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当前在城市人口急剧增加、城区面积快速扩张的过程中，存在着一些城市发展不合理现象，城市能否按照既定的规划有序、和谐的发展显得尤为重要。由于针对规划实施的评估没有及时跟上，这已成为我国城市规划实施过程中的一个缺陷，《城乡规划法》已明确提出了应对城市、镇的总体规划的实施情况进行评估。
根据住房和城乡建设部《城市总体规划实施评估办法（试行）》，对城市总体规划实施的评估，应当主要从城市发展方向和空间布局是否与规划一致、规划阶段性目标的落实情况、各项强制性内容的执行情况、规划决策机制的建立和运行情况、相关政策对规划实施的影响以及根据总体规划要求，各项专项规划、近期建设规划及控制性详细规划的制定情况等方面进行评估，同时规划实施评估还应当分析存在的问题，并提出相关的建议。
要根据总体规划提出的城市发展方向校对空间布局是否与发展方向一致，要根据一般每两年一次的城市空间发展轨迹判断城市阶段性发展方向，分析是否与总体规划一致。应对阶段性的重点建设项目、重要基础设施、重要产业布局、生态环境保护等内容进行全面评估，考查阶段性目标的落实情况。应全面的对《城乡规划法》第十七条规定的强制性内容的执行情况进行评估，要将依法批准的城市总体规划中各项强制性内容与现状情况进行对照，客观评估各项强制性内容的执行情况。规划委员会制度、信息公开制度以及公众参与制度等都是规划管理中必不可少的决策机制，是我国城乡规划民主化、科学化的重大进步，规划实施评价应对上述决策机制的建立和运行情况进行客观评价。土地、交通、产业、环保、人口、财政、投资等相关政策对规划实施具有重要影响，规划实施评价应着重分析各相关政策对规划实施具体存在什么影响，与规划实施有何关系，政府如何才能处理好规划实施与相关政策之间的关系。应对分区规划、专业专项规划、近期建设规划、控制性详细规划以及城市设计的制定情况进行评估检查。应全面分析规划实施过程中存在的主要问题，重点分析规划实施评估主要内容涉及的问题。
2.城市总体规划实施评估技术路线
2.1构建规划实施评估的指标体系
本着全面系统、重点突出、便于操作的原则，构建如下表所示的评估指标体系。
表1城市总体规划实施评估指标体系
2.2评估指标数据产生
上述指标体系建立后，评估委员会需要分组开展调查对比工作，将各评估指标的实际状况与规划状况对比，整体把握、量化打分，赋值在0―10之间，分数越高代表一致性程度越高。同时，需要邀请专家和市民代表对各指标进行打分，使两者的打分各占一定比例进行合成，达到公开、公正、客观的效果。
2.3评估指标权重确定
在明确了指标体系的各个指标评价值后，要确定各指标的权重，确定权重的方法有多种，如专家咨询法、层次分析法等，具体评价时以采用定性与定量相结合的方法确定权重为佳，即采用层次分析法结合专家咨询以及城市规划主管部门的建议，确定各指标的权重。
在权重设定时，为了提高权重赋值的可把握性，并增加其准确性，把规划实施作为一个整体进行评估，设上述指标的权重之和应为10。
2.4规划实施情况综合评估结果
指标权重确定之后，结合各项打分，就可以计算得出规划实施情况综合评估结果，如综合评估分数在60分以下，说明规划实施情况比较差；综合评估分数在60―80分之间，说明规划实施情况比较令人满意；综合评估分数在80―100分之间，说明规划实施情况令人满意。
2.5规划实施问题分析
进行评估的目的是为了发现问题，从而提出改进对策，对城市建设进行纠正和调整，使城市规划得到更好地实施。结合评估委员会、专家和市民对各指标的打分以及综合评估结果，可以对规划实施存在的问题进行分析。例如指标分值在60分以下的，说明该指标反映的相关内容存在问题。
2.6提出优化规划实施效果的对策
根据对城市总体规划实施情况的评估，分析规划实施情况与规划预期之间的差距，提出优化城市规划实施效果的对策。
参考文献：
1、李玉鸣. 城市总体规划实施评价研究. 杭州：浙江大学出版社，2007.
