形下本应由提出主张的一方当事人就某种事由不负担举证责任，而由另一方当事人就某种事实存在或不存在承担举证责任，如果该方当事人不能就此举证证明，则推定原告的事实主张成立的一种举证责任分配制度。况且在环境公益诉讼中，企业一般都拥有强大的实力，双方地位并不平等，原告一方掌握证据较少且收集证据能力较弱，因此更应适用举证责任倒置。
在环境污染引起的民事责任一般属于无过错责任，因而被告是否存在故意或者过失不再是诉讼中的证明对象。按照证明责任分配的原则，原告须对损害事实的存在承担证明责任，被告须对有污染行为、污染行为与损害之间有因果关系承担证明责任。根据上述分析，环境公益诉讼按照上述规定的举证责任分配的标准是比较合理的。
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环境司法保护是指包括行政主管机关、公安机关、检察机关和审判机关在内的国家行政、司法机关，根据各自法定职责以行政执法、立案侦查、提起公诉、审判和执行等形式，依法保护国家环境的行为。环境司法保护的目的，就是通过我国司法部门的有效审判或者作为最大限度地惩戒破坏环境的行为，减少环境问题，或者使已有的环境问题逐步得到缓解和解决。我国环境的司法保护，在实践中根据受案范围划分为民事诉讼司法保护、行政诉讼司法保护、刑事诉讼司法保护三种类别。
二、环境司法保护现状中的一些问题
环境司法保护，还必须取决于整个国家和社会所构建的环境保护系统、保护机制的配合与完善。目前，我国环境司法保护还面临着许多问题：
第一，与立法的配套衔接还有待加强。首先，保护环境法律系统复杂，且实施细则较为庞杂，总体而言较民法、刑法等部门法的发展落后。目前《环境保护法》还是1989年通过并实施的，对于当前社会发展很多具体的操作已不再适应，2012年出台了新的修正案草案，希望能够尽快正式出台。
第二，司法队伍建设不足。环境问题不仅仅依据法律作出审判即可，而是涉及到了具体的环境标准、相关部门的监测数据、污染源鉴定、损害评估。走到审判的环节后，对法官提出了较高要求，不仅要考量各项指标，对于具体的污染范围造成的损失都需要专业的鉴定机构出台建议，这对于基层法院尤其是基层法官而言具有很大的挑战性，其基层条件艰苦，很多环境污染的案件还是跨区域作业或犯罪，往往鉴定机构的意见就是决定性的证据，这决定了当事人是否在具体案件中应当负起责任，同时还在判决中面临着平级单位的行政干预。在环境民事案件中，赔偿损失的诉讼请求得到支持的多，意味着法官对于环境污染和生态破坏所可能造成的不可逆转的后果认识不足，对于环境民事纠纷兼具个人私益与环境公益的性质不明，对于如何维护正常的环境法律秩序的后果还缺乏深刻的理解和把握，法官的司法能力问题再次凸显。
第三，进入审判程序难。如对于毁坏林木等行为，要根据损坏数量或者平方米来选择是否进入刑事诉讼，对于损害额度较小的行政机关就可以进行处理，很容易出现多头并管的现象。现实生活中，某些案件就消化在了行政系统内部，真正走入刑事侦查、刑事诉讼的少之又少，据环境部的全国环境统计公报，2008年环境司法案件判决的只有2件，2009年只有3件，2010年只有11件，再后面就没有了公开的信息。这也说明了环境信息的公开透明行政机构并没有持续的有效作为。对于环境保护信息不能公开，会更容易造成环保案件的不重视。环保部门若不主动移送那些应当移送的涉嫌犯罪案件，检察机关很难及时掌握并加以处理。
第四，司法建议的尴尬地位。对于最高人民法院《关于进一步加强环境保护案件审理工作的通知》中，明确规定在审理中发现的有关环境治理等问题，应及时向有关单位或部门提出司法建议。对于平级机构，很多司法建议是在审理案件之中才出具的，而此时的案件已经进入审判程序，司法建议的效用不大。对于一案一审理的司法建议而言，具体行政行为的干预也往往不能产生真正的效力。这体现出法院的协调难度。我国环境的司法保护工作，不可能脱离整个国家或社会的生态环境保护系统或法律保护系统来单独做好；人民法院的司法保护活动，也不能脱离行政主管机关、公安机关、人民检察院共同构成的司法保护系统来单独做好。在面临协调的时候，往往还要考虑当地政府的意见，这对基层法院审理、判决、执行产生了很大的阻力。
第五，审判组织形式多样性。目前我国倡导的环境司法专门化的组织形式对于我国环境的复杂性还需要很长时间的适应过程。如云南省独立建制的环保人民法庭、无锡各区的环保合议庭，都是将环境保护的案件分配至专门的环境保护法庭或在合议庭进行审理。目前，我国很多地区都没有专门的审判组织形式来针对环境保护的案件进行审理，大多都不均匀地分配到了民庭、行政审判庭、刑庭，而且也是根据审判后的法律文书予以执行，很多现实生活中的环境保护只能依靠我国的应急预案进行处理，在执行上由行政主管，司法上的执行具有一定的滞后性。
三、环境司法保护建议
第一，加强环境立法，明确司法审判的鉴定标准，合理配置举证责任。目前我国最高人民法院、最高人民检察院出台了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，可以说为我国环境污染提供了具体的可操作性标准。同时对环境污染专门性问题难以确定的，规定了由司法鉴定机构出具鉴定意见，或者由国务院环境保护部门指定的机构出具检验报告，这为我国环境案件的审理提供了参照标准。在环境公益诉讼中，当前仍然沿用的是民事诉讼证据规则，因此，对于“谁主张，谁举证”的传统举证责任分配方式必须予以革新。笔者认为，在环境诉讼中，环境损害的认定具有很强的技术性，由于原告获取信息的有限性且不具备必要的专业知识与技能，让他们承担这样的举证责任是极为困难的。因此，为了实现原、被告双方力量均衡，我国应实行无过错责任和举证责任倒置的原则。明确规定环保诉讼主要证据由被告提供，包括被告应该对是否排污、能否造成环境污染、排污行为与环境损害之间是否有因果关系、是否存在法定免责提供证据，让原告对损害的事实和损失的大小负举证责任。这样就可以保障在实践中的环境公益诉讼能够真正进行下去，否则，只能停留在呼吁和纸面上。
第二，扩大环境公益诉讼的启动主体，建立社会团体、环保行政机构、检察司法保障的立体模式。在《环境保护法修正》案二稿中规定了公益诉讼，但是作为公益诉讼的主体却只能是中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会，这一规定没有将环保行政机构、检察机关纳入到启动范围，在一定程度上限制了环境公益诉讼的主体范围，不利于环境司法保护的权威性和强制性。
笔者认为，环境保护作为一种特殊的公共利益，由于其利益的“公益性”，环境公益诉讼的利益也归于全社会共享。因此除行政机关及社会公益性团体外，任何个人都应有权力提起环境公益诉讼。这是拓宽环境保护的有力形式。在符合法定条件的情况下允许公民就可以到法院提起诉讼降低了司法审判程序的门槛，对于损害环境的单位或个人都将起到震慑作用，有利于人民群众广泛参与到环境的司法保护中来。但是，我们除了建议社会团体、环保行政机构参与的基本模式之外，应该最大限度地利用我国现有的法律体系。在当前的司法权力配置中，检察机关作为专门的法律监督机关，在环境公益诉讼权利保障中，可以通过检察建议、支持起诉、督促起诉、刑事附带民事诉讼、直接起诉等多种方式参与环境公益的保护。因此，可设置环境民事公益诉讼设定前置程序，以此来丰富环境司法保护的方式，找到最佳的保护路径。比如，向环保机关发出检察建议，督促其履行监管职责；对污染或破坏环境的自然人、法人或组织发出停止侵害、排除危害、恢复环境等检察建议；督促有关环保机关起诉，等等。当然，检察机关认为确有必要的，可直接参与或提起环境公益诉讼。如此还可避免行政机关向检察机关移送案件不畅或不作为。
