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篇1
一、纳税人诚实纳税推定权的法理剖析
诚实纳税推定权作为法治国家纳税人的基本权利，或已写入宪法等规范性法律文件，或经法院判决而形成税法判例，或于不自觉中形成税法惯例。无一例外的是，其在税收法治进程中扮演着重要角色，
(一)诚实纳税推定权的基本含义
诚实纳税推定权，亦称忠诚纳税推定权，有广义和狭义之分。广义上的诚实纳税推定权是指纳税人有权被认为诚实地履行其纳税义务，除非有足够相反的证据证明其存在违法行为并经法庭判决；如果发生争议，纳税人有权要求复议或者直接上诉法庭。事实上，诚实纳税推定权包括两个层次的权利内涵：一是纳税人有被征税机关假定为诚信纳税人的权利，即实体意义上的权利，也是狭义上的诚实纳税推定权；二是当这种权利受到侵害时，纳税人有获得税务救济的权利，即程序意义上的“无救济则无权利”二者共同构成了诚实纳税推定权的权利体系。笔者在此着重探讨狭义上的诚实纳税推定权，
1.权利的本质。法律是权利的艺术。诚实纳税推定权的本质并不在于主动出击。与征税机关权力相抗衡，而是静态意义上的权利，是不受干预的自由，是对税收实体利益受法律保护的资格和权能，表明主体对社会资源合法拥有的状态。这就将它同税收知情权、申请退税权、索取完税凭证权等主动性权利相区别。在此意义上，诚实纳税推定权往往被立法机关所忽视，因为它不以“为权利而斗争”之权利形态为人所瞩目。然而，一个成熟的权利体系应当是“进可攻、退可守”的，既赋予纳税人主动性权利平衡国家权力，又设置纳税人防御性权利限制国家权力。因此，诚实纳税推定权作为纳税人一项基本权利，也需要法律予以明确规定。
2.权利的构成要素。任何一项权利都是由主体、客体和内容构成。具体而言。诚实纳税推定权包括：权利主体是纳税人，其纳税人是指微观或狭义上的纳税人，是具体的税收征纳、救济关系中的纳税人；权利内容是非经法律程序，不得推定纳税人系非诚实纳税人而采取相应的行政行为，如强制性税务检查和执行；权利客体是行为，是一种不作为，即征税机关不得推定纳税人系非诚实纳税人的不作为、、
3.权利的属性。从一般的权利分类来看，诚实纳税推定权属于对人权，又称相对权，其效力所及范围只能是特定人而非任何第三人，也即纳税人只能向特定的征税机关主张权利，而不能向其他纳税人主张权利，其他纳税人若认定该纳税人不诚实，只涉及民事方面的纠纷，如名誉权，而与诚实纳税推定权无涉，在此意义上，对人权的行使一般需要相对人的协助，相对人的义务可能是作为，也可能是不作为。纳税人诚实纳税推定权的行使也离不开征税机关的协助，即没有充足证据并经法定程序，征税机关不得推定纳税人不诚实。
(二)诚实纳税推定权的价值内涵
诚实纳税推定权不是从来就有，也非偶然出现。所谓诚实纳税推定，其根本在于诚实推定。、诚实信用原则是随着商品经济的发展，特别是在从“熟人社会”走向“陌生人社会”，从“身份”走向“契约”的过程中，由道德上的行为准则逐渐发展为法律上的原则，并由民法逐渐扩展至几乎每一个法律部门。而且，随着社会的不断“壮大”，诚信原则的适用也必然更加广阔，因为在一个“陌生人”越来越多，而每个“理性经济人”不断追求自身利益最大化的过程中，诚信原则为市场参与者树立了一个“诚实商人”的法律标准，使整个社会经济获得了人心的“解放”。而当“税收国家”成为一种事实状态，同家运用纳税人缴纳的税收生产公共产品、提供公共服务时，征纳双方就形成了一种以诚信为基础的等价交换关系。如同私人产品市场一样，双方处于平等地位，征税机关向纳税人征税时，必须首先假定纳税人是诚信纳税人，没有充足证据，不能提出对纳税人是否依法纳税的怀疑；纳税人亦应当信赖征税机关的决定是公正准确的，这也就是诚实纳税推定权产生的历史必然性和价值所在，其意义如下。
1.有利于形成和谐的征纳关系。诚实纳税推定权以诚信为第一要义，强调征税机关应当充分信赖纳税人，而不能将每个纳税人都当作潜在的违法者，以一种“非欠即偷”、“警察抓小偷”的心态开展征税工作，赋予纳税人诚实纳税推定权就是要明确地传达一种信息，即征税机关是信任纳税人的，是善意地为纳税人服务的机构。只有双方彼此信赖，税款征收工作才能有序开展，客观上也提高了纳税遵从度。西方的理论和实践均证明，纳税人更乐于接受和回应税务机关积极的、提供帮助型的行政方式。
2.有利于征税机关的依法征税。 “用法律限制和约束公共权力的实质是用公民权利去限制和约束公共权力”诚实纳税推定权作为纳税人的基本权利，其实质意义即在于限制和约束征税机关的公权力，，没有足够证据，未经法定程序，征税机关不得怀疑纳税人并行使公权力。诚实纳税的边界就是依法征税的边界，只有推定纳税人诚实纳税，征税机关才能做到依法征税，才不会恣意推定而致权力失范。
3.有利于提高纳税人的经济效率。诚信原则诞生于商品经济，最早于民法中体现，说明了诚信原则的经济效用。诚实纳税推定权作为一项权利，不仅是纳税人的“保护神”，更是“理性经济人”的“护身符”。只要纳税人依法经营，依法纳税，征税机关就不得干预纳税人的经济自由，不得假借查税之名，行勒索之实，这也就是对纳税人经济效率的提高，在某种程度上还是固税本、保税源的长久之计。
4.有利于财政资金的有效使用。不论征税机关如何膨胀，相较于广大纳税人，征税机关始终是少数。财政资金始终是有限的。赋予纳税人诚实纳税推定权，就是推定所有纳税人都是诚信不欺的，是不需要动用额外的财政资金进行税务检查的。只有当征税机关获得充分证据并经法定程序，才能动用财政资金进行税务检查，这就从最大程度上保证了资金使用的有效性，避免了有限资金投入到无限的税务检查中既缺乏效率，又造成严重浪费的弊端。
二、我国纳税人诚实纳税推定权立法的缺失
纵观我国《税收征收管理法》及相关法律文件，纳税人诚实纳税推定权不仅没有被写入，而且有“反其道行之”的倾向，这无疑对推进我国税收法治、实现纳税人权利保障构成了极大的障碍。
(一)诚实纳税推定权缺失的立法现实
《税收征收管理法》是我国仅有的三部税收法律之一，在纳税人权利保护方面，不仅缺少专门的章节设置，而且规定得过于笼统，权利救济严重滞后。在诚实纳税推定权方面，立法更是处于空白状态，相反，在第四章“税务检查”中，对征税机关开展税务检查的实质性限制几乎没有，第54条赋予征税 机关六项税务检查权，第55条赋予征税机关税务检查中的税收保全和强制执行措施权，第56条要求纳税人必须接受税务检查，第57条赋予征税机关税务调查权，第58条赋予征税机关税务检查的录音录像权等，直到第59条，也是最后一条，赋予纳税人拒绝“无证(税务检查证和税务检查通知书，以下简称两证)检查”的权利，但对两证在何种情况下开具，违法开具两证应受何种处罚，只字未提这也就宣告了两证开具不受法律约束，非正常税务检查②难受约束。纳税人不仅没有诚实纳税推定权，而日，承担严苛的接受税务检查的义务，权利义务严重失衡。
2009年11月国家税务总局颁布《关于纳税人权利与义务的公告》，明确提出纳税人的14项税收权利，标志着我国纳税人权利保护立法义取得了显著成果。然而遗憾的是，这14项权利主要表现为程序上的权利，而尚未涉及实体权利，因而也不可能提及纳税人的诚实纳税推定权。笔者在此姑且不论纳税人在实体权利缺失的情况下如何行使程序权利，单从广义的诚实纳税推定权理解，纳税人应当拥有对侵犯诚实纳税推定权的程序上的复议权和上诉权。但《税收征收管理法》和《关于纳税人权利与义务的公告》等税收立法对于纳税人的税务复议和税务上诉权的规定，同样是惜墨如金，仅在《税收征收管理法》第8条和《关于纳税人权利与义务的公告》第三项“税收监督权”中规定纳税人有权控告和检举税务机关、税务人员的违法违纪行为，而对于如何保障这项控告检举权又只字未提，且未给纳税人提供适当途径发现征税机关的违法违纪行为，特别是在诚实纳税推定权方面，既没有两证开具的规范化条文。又没有赋予纳税人要求征税机关出具非正常税务检查所依充分证据的权利。
从税收实践看，纳税人诚实纳税推定权也未得到贯彻。例如，关于偷税的认定问题。一厅而内涵过宽，“非欠即偷”，把所有非主观故意的不缴或少缴税款的行为都视为偷税，让漏税纳税人承担了偷税的法律责任。从本质上讲，这是征税机关对纳税人的不信任，是诚实纳税推定权缺失的典型体现，
(二)诚实纳税推定权缺失的原因探析
我同纳税人诚实纳税推定权的缺失有着复杂的历史、政治、经济和社会原因。
1.历史原因。我国人民受2000多年来封建传统文化的影响，没有经过现代民主思想的肩蒙运动，导致现代公民意识缺失，而且受建国以来计划经济，尤其是“”时期法律虚无、税收无用思潮的影响，对税收的性质和作用，对纳税人的应有权利，对国家与纳税人的关系，观念还略显陈旧， 加之税制结构的设计缺陷，都共同阻碍了纳税人权利意识的觉醒，使纳税人把征税机关滥用检查权视为正常，把自觉申报当成迫不得已的任务。这样就造成了纳税人既不想诚实，又不要权利的尴尬
2.政治原因。在走向法治的时代，改革更多地依仗法律。不论正当与否，各种利益借助法律实现了形式j：的正当化，这时的法制改革就像分蛋糕，纳税人的权利多了些，征税机关的权力就少了些。30多年的改革造就了一批依附于权力之上的既得利益集团，他们或为征税机关本身，或通过利益输送进行权力交易。而置身于其中的广大而分散的纳税人始终难以形成一股合力，纳税人权利始终只为少数的知识分子所关注和表达。权力具有天生的膨胀性，也具有天生的防御性，当纳税人权利遭遇国家公权力的阻滞时。诚实纳税推定权也就难以进人立法者的视野。①
3.经济原因。我国尚处在由计划经济向市场经济转轨的历史时期，各种政治、法律、税收、贸易、文化等诸多制度尚不健全，漏洞甚多，致使纳税人逃避缴纳税款行为屡禁不止，诸如厦门远华税案、浙江金华税案等层出不穷，税收违法行为形势严峻。在此背景下。若赋予纳税人诚实纳税推定权，无异丁“雪上加霜”。加大征税机关纠正税收违法的难度。就如同赋予犯罪嫌疑人、被告人沉默权加大公安、检察机关破案难度一样，纳税人诚实纳税推定权现阶段面临着同样的法治困境。
4.社会原因。纳税人诚实纳税推定权的建立，离不开社会整体诚信环境的建立，离不开信用体系和信息化建设。当前，税务机关在内部信息共享，与银行、保险、证券、工商等机构、外地甚至境外机构的信息共享上仍存在较为严重的信息不对称。致使对纳税人的资产和纳税情况缺乏足够了解。同时，整个社会的信用体系和纳税人信用评级机制也未建立。为诚实纳税推定权设置带来了不小的阻力。
“不愿改革的民族缺少精神，无法改革的民族缺少活力，为改革而改革的民族缺少智慧”。减实纳税推定权缺失的原因或是观念陈旧、或是利益羁绊、或是智慧匮乏，但这些原因只能解释为什么我们现在还没有诚实纳税推定权，而不能说明我们可以不需要诚实纳税推定权。相反，它们从侧面印证了我们需要诚实纳税推定权的紧迫性和必要性。
(三)诚实纳税推定权缺失的消极影响
我国纳税人诚实纳税推定权的长期缺失，绝非证明它是可有可无的，更不是证明它的缺失会产生“积极影响”――保证税款及时足额入库。事实上，这种缺失从来没有一刻杜绝过税收违法行为，也不可能杜绝。从长期来看，诚实纳税推定权的缺失将产生严重的消极影响。
1.税收征纳陷入恶性循环。我国的税务行政尚停留在传统阶段，以强制管理为中心，征税机关以高于纳税人的地位自居，不仅服务的少，有时还会给纳税人造成损失。诚实纳税推定权的缺失使得征税机关只依靠高强度的征管方式完成税收计划，征税机关与纳税人互不信任，或者说是征税机关不信任纳税人，带着“有色眼镜”看待包括诚实纳税人在内的所有纳税人，不仅难以提高纳税遵从度，相反还会造成纳税人或明或暗地抵制纳税，而且不排除诚实纳税人在这种征管模式下转为不诚实纳税人。面对这一情况。征税机关加大打击力度，纳税人则更不诚实纳税，恶性循环就此形成，其结果无异于两败俱伤。
2.税务检查走向权力失控。 《税收征收管理法》对税务检查权的“倚重”和权力监管的缺失，造成权力面临失控局面。仅从我国近年来的行政诉讼中就可以看出，税务机关的败诉率通常在50％以上，高居各行政机关之首，这不能不说是权力失控的恶果。不仅如此，不受约束的权力极易导致腐败。实践中，征税机关借税务检查之名，行贪污受贿之实的事情偶有发生，这也是权力失控的必然结果。缺少权利的制约，权力制约权力将成为空谈，这已为政治学所一再论证。
3.侵犯经济自由伤及税本。诚实纳税推定权的缺失，不仅增大了征税机关怀疑纳税人不诚实纳税的机会，而且使征税机关在缺少程序制约的条件下行使税务检查权“充满了危险”。在市场经济条件下，纳税人的经济自南权是一项基本权利，只要诚信纳税，就应当免受不当的税务检查和干扰，这也是法治国家的通例。然而，我国征税机关动辄以税务检查为名，前往纳税人的生产、经营场所检查资料、扣押文件，甚至牟取非法利益，不仅严重干扰纳税人的经济自由，还很可能造成纳税人经济状况的恶化，危及纳税人地位，伤及“税本”。
4.浪费造成财政困境。权利的行使需要成本，权力的行使同样也需要成本，征税权利、税检查权也不例外。近年来，我国税务局(所)数量不断增长，征税人员数量与日俱增。然而，财政资金终究是有限的，以庞大的财力维持税款的征收。且不说是否符合经济成本。单从财政角度看，财政支出的不 断上升必然要求财政收入的不断增长，加大财政压力，经济学家熊彼特、希克斯、诺斯等通过时经济史的深入研究，都认为财政的压力是产生社会变革的直接原因，而历史上的诸多“治乱循环”，都直接或间接地与财政压力有关。诚实纳税推定权的缺失必然造成征税机关征税成本的上升，进而引发“多米诺骨牌效应”直至财政困境。近年来，我国财政收入高于GDP十余个百分点的增长就凸显厂这种困境
三、欧美纳税人诚实纳税推定权立法的现状
在欧美发达国家，纳税人权利保护深入人心，特别是经济全球化以来，税务机关纷纷转变作风，以一种“经营者”的姿态“服务纳税人”，诚实纳税推定权也得以贯彻，成为纳税人的基本权利，我国纳税人诚实纳税推定权的建立可以在立足国情的基础上予以借鉴。
(一)欧美诚实纳税推定权的立法现状
经历了20世纪下半叶“为纳税人服务”的改革浪潮，欧美各国大多制定了纳税人或纳税人权利法案，为纳税人权利设计了一个较为完善的保障体系。在纳税人诚实纳税推定权方面，大体上有两种立法体例：一是直接规定诚实纳税推定权；一是通过规定纳税人有获得礼貌和专业服务的权利，内含诚实纳税推定权。这两种体例并不是绝对的，也会有重合。
采用第一种立法体例的有澳大利亚、加拿大、英国等。澳大利亚国税局2009年修改后的《纳税人》(The Taxpayer’s Charter)“纳税人权利”部分第2条规定，税务机关应当推定纳税人没有隐瞒税务事宜，除非纳税人的行为令税务机关有怀疑(treat you as being honest in your tax affairs unless you actotherwise)。条文包括两大部分，一是“纳税人诚实并遵守税法概述”，“我们(澳大利亚同税局)假定纳税人告知我们的都是真实的，纳税人提供的资料都是完整而准确的，除非我们有理由相信不足这样我们承认纳税人在进行纳税时，有时会犯错误。我们将错误与故意区别开来。如果纳税人犯了错误，可以向我们解释。我们将听取并记录在册”。一是“自行申报”，“联邦税收系统建立在自行申报基础上这意味着纳税人将自行准备需要申报的信息，负担纳税义务并将信息告知我们。以这些信息为基础，纳税人将支付税收或得到退税。然而，我们对公众负有保证每个纳税人都遵守税法的职责，税法赋予我们核实纳税人自行申报信息的时限。以所得税为例，对大部分纳税人而言，自申报日期起，我们有两年：对其他纳税人而言，我们有四年。当存在逃避或欺诈行为时，将不受时限约束。如果我们检查纳税人信息，这并不代表我们不信任纳税人，而只是我们发现了一些不一致的信息，我们应当采取必耍的行动”(The Taxpayers’Charter)加拿大《纳税人权利法案》(Taxpayer Bill of Rights)规定了除非有足够理由和相信纳税人行为有异，应视纳税人诚实处理有关税务事宜。英国《皇家税收与海关局》第四章第3条规定纳税人有权利被推定为诚实的，也有义务诚实地处理税务事宜(A right for the customter to bepresumed honest；and a duty 0n the customer to be honest in dealings with HMRC)：
采用第二种立法体例的有美国等。美国2005年颁布的《纳税人权利法案》(Yore・Rights as a Tax，payer,Catalog Number 64731W)第3条规定了纳税人有“获得专业和礼貌服务的权利”(Professional andCourteous Service)，“如果纳税人认为国内收入局职员没有提供专业、公平、礼貌的服务、照顾，纳税人可以将此事告诉该职员上司。如果该职员的上司没有给予满意的答复，则纳税人可以给国内收入局的区税务局长或税收服务中心局长写信反映情况”。 (Your Rights as a Taxpayer)加拿大、澳大利亚等国也在相关文件中作出了类似规定。与此同时，美国在举证责任分配方面也实际上赋予了纳税人诚实纳税推定权，在美国，转让定价的举证责任由纳税人承担，税务机关应当举证证明纳税人在所得税申报中有欺诈行为，税务机关应当证明纳税人明知在进行纳税申报时，其申报存在缺陷且其目的在于通过错误的申报逃避其应当缴纳的税额。之所以作出如此规定，是纳税人基于其所享有的诚实纳税推定权，并无义务举证证明其在交易的进行中有违反税法规定的过错，而在转让定价案件中，过错或避税意图的存在在很大程度上决定转让定价的调整，在此种情况下，由税务机关举证证明纳税人的“避税”或“减轻税收负担”的意图应当是符合逻辑的结果。这是诚实纳税推定权在实务中的具体应用。
(二)欧美诚实纳税推定权的立法评析