建议在修改环境保护法时明确规定：“对污染和破坏环境等损害环境公共利益的行为，有直接环境利害关系的公民和有关环保行政机关、经依法登记的社会团体可以向人民法院提起诉讼。检察机关可以发出法律监督检察建议，可以支持、督促有关主体提起诉讼。其他主体在合理期限内没有起诉或者认为确有必要的，检察机关也可以直接提起诉讼。”
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关键词 ：环境公益；环境公益诉讼；原告资格；行政职责；制度功能
中图分类号：DF74
文献标识码：A
文章编号：1002-3933（2015）05-0123-10
收稿日期：2015 -01 -13 该文已由“中国知网”（www．cnki．net） 2015年4月8日数字出版，全球发行
基金项目：国家社科基金项目《生态利益衡平的法制保障研究》（12BFX120）；广东省高校优秀创新人才培育项目《广东海洋外来物种入侵现状及立法研究》（wym11091）
作者简介：谢玲（1977-），女，湖南岳阳人，广东海洋大学法学院讲师，博士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。
一、问题的提出
环境公益诉讼作为一项能有效预防和救济“对环境本身之损害”的法律制度，其构建的必要性在学界已达成共识①。但环境法学界对于环境公益诉讼制度构建的核心问题——原告资格问题却一直争论不休。虽然2012年8月31日修订的《民事诉讼法》首次纳入了公益诉讼条款，允许“法律规定的机关和有关组织”就污染环境和侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为向法院提起诉讼；2014年修订的《环境保护法》第58条进一步明确了“法律规定的有关组织”提起公益诉讼的条件。但环保行政部门是否属于“法律规定的机关”在此次修改中仍未明确，学界关于环保行政部门是否应当成为环境公益诉讼原告的论争并没有随着新《环境保护法》的出台而平息。
曹树青先生在《学术界》2012年第3期发表的《“怠于行政职责论”之辩——环保行政部门环境公益诉讼原告资格之论见》一文（以下简称曹文）中，提出“环保行政部门的行政职权无论从权力大小、权力行使环境还是从权力性质看，都有与环境保护的实际需要相距甚远，赋予其公益诉讼原告资格是对环境公权力的不足和环境管理体制的缺陷的适度矫正。”该文全面驳斥了环保行政部门环境公益诉讼原告资格否定论，并从环境管理权的特殊背景的视角论证了赋予环保部门环境公益诉讼原告资格的合理性和必要性。该观点在学界具有一定代表性，这种基于现实主义的考量也触碰到了现行环境行政监督管理权运行的某些无奈，但笔者认为曹树青先生的论点是建立在对环境行政管理权理解的错位和对环境公益诉讼本质属性的误读基础之上的。时至今日，仍有不少学者极力主张应当赋予环保行政部门环境公益诉讼原告资格，甚至认为“国家应成为环境公益诉讼第一顺位的原告”②。鉴于此，笔者认为仍有必要对曹树青先生的论证进行辨析，以期廓清迷雾，对环境公益诉讼制度的构建和完善有所裨益。
二、再辩“怠于行政职责”论
曹文认为“否定环保行政部门环境公益诉讼原告资格的最大理由是赋予其原告资格将促使其怠于履行行政职责”，文章重点驳斥了“赋予环保行政部门环境公益诉讼资格将促使环保行政部门怠于履行行政职责”的观点，并从我国环境管理权运行的特殊政治、经济、社会及体制背景和现实的角度，陈述了应赋予环保行政部门环境公益诉讼原告资格的理由。这些理由包括：（1）环保行政部门的环境行政执法权配置不足。表现在立法上，环境立法对环境违法行为处罚力度小，且追究违法企业的环境行政责任无法弥补违法行为造成的所有环境损害，环保部门只能在行政手段之外寻求救济；在执法上环境行政执法效率低下，认为环保部门借助环境公益诉讼途径，可以缩短冗长的环境行政执法处理程序；环保部门没有行政强制执行权，行政职权被架空，环保部门提起环境公益诉讼有利于避开执行难的问题。（2）环保行政执法权运行乏力。由于体制的原因，囿于地方政府的地方保护压力，环保行政部门有力不能使，有力不敢使，因此环保行政部门依法向法院提起环境公益诉讼，借助法院的司法独立地位，与司法携手形成“合力”以抗衡地方保护。（3）环保行政部门对有些损害环境公益的违法行为没有行政管理权。如跨区域污染损害问题、管理真空问题，因此，其提起环境公益诉讼是求司法“给力”。（4）在多个违法主体多种原因公私利益交融的复杂环境损害案件中，由于主体多元、关系复杂、公益私益交融，不适宜于单凭环境行政部门行政执法方式解决，借助司法途径能更公正、更有效的化解纠纷。（5）设置行政前置程序可以过滤“怠于行政职责”之诉。
以上理由看起来言之凿凿，但笔者认为，从曹文陈述的以上理由均不能得出应当赋予环保部门公益诉讼原告资格的结论。要回答赋予环保行政部门原告资格是否将促使其怠于履行行政职责的问题，必须先思考以下问题：环保行政部门的环境执法权乏力的原因何在？环境行政管理权“执法资源不足”的真正原因是什么？赋予环保部门环境公益诉讼原告资格能否解决环境行政执法不理想的现状？如果不作理性地追问并进行合符逻辑的推理，而将环保部门提起环境公益诉讼描绘成是在穷尽环境行政职权之后的无奈之举，则有替环保部门的某些行政不作为行为辩解、替某些行政执法的不合理现象背书之嫌。
（一）从环境行政执法权配置不足的现实不能得出应当赋予环保行政部门环境公益诉讼原告资格的结论
首先，现行环境立法对环境违法行为处罚确实存在力度小，环境违法成本低的问题，导致行政处罚难以发挥应有的威慑作用。但环境立法存在的问题应当通过修改相关立法来完善，即应当在立法上加大对环境违法行为处罚的力度，新《环境保护法》引入按日计罚制度就体现了这一倾向，以避免反向刺激。
其次，当环保行政部门穷尽行政处罚后仍无法触及违法者之根本的情况下，环境损害民事赔偿确实可以起到填补环境行政责任不足的功能。环境行政责任和环境民事责任虽然各自的价值取向不同但在功能上是并行不悖的，因此现行法明确规定承担行政责任之外不免除其他责任的承担，故在行政责任之外追究违法者环境损害的民事责任是环境法正义价值的必然要求。但我们据此只能得出在行政处罚之外应当完善环境损害民事赔偿责任的结论，却并不能以此得出追究环境民事责任的发起者应当是环保行政部门的结论。
再次，认为环保部门可以借助环境公益诉讼途径以矫正环境行政执法效率低下的论断违背了最基本的法理常识。行政执法最基本的原则之一是效率原则，而司法的最高价值追求是公平而非效率。相对于执法而言，司法作为昂贵的社会资源一旦启动则比执法消耗的时间更长，司法不可能比执法更有效率。更重要的是，行政执法效率低下肯定是环境行政执法本身出了问题，在行政执法本身存在问题的情况下不去追究行政部门本身的责任，反而通过再赋予其公益诉讼原告资格以启动运行成本更高的司法程序，既有违法的公平价值也违背一般常理。
最后，以环保行政部门没有行政执行权而导致行政职权被架空为由，认为环保部门提起环境公益诉讼有利于避开执行难的观点也是不能成立的。环保部门虽然没有强制执行权，但如果在违法者不履行行政决定也不寻求救济的情况下，环保部门可以直接向法院申请强制执行，那么还有让环保部门提起公益诉讼以落实行政管理权的必要吗？同时，如果环保部门存在执行难的问题，那么法院同样存在，将执行难的问题交由法院，只是让这一问题发生了位移，并未真正解决问题。
因此，从制度逻辑来看，环境行政管理权配置的不足是公益诉讼制度得以产生的前提而非行政部门成为公益诉讼原告的前提。从行政管理权存在“执法资源不足”的前提不能得出环保部门应当成为公益诉讼原告的结论。
（二）赋予环保行政部门公益诉讼原告资格无法改变环保行政执法权囿于地方保护压力而运行乏力的事实
一个不争的事实是，地方保护主义是环保行政执法权运行乏力的一个重要原因。环保行政部门作为政府的职能部门，人事权、财权受制于地方政府，而地方政府在唯GDP政绩观的指导下出于对经济利益的考虑，对环境行政执法施加压力从而导致环保行政执法权的运行乏力。但通过赋予环保行政部门公益诉讼原告资格却无法改变这一事实。理由如下：
首先，在现有体制没有发生改变的情况下，环境行政部门在环境执法时遭遇的压力在公益诉讼中同样存在。试问：环保部门的人权、事权、财权均受制于地方政府，当地方政府出于经济增长的冲动为环境违法企业开绿灯从而导致环境行政执法乏力的情况下，即使赋予环保部门环境公益诉讼原告资格，环保部门有提起环境公益诉讼的动力和勇气吗？最近环境公益诉讼遭遇“零受案率”，以及目前已有的由环保行政部门提起的环境公益诉讼案例中被动“作秀”的成分，均能拷问环保部门提起公益诉讼的动力有几许。
其次，虽然从我国宪法权力配置的体系结构来看，司法权的运行不受行政权的非法干涉。但现实是我国法院系统本身在我国的独立性也备受质疑，我们离司法独立的目标还有很远的一段距离。因此，地方保护主义不仅会影响到环保行政权的运行，同样也会影响到司法权的运行，司法机关在地方保护主义的压力下也无法做到独善其身，环境纠纷诉讼立案难就是最好的例证。
再次，由环保部门提起公益诉讼，使行政与司法携手形成“合力”以抗衡地方保护听起来很美，却不符合司法中立的基本特性。而且，行政与司法两者功能异质性的确立与维护“是有效发挥司法对行政监督功能的前提”，两者关系的错位“势必会发生异质性功能之间的冲突和序位颠倒混乱导致的程序资源价值的内耗与枯竭”。
（三）将跨区域环境损害责任追究难的问题归结为环保部门无权可使并认为赋予环保部门公益诉讼原告资格对解决这一问题起关键作用的观点难以成立
首先，将跨区域污染损害的责任追究难归结为是环保行政部门对这类损害环境公益的违法行为没有行政管理权是一个伪命题。曹文谈到“流域上游行政区域的污染企业违法排污，造成下游水域的严重污染，而下游受害行政区域的环保行政部门对上游行政区的违法企业又没有行政管辖权，而有管辖权的上游行政区的环保部门基于地方保护的动机对环境违法主体怠于行政执法甚至行政不作为。”从这一表述中我们可以清晰地看到，跨区域污染损害的责任追究难这一问题的根本不是下游的环保部门对上游的污染企业无行政执法权的问题，而是上游的环保部门为何有权不使的问题。
其次，在跨区域环境污染损害问题上，即使赋予下游的环保部门提起环境公益诉讼原告资格，出于我国向来有官官相护的传统，下游的环保部门有多大的动力会将处于同一个系统的上游的环保部门推上被告席？我们暂且不论这一诉讼是否违背行政诉讼“民告官”的基本性质。造成跨区域环境损害责任追究难的主要原因是我国环境机构的设置和管理权的配置未能尊重流域环境本身的特性，因而，应对之策是在遵循生态系统管理基本规律的前提下，合理设置环境管理机构和科学配置管理权。
（四）复杂环境损害案件的存在不是应赋予环保行政部门环境公益诉讼原告资格的理由
首先，行政处理手段与司法裁决在化解纠纷上各有优劣，对违法主体多元、因果关系复杂、公私益交融的复杂环境损害案件的处理，应当根据案件本身的具体情况来选择具体的解决方式，单独强调司法在解决复杂环境损害案件中的重要性并无依据。
其次，私益诉讼和公益诉讼因诉讼目的之异从而在诉讼制度的安排上应有较大差异，希望借助一次公益诉讼就将主体多元、因果关系复杂、公私益交融的纠纷一并解决实在是公益诉讼不能承受之重。更为重要的是，即使司法裁决在化解复杂环境损害纠纷中比行政处理方式更优，更容易平衡各方利益，结果更公平。但也只能得出此类案件更适合运用司法程序来化解，却无论如何得不出这一司法程序的启动者应为环保行政部门的结论。
（五）设置行政前置程序无法过滤“怠于行政职责”之诉
曹文指出：“环境行政职能部门提起环境公益诉讼时，为了防止其怠于行政职责的履行，立法上也应设立‘行政程序前置’，即要求环境行政部门对职权范围内的环境公益侵权行为，穷尽执法行为仍然无法解决环境问题时方可提起环境公益诉讼。”借鉴防止滥诉的行政前置程序为环保部门提起公益诉讼设置一个过滤程序的建议很有创意，但笔者却认为没有可行性，根本无法起到过滤“怠于行政职责”之诉的功能。原因在于：
第一，导致环境行政执法不尽人意的原因既有主观原因，也有客观原因，在这个过滤程序中，环保行政部门提起环境公益诉讼时只有证明自己穷尽了其行政职能仍无法解决环境公益受损时法院受理才具有合理性，即只有在环保部门客观不能的情况下才应当赋予其提起环境公益诉讼原告资格。而将环境行政职权的失效区分为权力不足、运行乏力等“客观不能”和不主动履行职责推卸责任的“主观不能”在理论上可以成立，但在司法实务中却根本难以加以区分。因为环保行政部门为了推卸责任避免成为环境公益诉讼的被告，总是会千方百计地为自己主观不欲履行职责寻找客观不能的理由。因此，法院在司法技术层面无法区分行政职权失效的真正原因是否为客观不能，从而无法决定是否应该受理。
第二，行政前置程序发挥过滤怠于行政职权之诉功能的前提是影响环境行政职权失效的根本原因为权力不足、运行乏力等“客观不能”因素。确实，我们无法否认当前环保部门的职权状况存在权力不足、运行乏力的事实，但这种“客观不能”是否为环境行政职权失效的根本原因？在人性假设理论中我们一直将政府及各级行政机关看成全能的“理想人”，这种人性假设误区引导我们将作为监管者的环境执法主体设定为绝缘于私人利益、部门利益而纯粹追求环境公共利益的“生态人”。而事实上他们也是追求私人利益、部门利益最大化的“经济人”，“环境行政执法部门和人员不会在环境公共利益的增加和环境社会成本的降低之中获得收益……与此相反，环境行政部门、执法人员与企业的利益具有相关性，在这种内在经济利益的驱使下，环境行政部门和执法人员往往会想方设法地追求自身利益的扩充与满足，从而易于受到被监管企业或人员的‘操纵与控制’。”因此，导致环境行政效率低下的根本原因是环境执法主体的自身利益与公众的环境公共利益之间缺乏关联性，从而缺乏严格执法的动力和主观意愿，而非权力不足、运行乏力等“客观不能”因素。
第三，如果环保行政部门真能证明自己已经穷尽了执法行为，却仍然无法解决环境公益受损问题，那么环保行政部门在证明自己已经尽职尽责的同时其实也意味着环境行政执法的使命和功能已经完成，剩下的应该是需要发挥社会公众及司法权运行对行政执法不能所致的环境公益受损的弥补功能了。
因此，从前述理由均不能得出应当赋予环保部门公益诉讼原告资格的结论。从逻辑上看，行政管理权运行的不足是公益诉讼制度得以产生的前提而非行政部门成为公益诉讼原告的前提。从人性假设的角度来看，行使环境行政管理权的环保部门并非全能的“理想人”，而只是具有有限理性的“经济人”。正因为环境公益本身的特殊性，更难以寄希望于仅仅凭借环保部门本身的自律来寻求环境公益的实现。从法社会学的角度来看，环境公益诉讼制度的构建确实应强调其工具性价值即该制度的实际社会效果，但工具性价值与目的性价值是内在统一的，偏离制度设计的目的性价值而去追求工具性价值不仅会与制度本身的属性不符，而且最终也无法实现其工具性价值。因此，在一般情况，环保行政部门不宜作为环境公益诉讼的起诉主体，赋予环保行政部门原告资格的确有促使其怠于履行行政职权之嫌。
曹文的论辩显得异常苍白无力的根本原因在于，该论点固守着环境管理的行政命令型传统模式，陷入将政府及环保行政部门作为全能“理想人”的人性假设误区，并过于迷信环保行政部门在环境管理中的作用，而对其作为管理部门的有限理性却缺乏应有认识，并忽视了公民个人和环保团体在环境公益诉讼中的基础地位。
三、环境公益诉讼的主体资格厘定