客观而论，欧美等国之所以建立如此发达的纳税人权利保护体系，与其历史背景、经济环境、政治制度、学术力量等方面密不可分，特别是以其发达的物质生产力为前提。在这方面，我国恐怕短期内还难以建立如此细致、全面的纳税人权利保护体制，但这并不能否认我们在纳税人诚实纳税推定权方面进行努力的可行性。欧美等国的历史演变和税收实践证明，我国完全可以建立纳税人诚实纳税推定权。
从立法体例上讲，第一种较为直接和明确，对于纳税人权利保护的重视度较强，执行力较大，便于纳税人知晓自己的合法权利，也方便税务机关依法履行职责。其缺点在于将纳税人诚实纳税推定权独立出来，与其他基本权利(如获得礼貌和专业服务的权利)相并列，在理论上尚欠严谨。依据市场经济理论，纳税人作为顾客，商家推定纳税人诚实而非蓄意违法者是不言自明的，是提供专业礼貌服务的应有之义。同理，在税收这种“公法之债”中，纳税人同样有权获得征税机关这种专业和礼貌的对待。诚实纳税推定也是其应有之义。第二种立法体例虽未言明诚实纳税推定权，缺乏一定的清晰度和可识别性，不利于纳税人权利保护和税务机关职责明确，但是从获得专业和礼貌服务的角度看，又具有一定的逻辑自洽性。我国应当选择前者，原因有三：一是我国纳税人权利保护一直未得到应有重视，权利保护意识不强，直接明确有利于提高纳税人权利意识；二是我国法律具有较为含蓄和抽象的立法特点。如果仅规定获得专业和礼貌服务的权利，那么实践中就很有可能将诚实纳税推定权排除在外；三是我国征税机关尚未脱离“官本位”思想，获得专业和礼貌服务难以付诸实施，这样就很有可能造成诚实纳税推定权的进一步丧失。从法律演进角度看，我国应先从诚实纳税推定权人手，逐步提高征税机关的服务水平。
在学术界进行理论研究和探讨的同时，部分税收实务部门也针对纳税人的诚实纳税推定权作出了有益的探索。2009年，厦门地税局出台《对纳税人适用“无过错推定”原则的指导意见》，规定税务机关在没有确凿证据证明纳税人存在涉税违法行为时，首先不应认定或推定纳税人存在涉税违法行为，其次税务机关负有对纳税人涉税违法行为的举证责任，应通过合法手段、法定程序取得证据。而在税务机关作出认定前，纳税人还依法享有陈述权和申辩权，处理时税务机关应坚持“疑错从无”原则和 处罚得当原则，合理使用自由裁量权。该措施一经出台和实施便受到业界和学者专家的一致好评，对促进我国纳税人诚实纳税推定权立法具有积极的意义。
四、我国纳税人诚实纳税推定权的构建
推进我国纳税人诚实纳税推定权立法的进程，当务之急是修改现行的税收立法，而重点应当放在对《税收征收管理法》的修改上，继之对《关于纳税人权利与义务的公告》等税收规章作出相应的修改。
(一)修改《税收征收管理法》第8条和第52条
笔者建议修改《税收征收管理法》第8条，增加一款为第六款，其内容如下：纳税人依法有权获得被税务机关推定为诚实纳税的权利，但税务机关有足够相反的证据证明纳税人有违法行为的除外。总则部分统领全篇，有利于纳税人基本权利的适用效果。同时，第8条已经列明一些纳税人的基本权利，将“诚实纳税推定权”置于此条有利于条文衔接，保持法律的连续性。修改《税收征收管理法》第52条第一款如下：因税务机关的责任，致使纳税人、扣缴义务人未缴或少缴税款的，税务机关不得要求纳税人、扣缴义务人补缴税款、滞纳金。由于诚实纳税推定权的明确，《税收征收管理法》第52条第一，款的规定与之冲突而应予以更改，此款带有明显的传统税法色彩，对纳税人课以苛刻的纳税义务，破坏了征纳双方的信赖关系，违反了诚实纳税推定权的立法精神，故建议修改。
(二)规范税务检查权运行
篇2
2009年6月某地区地方税务局稽查局根据工作安排对辖区内某一中等专业学校2007年、2008年个人所得税缴税情况进行检查。在检查中发现该校2007年度少缴个人所得税37,364.88元,2008年度少缴个人所得税42,584.00元。检查组在检查结束时要求被检查单位对检查数据进行核对,并签字盖章,被检查单位对2007年度、2008年度计算的数据进行了确认盖章,但同时也提出了2008年度的所得税已在2009年5月根据审计局的审计决定进行了补缴的书面陈述,陈述如下:
××地区税务局稽查局:
贵局2009年6月19日组成检查组对我校2007年、2008年期间涉税情况进行检查,在检查过程中学校对检查组工作大力配合,检查工作顺利进行。但是由于对税务知识的理解不全面、不到位,把部分应税收入(五.一劳动节、春节、教师节慰问费计2300元/人),理解为可免交个人所得税的项目未按规定扣税,至使2007年少交个人所得税37,364.88元,2008年少交个人所得税42,583.99元。通过检查组的检查使我们对税收知识有了进一步的理解和认识,在今后的工作中,我们将加强税收业务知识学习,严格执行税法的有关规定,确保应税收入的足额扣缴,对本次检查中成在的问题,我们将认真总结、及时改正,在今后工作中不再出现,未缴部分,我校将按规定足额进行补交。由于2008年所得税,今年地区审计局在对我校财务进行审计中,对未按规定扣交所得税金额要求进行补交,我校已于2009年5月13日补交。因此特向贵局请求:免予对我校进行行政处罚,2008年所得税根据相关法规已经交纳,2007年未交所得税37,364.88元由学校足额扣交。
敬请批准为谢。
××学校
二00九年十月十九日
但是,该局以补缴所得税的发票不是税务机关的完税凭证而是审计局的国库入库缴款书为由不予以采纳。于11月以稽查局名义向学校下达了税务行政处罚事项告知书和税务处理决定书。
税务处理决定书
××税稽处[××]×号
××学校:
我局于2009年6月19日起对你单位2007年1月1日至2008年12月31日期间的纳税情况进行了检查,违法事实及处理决定如下:
一、违法事实
你单位未按税法规定扣缴2007至2008年度职工工资、薪金收入个人所得税:
1、2007年2月、5月、10月发放职工工资、劳务费、节日补助应扣个人所得税67,253.28元,已扣个人所得税29,888.40元,应补扣补缴2007年度个人所得税37,364.88元;
2、2008年2月、5月、10月发放职工工资、劳务费、节日补助应扣个人所得税69,102.40元,已扣个人所得税26,518.40元,应补扣补缴2008年度个人所得税42,584.00元;
二、处理决定
根据《中华人民共和国税收征收管理法》第三十条:“扣缴义务人依照法律、行政法规的规定履行代扣、代收税款的义务”、《中华人民共和国个人所得税法》第八条:“个人所得税,以所得人为纳税人,以支付所得的单位或个人为扣缴义务人”、《国家税务局关于贯彻〈税收征管法〉及实施细则若干具体问题的通知》(国税发[2003]47号)第二款第三项“扣缴义务人违反征管法及其实施细则规定应扣未扣、应收未收税款的,税务机关应当责成扣缴义务人限期将应扣未扣,应收未收的税款补扣或补收”之规定,责令你单位补扣补缴2007至2008年个人所得税79,948.88元。
限你单位自收到本决定书之日起15日内到××税务局办税大厅将上述税款缴纳入库,并按规定进行相关帐务调整。逾期未缴清的,将依照《中华人民共和国税收征管法》第四十条规定强制执行。
你单位若同我局在纳税上有争议,必须先依照本决定的期限缴纳税款及滞纳金或者提供相应的担保,然后可自上述款项缴清或者提供相应担保被税务机关确认之日起六十日内依法向××地区地方税务局申请行政复议。。
××地方税务局稽查局
××年××月××日
税务行政处罚事项告知书
××税稽罚告[××]×号
××学校:
对你单位的税收违法行为拟于××年××月××日之前作出行政处罚决定,根据《中华人民共和国税收征收管理法》第八条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定,现将有关事项通知如下:
一、税务行政处罚的事实依据、法律依据及拟作出的处罚决定:
1、你单位未按税法规定扣缴2007年至2008年度职工工资、薪金收入个人所得税:
(1)、2007年2月、5月、10月发放职工工资、劳务费、节日补助应扣个人所得税67,253.28元,已扣个人所得税29,888.40元,应补扣补缴2007年度个人所得税37,364.88元;
(2)、2008年2月、5月、10月发放职工工资、劳务费、节日补助应扣个人所得税69,102.40元,已扣个人所得税26,518.40元,应补扣补缴2008年度个人所得税42,584.00元;
两年合计应补扣补缴工资薪金个人所得税79,984.88元。
2、根据《中华人民共和国税收征收管理法》第六十九条的规定,拟对你单位处以应扣未扣个人所得税79,948.88元50%的罚款、即罚款39,974.44元。
二、你单位有陈述、申辩的权利。请在我局税务行政处罚决定之前,到我局进行陈述、申辩或者自行提供陈述、申辩材料;逾期不进行陈述申辩的,视同放弃权利。
三、拟对你单位罚款10000元(10000元)以上,你单位有要求听证的权利。可自收到本告知书3日内向本局书面提出听证申请;逾期不提出,视为放弃听证权利。
××地方税务局稽查局
××年××月××日
学校接文后就对以上两决定提出了进行听证的申请,稽查局下达了听证通知书,且成立了由该稽查局局长××作为听证主持人。并于当月进行了听证,在听证中学校提出了书面答辩。
尊敬的答辩主持人:
根据《××地区税务局稽查局税务行政处罚事项告知书》(×地地税稽发告[2009]14号和《××地区税务局稽查局税务处理决定书》(×地地税稽处[2009]9号文书所列问题及调查组同志所诉问题,我校现陈述如下:
一、对2007年度应补扣补缴个人所得税37,364.88元我校无异议。只是由于2007年职工人员已经变动,有的调离本单位、有的死亡、有的退休,因此实际扣缴金额会小于计算金额。
二、对2008年度应补扣补缴个人所得税42,584.00元,我校提出如下意见,请主持人确认。
我校2008年度个人所得税,在××地区审计局域2009年2月19日起至3月29日止对我校2008年度财务情况审计中,对应扣未扣部分已经作为违纪事项要求补缴。学校根据××地区审计局2009年4月29日下达的〈××地区审计局关于××学校2008年度财政收支情况的审计决定〉(×地审决字[2009]13号),对我校‘2008年度应补缴的个人所得税104,217.31元作收缴处理’的决定要求,我校于2009年5月13日将应补缴税款按决定书所列科目(个人所得税)划入审计局指定的专户,由审计局按预算管理层级和决定书所列科目(个人所得税)划缴同级国库。因此在贵局于2009年6月19日对我校进行税务稽查时我校2008年度所得税已经缴清,不存在未按规定扣缴的问题。
1、附件:地区审计局审计决定书、学校缴款书、地区审计局审计证据附件(××学校2008年度在职人员个人所得税计算表);
2、法律依据:根据〈中华人民共和国行政处罚法〉关于行政处罚的管辖的规定‘对同一行政处罚案件,两个以上行政机关都有管辖权的,以最先查处违法行为的行政机关管辖’的规定,我校已经按审计机关的处罚进行补缴;根据〈中华人民共和国行政处罚法〉第24条规定:对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上的罚款的行政处罚,即‘一事不再罚’的原则,我校也不用再补缴;根据《税法》有关规定,税收对同一标的物就同一税种不得重复计征的规定,即‘重复征税’的原则,我校2008年度个人所得税已经足额向纳税义务人进行扣缴,如果再扣缴一次势必造成重复征税,因此也不适宜再缴。
三、适用法律错误:
1、〈处理决定书〉‘逾期未缴清的,将依照〈〈中华人民共和国税收征管法〉〉第四十条规定强制执行’。第四十条:“从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人未按规定的期限缴纳或者解缴税款的……可采取下列措施强制执行……”,我校是全额拨款的事业单位,不是经营和从事生产的代扣代缴义务人,因此不适宜于本条款;
2、‘〈告知书〉一.2条根据〈中华人民共和国税收征管法〉第六十九条的规定,拟对你单位处以……的罚款……’,而第六十九条规定:‘扣缴义务人应扣未扣,应收而不收的税款,由税务机关向纳税人追缴税款,对扣缴义务人处……的罚款’,我校作为扣缴义务人在处以罚款的情况下,2007年税款就不应再由我校进行扣缴,而是由税务机关向纳税义务人(职工)追缴。
3、〈处理决定书〉中引用的《国家税务总局关于贯彻
综上所述,特向主持人请求:对我校2008年度已缴税款予以确认;对2007年应扣未扣部分免予行政处罚;学校在规定的期限将2007年应扣未扣部分税款扣缴。税收是国家财政的主要来源,依法纳税是每个公民的义务,作为代扣代缴义务人有责任和义务保证国家税收的足额及时的上缴国库。因此通过本次检查,我们将加强税收法律知识的学习和强化单位报账人员对税收有关知识的理解,在今后工作中把税收代扣代缴的工作做好做实。
××年××月××日
二、本案中折射出的问题
(一)程序方面存在的问题
1、剥夺或变相剥夺相对人的陈述申辩权。虽然告知了相对人依法享有陈述申辩权,但对相对人的陈述、申辩不听取,不记录、不收取相对人提供的书证;一些行政机关借听取、申辩之名行调查取证之实;行政卷显示的是相对人放弃了陈述、申辩权。
2、不告知行政处罚的种类和幅度。在行政处罚之前,虽然按法律规定程序告知了相对人处罚的事实、理由和法律依据,但未告知处罚的种类和幅度。
3、变项剥夺相对人的听证权和权。尽管依法告知了相对人享有听证权、权,但在指定期限内要么无人接受相对人的听证申请,相互推诿;要么以欺骗性的话让相对人放弃听证申请;在期内以与相对人协商解决问题为借口拖延时间,使相对人丧失权后申请法院强制执行。
4、违法超期办案。从立案调查到行政处罚决定作出,有的办案期限长达一二年。有的处罚决定作出后半年甚至一年不予送达当事人。
5、行政处罚未按规定报经领导批准或经班子研究决定。《行政处罚法》第三十八条第二款规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人应当集体讨论决定。”一些行政机关的行政处罚未报经领导审批,较重处罚未经机关负责人集体讨论决定。
6、听证主持程序的不合法,应由上级部门负责人指定听证主持人而不是本级调查机构负责人担当主持人。
(二)实体方面存在的问题主要表现在:
1、事实不清,证据不足。证据不足的表现分为两个方面:一是证据数量少,仅有一份孤证;二是有效证据少,所取证据不符合证据的形式要件,不具备证据效力;证据证明内容与要证实的案件事实无关联;证据与证据之间形不成链条。
2、滥用自由裁量权,行政处罚与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度不相当,畸轻畸重,甚至有低于法定数额处罚现象。
3、违背合理行政原则。行政目的不是相关法律法规规定的维护社会秩序,促进依法管理,而是为罚款创收而执法。执法目的、动机不良是行政执法普遍存在的现象。
三、针对上述存在问题提出如下建议
一是进一步提高行政执法人员特别是行政机关领导干部的法律意识,树立遵法、守法、依法行政观念,这是依法行政的前提。
二是端正执法目的,合理合法行政。改变、摒弃为创收而执法的现象,牢固树立依法行政、依法管理,促进全社会和谐有序发展的观念,通过行政执法、纠正违法行为,强化社会管理,维护社会正常秩序。
三是严格行政执法的监督检查。加强内部审批、强化内部监督,及时发现纠正本部门的违法行政现象。
参考文献:
1、《中华人民共和国税收征收管理法》
2、《中华人民共和国行政诉讼法》
3、《中华人民共和国税收征管法实施细则》
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二、法律依据
《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第十三条
《税务登记管理办法》第二条
《国家税务总局关于换发税务登记证件的通知》(国税发〔 2006 〕 38 号)
三、纳税人应提供主表、份数
《扣缴义务人登记表》, 1 份
四、纳税人应提供资料
1 .纳税人需出示的证件
( 1 )《税务登记证》(副本)原件(已办理税务登记的)
( 2 )组织机构代码证书(未办理税务登记的)
2 .纳税人需提供的资料
受托加工应税消费品的相关协议,合同原件及复印件(发生本项代扣代缴义务的)
五、纳税人办理业务的时限要求
已办理税务登记的扣缴义务人应当自扣缴义务发生之日起 30 日内,向税务登记地税务机关申报办理扣缴税款登记。
根据税收法律、行政法规的规定可不办理税务登记的扣缴义务人,应当自扣缴义务发生之日起 30 日内,向机构所在地税务机关申报办理扣缴税款登记。
六、税务机关承诺时限
提供资料完整、填写内容准确、各项手续齐全、无违章问题,符合条件的当场办结。
七、工作标准和要求
1 .受理审核、录入资料
( 1 )查验纳税人出示证件是否有效。
( 2 )证件资料是否齐全、合法、有效,《扣缴义务登记表》填写是否完整准确,印章是否齐全;
( 3 )审核扣缴义务人《扣缴义务登记表》填写内容与附报资料是否一致,原件与复印件是否相符,复印件是否注明 “ 与原件相符 ” 字样并由扣缴义务人签章,核对后原件返还纳税人;
( 4 )纸质资料不全或者填写有误的,应当场一次性告知纳税人补正或重新填报;
( 5 )依据纳税人提供的协议合同等审核是否属逾期办理扣缴登记,如逾期登记则进行违法违章处理后再办理登记事项。
2 .核准、发放证件
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1、关于税法学与税收学的区分问题