环境公益诉讼在原告资格上突破了传统诉讼中与被诉标的之利害关系的限制，学界认为公民个人、环保团体、环保行政部门、检察机关等众多主体均可能成为潜在原告，从而导致对上述主体的原告资格争议不断。许多学者从各潜在主体担任公益诉讼主体的优劣比较中得出环境行政部门、检察机关应当优先获得原告资格，司法实践中也屡屡有由行政机关提起的公益诉讼案件。但笔者认为，仅仅从各潜在主体本身的角度来探讨公益诉讼主体的顺位难免有失偏颇，因为各潜在主体担当环境公益诉讼原告的优劣势只是影响主体资格的外因，而公益诉讼制度本身的属性才是决定原告资格选择的内因，决定环境公益诉讼主体资格和顺位的根本因素是公益诉讼制度本身，因此，应当从环境公益诉讼的制度生成背景、本质属性、价值取向来考查环境公益诉讼主体资格和顺位问题。
（一）环境公益诉讼的制度生成背景预设了环境公益诉讼的诉讼主体
从环境公益诉讼的制度生成背景来看，环境管理公权力运行在应对环境损害问题上的失效是需要构建该制度的基本前提。
环境公益的公共产品属性使市场机制在环境公益的提供和配置上发挥的作用十分有限，市场这只“看不见的手”难以自发对环境公益进行有效调节，市场机制在环境公益的充分供给和合理配置上的失灵为政府公权力介入环境管理提供了合理性，在此基础上通过立法赋予环境行政执法部门对环境保护的职权成为必然。如果享有环境行政管理权的环境行政部门始终代表着环境公益并勤勉履行职权，则环境公益的供给大体上是充分的，环境产品的配置基本上合理，环境保护的现状应该逐渐好转。然而，事实并非如此，环境行政执法效率低下和环境质量整体上的持续恶化如同一个硬币的两面，共同佐证了我国目前环境管理权运行在环境保护上的失效。
构建环境公益诉讼制度的必要性正是源于行政执法机制在环境保护上失效这一基本事实。从实证的角度来考察，再强大的行政执法权也会存在执法资源不足的问题，即使美国政府也“永远不可能拥有足够的执法资源在全国范围内监控每一个污染源”。从管理学的角度来看，即使环境行政部门始终代表环境公益并勤勉履行职权，环境行政部门的行政决策也有可能存在失误，信息不对称、环境监管的高成本等因素决定了环境行政部门的理性是有限的，环境行政执法行为并非都会导致环境公益的增加。更重要的是，作为监管者的环境执法主体并非是始终代表环境公益的“理想人”，环境行政部门也是有着自身利益追求的“经济人”，当其部门自身利益与环境公益之间缺乏关联性时就会失去严格执法的动力甚至基于利益而与污染企业合谋，从而导致行政执法机制在环境保护领域的失效。
是故，建立环境公益诉讼制度的基本目标是：通过对传统诉讼机制的突破，借助司法的力量，敦促公权力机关勤勉履行行政职权，对危害环境公益的行为（包括一般市场主体的排污行为、生态破坏行为和公权力机关的违法行为）进行监督，并填补传统救济机制对环境公益救济的缺位，以维护或增进环境公益。环境公益诉讼制度的规制对象主要是公权力机关的行政行为，尤其是环保行政部门怠于行使行政职责的行为。因此，从环境公益诉讼的制度生成背景来考察，作为该制度规制对象的行政主体无论如何都不可能成为最佳原告。
（二）环境公益诉讼的理论基础和内在本质决定了环境公益诉讼的原告选择
环境公共信托理论是环境公益诉讼制度的主要理论依据。信托作为一种财产制度最早可以追溯至公元前的古埃及，而“公共信托”理论传统上被用于解决公用海域和航行、捕鱼及商业水域问题，其基本理论源于罗马法。《查士丁尼法学纲要》指出：根据自然法，空气、流水、海洋及海岸为全人类共有，为了公共利益和公众利用之目的而通过信托方式由国王或政府持有。公共信托理论后来在英国得到了发展并成为美国法律体系的重要组成部分。《中华人民共和国信托法》指出，所谓信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。英美学者通常认为信托是一种信任关系（ fiduciary relation-ship），在这种关系中，信托人为了他人利益而享有该特定财产的法律上的所有权，该他人作为受益人则享有该特定财产的衡平法上所有权。受托人享有的主要是一种纯粹管理性权利，受益人则拥有纯粹的收益权利。1970年，美国学者萨克斯将公共信托理论引入到环境保护领域，他认为“阳光、水、野生动植物等环境要素是全体公民的共有财产；公民为了管理它们的共有财产，而将其委托给政府，政府与公民从而建立起信托关系。”根据这一理论，清洁的空气、纯净的水等公共自然资源是全体人民的共同财产，国家作为这些信托财产的受托人享有法律上的所有权，必须为全体人民的利益而保护和管理这些财产。在公共信托法律关系中，政府作为公共信托财产的管理人是为了受益人的利益而进行管理活动的，因此，一旦受托人有怠于履行其职责的行为，公众作为公共自然资源衡平法上的所有人，有提起关于公共信托的空气、水和其他资源的诉讼的起诉权。由于公共信托理论“始终要严加防范公权力对公共信托财产的侵蚀。因此，如何制约公权力、最大限度地维护公共信托财产是公共信托理论的核心。”
建立在公共信托理论基础上的环境公益诉讼制度的目标是维护环境公益，实现途径是通过诉讼对所有危害或可能危害环境公益的行为进行监督，既包括私主体的危害行为，也包括公权力机关的危害行为，因此，环境公益诉讼的性质可以是私权对私权的监督或者是私权对公权的监督。然而，公共信托理论的核心是“如何制约公权力”以最大限度地“维护公共信托财产”，而我国环境管理公权力运行的失效是构建环境公益诉讼制度的前提，因此，环境公益诉讼制度的规制对象主要是公权力机关的行政行为，尤其是环保行政部门怠于行使行政职责的行为，环境公益诉讼制度的本质属性和基本功能是私权对公权的监督而不是相反。环境行政公益诉讼直接针对的是行政机关的违法行政行为，在性质上是私权对公权的监督自不待言，即使在环境民事公益诉讼中，穷尽行政手段的行政前置程序仍然意味着环境民事公益诉讼也是私权对公权的一种监督，原告提起诉讼前需告知负有职责的行政主体，这一程序设置的目的之一便是督促有责的公权力机关全面履行职责。私权对公权的监督比我国传统的公权对公权的监督效果更优①。因此，环境公益诉讼的理论基础和质的规定性决定了环境公益诉讼的最佳原告应为公民和环保团体。“了解该污染源的公民或者环保组织常常是违法排污行为最经济、最有效的监控者”，美国环境公益诉讼制度的建构正是源于这一认识。
（三）环境公益诉讼的价值取向逻辑演绎出环境公益诉讼的当然主体
20世纪90年代以来，传统的管理行政、秩序行政逐步向以给付行政、服务行政为特点的现代行政转向，新公共行政鼓励公民以个体或集体的形式广泛参与公共事务中，从而使公共行政更响应公众呼声。以行政机关为中心和行政权力的单向行使为全部内涵的传统行政日益转向更注重人权和民主的现代行政。“相对于传统的行政管理手段，现代行政管理手段的权力性、强制性色彩减弱了、淡化了，而越来越多地体现出民主、协商的品格，体现出行政主体与行政相对人相互合作的精神。”民主价值在公共行政中逐步取得核心地位，“如果行政的确是当代政府的核心，那么21世纪的民主理论必须拥抱行政。”
以国家权力为中心的权威型环境治理模式正是传统管理行政的写照，这一治理模式在实践运行中陷人多重困境：环境法的约束力被软化、运动式执法、政府基于利益与企业结盟、权力寻租乃至“以权代法”现象在环境保护领域十分常见，为有效化解当前环境治理面临的诸多困难，环境治理模式必须转向新型的公共治理模式——“一种与权威型环境治理模式相对的民主合作型环境治理模式”。在这种新型的公共治理框架下，公权力机关、企业、公众和环保团体等多个主体之间不仅存在着“命令一服从”型的垂直关系，更包含着“协商一合作”的横向关系，这种模式的核心在于“环境治理的民主化及其实现程序”，“将公共权力、公共行政过程置于公众持续且直接的参与和表达之上”。任何法律的创制都凝结着人的法律信仰并被赋予了一定的价值使命．环境公益诉讼制度也不例外，环境公益诉讼是民主合作型环境治理模式下以法律形式为落实公众参与而开辟的一条新路径，环境民主是环境公益诉讼的基本价值取向。由于“政府在对环境公共权力的行使过程中缺乏与公众进行充分联系和沟通的动力，导致公众的环境利益诉求，尤其是弱势群体的环境利益诉求不能充分吸纳到政府治理的考虑之中。如果没有正当合法的机制安排，这类环境利益诉求和互动合作只能采取体制外的形式。”为了避免对秩序价值的冲击，必须在民主价值的引导下作出合理的制度安排使公众和政府之间能有效地沟通和协调。环境公益诉讼正是通过放松对诉讼主体资格的限制，使个人和环保团体都有机会踏上这条沟通之途。在此意义上，将公民个人排除在公益诉讼大门之外的所谓公益诉讼并非真正意义上的公益诉讼。
社会团体在某种程度上是个体的集合，环保团体具有的公益性、专业性、非营利性等特征，无疑比分散的单个个体更能胜任公益诉讼主体角色，而从诉讼动力来看，环保团体也是最有可能提起环境公益诉讼的“勇敢者”，“在公益法团体看来，法律不仅仅是一种解决争端的方式，更应该是获得社会正义的工具。他们关注公共问题而不是私人问题，着眼于改变而不仅仅是支持现有的法律和社会结构，特别是社会中权力的分配。”正是在这些理念的支撑下，环保团体成为大多数国家环境公益诉讼的主要力量。新《环境保护法》第58条在《民事诉讼法》的基础上再次确认了环保团体的起诉资格，并进一步明确了“法律规定的有关组织”提起公益诉讼的条件，这无疑是立法的一大进步。但该条款对相关社会组织提起公益诉讼的条件设置不甚严谨，该条款规定相关社会组织提起公益诉讼设置的条件之一是“连续五年以上‘无违法记录’”，但却没有明确“无违法记录”的具体范围，如果对这一限制性条件做宽泛的解释则对于社会组织过于苛刻，因为警告等最轻微的处罚也是会记录在案的违法行为，而对于一个存续五年以上的社团来说，要找出可以处以最轻微处罚的行为并非难事，这就为法院和有关机关选择性地阻却部分环保团体的起诉埋下了伏笔。而且，有些轻微的违法行为并不影响社会组织维护环境公共利益的代表性及提起公益诉讼的能力。
结论
环境公益诉讼制度的功能定位是对行政管理权的补充而非替代，寄希望通过赋予环保行政部门公益诉讼原告资格以应对环境公权力的不足并进而对环境管理体制的缺陷进行矫正是公益诉讼制度不能承受之重。从环境公益诉讼的制度生成背景、本质属性及该制度的民主价值取向均推演出环境公益诉讼的基本起诉主体为公民个人和环保团体。但笔者并非否定公权力机关在特定情形下成为原告，公权力机关提起环境公益诉讼的唯一情形是出现了“勇敢者缺位”，即环境损害已经发生或可能发生，有关部门穷尽行政手段仍不能阻止该结果，又无公民或环保团体提起公益诉讼，这时公权力机关可以被赋予原告资格启动环境公益诉讼。因此，环境公益诉讼原告资格的完善需要从以下几个方面人手：第一，立法应当尽快赋予公民个人提起公益诉讼的原告资格。第二，将新《环境保护法》第58条对环保团体的限制条件作严格解释，即将“连续五年以上无违法记录”限定为对代表公共利益提起诉讼构成影响的“重大违法记录”，并对具体情形进行列举，以免误伤环保团体提起环境公益诉讼的积极性。第三，明确公权力机关作为环境公益诉讼替补主体的范围和起诉条件。
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篇10
环境公共利益包含了“环境”与“公益”两个词语，与一般的公共利益相比，其特殊性在于指明了利益的客体——环境。
我国《环境保护法》第2条规定，环境是指“影响人类生存和发展的各种天然的或经过人工改造的自然因素的总体。” 《俄罗斯联邦环境保护法》也规定：“环境——自然要素、自然客体和自然人文客体以及人文客体的总和。” 这一条文与《环保法》对环境的定义有异曲同工之妙。可见，环境包括自然环境以及人文环境。
环境公共利益包含另一重要词语——“公共利益”。辩证唯物主义认为，“利益”是客体对主体的满足，是主体对客体进行价值判断的结果。环境对公众的利益体现在大自然对人类的多用性，表现为环境承载价值的多样性，如生命存续价值、经济价值、科学价值、娱乐价值等。 台湾著名法学家陈新民教授认为，公法学界讨论公共利益的概念，所着重的地方并不在于利益概念的讨论，而是一律围绕所谓“公共的概念”。 而围绕两种不同的公共概念，历史上形成了分别以边沁和卢梭为代表的两种“公共利益”概念。
边沁认为公共利益是“组成共同体的若干成员的利益总和” ，意为公共利益是个人利益的叠加。这实际上否认了独立于个人利益之外的公共利益的存在。而卢梭则认为公共利益和个人利益之间存在着质的差别，“意志要么是普遍的，要么不是；它要么是人民这一实体的意志，要么是一部分人的意志。” 他认为公益是与个别意志迥然有别的东西，是“剩余的不同个别意志的总和”。 在卢梭看来，公益的产生并非人数上的胜利，而是社会全体成员的个别意志相互抵销后的剩余部分，是所有公民理性讨论的结果。笔者赞同卢梭的公益概念，他着重强调了公民在公共利益实现过程中的积极作用，要求公民进行理性讨论，同时也敦促国家应为公民参与和实现公共利益提供相应的制度渠道。
综上所述，环境公共利益的概念为，公众对自然或人文环境进行价值判断得出并可以享用的生存利益、健康利益、经济利益、科学利益、娱乐利益等多种利益的总和。
二、侵犯环境公共利益的行为
基于环境公共利益的概念，侵犯环境公共利益的行为可以概括为两种形式。一是对公众所享有的各类环境利益的侵犯，如对生存利益、经济利益的侵犯。二是直接对客体环境的侵犯，即对环境公共利益的间接侵犯。对两种行为加以区别，有助我们全面了解环境公益诉讼针对的行为对象。
对环境公共利益的侵犯在日本实定法上称为“公害”。日本《环境基本法》第2条第3款对公害进行了定义。所谓公害，是指伴随着企事业单位的活动及其他人为活动而发生的相当范围内的大气污染、水质污染、土壤污染、噪音、震动、地面下沉以及恶臭等，造成的与人的健康或生活环境相关的损害。 日本法学家原田尚彦教授认为“公害”是由于日常的人为活动带来的环境污染以致破坏，并由此产生的对人和物的损害。 这一定义弥补了列举式定义引起的疏漏，并指出了公害的原因（环境污染与环境破坏）和结果（人和物的损害）。
直接对客体环境的侵犯在环保法领域指的是由人类活动引起的环境问题，也称次生或者第二类环境问题，大体上分为两大类，即环境污染与环境破坏。环境污染指由于人们在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、放射性物质以及噪声、电磁波辐射等对环境的污染和危害。而环境破坏是由于人们对环境不合理的开发利用活动所在造成的现象，如由于毁林开荒造成的水土流失等。
经常有学者把公害与对环境的侵犯混用，如台湾地区学者邱聪智认为“公害”一词泛指各种环境污染或破坏之像。 然而日本的公害与对环境侵犯的概念并非相同，对环境的侵犯只是作为公害的原因，并不包含其结果，二者不能混同。
三、侵犯环境公益的司法救济——环境公益诉讼
（一）环境公益诉讼之内涵
环境公益诉讼是公益诉讼的下位概念，因此应首先明确公益诉讼的概念。从学者们给出的公益诉讼定义来看，可以分为广义和狭义两种。广义的公益诉讼，是指涉及公共利益或具备公共因素的诉讼。有学者认为“不管动机如何，初衷如何，只要其诉讼行为在客观上起到了维护公益的作用，就是公益诉讼。” 按此种观点，即使诉讼是为个人利益进行，但诉讼本身的意义具有了社会普遍性，诉讼的结果产生了公益效果，这样的诉讼也称其为公益诉讼。而狭义的公益诉讼，也有学者认为其是“他益形式的公益诉讼”，即原告起诉纯粹是为了公共利益。“其诉求或者针对抽象的规定，或者由于行政机关没有依法履行自己的义务，或者是社会未来的、长久的利益遭受损害，甚至法治受到破坏的情况。” 这与台湾所采纳的公益诉讼概念相同，“须行政机关之违法行为，无关原告自己之权利及法律上利益事项”。 由此可知，狭义的公益诉讼，除了以维护公共利益为目的外，还需具备原告与诉争案件之间没有直接利害关系这一特征。