目前作为法学教育的税法学与作为财经类的税收学体系过于接近。固然，二者的联系以及内容有一定的相互重复是不可避免的。但是，毕竟这两门课程分别属于不同的两个学科门类，应该有各自的逻辑体系。
首先，税法学的理论基础应该是法学而不应该是经济学。应从税收法律关系的特殊性来构筑税法学的理论基础，以此与税收学相区别。税收学的基础的研究目标应该是对税制进行经济学分析，探索税制各要素与经济变动之间的函数关系，不断优化税制结构，达到税收的最佳调控目标。税法则是从宪法权利（权力）出发确定权利、义务，并使这些权利、义务得以实现作为研究的目标。
其次，税法的原则也不应该借用税收学的原则。亚当斯密、瓦格纳以及当代经济学家提出的税收理论和原则为税收法律制定和实施奠定了理论条件。税法的原则不应停留在这一层面和角度上，而应结合税收的立法和执行特殊性，总结概括税收立法、执行过程中带有共同性的准则。这些准则即要借鉴税收理论和原则，又要具有鲜明的法学特征，还不能照搬法学共有的原则，反映税法的特殊规律。如税收法定原则、无差别待遇原则（平等原则）、纳税人权利保护原则、服务原则等等，都是税法学值得高度重视的原则性问题，经过广大学者的努力，税法固有的规律性东西会被发现，并逐步取得共识。
再次，税法学所阐述的内容具有规范性的特征，而税收学具有较强的理论性。税法学作为法学学科与刑法学、行政法学、民法学等学科一样，其内容体系应主要依据现行法律、法规进行学理阐释，不排除必要的理论探讨，但所阐明的规范必须符合现行的法律规定，不能用理论探讨代替现行的法律规定。而税收学作为经济学理论主要应研究税收理论基本规律、范畴概念、历史、各派学说等，属于理论、制度和政策方面，对税法有理论上的指导作用。
2、关于税法与财政法的衔接问题
税法与财政法有着较密切的联系，税法学引入一部分财政法的内容是必要的。但是，二者也各自有着自己独立的体系。财政法是调整国家在财政管理活动中与财政管理相对人所形成的财政关系的法律规范，也是一个独立的法律部门，包括财政政策、财政原则、财政活动方式和程序以内的基本法律制度，所涉及的内容有：预算、税收管理、国家采购管理、财务会计管理、国债发行与管理、转移支付、财政监督和法律责任等部门法律法规。
税收作为财政收入的主要来源，在财政法律体系中不可避免会涉及税法的内容，国务委员财政机关也属于国家税务主管机关，国务院的税收法规大部分都是由财政部、国家税务总局共同签发。但是，省以下各级财政机关则不是税务主管机关。税务主管机关和税款征收机关也不是一回事，根据<<税收征收管理法>>规定：“除税务机关、税务人员以及经税务机关依照法律、行政法规委托的单位和人员外，任何单位和个人不得进行税款征收活动。地方各级人民政府、各级人民政府主管部门、单位和个人违反法律、行政法规规定，擅自作出的减税、免税决定无效，税务机关不得执行，并向上级税务机关报告。”所以税法与财政法有必要分离，税务机关的执法权限不应纳入财政法体系之中，财政部门的执法权限不宜扩大到税收领域，以防止地方政府过多过滥的地方政策。
与税法联系较密切的财政法内容主要有宏观财政政策、分税制财政体制、税款缴库和转移支付制度等方面内容，这些应包含在税法学内容体系之中。与税法虽有关系，但在体系上没有直接联系的内容，不宜引入税法学。
关于财务会计管理，财政部门与税务机关职能有交叉。根据<<会计法>>规定：“国务院财政部门主管全国的会计工作，县以上地方各级人民政府财政部门管理本行政区内的会计工作。”这一规定明确了财政部门是会计工作的主管部门。但是，在税务、审计、金融等部门的管理职责中也也涉及会计工作，在<<税收征收管理法>>及其实施细则中，明确规定了税务机关有账薄凭证管理权。这是税收的基础性工作，只有加强对财务会计工作的管理，才能正确确定税基和计税依据。因此，税务机关对账薄、发票和其他会计凭证的管理是必须的。另外，由于我国施行税法与会计法适当分离的原则，税务机关在征收税款过程中，需要对会计项目进行调整，对二十余项指标的调整形成了独立于会计法的税务会计。这些内容应包含在税法学当中，而财政法涉及会计工作的内容主要应是会计制度的制定、会计人员的管理、会计工作的监管、注册会计师的管理等。目前税务会计内容大多数税法学教材尚未列入。
3、税法学与经济法学的关系
经济法学无论是从研究对象还是内容体系都比较混乱，根据教育部高等教育司编<<全国高等学校法学专业核心课程教学基本要求>>规定，税收法律制度被收入宏观调控法部分，但是在内容上却没有以税收的调控职能作为重点，而是介绍税收和税法的概念以及税法的基本制度为重点。税收作为国家调控经济的一个重要手段，在经济法学的宏观调控内容中应该涉及，但是应把握好角度，应围绕税收和税法的宏观调控职能（手段）加以阐述，而不应该在这很小的篇幅内全面介绍税法，主要应讲清楚税收作为国家宏观调控的主要手段，与财政政策、货币政策一样，是如何发挥其调控职能的。
根据我们十余年税法学教学的实际情况看，税法学是一个专业性很强的学科，是学生反映最难学的学科，需要具备一定的相关知识为基础，如会计学、经济学等，而目前法学专业学生这方面的知识比较缺乏，需要老师在课堂上根据税法学需要引入相关知识并进行解释，学生才能理解。如果按照<<全国高等学校法学专业核心课程教学基本要求>>规定的税法在经济法学二十四章中的一章来讲，学生可能连起码的概念也建立不起来。
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_____年______月，我公司实现产品销售收入______万元，销项税额______元，进项税额________元，应纳增值税________元，已向贵局申报并开具纳税交款书，限期为本月__日入库。由于本公司本月银行贷款______万元到期，银行同意先还款后再贷款，加之上月销货款中有______万元未收回，故造成当前资金周转相当困难。特申请贵局根据我公司当前困难的实际情况，给予延期__个月缴纳本月税款。
当否，请批示。
__________________公司
______年_____月_____日
延期缴纳税款申请报告二：
项 目、说 明
事项名称、申报征收―延期缴纳税款申请
业务概述、纳税人因有特殊困难，不能按期缴纳税款的，经省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局批准，可以延期缴纳税款，但最长不得超过三个月。
事项类别、行政许可类
业务分类、申报征收
税种分类、
服务对象、企业、个体工商户、走出去企业、外国企业
办理机构、**********************
办理时间、**********************
申办条件、根据《征管法》第三十一条以及《征管法实施细则》第四十一条、四十二条规定，纳税人因有特殊困难，不能按期缴纳税款的，经省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局批准，可以延期缴纳税款，但最长不得超过三个月。符合以下条件的纳税人可以申请延期缴纳税款:
1、因不可抗力，导致纳税人发生较大损失，正常生产经营活动受到较大影响的;
2、当期货币资金在扣除应付职工工资、社会保险费后，不足以缴纳税款的。
应提交表格、(1)《税务行政许可申请表》1份;
(2)《延期缴纳税款申请审批表》3 份。
申办材料、(1)《税务行政许可申请表》1份;
(2)《延期缴纳税款申请审批表》3 份;
(3)纳税人申请延期缴纳税款报告(详细说明申请延期原因，人员工资、社保费支出情况，连续3 个月缴纳税款情况);
(4)当期货币资金余额情况及所有银行存款账户的对账单;
(5)应付职工工资和社会保险费支出预算;
(6)《资产负债表》;
(7)因不可抗力，导致纳税人发生较大损失，正常生产经营活动受到较大影响的，应报送因不可抗力的灾情报告或公安机关出具的事故证明原件及复印件。
办理依据、《中华人民共和国税收征收管理法》第三十一条以及《征管法实施细则》第四十一条、四十二条
办理流程、受理机关受理本行政审批事项申请后，指派两名工作人员对纳税人是否存在延期缴纳税款的法定情形进行调查，填写核查意见后送决定机关审批。决定机关审核后作出是否同意的决定并将审批结果送办税服务厅送达申请人。不予批准的，从缴纳税款期限届满之日起加收滞纳金。
流程图、
办理时限、符合条件并提供资料齐全的，20个自然日审批。
收费标准及收费依据、不收取费用。
证件及有效期限、
年审或年检、
相关下载、《延期缴纳税款申请审批表》 、 《税务行政许可申请表》
网上办理、
网上查询、
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税收管理绩效评价是税务机关运用一定的指标体系对税收管理过程及其结果进行概括性的评价。评价时应本着系统的、战略的、权变的眼光，注重对指标的相互关系及其权重的确定，采取客观、公正、科学、全面的评价方法，快捷准确地将信息反馈给管理层，以供实施控制决策之用。税收管理绩效评价可以从效果和效率两方面进行。
(一)税收管理绩效评价的目标
税收管理的目标是为了促使纳税人依法纳税。税收管理绩效目标服从和服务于税收管理目标，通过实施绩效评价，引导和促进税务机关实现税收管理目标。因此，税收管理绩效评价的目标应当是在税收遵从的前提下，为纳税人提供优质、高效的纳税服务，从而达到税收收益最大化和纳税满意度最大化。
(二)税收管理绩效评价的实施前提
一是要有高质量的数据资源。实施有效的税收管理绩效评价要求高度的税收信息化程度，管理数据资源高度集中，至少要到省一级，有专业的数据处理中心，对产生的数据资源实时进行校验、统计、筛选、分类、分析，有相应的保障数据质量和安全的制度和措施。二是对税收管理过程及结果进行标准化管理。要最终做出绩效评价的判断结果，除了建立科学的指标体系，还必须有可行的评价标准对评价对象进行分析评判。评价标准是评价结果产生的基准和前提。
(三)税收管理绩效评价的主体
在高度信息化条件下，税收管理主体可以分为两个层面：管理层面和操作层面。管理层面主要指省级以上税务机关和单纯具有内部管理职能、不直接面对纳税人的地市级税务机关，操作层面即为直接面向纳税人的地市级以下税务机关。在税收管理绩效评价体系下，税收管理主体就是税收管理绩效评价的主体。
(四)税收管理绩效评价的范围
现代税收管理理论中的税收管理．主要是指税收的征收管理，只包括税收执法权的管理。税务机关绩效评价包括对税务行政管理权和税收执法权行使绩效的评价。本文主要是对税务机关及其工作人员行使税收执法权的过程及其结果产生的绩效，即税收管理绩效进行评价分析。
二、构建税收管理绩效评价体系应注意事项
(一)合理设定评价指标
指标设计在以“目标管理”为手段的绩效评价体系中具有重要意义。指标既是税务人员工作行为的导向，又是评价税务人员工作业绩的标准。好的指标可以起到事前积极诱导和事后公正评价的作用，差的指标会使整个绩效评价体系失效甚至对整个税务系统造成危害。我们对税务人员工作绩效进行考核和评价的全部内容，必须涵盖税务人员7O～8O以上的工作，根据岗位职责确定指标。指标的设计要体现多元化，不仅要能综合反映税务人员的工作业绩，还要考核其工作态度、创新精神、知识水平、工作能力，是否能与他人交流与共享信息。各级税务机关也可以结合实际在此基础上自行设计指标体系。这就意味着指标的设计要坚持定量分析和定性分析相结合，对于两类指标组合权重的选择取决于被评价税务人员的岗位职责。不同的部门工作侧重点不同，有的是在于提高纳税人的满意程度，树立税务机关的良好形象，有的是在于实现税款的应收尽收、减少纳税人的税款漏征率。对量化指标要求高的税务部门，则量化指标的权重大些，对定性指标要求高的税务部门，则定性指标的权重大些。
(二)注意事中沟通
若把税务部门绩效评价体系比做一台机器，沟通在其中所起的作用就是剂，它能保证整个绩效评价体系良性运转。没有完善的信息交流和沟通机制也就没有税务部门的绩效评价体系。沟通存在于评价前、评价中、评价后三个阶段。在绩效评价实施前的指标设计阶段，税务部门的领导或评价者应把被评价人员纳入到指标的设计过程中。沟通一方面可以使绩效指标和标准成为每一个部门和税务人员均能理解的共同语言，从而对其行为产生事前诱导作用，消除排斥心理、引导接受并指导行为；另一方面也避免了指标的设计与实际相脱离，增强了指标的可操作性。对于绩效评价后的沟通，评价人员根据被评价税务人员的绩效评价结果，鼓励与组织目标一致的行为，同时对于不符合或偏离组织目标的行为予以引导，帮助找到原因，并提出改进建议使其接受进一步的培训或改变工作态度。人们最常忽视的是评价过程中的沟通，然而在评价过程中及时进行沟通引导被评价税务人员的行为，可以防微杜渐，大大改善评价结果。在实际工作中，事中沟通也通常最有效。
(三)根据个体需要选择激励手段
绩效评价与绩效付酬是不可分割的两个方面。传统行为学理论分析，行为是由动机支配的，而动机是由需要所引起的。因此了解和把握人的需要特点，是建立有效的激励制度的基础。需要的层次性决定了激励手段的多样性，即物质激励和非物质激励相结合的激励机制。对于物质激励，可以通过对薪酬体制的设计而完成，在绩效评价体系中，税务人员的工资一公务员基本工资+绩效工资x工作难易系数。对于非物质激励，可以通过“情感激励”对税务人员个体工作给予认同、尊重、表扬，对其职位的提升、赋予信任和责任来实现。评价人员必须确定被评价税务人员目前所处的需求层次和特点，并依据其特点选择适合不同个体的激励结合方式。
(四)建立硬性约束机制
激励和约束是税务部门绩效评价体系中的两个不可分割的因素，只有二者之间实现整体协调，才能发挥绩效评价的功能。绩效评价体系内的约束实际上是一个问题的两个方面，一方面如果税务人员的评价结果较差或与整个系统的目标相悖，将遭受批评和惩罚，为此付出代价；另一方面对评价结果差的税务人员的处罚就是对其他税务人员的约束，或者说是反面激励，从反面达到激励约束相容。由此我们可以看出，在绩效评价体系中，激励和约束是紧密联系在一起的，它们协同在一起发挥最优作用。
三、不同层面设计税收管理绩效评价体系的探讨
(一)税收管理绩效评价技术的运用及其分析
1．基于平衡计分卡的绩效评价。
平衡计分卡是一种综合绩效管理体系。它将组织经营任务的决策转化为四大部分的指标：财务、顾客、内部流程、学习与发展，将组织战略分为这四个方面的考察目标，每一考察目标分别设置几个独立的指标，多种指标组成了相互联系的一个系列指标体系。这些目标和指标既保持一致又相互加强，构成了有机的统一体，从而达到财务指标与非财务指标、短期与长期、内部与外部、过去与未来之间的平衡。因此，利用平衡计分卡进行管理决策，能明确地看出它对整个税收管理绩效评价体系研究组织战略目标所带来的影响。在平衡计分卡中，财务方面是平衡计分卡的最终结果，财务指标的实现是客户满意和客户忠诚的结果。只有实现内部流程的效率性和一致性，即在时间、质量和价格方面满足客
户，才能达到客户满意和客户忠诚。而内部流程的优化与否主要取决于企业员工的能力。
2．基于关键指标的绩效评价。
关键绩效指标的类型主要有数量、质量、成本和时限。在确定关键绩效指标时，指标的设定要具体，切中目标、适度细化、能够权变；指标是可度量的，是数量化和行为化的，数据或信息要具有可获性；要具可实现性，在付出努力的情况下，在适度的时限内可以实现；要有现实性，是可证明和观察的，不是假设或主观猜测；指标的设定要考虑时间，关注效率。
3．基于目标的绩效评价。
目标管理下的税收管理绩效评价体系研究是以系统论、控制论和信息论为理论基础，把以工作为中心和以人为中心的管理激励方法有机地结合起来，把工作任务量化，层层分解。目标管理法是为了改善组织在竞争中软弱无力所实施的一项措施，通过权力下放和自我控制来提高组织的竞争力，它建立在充分信任和信息透明的基础上，更强调人的创造性和主观能动性。基于目标的绩效评价方法主要有四个操作步骤：设定绩效目标、确定目标达到的时间框架、实际绩效水平与绩效目标相比较、设定新的绩效目标。
(二)管理层面基于目标的税收管理绩效评价体系分析
1．基于目标的关键绩效指标体系构建要求。
管理层面的工作要强调纳税人导向、结果导向。它需要为操作层面提供政策咨询、宣传培训、协调审批等服务，而这些工作始终要围绕顾客的需求进行。管理层面许多工作的最终结果要靠操作层面的执行来实现，为体现它的导向思想，有必要将其工作绩效与操作层面的主要执行结果挂起钩来。管理层面要通过对关键绩效指标的筛选来突出工作重点，调整衡量标准，要加大对主体业务和主要职能的评价力度。对过程的控制主要通过正确执行管理体系文件来实现，采取抽查的方式进行，将需要关注的重要过程筛选出来，每次只从其中抽取部分进行检查。
2．基于目标的绩效评价体系设计思路。
管理层面的绩效评价根据“目标引导，面向流程”的指导思想，按照“质量方针一总体目标一具体质量指标”的思路，结合管理层面的主要职能，建立起基于目标的规范化、标准化、精细化、科学化的绩效评价体系。
(1)政策和制度的有效性。主要体现为税收政策能够有效地保证税收职能的实现，有利于保证税收“应收尽收”的收人组织原则，有利于收人水平的调节和收人公平分配，有利于营造公平有序、诚信纳税、和谐的税收环境，有利于促进依法治税目标的顺利实现。评价该绩效目标的指标可以使用税收征收率这一指标进行评价。
(2)税收分析预测的准确性。受指令性税收计划的影响，政府部门一度强调用税收完成数来评价税收管理工作。要解决这样的问题，一是要树立制定科学税收计划的观念，实事求是地测算和上报建议计划以及影响收人的主要增减因素；二是运用科学的手段做好收人预测工作，对税收预测的效果主要引人税收收人预测准确率指标来评价，同时把查补税款总额作为税款预计水平的一个修正指标。
(3)税收数据质量和安全性。有效的税收监控是税收管理的基础，而它又是建立在有效的数据管理基础上。管理软件通过采取有效手段，对各类数据进行检验、审核、检测和维护，及时发现和避免异常数据，清理垃圾数据、冗余数据，纠正错误信息，确保数据信息真实、准确、完整和实用。数据高度集中，对管理层面而言，维护管理信息系统的安全性也很重要，可以通过垃圾数据量、冗余数据量、数据利用程度、应急预案启动的次数、数据灾难发生的次数以及解决效果等方面设定评价指标。
(4)纳税评估的质量和效果。纳税评估的有效性评价应当包括评估对象确定的准确性、评估发现的问题户数、补缴税款、移交稽查户数以及纳税人真实申报率的提高等方面。
(5)执法监督的有效性和法律救济的处理能力。依法治税是衡量税收管理工作绩效的核心标准和实现税收各项职能的核心途径。管理层面通过执法监督和法律救济，可以通过执法检查、纳税人投诉、案件复查等方式进行，主要通过税务案件应诉维持率、复议案件维护率、税务案件审理准确率等指标来评价。
(6)提供服务的质量。无论纳税人将需求直接传递还是由操作层面传递给管理层面，管理层面都应当等同于与纳税人直接传递，进行及时、准确的处理。因此，顾客需求的有效处理率、处理及时性和准确性都应当成为关注的内容。
(三)操作层面基于平衡计分卡的税收管理绩效评价体系分析
1．财务的税收征收率指标选择。
税收管理战略目标主要是提高纳税人税收遵从程度，在财务角度主要体现为实现税收收益最大化，其“核心结果”指标主要体现为税收征收率的高低。在一定的经济发展水平和既定的税制模式下，税收管理水平的高低决定了法定税收收人的实际征收量。因此，财务方面的指标主要体现为对税收管理水平的衡量和评价，具体包括纳税人户籍管理水平、核定征收户管理质量、纳税申报质量以及税负水平四个方面的相应指标。核心结果指标则依据税收经济观，在征管能力一定的情况下，税收规模随经济的波动而波动。从理论上说，只要税务机关依法治税，对无知性税收不遵从的纳税人提供优质服务，对自私性不遵从的纳税人加强管理监控，就能够实现应收尽收。在评价是否实现有效地组织税收收人方面，用税收征收率进行评价。
2．征管过程驱动性指标选择。
(1)纳税人户籍管理水平。按照属地管理的原则，户籍管理水平主要反映评价期该辖区内纳税人获得的全面性，以及纳税人各项基础信息是否真实、准确。主要由税务登记率、发票使用率、户均发票使用量、税控装置数据采集率等指标来评价。
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国际上比较通行的税收风险管理中税务风险指税收遵从风险。所谓税收遵从风险指的就是实施税收监督与管理时，由于提高税收遵从而产生的负面性影响，这种影响具有可能性与不确定性。税收风险产生的主要原因是相关纳税主体故意不交纳税款、忘记缴纳税款或对税款缴纳相关规定一无所知。从这个角度分析，税收风险指纳税人对税法的遵从度，不涉及税务机关对税法的遵从，涵盖面较窄。税收涉及征纳双方，税法遵从也应来自两个方面，一方面纳税人对税法的遵从，纳税人不遵从税法会带来税收流失；另一方面税务机关、税务人员不遵从税法也一定会带来税收流失。也就是说，税法遵从包括两个方面，既包括纳税遵从，也包括征税遵从(税务机关执法方面的遵从)。研究和界定税务风险的概念，应该结合我国的国情，并充分考虑其他客观因素，如社会法制环境、国家相关政策、法规与制度、社会经济水平等，上述因素都属于宏观因素。但本文主要从实践层面，从税务机关执法方面的风险因素来界定。通过详细研究分析之后，我们认为税务风险指的就是在税收征管过程中，影响税务遵从的可能性。
2税务风险管理
现代税收管理体制要求税务管理充分结合风险管理与税务管理两门学科。在税收管理过程中，应根据实际状况引进风险管理理念，规避税收风险，维护国家及人民的利益。此外，还应合理配置管理资源，实施积极主动管理，规范税收执法和行政行为，最大限度地防范税收收入流失，规避税务风险。
2.1税务风险管理定义
税务风险管理是指税务风险的管理者，对其存在的潜在风险进行综合分析评估，采取措施和方法，消灭或减少潜在风险发生的可能性，把潜在风险事件发生时造成的损失降到最低程度。
2.2税务风险管理的常用方法
税务风险管理和风险管理的常用方法基本一致，针对税务风险的特点，在管理方法的使用上有一定的区别和侧重。2.2.1风险识别的方法(1)风险损失清单法。例如梳理风险岗位和风险点，编制成风险手册，从而实行有侧重的分类管理。(2)流程图法。以一般纳税人资格认定工作为例，根据工作流程将其分解成具体的工作环节，即资料受理与初审、实地调查、分局长复审、税政人员核实、税政科长复核、分管局长审批。(3)风险因素预先分析法。例如针对钢铁经营行业专项纳税评估的风险管理。在进行纳税评估之前，通过典型调查、案例审阅等多种形式，广泛收集和整理有关资料，了解该行业税收管理过程中存在的风险因素，研究对其进行风险控制的方法和条件，以提高税收管理质量和工作效果。(4)事故树法。以税务机关对偷税案件的分析和管理为例，事故树结构如表1所示。2.2.2风险评估的方法(1)风险度评价法。例如风险等级模型的分析与应用。通过归纳分析方式得出最大税务风险点，概括税收风险管理体系当中的可量化风险，并将其转化成数据模式从而完成对税务风险高低的估算。(2)蒙特卡罗方法。此方法在税务风险管理中的应用主要集中在对纳税人申报信息进行风险分析和评估方面。计算出行业增值税应税销售额变动率水平，根据统计学的标准差和离散系数计算出增值税应税销售额变动率预警指标。通过对此指标的分析，反映纳税人经营状况的波动情况，若销售额在短时间内有突增现象，则纳税人存在虚开发票的疑点，系统将自动予以预警。(3)矩阵图评价法。以澳大利亚税务局使用的遵从风险后果评价矩阵为例。澳大利亚税务局不仅考虑到了目前影响其实现工作目标的风险，还考虑到了今后对该部门实现工作目标的能力有不利影响的风险，如表2所示。
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税收管理绩效评价是税务机关运用一定的指标体系对税收管理过程及其结果进行概括性的评价。评价时应本着系统的、战略的、权变的眼光，注重对指标的相互关系及其权重的确定，采取客观、公正、科学、全面的评价方法，快捷准确地将信息反馈给管理层，以供实施控制决策之用。税收管理绩效评价可以从效果和效率两方面进行。
(一)税收管理绩效评价的目标
税收管理的目标是为了促使纳税人依法纳税。税收管理绩效目标服从和服务于税收管理目标，通过实施绩效评价，引导和促进税务机关实现税收管理目标。因此，税收管理绩效评价的目标应当是在税收遵从的前提下，为纳税人提供优质、高效的纳税服务，从而达到税收收益最大化和纳税满意度最大化。
(二)税收管理绩效评价的实施前提
一是要有高质量的数据资源。实施有效的税收管理绩效评价要求高度的税收信息化程度，管理数据资源高度集中，至少要到省一级，有专业的数据处理中心，对产生的数据资源实时进行校验、统计、筛选、分类、分析，有相应的保障数据质量和安全的制度和措施。二是对税收管理过程及结果进行标准化管理。要最终做出绩效评价的判断结果，除了建立科学的指标体系，还必须有可行的评价标准对评价对象进行分析评判。评价标准是评价结果产生的基准和前提。
(三)税收管理绩效评价的主体
在高度信息化条件下，税收管理主体可以分为两个层面：管理层面和操作层面。管理层面主要指省级以上税务机关和单纯具有内部管理职能、不直接面对纳税人的地市级税务机关，操作层面即为直接面向纳税人的地市级以下税务机关。在税收管理绩效评价体系下，税收管理主体就是税收管理绩效评价的主体。
(四)税收管理绩效评价的范围
现代税收管理理论中的税收管理．主要是指税收的征收管理，只包括税收执法权的管理。税务机关绩效评价包括对税务行政管理权和税收执法权行使绩效的评价。本文主要是对税务机关及其工作人员行使税收执法权的过程及其结果产生的绩效，即税收管理绩效进行评价分析。
二、构建税收管理绩效评价体系应注意事项
(一)合理设定评价指标
指标设计在以“目标管理”为手段的绩效评价体系中具有重要意义。指标既是税务人员工作行为的导向，又是评价税务人员工作业绩的标准。好的指标可以起到事前积极诱导和事后公正评价的作用，差的指标会使整个绩效评价体系失效甚至对整个税务系统造成危害。我们对税务人员工作绩效进行考核和评价的全部内容，必须涵盖税务人员7o～8o以上的工作，根据岗位职责确定指标。指标的设计要体现多元化，不仅要能综合反映税务人员的工作业绩，还要考核其工作态度、创新精神、知识水平、工作能力，是否能与他人交流与共享信息。各级税务机关也可以结合实际在此基础上自行设计指标体系。这就意味着指标的设计要坚持定量分析和定性分析相结合，对于两类指标组合权重的选择取决于被评价税务人员的岗位职责。不同的部门工作侧重点不同，有的是在于提高纳税人的满意程度，树立税务机关的良好形象，有的是在于实现税款的应收尽收、减少纳税人的税款漏征率。对量化指标要求高的税务部门，则量化指标的权重大些，对定性指标要求高的税务部门，则定性指标的权重大些。
(二)注意事中沟通
若把税务部门绩效评价体系比做一台机器，沟通在其中所起的作用就是剂，它能保证整个绩效评价体系良性运转。没有完善的信息交流和沟通机制也就没有税务部门的绩效评价体系。沟通存在于评价前、评价中、评价后三个阶段。在绩效评价实施前的指标设计阶段，税务部门的领导或评价者应把被评价人员纳入到指标的设计过程中。沟通一方面可以使绩效指标和标准成为每一个部门和税务人员均能理解的共同语言，从而对其行为产生事前诱导作用，消除排斥心理、引导接受并指导行为；另一方面也避免了指标的设计与实际相脱离，增强了指标的可操作性。对于绩效评价后的沟通，评价人员根据被评价税务人员的绩效评价结果，鼓励与组织目标一致的行为，同时对于不符合或偏离组织目标的行为予以引导，帮助找到原因，并提出改进建议使其接受进一步的培训或改变工作态度。人们最常忽视的是评价过程中的沟通，然而在评价过程中及时进行沟通引导被评价税务人员的行为，可以防微杜渐，
大大改善评价结果。在实际工作中，事中沟通也通常最有效。
(三)根据个体需要选择激励手段
绩效评价与绩效付酬是不可分割的两个方面。传统行为学理论分析，行为是由动机支配的，而动机是由需要所引起的。因此了解和把握人的需要特点，是建立有效的激励制度的基础。需要的层次性决定了激励手段的多样性，即物质激励和非物质激励相结合的激励机制。对于物质激励，可以通过对薪酬体制的设计而完成，在绩效评价体系中，税务人员的工资一公务员基本工资+绩效工资x工作难易系数。对于非物质激励，可以通过“情感激励”对税务人员个体工作给予认同、尊重、表扬，对其职位的提升、赋予信任和责任来实现。评价人员必须确定被评价税务人员目前所处的需求层次和特点，并依据其特点选择适合不同个体的激励结合方式。
(四)建立硬性约束机制
激励和约束是税务部门绩效评价体系中的两个不可分割的因素，只有二者之间实现整体协调，才能发挥绩效评价的功能。绩效评价体系内的约束实际上是一个问题的两个方面，一方面如果税务人员的评价结果较差或与整个系统的目标相悖，将遭受批评和惩罚，为此付出代价；另一方面对评价结果差的税务人员的处罚就是对其他税务人员的约束，或者说是反面激励，从反面达到激励约束相容。由此我们可以看出，在绩效评价体系中，激励和约束是紧密联系在一起的，它们协同在一起发挥最优作用。
三、不同层面设计税收管理绩效评价体系的探讨
(一)税收管理绩效评价技术的运用及其分析
1．基于平衡计分卡的绩效评价。
平衡计分卡是一种综合绩效管理体系。它将组织经营任务的决策转化为四大部分的指标：财务、顾客、内部流程、学习与发展，将组织战略分为这四个方面的考察目标，每一考察目标分别设置几个独立的指标，多种指标组成了相互联系的一个系列指标体系。这些目标和指标既保持一致又相互加强，构成了有机的统一体，从而达到财务指标与非财务指标、短期与长期、内部与外部、过去与未来之间的平衡。因此，利用平衡计分卡进行管理决策，能明确地看出它对整个税收管理绩效评价体系研究组织战略目标所带来的影响。在平衡计分卡中，财务方面是平衡计分卡的最终结果，财务指标的实现是客户满意和客户忠诚的结果。只有实现内部流程的效率性和一致性，即在时间、质量和价格方面满足客户，才能达到客户满意和客户忠诚。而内部流程的优化与否主要取决于企业员工的能力。
2．基于关键指标的绩效评价。
关键绩效指标的类型主要有数量、质量、成本和时限。在确定关键绩效指标时，指标的设定要具体，切中目标、适度细化、能够权变；指标是可度量的，是数量化和行为化的，数据或信息要具有可获性；要具可实现性，在付出努力的情况下，在适度的时限内可以实现；要有现实性，是可证明和观察的，不是假设或主观猜测；指标的设定要考虑时间，关注效率。
3．基于目标的绩效评价。
目标管理下的税收管理绩效评价体系研究是以系统论、控制论和信息论为理论基础，把以工作为中心和以人为中心的管理激励方法有机地结合起来，把工作任务量化，层层分解。目标管理法是为了改善组织在竞争中软弱无力所实施的一项措施，通过权力下放和自我控制来提高组织的竞争力，它建立在充分信任和信息透明的基础上，更强调人的创造性和主观能动性。基于目标的绩效评价方法主要有四个操作步骤：设定绩效目标、确定目标达到的时间框架、实际绩效水平与绩效目标相比较、设定新的绩效目标。
(二)管理层面基于目标的税收管理绩效评价体系分析
1．基于目标的关键绩效指标体系构建要求。
管理层面的工作要强调纳税人导向、结果导向。它需要为操作层面提供政策咨询、宣传培训、协调审批等服务，而这些工作始终要围绕顾客的需求进行。管理层面许多工作的最终结果要靠操作层面的执行来实现，为体现它的导向思想，有必要将其工作绩效与操作层面的主要执行结果挂起钩来。管理层面要通过对关键绩效指标的筛选来突出工作重点，调整衡量标准，要加大对主体业务和主要职能的评价力度。对过程的控制主要通过正确执行管理体系文件来实现，采取抽查的方式进行，将需要关注的重要过程筛选出来，每次只从其中抽取部分进行检查。
2．基于目标的绩效评价体系设计思路。
管理层面的绩效评价根据“目标引导，面向流程”的指导思想，按照“质量方针一总体目标一具体质量指标”的思路，结合管理层面的主要职能，建立起基于目标的规范化、标准化、精细化、科学化的绩效评价体系。
(1)政策和制度的有效性。主要体现为税收政策能够有效地保证税收职能的实现，有利于保证税收“应收尽收”的收人组织原则，有利于收人水平的调节和收人公平分配，有利于营造公平有序、诚信纳税、和谐的税收环境，有利于促进依法治税目标的顺利实现。评价该绩效目标的指标可以使用税收征收率这一指标
进行评价。
(2)税收分析预测的准确性。受指令性税收计划的影响，政府部门一度强调用税收完成数来评价税收管理工作。要解决这样的问题，一是要树立制定科学税收计划的观念，实事求是地测算和上报建议计划以及影响收人的主要增减因素；二是运用科学的手段做好收人预测工作，对税收预测的效果主要引人税收收人预测准确率指标来评价，同时把查补税款总额作为税款预计水平的一个修正指标。
(3)税收数据质量和安全性。有效的税收监控是税收管理的基础，而它又是建立在有效的数据管理基础上。管理软件通过采取有效手段，对各类数据进行检验、审核、检测和维护，及时发现和避免异常数据，清理垃圾数据、冗余数据，纠正错误信息，确保数据信息真实、准确、完整和实用。数据高度集中，对管理层面而言，维护管理信息系统的安全性也很重要，可以通过垃圾数据量、冗余数据量、数据利用程度、应急预案启动的次数、数据灾难发生的次数以及解决效果等方面设定评价指标。
(4)纳税评估的质量和效果。纳税评估的有效性评价应当包括评估对象确定的准确性、评估发现的问题户数、补缴税款、移交稽查户数以及纳税人真实申报率的提高等方面。
(5)执法监督的有效性和法律救济的处理能力。依法治税是衡量税收管理工作绩效的核心标准和实现税收各项职能的核心途径。管理层面通过执法监督和法律救济，可以通过执法检查、纳税人投诉、案件复查等方式进行，主要通过税务案件应诉维持率、复议案件维护率、税务案件审理准确率等指标来评价。
(6)提供服务的质量。无论纳税人将需求直接传递还是由操作层面传递给管理层面，管理层面都应当等同于与纳税人直接传递，进行及时、准确的处理。因此，顾客需求的有效处理率、处理及时性和准确性都应当成为关注的内容。
(三)操作层面基于平衡计分卡的税收管理绩效评价体系分析
1．财务的税收征收率指标选择。
税收管理战略目标主要是提高纳税人税收遵从程度，在财务角度主要体现为实现税收收益最大化，其“核心结果”指标主要体现为税收征收率的高低。在一定的经济发展水平和既定的税制模式下，税收管理水平的高低决定了法定税收收人的实际征收量。因此，财务方面的指标主要体现为对税收管理水平的衡量和评价，具体包括纳税人户籍管理水平、核定征收户管理质量、纳税申报质量以及税负水平四个方面的相应指标。核心结果指标则依据税收经济观，在征管能力一定的情况下，税收规模随经济的波动而波动。从理论上说，只要税务机关依法治税，对无知性税收不遵从的纳税人提供优质服务，对自私性不遵从的纳税人加强管理监控，就能够实现应收尽收。在评价是否实现有效地组织税收收人方面，用税收征收率进行评价。
2．征管过程驱动性指标选择。
(1)纳税人户籍管理水平。按照属地管理的原则，户籍管理水平主要反映评价期该辖区内纳税人获得的全面性，以及纳税人各项基础信息是否真实、准确。主要由税务登记率、发票使用率、户均发票使用量、税控装置数据采集率等指标来评价。
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税收管理绩效评价是税务机关运用一定的指标体系对税收管理过程及其结果进行概括性的评价。评价时应本着系统的、战略的、权变的眼光，注重对指标的相互关系及其权重的确定，采取客观、公正、科学、全面的评价方法，快捷准确地将信息反馈给管理层，以供实施控制决策之用。税收管理绩效评价可以从效果和效率两方面进行。