相较而言狭义的公益诉讼更具合理性。构建公益诉讼制度旨在解决传统私益诉讼在保护公共利益方面存在的制度瓶颈问题，因此，只要能在传统的私益诉讼框架内解决，就没有必要再另行建构公益诉讼制度。广义的公益诉讼中“主观为自己，客观为公众”的诉讼完全可以在私益诉讼制度中解决。这类诉讼中，原告与案件具有利害关系，完全可以满足传统原告适格规则的要求，同时原告起诉是为了私人利益，也满足私益诉讼的诉讼激励问题。正如梁慧星教授所指出的那样“如果说与原告的利益有关，或者主要是原告的利益，我们现行的体制完全能够解决它，当务之急是如何充分利用的问题。” 因此笔者认为，“主观上为自己，客观上为公众”的诉讼不宜纳入公益诉讼制度之中，应归于传统私益诉讼之列。
综上所述，公益诉讼是指涉及公共利益或具备公共因素，原告与诉争案件之间不存在直接利害关系的诉讼形态。吕忠梅教授为环境公益诉讼下的定义恰恰符合了上述公益诉讼之概念，“在任何行政机关或其他公共权力机构，法人或其他组织及个人的行为有使环境遭受侵害或侵害之虞时，任何公民、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利益而向法院提起的诉讼的制度。” 这一概念排除了原告与诉争案件之间的利害关系，强调了环境公益诉讼的目的是保护环境公共利益，同时包括公害诉讼和对环境的侵犯引起的诉讼，能够有效救济两种侵犯环境公共利益的行为。
（二）环境公益诉讼之特征
环境公益诉讼属于现代型诉讼，即“围绕公共利益产生的纠纷基础上形成的诉讼”，因此它的诉讼主体、救济内容及保护法益等方面都具有不同于传统诉讼的特征。
1.诉讼主体的特殊性
环境公益诉讼诉讼主体的特殊性体现在其原告范围的广泛性。从学者讨论的结果来看，国家、法人、社会团体和公民个人，都有权代表环境公共利益，提起环境公益诉讼，因此，环境公益诉讼原告范围十分广泛。
2.救济手段的特殊性
环境公益诉讼原告的请求，不仅包括民事法律规则中的恢复原状和金钱赔偿，还包括具有行政法意义的要求企事业单位、国家机关等修改、变更政策，或者采取措施防止损害的出现或者扩大，甚至可以主张被告禁止从事相关活动，可见其救济手段多种多样。
3.保护法益的特殊性
环境公益诉讼保护的是环境公共利益，环境公共利益是一种综合性的利益，包括健康、经济、审美等多方面利益。吕忠梅教授指出：“环境公益诉讼保护的公共环境利益，并非私益诉讼上的私权。”“环境法的目的和环境问题的现实告诉我们，这种环境公共利益就是人与自然和谐相处。如果要以人类的利益形式加以衡量的话，那就是大多数人在良好的环境中生存和发展的权利不受侵害的普遍状态。”
（三）环境公益诉讼之意义
1.为公众参与环境决策提供制度渠道
卢梭的公共利益概念着重强调公民在公共利益实现过程中的积极作用，要求公民进行理性讨论，同时还敦促国家应为公民参与和实现公共利益提供相应的制度渠道。我国台湾学者也指出“环境问题虽然涉及高度的科技背景，但因涉及太多利益冲突与决策上的风险，往往是个政治选择的问题，有必要纳入整个民众参与体系与程序。” 因此环境公益诉讼制度的构建，为公众参与到环境决策及从根本上保护环境提供了制度渠道。
2.克服环境行政机关执法不力的弊端
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政府环境信息；公开制度
一、我国环境信息公开立法现状
我国的环境信息公开制度发展经过了漫长的历程。首先是在一些环保方面的法律条文中规定环境信息公开的基础性要求，继而颁布专门的条例和办法来规范环境信息的公开。《环境保护法》第11条和第27条规定了国务院环境保护行政主管部门的环境监测制度、国务院和地方环境保护主管部门定期环境状况公报的制度、以及排污企业申报登记制度。《清洁生产促进法》第17条规定在当地主要媒体上定期公布浸染物超标排放或者污染物排放总量超过规定限额的污染严重企业的名单，为公众监督企业实施清洁生产提供依据；第29条规定公布节约资源、防治污染效果显著的企业名单；第31条规定了公众监督列入污染企业名单的企业的权利。建立和完善我国政府环境信息公开法律制度，是环境法治的客观要求，是环境监管的实际需求，也是推进公众参与环境治理的必要前提。面对日益严峻的环境形势，要实现建设环境友好性型的理想社会目标，要在一系列的环保行动中取得良好成绩，我们就不得不反思、调整和完善现行的政府环境信息公开制度和政策。
二、我国环境信息公开法律制度存在的问题
1、环境信息公开主体不够全面
环境信息公开的主体，包括权利主体和义务主体两个方面。关于信息公开的义务主体，《环境信息公并办法（试行）》虽然首次对环境信息公开的主体加以明确，但其所言及的作为环境信息公开的行政主体只有环保部门一家；作为环境信息公开的另一主体企业则只有污染物浓度和总量超标的，才具有强制公开环境信息的义务。事实表明，政府机关只有环保部门一家承担环境信息公开的义务，是难以取到预期环境保护目标的。而放眼欧盟和美国等发达国家和地区，其环境信息公开义务主体都比我国的规定广泛得多。在我国现行的法律体制下，虽然《环境保护法》第11条明确了国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门的环境信息公开义务，但对于市、县各级机关环境信息公开义务却未做规定，对其他掌握环境信息的政府机关的环境信息公开义务也未做规定。
2、环境信息公开法律救助手段不足
当环境部门不依法履行政府环境信息公开的义务，公众可以向上级环保部门举报，这是《环境信息公并办法（试行）》给予公众的一种保障自己环境知情权的方式，然而，环保部门的这种行为，应属于环境行政不作为行为，公众有权提起行政诉讼或行政复议，而不仅仅是举报。《环境信息公并办法（试行）》第26条规定，公民、法人和其他组织认为环保部门在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，但是因为现行的《行政诉讼法》只规定了行政主体侵犯人身权和财产权的行政诉讼，所以此处的合法权益应是指人身权和财产权，而获取环境信息是一种知情权，对知情权的侵犯应该不能直接提起行政诉讼的，如果环保部门的具体行政行为侵犯的是公共利益，能否提讼？
三、我国环境信息公开法律制度完善措施
1、扩大政府环境信息公开的权利义务主体范围
国外政府环境信息公开制度较为完善的国家和国际组织立法对环境信息公开的权利主体的范围界定一般是“公众”或者“任何人”。相比之下，笔者认为，我国应当顺应国际上政府环境信息公开的权利主体发展趋势，将环境信息公开的权利主体的定义修正为“公众”较为妥当，而这里“公众”一词除应涵盖我国的公民、法人、其他组织外，还应当包括处在中国境内的国外自然人以及主要经营活动在中国境内的国外法人。由于我国政府环境信息公开的义务主体过于狭窄，应将其扩展为包括环保部门在内的履行环保责任的所有政府部门，包括国务院、国务院环境保护行政主管部门及其相关主管部门、县级以上的地方人民政府、县级以上地方人民政府环境保护主管部门及其相关主管的部门，形成中央与地方相结合、环保部门与其他部门相互协调的政府环境信息公开责任主体。
2、完善政府环境信息公开救济机制