(一)税收管理绩效评价的目标
税收管理的目标是为了促使纳税人依法纳税。税收管理绩效目标服从和服务于税收管理目标，通过实施绩效评价，引导和促进税务机关实现税收管理目标。因此，税收管理绩效评价的目标应当是在税收遵从的前提下，为纳税人提供优质、高效的纳税服务，从而达到税收收益最大化和纳税满意度最大化。
(二)税收管理绩效评价的实施前提
一是要有高质量的数据资源。实施有效的税收管理绩效评价要求高度的税收信息化程度，管理数据资源高度集中，至少要到省一级，有专业的数据处理中心，对产生的数据资源实时进行校验、统计、筛选、分类、分析，有相应的保障数据质量和安全的制度和措施。二是对税收管理过程及结果进行标准化管理。要最终做出绩效评价的判断结果，除了建立科学的指标体系，还必须有可行的评价标准对评价对象进行分析评判。评价标准是评价结果产生的基准和前提。
(三)税收管理绩效评价的主体
在高度信息化条件下，税收管理主体可以分为两个层面：管理层面和操作层面。管理层面主要指省级以上税务机关和单纯具有内部管理职能、不直接面对纳税人的地市级税务机关，操作层面即为直接面向纳税人的地市级以下税务机关。在税收管理绩效评价体系下，税收管理主体就是税收管理绩效评价的主体。
(四)税收管理绩效评价的范围
现代税收管理理论中的税收管理．主要是指税收的征收管理，只包括税收执法权的管理。税务机关绩效评价包括对税务行政管理权和税收执法权行使绩效的评价。本文主要是对税务机关及其工作人员行使税收执法权的过程及其结果产生的绩效，即税收管理绩效进行评价分析。
二、构建税收管理绩效评价体系应注意事项
(一)合理设定评价指标
指标设计在以“目标管理”为手段的绩效评价体系中具有重要意义。指标既是税务人员工作行为的导向，又是评价税务人员工作业绩的标准。好的指标可以起到事前积极诱导和事后公正评价的作用，差的指标会使整个绩效评价体系失效甚至对整个税务系统造成危害。我们对税务人员工作绩效进行考核和评价的全部内容，必须涵盖税务人员7O～8O以上的工作，根据岗位职责确定指标。指标的设计要体现多元化，不仅要能综合反映税务人员的工作业绩，还要考核其工作态度、创新精神、知识水平、工作能力，是否能与他人交流与共享信息。各级税务机关也可以结合实际在此基础上自行设计指标体系。这就意味着指标的设计要坚持定量分析和定性分析相结合，对于两类指标组合权重的选择取决于被评价税务人员的岗位职责。不同的部门工作侧重点不同，有的是在于提高纳税人的满意程度，树立税务机关的良好形象，有的是在于实现税款的应收尽收、减少纳税人的税款漏征率。对量化指标要求高的税务部门，则量化指标的权重大些，对定性指标要求高的税务部门，则定性指标的权重大些。
(二)注意事中沟通
若把税务部门绩效评价体系比做一台机器，沟通在其中所起的作用就是剂，它能保证整个绩效评价体系良性运转。没有完善的信息交流和沟通机制也就没有税务部门的绩效评价体系。沟通存在于评价前、评价中、评价后三个阶段。在绩效评价实施前的指标设计阶段，税务部门的领导或评价者应把被评价人员纳入到指标的设计过程中。沟通一方面可以使绩效指标和标准成为每一个部门和税务人员均能理解的共同语言，从而对其行为产生事前诱导作用，消除排斥心理、引导接受并指导行为；另一方面也避免了指标的设计与实际相脱离，增强了指标的可操作性。对于绩效评价后的沟通，评价人员根据被评价税务人员的绩效评价结果，鼓励与组织目标一致的行为，同时对于不符合或偏离组织目标的行为予以引导，帮助找到原因，并提出改进建议使其接受进一步的培训或改变工作态度。人们最常忽视的是评价过程中的沟通，然而在评价过程中及时进行沟通引导被评价税务人员的行为，可以防微杜渐，大大改善评价结果。在实际工作中，事中沟通也通常最有效。
(三)根据个体需要选择激励手段
绩效评价与绩效付酬是不可分割的两个方面。传统行为学理论分析，行为是由动机支配的，而动机是由需要所引起的。因此了解和把握人的需要特点，是建立有效的激励制度的基础。需要的层次性决定了激励手段的多样性，即物质激励和非物质激励相结合的激励机制。对于物质激励，可以通过对薪酬体制的设计而完成，在绩效评价体系中，税务人员的工资一公务员基本工资+绩效工资x工作难易系数。对于非物质激励，可以通过“情感激励”对税务人员个体工作给予认同、尊重、表扬，对其职位的提升、赋予信任和责任来实现。评价人员必须确定被评价税务人员目前所处的需求层次和特点，并依据其特点选择适合不同个体的激励结合方式。
(四)建立硬性约束机制
激励和约束是税务部门绩效评价体系中的两个不可分割的因素，只有二者之间实现整体协调，才能发挥绩效评价的功能。绩效评价体系内的约束实际上是一个问题的两个方面，一方面如果税务人员的评价结果较差或与整个系统的目标相悖，将遭受批评和惩罚，为此付出代价；另一方面对评价结果差的税务人员的处罚就是对其他税务人员的约束，或者说是反面激励，从反面达到激励约束相容。由此我们可以看出，在绩效评价体系中，激励和约束是紧密联系在一起的，它们协同在一起发挥最优作用。
三、不同层面设计税收管理绩效评价体系的探讨
(一)税收管理绩效评价技术的运用及其分析
1．基于平衡计分卡的绩效评价。
平衡计分卡是一种综合绩效管理体系。它将组织经营任务的决策转化为四大部分的指标：财务、顾客、内部流程、学习与发展，将组织战略分为这四个方面的考察目标，每一考察目标分别设置几个独立的指标，多种指标组成了相互联系的一个系列指标体系。这些目标和指标既保持一致又相互加强，构成了有机的统一体，从而达到财务指标与非财务指标、短期与长期、内部与外部、过去与未来之间的平衡。因此，利用平衡计分卡进行管理决策，能明确地看出它对整个税收管理绩效评价体系研究组织战略目标所带来的影响。在平衡计分卡中，财务方面是平衡计分卡的最终结果，财务指标的实现是客户满意和客户忠诚的结果。只有实现内部流程的效率性和一致性，即在时间、质量和价格方面满足客户，才能达到客户满意和客户忠诚。而内部流程的优化与否主要取决于企业员工的能力。
2．基于关键指标的绩效评价。
关键绩效指标的类型主要有数量、质量、成本和时限。在确定关键绩效指标时，指标的设定要具体，切中目标、适度细化、能够权变；指标是可度量的，是数量化和行为化的，数据或信息要具有可获性；要具可实现性，在付出努力的情况下，在适度的时限内可以实现；要有现实性，是可证明和观察的，不是假设或主观猜测；指标的设定要考虑时间，关注效率。
3．基于目标的绩效评价。
目标管理下的税收管理绩效评价体系研究是以系统论、控制论和信息论为理论基础，把以工作为中心和以人为中心的管理激励方法有机地结合起来，把工作任务量化，层层分解。目标管理法是为了改善组织在竞争中软弱无力所实施的一项措施，通过权力下放和自我控制来提高组织的竞争力，它建立在充分信任和信息透明的基础上，更强调人的创造性和主观能动性。基于目标的绩效评价方法主要有四个操作步骤：设定绩效目标、确定目标达到的时间框架、实际绩效水平与绩效目标相比较、设定新的绩效目标。
(二)管理层面基于目标的税收管理绩效评价体系分析
1．基于目标的关键绩效指标体系构建要求。
管理层面的工作要强调纳税人导向、结果导向。它需要为操作层面提供政策咨询、宣传培训、协调审批等服务，而这些工作始终要围绕顾客的需求进行。管理层面许多工作的最终结果要靠操作层面的执行来实现，为体现它的导向思想，有必要将其工作绩效与操作层面的主要执行结果挂起钩来。管理层面要通过对关键绩效指标的筛选来突出工作重点，调整衡量标准，要加大对主体业务和主要职能的评价力度。对过程的控制主要通过正确执行管理体系文件来实现，采取抽查的方式进行，将需要关注的重要过程筛选出来，每次只从其中抽取部分进行检查。
2．基于目标的绩效评价体系设计思路。
管理层面的绩效评价根据“目标引导，面向流程”的指导思想，按照“质量方针一总体目标一具体质量指标”的思路，结合管理层面的主要职能，建立起基于目标的规范化、标准化、精细化、科学化的绩效评价体系。
(1)政策和制度的有效性。主要体现为税收政策能够有效地保证税收职能的实现，有利于保证税收“应收尽收”的收人组织原则，有利于收人水平的调节和收人公平分配，有利于营造公平有序、诚信纳税、和谐的税收环境，有利于促进依法治税目标的顺利实现。评价该绩效目标的指标可以使用税收征收率这一指标进行评价。
(2)税收分析预测的准确性。受指令性税收计划的影响，政府部门一度强调用税收完成数来评价税收管理工作。要解决这样的问题，一是要树立制定科学税收计划的观念，实事求是地测算和上报建议计划以及影响收人的主要增减因素；二是运用科学的手段做好收人预测工作，对税收预测的效果主要引人税收收人预测准确率指标来评价，同时把查补税款总额作为税款预计水平的一个修正指标。
(3)税收数据质量和安全性。有效的税收监控是税收管理的基础，而它又是建立在有效的数据管理基础上。管理软件通过采取有效手段，对各类数据进行检验、审核、检测和维护，及时发现和避免异常数据，清理垃圾数据、冗余数据，纠正错误信息，确保数据信息真实、准确、完整和实用。数据高度集中，对管理层面而言，维护管理信息系统的安全性也很重要，可以通过垃圾数据量、冗余数据量、数据利用程度、应急预案启动的次数、数据灾难发生的次数以及解决效果等方面设定评价指标。
(4)纳税评估的质量和效果。纳税评估的有效性评价应当包括评估对象确定的准确性、评估发现的问题户数、补缴税款、移交稽查户数以及纳税人真实申报率的提高等方面。
(5)执法监督的有效性和法律救济的处理能力。依法治税是衡量税收管理工作绩效的核心标准和实现税收各项职能的核心途径。管理层面通过执法监督和法律救济，可以通过执法检查、纳税人投诉、案件复查等方式进行，主要通过税务案件应诉维持率、复议案件维护率、税务案件审理准确率等指标来评价。
(6)提供服务的质量。无论纳税人将需求直接传递还是由操作层面传递给管理层面，管理层面都应当等同于与纳税人直接传递，进行及时、准确的处理。因此，顾客需求的有效处理率、处理及时性和准确性都应当成为关注的内容。
(三)操作层面基于平衡计分卡的税收管理绩效评价体系分析
1．财务的税收征收率指标选择。
税收管理战略目标主要是提高纳税人税收遵从程度，在财务角度主要体现为实现税收收益最大化，其“核心结果”指标主要体现为税收征收率的高低。在一定的经济发展水平和既定的税制模式下，税收管理水平的高低决定了法定税收收人的实际征收量。因此，财务方面的指标主要体现为对税收管理水平的衡量和评价，具体包括纳税人户籍管理水平、核定征收户管理质量、纳税申报质量以及税负水平四个方面的相应指标。核心结果指标则依据税收经济观，在征管能力一定的情况下，税收规模随经济的波动而波动。从理论上说，只要税务机关依法治税，对无知性税收不遵从的纳税人提供优质服务，对自私性不遵从的纳税人加强管理监控，就能够实现应收尽收。在评价是否实现有效地组织税收收人方面，用税收征收率进行评价。
2．征管过程驱动性指标选择。
(1)纳税人户籍管理水平。按照属地管理的原则，户籍管理水平主要反映评价期该辖区内纳税人获得的全面性，以及纳税人各项基础信息是否真实、准确。主要由税务登记率、发票使用率、户均发票使用量、税控装置数据采集率等指标来评价。
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税收管理的目标是为了促使纳税人依法纳税。税收管理绩效目标服从和服务于税收管理目标，通过实施绩效评价，引导和促进税务机关实现税收管理目标。因此，税收管理绩效评价的目标应当是在税收遵从的前提下，为纳税人提供优质、高效的纳税服务，从而达到税收收益最大化和纳税满意度最大化。
(二)税收管理绩效评价的实施前提
一是要有高质量的数据资源。实施有效的税收管理绩效评价要求高度的税收信息化程度，管理数据资源高度集中，至少要到省一级，有专业的数据处理中心，对产生的数据资源实时进行校验、统计、筛选、分类、分析，有相应的保障数据质量和安全的制度和措施。二是对税收管理过程及结果进行标准化管理。要最终做出绩效评价的判断结果，除了建立科学的指标体系，还必须有可行的评价标准对评价对象进行分析评判。评价标准是评价结果产生的基准和前提。
(三)税收管理绩效评价的主体
在高度信息化条件下，税收管理主体可以分为两个层面：管理层面和操作层面。管理层面主要指省级以上税务机关和单纯具有内部管理职能、不直接面对纳税人的地市级税务机关，操作层面即为直接面向纳税人的地市级以下税务机关。在税收管理绩效评价体系下，税收管理主体就是税收管理绩效评价的主体。
(四)税收管理绩效评价的范围
现代税收管理理论中的税收管理．主要是指税收的征收管理，只包括税收执法权的管理。税务机关绩效评价包括对税务行政管理权和税收执法权行使绩效的评价。本文主要是对税务机关及其工作人员行使税收执法权的过程及其结果产生的绩效，即税收管理绩效进行评价分析。
二、构建税收管理绩效评价体系应注意事项
(一)合理设定评价指标
指标设计在以“目标管理”为手段的绩效评价体系中具有重要意义。指标既是税务人员工作行为的导向，又是评价税务人员工作业绩的标准。好的指标可以起到事前积极诱导和事后公正评价的作用，差的指标会使整个绩效评价体系失效甚至对整个税务系统造成危害。我们对税务人员工作绩效进行考核和评价的全部内容，必须涵盖税务人员7O～8O以上的工作，根据岗位职责确定指标。指标的设计要体现多元化，不仅要能综合反映税务人员的工作业绩，还要考核其工作态度、创新精神、知识水平、工作能力，是否能与他人交流与共享信息。各级税务机关也可以结合实际在此基础上自行设计指标体系。这就意味着指标的设计要坚持定量分析和定性分析相结合，对于两类指标组合权重的选择取决于被评价税务人员的岗位职责。不同的部门工作侧重点不同，有的是在于提高纳税人的满意程度，树立税务机关的良好形象，有的是在于实现税款的应收尽收、减少纳税人的税款漏征率。对量化指标要求高的税务部门，则量化指标的权重大些，对定性指标要求高的税务部门，则定性指标的权重大些。
(二)注意事中沟通
若把税务部门绩效评价体系比做一台机器，沟通在其中所起的作用就是剂，它能保证整个绩效评价体系良性运转。没有完善的信息交流和沟通机制也就没有税务部门的绩效评价体系。沟通存在于评价前、评价中、评价后三个阶段。在绩效评价实施前的指标设计阶段，税务部门的领导或评价者应把被评价人员纳入到指标的设计过程中。沟通一方面可以使绩效指标和标准成为每一个部门和税务人员均能理解的共同语言，从而对其行为产生事前诱导作用，消除排斥心理、引导接受并指导行为；另一方面也避免了指标的设计与实际相脱离，增强了指标的可操作性。对于绩效评价后的沟通，评价人员根据被评价税务人员的绩效评价结果，鼓励与组织目标一致的行为，同时对于不符合或偏离组织目标的行为予以引导，帮助找到原因，并提出改进建议使其接受进一步的培训或改变工作态度。人们最常忽视的是评价过程中的沟通，然而在评价过程中及时进行沟通引导被评价税务人员的行为，可以防微杜渐，大大改善评价结果。在实际工作中，事中沟通也通常最有效。
(三)根据个体需要选择激励手段
绩效评价与绩效付酬是不可分割的两个方面。传统行为学理论分析，行为是由动机支配的，而动机是由需要所引起的。因此了解和把握人的需要特点，是建立有效的激励制度的基础。需要的层次性决定了激励手段的多样性，即物质激励和非物质激励相结合的激励机制。对于物质激励，可以通过对薪酬体制的设计而完成，在绩效评价体系中，税务人员的工资一公务员基本工资+绩效工资x工作难易系数。对于非物质激励，可以通过“情感激励”对税务人员个体工作给予认同、尊重、表扬，对其职位的提升、赋予信任和责任来实现。评价人员必须确定被评价税务人员目前所处的需求层次和特点，并依据其特点选择适合不同个体的激励结合方式。
(四)建立硬性约束机制
激励和约束是税务部门绩效评价体系中的两个不可分割的因素，只有二者之间实现整体协调，才能发挥绩效评价的功能。绩效评价体系内的约束实际上是一个问题的两个方面，一方面如果税务人员的评价结果较差或与整个系统的目标相悖，将遭受批评和惩罚，为此付出代价；另一方面对评价结果差的税务人员的处罚就是对其他税务人员的约束，或者说是反面激励，从反面达到激励约束相容。由此我们可以看出，在绩效评价体系中，激励和约束是紧密联系在一起的，它们协同在一起发挥最优作用。
三、不同层面设计税收管理绩效评价体系的探讨
(一)税收管理绩效评价技术的运用及其分析
1．基于平衡计分卡的绩效评价。
平衡计分卡是一种综合绩效管理体系。它将组织经营任务的决策转化为四大部分的指标：财务、顾客、内部流程、学习与发展，将组织战略分为这四个方面的考察目标，每一考察目标分别设置几个独立的指标，多种指标组成了相互联系的一个系列指标体系。这些目标和指标既保持一致又相互加强，构成了有机的统一体，从而达到财务指标与非财务指标、短期与长期、内部与外部、过去与未来之间的平衡。因此，利用平衡计分卡进行管理决策，能明确地看出它对整个税收管理绩效评价体系研究组织战略目标所带来的影响。在平衡计分卡中，财务方面是平衡计分卡的最终结果，财务指标的实现是客户满意和客户忠诚的结果。只有实现内部流程的效率性和一致性，即在时间、质量和价格方面满足客户，才能达到客户满意和客户忠诚。而内部流程的优化与否主要取决于企业员工的能力。
2．基于关键指标的绩效评价。
关键绩效指标的类型主要有数量、质量、成本和时限。在确定关键绩效指标时，指标的设定要具体，切中目标、适度细化、能够权变；指标是可度量的，是数量化和行为化的，数据或信息要具有可获性；要具可实现性，在付出努力的情况下，在适度的时限内可以实现；要有现实性，是可证明和观察的，不是假设或主观猜测；指标的设定要考虑时间，关注效率。
3．基于目标的绩效评价。