环境信息公开制度要得到有效实施，必须要有相应的救济制度予以保障。环境信息救济制度是环境信息公开立法的一个关键性的制度安排，它可以启动公众对行政机关信息公开的监督程序。第一，建议在《环境信息公开办法（试行）》中规定，公民、法人和其他组织认为环保部门不依法履行政府环境信息公开义务的和认为行政机关的具体行政行为侵犯自己的环境知情权的，可以申请行政复议，对行政复议不服的，可以提起行政诉讼也可以直接提起行政诉讼。第二，建立环境公益诉讼制度。这一建议理论界已经提了十几年，但是由于种种原因尚未建立，如果环境信息未公开或不当公开损害的是公共利益，传统的行政诉讼是无法解决这一问题的，针对这种情况，我们呼吁尽快建立环境公益诉讼制度。第三，建立环境信息公开侵权损害赔偿责任制度。由于环保部门无正当理由拒绝提供环境信息或提供的环境信息不完整、不真实而导致当事人的人身权或财产权遭受到损害，环保部门要承担赔偿责任，而且，如果当事人精神方面受到损害，其应有权获得精神赔偿。
参考文献：
[1]丛民.山东首例环境污染公益诉讼案落槌[N].工人日报，2012-12-29（005）
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一、嘉兴检察机关提起环境公益诉讼的司法实践
浙江嘉兴地处中国东部发达地区，素有“鱼米之乡”、“丝绸之府”之美誉，轻纺、印染、皮革等行业发达，为经济社会发展作出了一定的贡献，但也对本地环境造成了污染和破坏，近年来环境污染问题一直成为制约嘉兴社会、经济的可持续、科学发展的一个重要瓶颈。嘉兴检察机关立足法律监督职能创新，积极探索开展环境公益诉讼工作，多年来一直走在浙江省前列。在制度层面，早在2009年6月，嘉兴市南湖区检察院就与区环保局率先制定出台了《关于环境保护公益诉讼的若干意见》，首次通过地方规范性文件形式参与到环境保护工作领域。当年，海宁、秀洲等基层检察院也相继与环保部门签署文件。2010年5月，经过与市环保局多次协商，反复论证，并结合嘉兴实际情况，最终会签出台了全市层面的《关于环境保护公益诉讼的若干意见》，该规范性文件在全省市级检察院中为首创，成为指导全市检察机关和环保部门开展环境公益诉讼工作的重要依据。在实践层面，先由基层先行先试，积累经验，探索检察机关介入环境案件的不同方式，再由市院统一指挥，重点突破，提起全省首例环境公益诉讼，最后由点带面，全面铺开，大力推进环境公益诉讼工作深入开展。2009年12月，嘉兴检察机关通过灵活运用民事行政检察职能，以支持起诉的方式成功办理了一起废旧塑料造粒小作坊污染环境案。2011年11月，嘉兴检察机关成功办理了浙江省首例环境公益诉讼案，因2010年嘉兴市绿谊环保服务有限公司等五家企业将5000余吨含铬污泥倾倒于平湖市饮用水源保护区造成环境污染，嘉兴检察机关在全省首次作为原告向法院提起民事诉讼，要求五被告赔偿损失，并首次指派检察员以公益诉讼原告身份出席法庭参加庭审。该案的成功办理，打破了浙江省环境公益诉讼“纸上谈兵”的局面，开启了全省环境公益诉讼的破冰之旅，对于全省检察机关的环境公益诉讼实践具有重要的示范价值。该案被浙江省检察院评为2011年度全省四大检察创新成果之一，被《浙江法制报》、浙江法治在线网站评选为2011年度浙江省“十大法治新闻事件”。继成功办理全省首例环境公益诉讼案后，嘉兴检察机关在全市范围内大力推进环境公益诉讼工作。2012年，嘉兴市所辖桐乡、嘉善、南湖、海宁等基层检察院均向当地法院提起环境公益诉讼，而且各自呈现出不同的特点，引起社会各界的广泛关注。
二、对嘉兴检察机关提起环境公益诉讼的反思
（一）检察机关的原告资格与主体定位
1.原告资格问题。修改前《民诉法》第108条规定起诉的原告必须是“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，这一原告资格的限制一度成为检察机关提起环境公益诉讼无法逾越的司法障碍。《民诉法》修改后，除在私益诉讼领域继续保留这一原告资格限制外，在第55条创设公益诉讼制度，并将公益诉讼原告资格限定为“法律规定的机关和有关组织”，与“有直接利害关系”的资格限制相比已相对宽松。但新《民诉法》却并未明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的原告资格，而仅用“法律规定的机关”予以含糊界定，导致司法实践中检察机关作原告提起环境公益诉讼仍无明确具体之规定，在浙江省首例环境公益诉讼案中，检察机关的原告资格问题是庭审的争议焦点之一，几被告数次对检察机关的原告资格提出质疑。在司法实践中，检察机关提起环境公益诉讼的依据主要基于当地检察院与法院的会签文件，或者地方人大常委会关于对公益诉讼实施检察监督的决议等地方性法律依据，显然这些依据程序不规范、效力等级低，无法从根本上解决检察机关作为环境公益诉讼原告的资格问题，严重制约检察机关提起环境公益诉讼工作的开展。
2.主体定位问题。新《民诉法》第55条规定的公益诉讼原告主体包括两类：一是法律规定的机关；二是有关组织。（1）关于“法律规定的机关”，目前关于环境公益诉讼原告资格的规定仅见于《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依法行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。由此，海洋环境监督管理部门是目前唯一具有明确法律授权的环境公益诉讼原告资格的机关，在海洋环境污染案件中，检察机关与海洋环境监督管理部门在原告问题上存在主体冲突问题。关于地方环境保护行政部门能否成为环境公益诉讼原告一直存在争议，但是在2010年6月最高人民法院的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中，要求各级人民法院要“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件”，司法实践中亦有环境保护行政部门作原告提起环境公益诉讼的探索。检察机关与地方环境保护行政部门之间就环境公益诉讼原告问题也存在主体冲突问题。（2）关于“有关组织”。《环境保护法修正案（草案二次审议稿》）规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”随着环境保护法的即将修改，中华环保联合会等环保组织在环境公益诉讼中将起到越来越重要的作用。检察机关与环保组织之间如何协调发挥作用将成为一个不得不面对的问题。
（二）检察机关收集证据与诉讼请求的确定
1.证据收集问题。我国《侵权责任法》规定，环境污染损害赔偿案件实行举证责任倒置制度，由污染者就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任，但检察机关提起环境公益诉讼仍需承担污染者存在污染行为以及污染损害后果的举证责任。由于环境污染具有专业性和技术性，检察机关在事实认定和证据收集等方面需要一定的专业技术做支撑，特别是对环境污染损害后果的举证更是遇到司法鉴定的瓶颈难题。在环境公益诉讼中，污染物的性质、污染范围、污染程度，以及污染造成经济损失的具体金额，都需要由具备评估能力和司法鉴定资质的第三方鉴定机构作出的司法鉴定文书为证据才能最终确定。而生态环境损害评估鉴定是一个多学科、综合性和技术性都很强的工作，国内既具备评估能力，又有司法鉴定资质的机构少之又少，浙江省至今没有一家具有司法鉴定资质的环境损害评估鉴定机构。正是由于司法鉴定困难，嘉兴检察机关的大部分诉讼请求仅局限在“排除妨碍”层面上，或者由于证据缺位，不得不接受法院调解结案，只有突破环境损害司法鉴定难题，环境公益诉讼才能走上正轨。此外，检察机关基于诉讼监督权所拥有的调查取证权、调卷权、询问权等权力在环境公益诉讼案件中能否使用，检察机关收集的证据的证明力大小等问题都没有明确的法律依据。
2.诉讼请求的确定。我国《民法通则》规定的侵权民事责任承担方式主要包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等。对于环境污染侵权行为，检察机关在提起环境公益诉讼时可以提出哪几种诉讼请求引起诸多争议，各个地区和不同个案也有不同的做法。笔者根据嘉兴司法实践，将环境公益诉讼类型分为排除妨碍型公益诉讼和赔偿损失型公益诉讼，诉讼类型区分的主要标准是检察机关提起环境公益诉讼的诉讼请求不同，以“排除妨碍、停止侵害、消除危险、恢复原状”为诉讼请求的称之为排除妨碍型公益诉讼，以“赔偿损失”为诉讼请求的称之为赔偿损失型公益诉讼。排除妨碍型公益诉讼的诉讼请求与污染者承担的行政责任有重叠的部分，往往实际意义不大，且容易导致司法资源浪费，而赔偿损失型环境公益诉讼是最典型的公益诉讼，如前所述，由于司法鉴定难题导致证明具体污染损失金额的证据缺位，此类诉讼却难以展开或者以调解结案。
（三）环境公益诉讼资金问题
关于环境公益诉讼的资金问题，一方面是检察机关提起环境公益诉讼时所需资金问题，另一方面是环境公益诉讼胜诉后，环境损害赔偿金的归属问题。目前环境公益诉讼面临巨大的诉讼成本难题，评估费、鉴定费、诉讼费以及其他费用让环境公益诉讼举步维艰，特别是目前环境污染的评估鉴定费用非常高，仅鉴定污染物属于危险废物还是一般固废就需要数万元，环境损害评估司法鉴定更是价格不菲，高达几十万元，这些诉讼成本由检察机关或者环保部门承担都不现实。另外，因胜诉而取得的损害赔偿金的归属问题十分复杂。检察机关提起环境公益诉讼从本质上属于民事诉讼，根据民事诉讼规则，环境损害赔偿金应由被告支付给原告，但由于环境公益诉讼的公益性以及检察机关在公益诉讼中仅行使诉讼权利而不享有实体权利，损害赔偿金的所有权并不归属于检察机关，理论上应归属于社会公众，但实际上却难以操作。
三、检察机关提起环境公益诉讼之制度突破
（一）明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的主体资格
新《民诉法》第55条规定，可提起环境公益诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”，“法律规定的机关”为一项法律授权性规范，新《民诉法》将环境公益诉讼起诉主体授权给了其他法律规定。我国国家机关包括很多类型，既包括权力机关、行政机关、军事机关，又包括审判机关，检察机关，在当前情况下，相较于其他国家机关，检察机关作为环境公益诉讼原告具有较大的优势。首先，检察机关具有较强的诉讼能力和超脱地位，有更大的把握胜诉。同环保部门和环保组织相比，检察机关不仅拥有一支长期从事司法工作的法律专业化队伍，还享有调查取证等诸多职权，熟悉证据固定和诉讼程序，能有力的抗衡强势被告，取得胜诉。同时，检察机关还能超越地方保护主义的桎梏，独立地从事环境公益诉讼活动，真正维护环境公共利益。其次，检察机关具有权威的司法震慑力，能产生“外溢”的诉讼效果。作为法律监督机关，检察机关不仅能在环境公益诉讼的过程中发现有关部门的渎职、滥权等违法犯罪现象，而且能通过提起环境公益诉讼，有力地震慑被告及其他同类违法者，促使他们自觉维护社会公共利益。在2009年嘉兴检察机关办理的全省首例环境支持起诉案中，通过检察机关的介入，这起环境污染案件在事发三年后终于得到圆满解决，违法设立且严重扰民的污染企业主动搬离原址，附近遭受污染侵害的居民百姓对处理结果表示非常满意。再次，检察机关作为环境公益诉讼原告符合世界通例。世界上绝大多数国家和地区，无论是大陆法系还是英美法系国家，检察机关通常被认为是社会公共利益的代表，诸如美国、英国、德国、法国、日本、俄罗斯、我国澳门地区等都赋予了检察机关提起环境公益诉讼的权利。因此，赋予检察机关以原告资格是许多国家在环境公益诉讼制度中的选择。故，在实体法方面，应在有关民事、经济（商事）实体法中规定检察机关具有相应职权，赋予检察机关对违反法律、法规规定，损害社会公共利益、破坏社会公德，扰乱社会经济秩序的民事活动的检察监督权，为检察院提起公益诉讼，代表国家以司法手段主动干预民事生活确定法律基础。在程序法方面，可对《人民检察院组织法》进行修改，明确赋予检察机关提起公益诉讼的权力，使检察机关提起环境公益诉讼具有明确具体的法律依据。
另外，检察机关在环境公益诉讼领域应协调好与法律规定的“有关组织”之间的关系。基于我国环保公益组织正处于发展过程中，还很不成熟，在社会生活中还没有发挥应有的作用，而检察机关提出环境公益诉讼具有诸多优势，因此，环境公益诉讼发展前期，检察机关应发挥主要作用，引领环境公益诉讼健康发展。当环保组织日益成熟，环境公益诉讼走上正轨后，有关环保组织应当在环境公益诉讼中发挥主要作用，检察机关作为法律监督机关，主要是发挥好诉讼监督作用。
（二）制定检察机关提起环境公益诉讼的特别程序
检察机关提起环境公益诉讼本质上属于民事诉讼范畴，但又不同于普通民事诉讼，笔者认为需要制定特别程序对检察机关提起环境公益诉讼进行规范，明确检察机关提起环境公益诉讼的定位、证据收集、诉讼费用缴纳、职能设置等规定。具体包括：明确检察机关提起环境公益诉讼，既具有当事人的地位，又具有法律监督者的地位，就其所具有的当事人的地位而言，检察机关与被告方的诉讼地位应该是平等的，双方应享有同等的诉讼权利，履行对等的法律义务。但同时检察机关又具有法律监督者的地位，因此，应对检察机关在公益诉讼中的起诉权作出相应的限制，如可明确规定检察机关不能随意放弃诉权等。明确赋予检察机关在提起环境公益诉讼中的调查核实权，以解决环境侵权案件中举证难的问题，以形式上的强势达到实质上的对等。建立专门的环境损害评估鉴定机构，规范鉴定评估行为，完善鉴定标准、程序及收费标准，保证鉴定机构的独立性，为检察机关提起环境公益诉讼提供客观、公正的证据。修改新《民诉法》第118条的规定，在公益诉讼中，检察机关无需事先预交诉讼费用，被告败诉的，由被告承担诉讼费用，原告败诉的，从国库或公益诉讼基金拨付③；在检察机关内部设立专业的职能部门负责环境公益诉讼案件，可与民事行政检察部门合署办公，明确检察机关内部各职能部门之间的权责，优化检察机关内部监督机制，填补环境公益诉讼中检察机关缺乏必要监督的漏洞。关于特别程序的具体形式，笔者建议最高人民法院、最高人民检察院通过司法解释的方法在法律授权范围内对环境公益诉讼案件如何适用法律作出明确、具体的指导性规则，为检察机关和审判机关办理具体环境公益诉讼案件提供具有可操作性的方法。
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校园文化的内容是十分广泛的，它直接影响着学生价值观念的形成，也深刻影响着学生道德情操、思想内涵和行为。传统观点认为校园文化主要分为以下几种形式：一是爱国主义作为主旋律的各种报告、讲座等。二是各种文化活动，即知识讲座、辩论赛、演讲比赛、诗歌朗诵比赛、各种征文比赛、读书工程、艺术节、球类比赛等。三是组成社团活动，可以成立文学社、舞蹈社、歌唱团、书法社、棋类社、旱冰社等。我院田径运动会、艺术系的文化艺术节更是让很多学生耳目一新。学生可以根据自己的爱好自愿参加，再由学校给予一定的资金支持和指导。校园文化可以张扬学生个性，激发他们青春的热情，在活动中受益匪浅。
三、积极开展学术交流
提高学术水平、拓展知识视野、了解专业前言理论的有效途径就是搞学术交流。各系部可以根据各自的专业特点，聘请校内、校外的专家学者举办前言讲座，介绍本专业的发展动态、前景，开阔学生的知识视野。聘请教授做学术论文撰写、职业技能培养等系列讲座，给学生指路引航，以便增强学生自信心，使大家通过交流，不断提高自己的兴趣、水平。学生也可以参与老师的课题研究，并指导学生撰写有关的论文，也可以在老师的带领下参加有关的科研活动、调研报告报告等，来激励学生的奋斗精神。