目标管理下的税收管理绩效评价体系研究是以系统论、控制论和信息论为理论基础，把以工作为中心和以人为中心的管理激励方法有机地结合起来，把工作任务量化，层层分解。目标管理法是为了改善组织在竞争中软弱无力所实施的一项措施，通过权力下放和自我控制来提高组织的竞争力，它建立在充分信任和信息透明的基础上，更强调人的创造性和主观能动性。基于目标的绩效评价方法主要有四个操作步骤：设定绩效目标、确定目标达到的时间框架、实际绩效水平与绩效目标相比较、设定新的绩效目标。
(二)管理层面基于目标的税收管理绩效评价体系分析
1．基于目标的关键绩效指标体系构建要求。
管理层面的工作要强调纳税人导向、结果导向。它需要为操作层面提供政策咨询、宣传培训、协调审批等服务，而这些工作始终要围绕顾客的需求进行。管理层面许多工作的最终结果要靠操作层面的执行来实现，为体现它的导向思想，有必要将其工作绩效与操作层面的主要执行结果挂起钩来。管理层面要通过对关键绩效指标的筛选来突出工作重点，调整衡量标准，要加大对主体业务和主要职能的评价力度。对过程的控制主要通过正确执行管理体系文件来实现，采取抽查的方式进行，将需要关注的重要过程筛选出来，每次只从其中抽取部分进行检查。
2．基于目标的绩效评价体系设计思路。
管理层面的绩效评价根据“目标引导，面向流程”的指导思想，按照“质量方针一总体目标一具体质量指标”的思路，结合管理层面的主要职能，建立起基于目标的规范化、标准化、精细化、科学化的绩效评价体系。
(1)政策和制度的有效性。主要体现为税收政策能够有效地保证税收职能的实现，有利于保证税收“应收尽收”的收人组织原则，有利于收人水平的调节和收人公平分配，有利于营造公平有序、诚信纳税、和谐的税收环境，有利于促进依法治税目标的顺利实现。评价该绩效目标的指标可以使用税收征收率这一指标进行评价。
(2)税收分析预测的准确性。受指令性税收计划的影响，政府部门一度强调用税收完成数来评价税收管理工作。要解决这样的问题，一是要树立制定科学税收计划的观念，实事求是地测算和上报建议计划以及影响收人的主要增减因素；二是运用科学的手段做好收人预测工作，对税收预测的效果主要引人税收收人预测准确率指标来评价，同时把查补税款总额作为税款预计水平的一个修正指标。
(3)税收数据质量和安全性。有效的税收监控是税收管理的基础，而它又是建立在有效的数据管理基础上。管理软件通过采取有效手段，对各类数据进行检验、审核、检测和维护，及时发现和避免异常数据，清理垃圾数据、冗余数据，纠正错误信息，确保数据信息真实、准确、完整和实用。数据高度集中，对管理层面而言，维护管理信息系统的安全性也很重要，可以通过垃圾数据量、冗余数据量、数据利用程度、应急预案启动的次数、数据灾难发生的次数以及解决效果等方面设定评价指标。
(4)纳税评估的质量和效果。纳税评估的有效性评价应当包括评估对象确定的准确性、评估发现的问题户数、补缴税款、移交稽查户数以及纳税人真实申报率的提高等方面。
(5)执法监督的有效性和法律救济的处理能力。依法治税是衡量税收管理工作绩效的核心标准和实现税收各项职能的核心途径。管理层面通过执法监督和法律救济，可以通过执法检查、纳税人投诉、案件复查等方式进行，主要通过税务案件应诉维持率、复议案件维护率、税务案件审理准确率等指标来评价。
(6)提供服务的质量。无论纳税人将需求直接传递还是由操作层面传递给管理层面，管理层面都应当等同于与纳税人直接传递，进行及时、准确的处理。因此，顾客需求的有效处理率、处理及时性和准确性都应当成为关注的内容。
(三)操作层面基于平衡计分卡的税收管理绩效评价体系分析
1．财务的税收征收率指标选择。
税收管理战略目标主要是提高纳税人税收遵从程度，在财务角度主要体现为实现税收收益最大化，其“核心结果”指标主要体现为税收征收率的高低。在一定的经济发展水平和既定的税制模式下，税收管理水平的高低决定了法定税收收人的实际征收量。因此，财务方面的指标主要体现为对税收管理水平的衡量和评价，具体包括纳税人户籍管理水平、核定征收户管理质量、纳税申报质量以及税负水平四个方面的相应指标。核心结果指标则依据税收经济观，在征管能力一定的情况下，税收规模随经济的波动而波动。从理论上说，只要税务机关依法治税，对无知性税收不遵从的纳税人提供优质服务，对自私性不遵从的纳税人加强管理监控，就能够实现应收尽收。在评价是否实现有效地组织税收收人方面，用税收征收率进行评价。
2．征管过程驱动性指标选择。
(1)纳税人户籍管理水平。按照属地管理的原则，户籍管理水平主要反映评价期该辖区内纳税人获得的全面性，以及纳税人各项基础信息是否真实、准确。主要由税务登记率、发票使用率、户均发票使用量、税控装置数据采集率等指标来评价。
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在我国，税收具有强制性和无偿性，而对于跨国企业而言，为了实现利益的最大化，有时会有目的的利用国家之间对税率以及税收规定的差异，达到规避或者减轻其纳税义务的目的，而转让定价则是企业规避税务的一种重要方式。
所谓转让定价，也是指关联企业之间在转让货物、无形资产、提供劳务、资金信贷等活动中，为了一定目的所确定的不同于一般市场价格的内部价格。企业通过利用关联企业之间的转让定价，从高税国企业向低税国的关联企业销售货物、转让无形资产、提供劳务时制定低价，而在由低税国向高税国转移时则制定高价，把应该在高税国获得的利润以及应缴纳的税款转移到低税国家，从而达到减轻企业的纳税负担的目的。
对企业而言，其可以利用转让定价的方式，通过与相关联企业进行交易，有效地避开东道国对外汇的严格管制，合理的规避其应面对的外汇风险，并通过把应该在高税国获得的利润以及应缴纳的税款转移到低税国家，规避或者减轻企业的纳税义务。但是这对我国来说，企业对转移定价的滥用会造成税收的大量流失：另一方面，我国外商投资企业本身就享受到较多的税收优惠政策，如果其滥用转让定价，并通过其成本优势打压在我国的同业竞争者，则外资企业将利用其竞争优势进行不正当竞争以及市场垄断，从而达到争夺和控制市场的目的。且跨国公司的产品定价主要是根据其总公司的战略需要所制定，可能会严重影响市场机制在价格调节方面作用的发挥，扰乱我国的市场经济秩序。因此，对滥用转让定价的企业加强法律监管有其必要性。
二、我国对转让定价税制的适用及存在的问题
(一)我国对转让定价税制的适用
税收规避的实质，就是利用税法的漏洞规避税法，以达到与税法宗旨相违背的减少或者免除纳税人负担的行为。公司作为法人资格的主体，本身有权决定其交易价格，但是公司利用转移定价的方式进行避税，其形式虽然合法，但在本质上却违反了法律的实质上的正义，并且严重损害了国家的税收主权，应当受到法律的规制。
当前，随着随着经济活动的开展，一些大型的跨国公司已经开始利用避税地进行转让定价达到避税目的。比如苹果公司，除了在内华达之外，还在爱尔兰、荷兰等地税区设立了分支机构，一旦欧洲、非洲等地区的消费者下载歌曲，相关的收入就会被记载在相关公司之下，将其利润转移到避税港，降低其税率。据统计，苹果公司在2011年的报告利润为342亿美元，共缴纳了33亿美元的现金税费，税率仅为9.8%。
针对利用避税地进行转让定价避税的行为，在英美法系国家，法官可以根据法人人格否认的法理，认定对母公司的利润进行征税。我国陈少英教授在《论公司法人格否认制度在反避税中的适用》一文中，也论述了人格否认制度适用于反避税的情形以及适用的必要性。但是针对利用避税地进行转移定价避税的方式，我国的法人人格否认制度在适用上存在缺陷。一方面，在避税港设立的离岸公司具有较强的保密性，对其股东资料的保密制度是法定的，债权人几乎没法得知股东资料，且离岸法域并不要求离岸公司提供财务报告等信息，第三人包括监管机构很难得知离岸公司是否存在滥用股东有限责任、通过不正当的关联交易损害债权人的利益的行为。另一方面，离岸公司实行授权资本制，股东无需实缴出资，实践中股东也一般不实际发行股票，为离岸公司股东损害债权人利益创造了条件。也就是说，如果在现实交易中，离岸公司一方试图逃避责任，那么债权人的合法利益根本难以得到保障。
我国《企业所得税法》在第六章“特别纳税调整”主要针对转让定价以及一般反避税条款进行了规范，并在第41条中规定了独立交易原则，对于关联企业在业务往来未适用独立交易原则，减少应纳税收入额或者应纳税所得额的，税务机关有权依据其《实施条例》中规定的可比非受控价格法、再销售价格法、成本加成法、交易净利润法、利润分成法进行调整和规范。之后我国又相继了《征管法实施细则》、《特别纳税调整实施办法(试行)》、《国家税务总局关于加强转让定价调查分析的通知》、《国家税务总局关关于母子公司间提供服务支付费用有关企业所得税处理问题的通知》等文件对转让定价进行规范。
(二)我国转让定价税制适用中存在的问题
第一，法律体系不健全，法律层次相对较低。当前我国对滥用转移定价避税进行规范的法律层级普遍较低，只有《企业所得税法》为法律，其实施条例为行政法规，且没有形成系统、完整的体系，缺乏权威性以及规范性，同时现有的转让定价的规定都是分散于各个法律条文中，以原则性规定为主，可操作性较差。
第二，关于转让定价的具体规范在内容上存在不足。我国当前的法律对转移定价管理法规缺乏对无形资产和劳务收费调整的具体标准。无形资产转让和劳动提供在转移定价方面具有隐蔽性，且缺乏在价格以及费用方面的可对比参数，所以对其交易的公平性与否也比较难以判断，而且无形资产以及劳务的价值受到客观条件的影响会产生较大的变动，如果将其与有形资产的转移定价制度混为一谈，在实践操作中缺乏可指导性。
第三，纳税人举证责任的缺失。我国《企业所得税法》第43条、第44条只规定了纳税人及其关联方在税务机关进行调查时有提供相关资料的义务，但是并没有规定负有举证责任，加大了税务机关对企业避税行为的监管难度。在对交易的真实性进行的判定方面，税务机关也存在事实阐明方面的困难。此外，我国相关法律规范对税务机关进行交易调整的权限范围、证明标准等都没有详细规范。这就可能导致纳税人采取拖延、抵赖等方式同税务机关进行周旋，降低税务机关的效率以及税法的权威性。《税收征收管理办法》第60、62、70，税收征收管理法实施细则，相对于美国的跨国公司转让定价法律制度中对纳税人报告和举证义务的详细规定，我国规范明显强制性不足。
第四，对转移定价行为处罚过轻。根据我国《企业所得税法》第48条以及《实施条例》的第122条，税务机关补征税款并加收利息，按照央行公布的与补税期间同期的人民币贷款基准率加5%计算。相对于美国对不进行纳税申报的企业的严厉处罚，我国的转移定价处罚过于宽松，对纳税人的避税成本影响相对较小，难以对其转让定价避税活动进行威慑。
三、加强对我国滥用转让定价避税的企业的法律监管
(一)健全转让定价税制的立法
首先，加强对转让定价税制的相关立法，建立相对完善的法律体系。同时加强对无形资产以及劳务转移定价的规制，可以单独制定无形资产以及劳务转移定价行为，明确无形资产以及劳务的内涵、外延等，制定与其相适应的转移定价判断标准。同时规定对无形资产的转移定价进行定期调整，以适应其价值变化的特点。
其次，加大对转让定价避税的处罚力度。处罚力度的增强增加了企业避税的机会成本，有利于提高监管效率。同时根据企业的避税额度以及比例大小划分不同的处罚阶梯度，依据避税的情况给予不同的处罚。对于累计多个纳税年度都采取转移定价等方式避税，且数额较大的情形，应加大处罚力度。
(二)完善举证责任，实行举证责任倒置
根据我国当前的谁主张谁举证的责任证明方式，如果税务机关与纳税人发生争端，税务机关如果认定纳税人有避税的行为，就要承担全部的举证责任。但是由于企业信息的相对保密性，税务机关可能难以获得足够的证据，使其明显处于不利的地位，难以真正保证纳税工作的实施。此时，如果企业可以承担起其税务状况举证责任，并对其税务的情况进行合理的的解释，就能很好的改变税务机关的被动的地位。
(三)提高执法水平和效率
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一、支架式教学模式的概述
支架式教学模式（ScaffoldingInstruction）是在建构主义（Constructivism）学习理论影响下形成的比较成熟的教学模式，该教学模式认为：“支架式教学应当为学习者对知识的理解提供和建构一种概念框架，这种框架中的概念是为发展学习者对问题的进一步理解所需要的。为此，教师先要把复杂的教学任务加以分解，以便于把学生的理解逐步引向深入”[1]。这里的“支架”就是“帮助”的意思，如建筑物上的脚手架所起作用是一样的。教师是学生掌握建构内化更高认知活动技能过程中的“脚手架”，利用“脚手架”的支撑作用把管理学习的任务逐步通过教师转移给学生，从而使学生智力能够从实际发展水平提升到更高的潜在发展水平。常用的支架式教学支架包括示例、解释说明、建议、列图表、指导等。支架式教学模式有助于学生学习和理解结构化的知识，有利于学生特长和个性发展的发挥：支架式教学模式通常包括五个基本教学环节。搭建脚手架；进入问题情境；独立探索；协作学习；学习效果评价。
二、《税法》教学中引入支架式教学模式的意义
高校会计学本科专业的《税法》课程是会计学专业的一门必修核心主干课程，具有很强的专业技术性和应用性，在学科体系中处于非常重要的承前启后的作用。它前承《经济法》《会计学》等相关课程，同时为《中级会计实务》《高级会计实务》《财务管理》和《审计学原理》等相关后续专业课程的学习奠定专业理论基础。《税法》课程的教学，可以帮助学生了解和掌握我國税收体系以及各种税收法律制度的具体规定，掌握税收征收管理制度中规定的权利、义务和法律责任，培养学生具有扎实的税收理论知识和实践能力，能正确准确计算各种税种的应纳税额及处理税收征纳过程中出现的相关问题，以满足社会对财经工作者在税收方面的需求。
（一）《税法》课程特点
1.内容多
《税法》课程与其他法律课程一样，教学内容严谨而抽象并且理论性极。课程的教学内容主要内容包括税法基础理论，税收实体法，税收程序法三大部分。其中，税收实体法包括流转税法、所得税法、资源税法、财产税法和行为目的税法等；税收程序法包括税收征管法和税务行政管理法等。此外，还要涉及税收、财政、法律、会计、对外贸易等相关知识，信息容量很大。在高校会计学本科专业的传统教学实践中，学生普遍感觉到教学内容太多并且抽象枯燥繁杂，学习难度较大。
2.课时少
大多数高校会计学本科专业的《税法》课程一般安排一学期16周、每周2-3个课时的讲授，在如此短的时间内要将各个单行法的纳税人、征税对象、税率、纳税环节、税收优惠等税收法律要素由点到面地讲透，实现《税法》教学目标，完成教学任务面临着极大的挑战。
3.时效性强
从健全税制的角度或者提升立法层次的角度来看，目前我国的税制正进行着不断的调整与改革，每年都有大量的税收文件修改与实施，使得高校会计学本科专业的《税法》教学具有很强的时效性，给教师和学生都带来较大的压力。自2016年5月1日起，全面推开的营改增试点，将建筑业、房地产业、金融业、生活服务业纳入试点范围，此次改革对《税法》教学提出了很高的要求。
（二）引入支架式教学模式的意义
高校会计学本科阶段的教育是通识教育和职业教育的有机结合，是为培养高级应用型人才服务。如何有效提高《税法》课程的教学质量和效率，是任课教师在教学实践中一直思考和不断探讨的话题。在《税法》课程教学实践中，如果教师上课采取注入式的传统教学模式和方法，以讲授为主，忽视学生的主体作用，不仅会产生学生建构知识困难等弊端，而且可能会弱化学生的学习能力和职业能力的培养，限制其逻辑思维的发展。如果将支架式教学模式引入《税法》的教学，将会有效改变这一局面。因为支架式教学模式强调学生学习由外部刺激被动接受知识转变为信息加工的主体，能够在已有的知识体系的基础上不断地积极实践，从而建构出新的经验和知识体系，不在仅仅是被动接受知识；同时，教师也不再是知识灌输者的角色，而是充当了帮助学生建构知识促进者的身份。此外，高校会计学本科专业的《税法》课程的教学内容中有很多结构化的知识，完全适合采用支架式教学模式建构《税法》知识的支架，教师在教学过程中通过讲授帮助学生搭建“支架”，激励质疑，让学生自己去主动学习相应内容，这样教师既能做到讲解重点，突破难点，而且还能激发学生的注意力和兴趣，启发学生的思维和想象力，培养学生的主动学习能力和创造性，便于学生更深刻理解掌握所学知识，从而取得更好的学习效果。
三、支架式教学模式在《税法》教学中的实践研究
（一）建立支架
高校会计学本科专业的《税法》课程的主要内容是税收实体法和程序法的相关知识，其中税收实体法是学习的重点。税收实体法，包含了增值税法、消费税法、关税法、企业所得税法、个人所得税法、资源类税法、财产类税法、行为目的税法等八章内容，故本文以税收实体法的教学为例来阐释在《税法》课程中支架式教学模式的具体运用。
对于学习《税法》高校会计学本科专业的学生而言，“现有发展水平”是学生已经学习了《基础会计》、《经济法》等相关课程，掌握了会计的记账方法和程序以及法学的基础理论。“即将达到的发展水平”是这门课程要学习的最主要内容即税收实体法的相关知识，所以构建《税法》课程的支架以单行法的税法构成要素为基础；以单行法的基础理论、基本内容、计税管理等三方面内容为主干。
具体而言，实体法的税法构成要素主要包括纳税人、征税对象、税率、纳税环节、纳税期限、税收优惠、征收办法和纳税地点以及总则、罚则、附则等要素。各单行法的基础理论主要阐述单行法的概念分类、特点及作用；单行法的基本内容包括各税种的征税范围、纳税人、税率、优惠政策；各税种的计税管理主要涉及应纳税额的计算；各税种的征收管理主要涉及纳税期限、征收办法和纳税地点以及总则、罚则、附则。税法学建构的支架可以用图1来表示。通过建立这个知识“支架”，帮助学生掌握实体法要学习的相应内容和体系框架；如果学生在学习税收实体法的每一章内容都按照这样的框架体系去学习、思考、比较、探索，必将会促进学生对相关知识的“同化”和“顺应”。
（二）进入情境
根据已经建构的支架，自然产生了相对应的问题，也就是概念框架中的各节点。比如：各个单行法的概念是什么？各个税种的特点和作用有哪些？各个税种在征税范围、纳税人、税率、优惠政策方面有哪些规定？各个税种的应纳税额如何计算与申报？各税种的纳税期限、征收方法、纳税地点、总则、罚则和附则等征收管理方面各有哪些要求？
实体法中各个单行法的概念体现了税法的内涵，因为税法的调整对象是国家和纳税人之间征纳活动的权利与义务关系，所以各单行法的概念特别强调纳税人的不同身份。在增值税税法的概念别强调应调整对象是：国家和增值税纳税人；而消费税税法的概念别强调应调整对象是：国家和消费税纳税人。各个单行法的特点和作用可以分别从各自立法的目的和背景上去理解。
纳税人是纳税主体，是负有纳税义务的单位和个人，纳税人与征税对象或征税范围相关；各个单行法的征税范围与征税对象密切相关，它是征税对象的进一步补充，单行法的征税范围包括货物、劳务、财产、收入、所得、土地和行为。如城镇土地使用税的征税对象是土地，其征税范围城市、县城、建制镇和工矿区的土地。比如，在征税范围内使用土地的单位和个人为城镇土地使用税的纳税人。值得注意的是，各稅种之间征税范围存在一定的关联性，征收消费税、资源税、关税、车辆购置税的同时一定征收增值税，因为消费税、资源税、关税、车辆购置税是基于增值税课征的税收。
税率是衡量税负轻重的主要标志，体现征税的深度。税法在实际运用中主要有比例税率，累进税率和定额税率。增值税法、营业税法、企业所得税法均采用比例税率；个人所得税法中对工资薪金的征收采用超额累进税率；土地增值税法采用超率累进税率；资源税法和车船税法采用定额税率。总体上，纳税人、征税对象和税率为各税种的基本要素，是学习的重点。
应纳税额的计算及申报是各税种的核心教学内容，涉及的信息量较大。授课时，可以根据各税种的具体内容再分别建立框架。下面以若以增值税应纳税额的计算为例建构“支架”，见图2增值税计税管理架构的支架所示。增值税征收办法有简易征收和抵扣征收两种，其中，小规模纳税人的应纳税额的计算采取简易征税的办法，不抵扣进项税额，只要学会把含税销售额进行价税分离即可。一般规模纳税人采取税额抵扣的办法，即当期销项税额抵扣当期进项税额的余额为应纳增值税额。因此，把销项税额的确定和进项税额的确定为主干，确定销项税额的支架节点分别为销售额的一般规定和特殊规定，确定进项税额支架的节点分别为准予抵扣的进项税额和不予抵扣的进项税额。
（三）独立探索
教师通过支架的搭建和情境的引入，帮助学生系统性认识税法课程的主要知识点。独立探索环节是以学生为主体、教师为主导进行共同的探索。需要强调的是，需要强调的是，独立探索不是让学生独自独立探索，而是在师生的互动过程中的共同探索。共同探索中，教师应适时启发或提示，引导学生自己去思索，同时及时为学生答疑解惑，学生在教师的引导下调动学生的学习热情、激发学生的学习兴趣，对所学知识仔细推敲，将抽象严谨的税法条文转化为生动形象的法理，帮助学生积极内化所学的知识主题，提高课堂教学效果。
以进项税额的确定为例，从“搭脚手架”和“进入情景”两个环节学生已经掌握了进项税额的抵扣的相关知识点，比如理解了进项税额的抵扣可以分成两种情况，第一种情况凭票抵扣，是根据增值税专用发票的抵扣联以及海关进口增值税专用缴款书上注明的增值税额就可以进行抵扣；第二种情况计算抵扣，通过法定的扣除率和支付金额计算抵扣。课堂教学中可以引导学生探索：是不是只要有增值税专用发票抵扣联，相关进项税额就可以抵扣？为什么？怎样进行认证抵扣？如果不抵扣又如何进行处理？课堂上学生很容易回答第一个问题：不是只要有增值税专用发票的抵扣联，其进项税额就可以抵扣，则往往需要进一步深入设问，即哪些情形即使有增值税专用发票进项税额抵扣联也不准抵扣？若不能抵扣又如何进行处理？此时，有的学生回答购进货物保管不善丢失、被盗情形；有的学生回答购进的货物或应税劳务应税服务用作集体福利或个人消费等情形；有的学生回答虚假发票的抵扣联等等。尽管学生的回答从不同角度反映了不能抵扣的情形；但不够专业；教师此时要引导学生理解专有名词“免征增值税项目”、“非正常损失”，提醒学生注意当扣税凭证不符合法律、行政法规或主管税务部门规定时也不能抵扣，比如发票超过了180天才办理认证抵扣的情形。对于若不能抵扣的进项税额又如何进行处理的回答，同学讨论的结果都是不能抵扣的进项税额计入货物或资产劳务的成本，课堂用极短的时间就解决了这个问题，同时教师在释疑这个知识点时还可以联系相应会计账务处理的方法来加深同学们对该规定的理解。由此可见，课堂探索主要解决学生易出错和难以掌握的知识点，独立环节的探索设计充分体现了“以学生为中心，充分发挥学生的主动性、积极性”的教学原则。
学生独立探索环节是支架式教学的最难实施的环节，也是最重要的环节。引导学生探索问题对教师的知识水平、业务能力等有较高的要求。教师对学生探索过程的引导主要通过课堂上的提问、课后的作业、课后的面对面交流等方式进行。同时教师还应根据出现的问题采取各种应对措施，因势利导，提升学生分析、综合解决问题的能力，从而使学生能够沿着教师搭建的教学“支架”逐步完成知识层面的攀升。
（四）协作学习
在实际教学活动中，税法教学的第一次课可以特别强调协作学习的重要性，将班级学生分组并固定学生的座位便于小组成员在一起集体讨论。在课前、课中和课后的教学环节中，教师应经常布置需要集体完成的学习任务，在课堂上要求小组发言人汇报本组学习的成果，并由教师和其他同学一起现场点评。比如在增值税抵扣的知识点课堂讲解时，进一步引导学生小组讨论“如果购进货物的扣税凭证已经抵扣认证后，将货物改变用途用于不动产的工程建造，又该如何处理？”进项税额不足抵扣时，能不能采取退税方式？在此阶段，教师要了解学生合作讨论进程和结果，适时对学生进行提示和指导，帮助学生逐步摆脱支架，把学习任务逐步交给学生完成。经过同学们讨论，最后学生都能理解进项税额的转出的税务处理和会计处理的原理；懂得进项税额不足抵扣的部分可以结转下期继续抵扣，不能采取退税方式的税务处理的原理。
（五）学习效果评价
该环节的考核评价一般从以下三个方面进行：第一，学生自主学习的能力评价情况，主要是评价学生的参与度；第二，学生个人对小组协作学习所做出的贡献程度，主要是评价学生的协作能力；第三，学生所学专业掌握情况，主要是评价学生的运用所学知识解决相关问题的能力。学习效果评价可以由各学习小组展示自己成果，让学生体验成就感，《税法》课程学习效果的评价方式可以采用书面作业、PPT、口头表述、课程测试等多样的形式。学习效果评价通常分三个步骤实施：首先，由学生自身反思是否真正深刻理解掌握了所要学习的抽象的法理法条；其次，同学之间相互评价；最后，由教师进行总结评价，对存在问题予以澄清，统一学生认识，对好的解决方案进行表扬。
四、结语
教学方法的研究是一个经久不衰非常值得探讨的话题，《税法》教学过程中引入支架式教学模式在培养学生的能力素质和提高教学效果方面具有及其重要的作用，但是在注重支架式教学模式的同时，不可以排斥或否定其他教学模式。此外，支架式教学模式需要教师构建讲授知识内涵和外延框架，但由于学生个体素质差异，如果教师不能有效搭建不同层次的教学支架，将不利于因材施教。因此，从这个意义上来看，支架式教学模式实质上对教师教学水平提出了更高的要求。但是將支架式教学模式引入税法教学，根据教学的具体内容，灵活运用教学的支架，经过不断实践探索，可以充分发挥学生的学习潜能，对于丰富《税法》等相关法律课程的教学模式改革具有重要意义。
参考文献：
[1] 伍尔福克.教育心理学[M].何先友，译.北京：中国轻工业出版社，2014.
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一词，在不同的法典和法规中有不同的含义。依据我国《民法通则》第六十三条的规定，公民、法人可以通过人实施民事法律行为。人在权限内，以被人的名义实施民事法律行为。被人对人的行为，承担民事责任。由此可见，是指人以被人的名义在权限内进行直接对被人发生法律效力的法律行为。税务属于民事的一种，是一种专项的。所谓税务是指，税务人（注册税务师）在国家法律、法规规定的范围内，以税务师事务所的名义，接受纳税人、扣缴义务人的委托，以纳税人、扣缴义务人的名义，代为办理税务事宜的各项行为的总称。
税务作为民事的一种，一方面具有民事的特性，另一方面作为一种利用专门知识提供的社会服务，必然有其独特的性征：
1.主体的特定性
在税务中，无论是委托方还是受托方都有其特定之处；委托方是负有纳税人义务的纳税人或是负有扣缴义务的扣缴义务人，而受托方必须是在具有《民法通则》要求的民事权利能力和民事行为能力外，还需要有税收、财会、法律等专门知识，是经过资格认证后取得税务执业资格的注册税务师和税务师事务所。
2.委托事项的法定性
由于税务不是一般事项的委托，其负有法律的责任，所以税务的委托事项，是由法律作出专门的规定。委托的事项必需是在法律规定之内的，不能委托法律规定之外的事项，尤其是法律规定只能由委托方自己从事的行为或违法的行为。注册税务师不能超越规定的内容从事活动，也不得应由税务机关行使的行政职权。
3.服务的有偿性
作为一般的民事。可以是有偿的也可以是无偿的，但税务除法律有特别的规定外，一般是有偿的，否则就可能造成机构之间的不正当竞争，进而损害国家的税收利益。税务在我国目前的状况是：一种即有竞争性，又略带有一定垄断行业，税务人提供的是专家式的智力服务。但收取的费用必需是合理的，要符合国家有关的规定。
4.税收法律责任的不可转嫁性
税务是一项民事活动，税务关系的建立并不改变纳税人、扣缴义务人对其本身所固有的税收法律责任的承担。在活动中产生的税收法律责任，无论是来自纳税人、扣缴义务人的原因，还是来自于人的原因，其承担者均应当是纳税人或是扣缴义务人，不能因为建立了税务关系，而转移了纳税人、扣缴义务人的税收法律责任。但是，这并非表明注册税务师在税务过程中对因为自己的过错导致纳税人、扣缴义务人的损失不负有任何责任，纳税人、扣缴义务人可以就税务人因为自己的过错造成的损失，根据民事诉讼的规定，提起违约或侵权之诉，要求民事赔偿。
（二）税务的原则
税务是一项社会中介服务，涉及纳税人、扣缴义务人及征税机关多方面的关系，在国家税务总局颁布的《税务试行办法》第五条明确规定：税务人实施税务行为，应当以纳税人、扣缴义务人自愿委托和自愿选择为前提，以国家税收法律、行政法规为依据，独立、公正执行业务，维护国家利益，保护委托人的合法权益。该条规定，确立了我国税务人执业的基本原则，并贯穿于整个税务活动之中：
1.自愿有偿原则
税务属于委托，必须依照《民法通则》的有关活动的基本原则，坚持自愿委托。关系的建立要符合双方的共同意愿。税务关系的产生必须以委托方和受托方自愿为前提，税务不是纳税的法定必经程序。税务当事人双方之间是一种基于平等的双向选择而形成的合同关系，而不是行政隶属关系。纳税人和扣缴义务人有委托或不委托的选择权，同时也有委托谁的选择权。如果纳税人和扣缴义务人没有自愿委托他人税务事宜，任何单位和个人都不能强令，尤其是税务机关不得强制纳税人实施税务，也不能以税务机关的名义为纳税人指定税务机构。人作为受托方，也有选择是否接受委托和接受谁的委托的权利，对于不愿意接受的委托，有权予以拒绝。
同时，税务作为一种社会中介服务，是税务人利用自己的专门知识为纳税人提供的服务，税务机构也要实行自主经营、独立核算，也要依法纳税。因而，税务在执行业务的时候，可以收取相应的报酬。报酬的收取，应当依照国家有关规定，遵循公开、公正、公平、诚实信用、自愿有偿、委托人付费的原则。同时，由于税务存在业务竞争的关系，故不允许税务人提供无偿，以防止税务的不正当竞争。
2.依法原则
依法是税务的一项重要原则，法律、法规是开展税务的前提条件。首先，从事税务的税务人和税务机构必须是合法的。税务人必须是经全国统一考试合格，并在注册税务师管理机构注册登记的具有税务执业资格的注册税务师；税务机构必须是依照国家法律设立的税务师事务所。而且税务合同必须是税务师事务所统一签订，不允许注册税务师单独与委托人签订合同。其次，税务人在办理税务业务的过程中严格按照税收法律、法规的有关规定，全面履行职责，不能超越权限和范围，对税务机关职权范围内的事务和法律、法规规定只能由纳税人、扣缴义务人自行办理的，不能进行，对纳税人、扣缴义务人的违法事项不得，并报告税务机关。注册税务师制作涉税文书，须符合国家税收实体法的税收原则，依照税法规定正确计算被人应纳或应扣缴的税款。同时注册税务师执业行为必须按照有关税款征收管理和税务的程序性法律、法规的要求进行，在过程中，充分体现纳税人和扣缴义务人的合法意愿，在被人授权范围内开展业务。
3.独立、公正原则
税务的本质是一种社会中介服务，其独立、公正原则就是指，税务人在其权限内行使权，不受其他机关、社会团体和个人的非法干预。注册税务师作为独立行使自己职责的主体，其从事的具体活动不受税务机关控制，更不受纳税人、扣缴义务人左右，而是严格按照税法的规定，靠自己的知识和能力独立处理受托业务，帮助纳税人、扣缴义务人准确地履行纳税或扣缴义务，并维护他们的合法权益，从而使税法意志得以真正的实现。
税务人在执业中，涉及国家、纳税人或扣缴义务人的利益关系，因此执业必须是公正的，在维护国家税法尊严的前提下，公正、客观地为纳税人、扣缴义务人代办税务事宜，绝不能向任何一方倾斜。注册税务师承办业务，如与委托人存在某种利害关系，可能影响业务公正执行的，应当主动向所在税务师事务所说明情况或请求回避。
4.维护国家利益，保护委托人的合法权益原则
税务人既要维护国家的税收利益，按照国家税法规定督促纳税人、扣缴义务人依法履行纳税及扣缴义务，以促进纳税人、扣缴义务人知法、懂法、守法，实现国家的税法意志，对被人偷漏税、骗取减免税和退税等不法行为予以制止，并及时报告税务机关；又要维护纳税人、扣缴义务人的合法权益，帮助其正确履行纳税人义务，避免因不知法而导致不必要的处罚，还可通过税收筹划，节省不必要的税收支出，减少损失，保守因业务而获知的秘密。
二、税务人
税务人是具有丰富的税收实务工作经验和较高的税收、会计理论知识以及法律基础知识的人。在我国专门从事税务业务的人是注册税务师。注册税务师必须加入税务师事务所，并由税务师事务所统一与纳税人、扣缴义务人签订委托协议。税务师事务所作为从事税务业务的中介服务机构，必须配备一定数量的注册税务师。注册税务师资格制度属职业资格证书制度范畴，纳入专业技术人员执业资格制度的统一规划，由国家确认批准。注册税务师英文译称：registered tax agent.根据1994年《税务试行办法》第三条规定，税务人是指具有丰富的税收实务工作经验和较高的税收、会计专业理论知识以及法律基础知识，经国家税务总局及其省、自治区、直辖市国家税务局批准，从事税务的专门人员及其工作机构。因此，税务包括注册税务师及其工作的税务师事务所。我国对注册税务师资格取得、注册管理、权利义务及其税务师事务所的设立、审批等都制定了一系列的法律、法规进行规范、调整。
（一）注册税务师
注册税务师是依法取得注册税务师资格证书并注册的专业人员，在我国，注册税务师是专门从事税务活动的职业者。
1.注册税务师资格的取得
为了提高税务人员的执业素质，《注册税务师资格制度暂行规定》对从事税务业务的专业技术人员实行注册税务师制度，并将其纳入国家职业资格证书制度范畴，以促进税务的健康发展。
人事部和国家税务总局共同负责全国注册税务师资格制度的政策制定、组织协调、资格考试、注册登记和监督管理工作。注册税务师资格考试实行全国统一大纲、统一命题、统一组织的考试制度。原则上每年举行一次。考试实行3年为一个周期的滚动管理办法，获得职业资格的条件是：考5个科目的必须在连续三个考试年度内通过全部考试科目；考2个科目的（税务实务、税收相关法律）必须在一个考试年度内全部通过。国家税务总局负责组织有关专家拟定考试大纲、编写培训教材和命题工作，统一规划并组织或授权组织考前培训等有关工作。人事部负责组织有关专家审定考试科目、考试大纲和试题，组织或授权组织实施各项考务工作。会同国家税务总局对考试进行检查、监督和指导。考试科目分为《税法（一）》、《税法（二）》、《税收实务》、《税收相关法律》和《财务与会计》共五科。
凡中华人民共和国公民，遵纪守法并具备下列条件之一者，可申请参加注册税务师资格考试：
①经济类、法学类大专毕业后，或非经济类、法学类大学本科毕业后，从事经济、法律工作满6年。
②经济类、法学类大学本科毕业后，或非经济、法学类第二学士或研究生班毕业后，从事经济、法律工作满4年。
③经济类、法学类第二学位或研究生班毕业后，或获非经济、法学类硕士学位后，从事经济、法律工作满2年。
④获得经济类、法学类硕士学位后，从事经济、法律工作满1年。
⑤获得经济类、法学类博士学位。
⑥人事部和国家税务总局规定的其他条件。
注册税务师资格考试合格者，由各省、自治区、直辖市人事（职改）部门颁发人事部统一印制、人事部和国家税务总局用印的中华人民共和国注册税务师执业资格证书。
2.注册税务师的管理
国家税务总局及其授权的省、自治区、直辖市、计划单列市注册税务师管理机构为注册税务师的注册管理机构。注册税务师可以分为执业注册和非执业注册。
已经取得注册税务师执业资格证书，申请从事税务业务的人员，应在取得证书后3个月内到所在省、自治区、直辖市及计划单列市注册税务师管理机构申请办理注册登记手续。申请注册者，必须同时具备下列四项条件：
①遵纪守法，恪守职业道德；
②取得中华人民共和国注册税务师执业资格证书；
③身体健康，能坚持在注册税务师岗位上工作；
④经所在单位考核同意。
有下列情况之一者，不予注册：
①不具有完全民事行为能力的。
②因受刑事处罚，自处罚执行完毕之日起未满3年者。
③被国家机关开除公职，自开除之日起未满3年者。
④国家税务总局认为其他不具备税务资格的。
注册税务师有下列情况之一的，由国家税务总局或省、自治区、直辖市及计划单列市注册税务师管理机构注销其注册税务师资格：
①在登记中弄虚作假，骗取中华人民共和国注册税务师执业资格证书的。
②同时在两个税务机构执业的。
③死亡或失踪的。
④知道被委托的事项违法仍进行活动或知道自身的行为违法的，或者从事税务活动，触犯刑律、构成犯罪的。
⑤国家税务总局认为其他不适合从事税务业务的。
注册税务师每次注册有效期为3年，每年验证一次。有效期满前3个月持证者按规定到注册管理机构重新办理注册登记。对于不符合注册条件和被注销注册税务师资格者，不予重新注册登记。
2000年5月以前，我国税务由国家税务总局下设的注册税务师管理中心履行税务行业管理的行政职能，在省级成立了相应的管理机构；同时成立了
经批准设立的事务所自接到通知起20日内，到省级注册税务师管理机构领取事务所批复文件和《税务师事务所执业证》，并依照规定办理有关登记手续。
三、税务业务
（一）税务关系
税务法律关系是指由税法所确认和调整的在税务活动中形成的作为委托人的纳税人、扣缴义务人与作为受托人的税务人之间的权利义务关系。
1.税务关系的确立
税务不同于一般的民事，税务关系的确立，应当以双方自愿委托和自愿受托为前提，同时还要受人资格、范围及委托事项的限制。根据《税务业务规程（试行）》的规定，我国税务关系的确立分为两个阶段：签订协议之前的准备阶段和正式签订协议阶段。
在签订税务委托协议之前，税务人应当做好以下几点：⑴明确委托人所要委托的税务事宜，对之进行审查。明确委托的事项符合国家的法律、法规，符合《注册税务师资格制度暂行规定》中规定的业务范围；税务师事务所对委托人的事项具备相应的承办能力。⑵商定收费事宜。税务收费属于中介服务收费。税务机构收费应遵循公开、公正、诚实信用的原则和公平竞争、自愿有偿、委托人付费的原则。⑶明确委托人应该协助的工作内容。主要是要委托人就委托项目按照规定提供相关的资料、数据和证件等。
经双方协商，达成一致意见后，签订税务委托协议。根据《税务业务规程（试行）》的规定，税务委托协议应当包括以下内容：委托人及税务师事务所名称和住址；委托项目和范围；委托的方式；委托的期限；双方的义务及责任；委托费用、付款方式及付款期限；违约责任及赔偿方式；争议解决方式；其他需要载明的事项。另外需要注意，前述已经讲到，注册税务师承办业务，由其所在的税务师事务所统一受理并与委托人签订税务委托协议书，税务人不能私自与委托人签订委托合同。而且一旦双方在税务委托协议书上签字盖章，委托协议即生效，税务关系就正式产生了。
2.税务关系的变更
税务法律关系确立后，税务人就需要按照税务委托协议书约定的事项和权限、期限实施行为。但在税务中可能发生某些情况，需要变更或修改补充委托协议的，双方应及时协商议定，变更双方的税务法律关系。
导致税务法律关系变更的主要情形有：⑴原委托事项有了新的发展，内容超越了原约定范围，经双方协商同意增加新的内容；⑵由于客观原因，委托内容发生变化，需要相应的修改原委托协议或补充协议；⑶由于发生了意外情况需要变更税务人，税务人的变更，只是变更执行税务的注册会计师，而不是对签订税务委托协议的税务师事务所的变更；⑷由于客观原因，需要延长完成协议时间。
上述事项都会导致税务关系的变更，需要双方在自愿的基础上，修订税务委托协议书，经双方签字盖章后生效，与原协议具有同等的法律效力。
3.税务关系的终止
税务关系的终止是指因法律规定或双方约定的终止事由的出现，而终止税务协议，消灭双方的权利义务关系。根据《税务业务规程（试行）》的规定，我国税务关系的终止可以分为自然终止和法定终止。所谓自然终止，是指税务委托协议约定的代期限届满或事项完成，税务关系自然终止。如果税务双方希望续约，可以另行签订税务委托协议。所谓法定终止，是指因为法律规定的法律事由的出现而导致委托人或税务人单方面作出终止税务关系的法律行为。
《税务业务规程（试行）》第三十六条规定，税务人有下列情形之一的，委托方在期限内可单方终止行为：
①税务执业人未按协议的约定提供服务；
②税务师事务所被注销资格；
③税务师事务所破产、解体或被解散。
第三十七条规定，委托人有下列情形之一的，税务师事务所在期限内可单方终止行为：
①委托人死亡或解体、破产；
②委托人自行实施或授意税务执业人员实施违反国家法律、法规行为，经劝告不停止其违法活动的；
③委托人提供虚假的生产经营情况和财务会计资料，造成错误的。
委托关系存续期间，一方如遇特殊情况需要终止行为的，提出终止的一方应及时通知另一方，并向当地主管税务机关报告，终止的具体事项由以方协商解决。
（二）税务业务范围
税务业务的范围是指税务人按照国家有关法律、法规的规定，可以从事的税务业务，也是税务人为纳税人、扣缴义务人提供服务的内容。根据《税务业务规程（试行）》的规定，我国注册税务师可以接受纳税人、扣缴义务人的委托，从事下列范围内的业务：
1.办理税务登记、变更税务登记和注销税务登记手续
税务登记是税务机关对纳税人的生产经营活动进行登记管理的一项制度，也是纳税人遵守国家税收法律，履行纳税义务，接受税务监督的一项必要措施。它包括开业税务登记、变更税务登记和注销税务登记三种形式。税务登记要求税务人遵守及时和真实的原则。及时原则要求严格按照税收法律、法规规定的期限，向纳税人所在地的税务机关办理申报登记表。真实原则要求在办理税务登记时要求实事求是，如实填报登记项目，不得隐瞒谎报弄虚作假，逃避纳税登记。
2.办理除增值税专用发票外的发票领购手续
由于根据我国有关规定，增值税专用发票的领购必须是由纳税人自行办理，税务人只能代为办理领购增值税专用发票以外的发票的领购手续。
3.办理纳税申报或扣缴税款报告
税务人按照法定的纳税程序，纳税人、扣缴义务人定期向税务机关书面报告生产经营情况、税款缴纳情况、告知纳税所属时期等事项。无论纳税人有无收入，税务人在接受委托之后，都要在规定的期限内向税务机关办理纳税申报或扣缴税款报告并如实填报纳税申报表、代扣代缴税款表及有关申报材料。
4.办理缴纳税款和申请退税
税务人接受纳税人、扣缴义务人的委托，代为办理缴纳税款的各种手续并缴纳税款和准备退税申请材料并代为办理退税申请。要求税款计算和提供的材料必须真实准确，并在规定的期限内办理。
5.制作涉税文书
涉税文书按主体的不同可分为征税主体制作的涉税文书和纳税主体制作的涉税文书。在税务中，税务人是站在纳税主体的角度，所以制作的涉税文书也是从纳税人、扣缴义务人角度制作的涉税文书。
6.审查纳税情况
税务人接受纳税人、扣缴义务人的委托，对其执行国家税收法律、法规及计算缴纳税款的情况进行审查。这不是税务机关的税务检查，而是纳税主体对自身的纳税情况，要求作为外部人的税务人，站在客观、公正的角度，查清纳税人的税务问题，以保证正确纳税，减少纳税风险。
7.建账建制，办理账务
这是指税务人接受纳税人、扣缴义务人的委托，根据国家税收法律和税务机关的规定代办建立纳税人、扣缴义务人内部核算的管理办法，并根据国家有关规定，代为建立会计账簿。这要求税务人运用税法和会计相关规定，使建立的税制能对纳税人的税务处理活动起到控制作用，并使税务处理过程与会计处理过程相辅相成，紧密结合。
8.税务咨询、受聘税务顾问
税务人运用专门的知识提供税务事宜服务，其中包括向纳税人、扣缴义务人宣传国家的税收法规和税收政策，进行税收筹划等。
9.税务行政复议
税务人按照委托协议授权和国家法律的规定，对纳税人、扣缴义务人认为税务机关侵犯其合法权益的行为向上级税务机关申请行政复议。
10.国家税务总局规定的其他业务
在《税务业务规程（试行）》规定的税务的业务范围之外的其它税务人可以从事的业务。
（三）税务业务的执行
税务业务的实施是整个税务工作的中心环节，其实施的质量直接关系到委托人和税务机关的利益，也影响到国家税收法律法规运行的质量。因此，我国对税务业务的执行，作了专门的法律规定，以规范税务法律关系双方的权利义务，赋予了国家对税务的监督执行权，从而保证了税务业务能合法、有效地运行，真正发挥税务的作用。
根据《税务业务规程（试行）》的规定，我国的税务业务执行可以分为委派税务业务、拟定税务计划、编制税务报告、保存税务工作底稿，出具税务工作报告几个阶段。
1.委派税务业务
因为税务不是以税务执业人员的名义直接接受委托，而只能由于税务师事务所的名义统一接受委托人的委托，签订税务委托协议。税务执业人员承办税务业务由税务师事务所委派。税务师事务所在与委托人签订税务委托协议后，应根据委托事项的复杂难易程度及税务执业人员的工作经验、知识等情况，将受托的业务委派给具有相应胜任能力的税务执业人员承担。税务执业人员应严格按照税务委托协议约定的范围和权限开展工作。
2.拟定税务计划
实施复杂的税务业务，应在税务委托协议签订后，由项目负责人编制计划，经部门负责人和主管经理（所长）批准后实施。税务计划一般应包括以下内容：①委托人的基本情况；②事项名称、要求及范围；③审验重点内容及重点环节的选择；④采取的方法及所需的主要资料；⑤工作及实施进度和时间预测；⑥人员安排及分工；⑦风险评估；⑧费用预算；⑨其他。
3.编制税务报告
计划经批准后，项目负责人及其执业人员应根据协议和计划的要求，向委托方提出为完成工作所需提供的情况、数据、文件资料。根据委托人的受权和工作需要，承办的执业人员应对委托人提供的情况、数据、资料的真实性、合法性、完整性进行验证、核实。在此基础上，制作税务代表报告、涉税文书，经征求委托人同意后，加盖公章送交委托人或主管税务机关。税务报告实行三级审核签发制，即项目负责人、部门经理、经理（所长）签字后，方可加盖公章送出。项目负责人、部门经理、经理（所长）应为执业注册税务部。执业注册税务师对其的业务所出具的所有文书有签名盖章权，并承担相应的法律责任。
如果税务过程中，税务执业人员遇到下列情况之一，必须及时向所在的税务师事务所和主管税务机关报告；①现行税收法律、法规没有明确规定或规定不够明确的；②委托人授意人员实施违反国家法律、法规行为，以劝告仍不停止其违法活动的；③委托人自行实施违反国家法律、法规行为，经劝告不停止其违法活动的。
4.制作、保存税务工作底稿
税务工作底稿是税务执业人员在执业过程中形成的工作记录、书面工作成果和获取的资料。它应如实反映业务的全部过程和所有事项，以及开展业务的专业判断。税务工作底稿的编制，应当依照税务事项的要求内容完整、格式规范、记录清晰、结论准确。不同的事项应编制不同的工作底稿。其基本内容包括：①委托人名称；②委托业务项目名称；③委托业务项目时间或期限；④委托业务实施过程记录；⑤委托业务结论或结果；⑥编制者姓名及编制日期；⑦复核者姓名及复核日期；⑧其他说明事项。
税务事务所要建立健全工作底稿逐级复核制度，有关人员在编制和复核工作底稿时，必须按要求签署姓名和日期。税务事务所要指定专人负责税务工作底稿的编目、存档和保管工作，确保工作底稿的安全。
5.出具税务工作报告
税务执业人员在委托事项实施完毕后，应当按照法律、法规的要求，以经过核实的数据、事实为依据，形成意见，出具税务工作报告。税务工作报告是税务执业人员就其事项的过程、结果，向委托人及其主管税务机关或者有关部门提供的书面报告，包括审查意见、鉴定结论、证明等。税务工作报告应根据项目的不同分别编写，主要包括下列内容：①标题；②委托人名称；③事项的具体内容、政策依据；④过程；⑤存在问题及调整处理意见或建议；⑥结论及评价；⑦有关责任人签字、盖章。
对外出具的报告，由承办的具有注册税务师资格的执业人员签字，经有关人员复核无误后，加盖税务师事务所公章，交委托人签收。委托人对事项不要求出具报告的，受托人可不出具报告，但作应保存完整的业务工作底稿。
（四）税务业务的收费
税务作为一种利用专业知识提供的有偿服务，必须收取一定的费用，对于其收费的意义和作用，在前述也有所介绍，这里不再赘述。原国家计委、国家税务总局联合了《关于规范税务收费有关问题的通知》（计价格[1999]2370号），对税务业务的收费性质、收费标准及违规收费的责任等作了专门规定。
税务收费属于中介服务收费。税务机构提供服务并实施收费应遵循公开、公正、诚实信用的原则和公平竞争、自愿有偿、委托人付费的原则，严格按照业务规程提供质量合格的服务。税务收费实行政府指导价，收费标准由各省、自治区、直辖市价格主管部门商同同级税务主管部门制定中准价和浮动幅度，指导税务服务机构制定具体收费标准。制定收费标准应以税务服务人员的平均工时成本费用为基础，加法定税金和合理利润，并考虑市场供求状况制定。税务计费方式原则上实行定额计费或或按人员工时计费。对确实不宜按定额或人员工时计费的，可以按标的额的一定比率计费，但应规定最高限额。税务机构应在收费场所的显著位置公布服务程序或业务规程、服务项目和收费标准，实行明码标价，自觉接受委托人及社会各方面的监督；应当严格执行国家有关收费管理的法规和政策，建立健全内部收费管理制度，自觉接受价格主管部门的监督检查。
税务机构接受委托办理有关涉税事宜时，应与委托人签订委托协议书。因税务机构的过错或其无正当理由要求终止委托关系的，或因委托人过错或其无正当理由要求终止委托关系的，有关费用的退补和赔偿依据《合同法》办理。税务机构有下列行为之一的，由价格主管部门依据《价格法》和《价格违法行为行政处罚规定》予以查处：①超出指导价浮动幅度制定收费标准的；②提前或推迟执行政府指导价的；③自立收费项目和收费标准收费的；④采取分解收费项目、重复收费、扩大收费范围等方式变相提高收费标准的；⑤违反规定以保证金、抵押金等形式变相收费的；⑥强制或变相强制服务并收费的；⑦不按规定提供服务而收取费用的；⑧不按规定进行明码标价的；⑨对委托人实行价格歧视的；⑩其他违反本通知规定的收费行为。
各省、自治区、直辖市价格主管部门会同同级税务主管部门可知制定本地区税务收费的具体管理办法。
四、税务法律责任
为了维护税务双方的合法权益，保证税务活动的顺利进行，根据我国《民法通则》、《合同法》、《税收征收管理法实施细则》、《注册税务师资格制度暂行规定》、《税务试行办法》的法律法规的规定，对于税务法律关系主体因违法行为应当依法承担相应的法律责任，主要有以下几点：
（一）委托人的法律责任
1.《合同法》第一百零七条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。因为税务委托人的原因，而致使税务执业人员不能履行或不能完全的履行，由此产生的法律后果由委托人承担。同时向税务人赔偿损失。
2.《税务业务规程（试行）》第二十三条规定，项目实施中，凡是由于委托方未及时提供真实的、完整的、合法的生产经营情况、财务报表及有关纳税资料造成工作失误的，由委托方承担责任。
（二）税务人的法律责任
1.《民法通则》第六十六条规定，人不履行职责而给被人造成损害的，应当承担民事责任。人和第三人串通，损害被人的利益的，由人和第三人负连带责任。
2.《税收征收管理法实施细则》第九十八条规定，税务人违反税收法律、行政法规，造成纳税人未缴或者少缴税款的，除由纳税人缴纳或者补缴应纳税款、滞纳金外，对税务人处纳税人未缴或者少缴税款50%以上3倍以下的罚款。
3.根据《注册税务师资格制度暂行规定》的有关规定；
（1）注册税务师未按照委托协议书的规定进行或违反税收法律、行政法规的规定进行活动的，由县及县以上税务行政机关按有关规定处以罚款，并追究相应的责任。
（2）注册税务师在一个会计年度内违反本规定从事活动二次以上的，由省、自治区、直辖市及计划单列市注册税务师管理机构停止其从事税务业务一年以上。
（3）注册税务师知道被委托的事项违法仍进行活动或知道自身的行为违法的，除按（1）的规定处理外，由省、自治区、直辖市、计划单列市注册税务师管理机构注销其注册税务师注册登记，收回执业资格证书，禁止其从事税务业务，并向发证机关备案。
（4）注册税务师从事税务活动，触犯刑律、构成犯罪的，由司法机关依法惩处。
（5）各省、自治区、直辖市及计划单列市注册管理机构对注册税务师违反规定所作的处理，及时如实记录在证书的惩戒登记栏内。
（6）税务师事务所违反税收法律和有关行政规章的规定进行活动的，由县及县以上税务行政机关视情节轻重，给予警告，或根据有关法律、行政法规处以罚款，或提请有关管理部门给予停业整顿、责令解散等处理。
4.根据《税务试行办法》的有关规定：
（1）项目实施中，执业人员违反国家法律、法规进行或末按协议约定进行，给委托人造成损失的，由税务师事务所和执业人员个人承担相应的赔偿责任。
（2）税务师未按照委托协议书的规定进行或违反税收法律、行政法规的规定进行的，由县以上国家税务局处以2000元以下的罚款。
（3）税务师在一个会计年度内违反本办法规定从事行为二次以上的，由省、自治区、直辖市国家税务局注销税务师登记，收回税务师执业证书，停止其从事税务业务二年。
（4）税务师知道被委托的事项违法仍进行活动或知道自身的行为违法仍进行的，由省、自治区、直辖市国家税务局吊销其税务师执业证书，禁止从事税务业务。
（5）税务师触犯刑律，构成犯罪的，由司法机关依法惩处。
（6）税务机构违反本办法规定的，由县以上国家税务局根据情节轻重，给予警告、处以2000元以下罚款、停业整顿、责令解散等处分。
（7）税务师、税务机构从事地方税业务时违反本办法规定的，由县以上地方税务局根据本办法的规定给予警告、处以2000元以下的罚款或提请省、自治区、直辖市国家税务局处理。
（8）税务机关对税务师和税务机构进行惩戒处分时，应当制作文书，通知当事人，并予以公布。