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1.1 城市总体规划和土地利用总体规划（以下简称“两规”）的约束力度不强，政府有关部门均可以根据当地土地性质等进行自我调整。在实际实施过程中政府易受客观因素影响进行大范围的调整，导致建成建筑与规划功能、结构严重不符。当然，不排除规划结构本身有不合理的地方。
1.2 两规的衔接不够。城市总体规划具有一定的局限性，主要是对城市内的建筑用地结构、布局、功能等进行规划，可以说仅仅是部分用地的规划；土地利用总体规划是全面性的，是对该区域内所有土地结构、布局、功能等的规划，对各部分用地均有规划、制约作用。两规规划时参考的依据不同，在规划范围、用地规模、规划结构等方面具有冲突，衔接困难。
1.3 两规总体规划编制审批所依据的规范、标准和程序过于僵化，不能适应当前形势的需要。例如，以城市人口为参考依据进行城市总体规划时，会忽略城市人口的流动、分布、构成等，规划建筑的设施不能满足城市居民的需求，做不到城乡统筹，在公共设施容易引发冲突。
2 总体规划编制如何改进
2.1 应满足社会的发展 随着社会经济的发展，我国经济结构重心由农业化变为工业化，对城市以及所属区域建筑需求增大。城市总体规划应主要注重中心城市的规划，然后关注城市周边及相邻乡村的规划，城市规划的主要内容是小区规划及各个小区之间的联系。而土地利用总体规划对区域内的所有土地资源应合理规划，城市、乡镇、农村规划要有一定的协调性，各个区域土地规划的结构、功能等要关联和谐，为人们工作生活提供便利。
2.2 增强总体规划编制的灵活性 两规编制的审批均需要一定的时间，而且受法律法规的限制需要按规定更改，也易被政府审批人员因各种因素打回，而在这期间，区域内的可利用土地资源可能会发生变化，因此，制定城市总体规划和土地利用总体规划时需具备一定的灵活性，方便更改。另外，两规编制的格式、内容等应根据制度、政策的更新，以及城市的发展状况及时进行修正。
2.3 精简规划内容 两规的内容主要是针对城市内、区域内对土地资源的利用，包括建设的建筑类型、结构、功能，交通道路如何分布，居民住宅建设区域等。例如住宅、办公楼、公交站、旅游景点是城市的主要建筑，所以在进行城市总体规划时应注重这几点的协调、规划，对不必要的建筑可以排除在规划内，在城市内形成住宅、商业集中区，具有一定的结构性，布局合理，做到对城市土地资源的最大利用。
2.4 增强两规的兼容性 城市总体规划涉及到很多方面，但是核心内容是对土地的利用，而且城市总体规划各项内容落实到实处都归于对土地的利用。城市总体规划对城市的建筑用地进行规划，注重城市建筑的结构，规划注重细节，有一定的局限性；土地利用总体规划对区域内所有土地资源进行规划，规划注重大局观对细节要求不高，而且土地利用总体规划兼容性强。同时城市总体规划还应注意对城市内自然资源的保护，发展城市绿色经济，减少城市内空气、噪音污染，降低对城市资源的浪费，从细节方面着手构建节能环保城市。而土地利用总体规划除了要包含城市总体规划的内容，还应注重区域内其他地域的土地资源规划。
2.5 缩减两规编制时限 我国经济飞速发展，对城市土地资源的规划日益严谨。我国两规编制一般以20年为时限，但是20年间社会发展迅速，城市总体规划和土地利用总体规划编制的内容、结构等适应不了市场的变化，无法顺利实行。缩减两规编制时限，如将时限由20年缩至5年，可确保两规编制内容在有效时限内均符合市场变化的需求以及法规制度的要求。
2.6 简化两规编制的审批
两规编制的审批机制应该是灵活的、可随机应变的，以确保两规编制的适应性。两规编制的审批程序一直是固定不变的，程序繁琐复杂，耗时久、效率低，例如乡镇的土地规划除了乡镇规划、审批外还应由市级政府有关部门审批通过才可实施，但是经过多级审批耗时久，还易发生变故，但是简化两规编制的审批后可以减少审批时间，规避一些因审批人员、时间等引起的变故，为两规的顺利实施提供便利。
3 两规如何协调
3.1 两规编制同时进行 城市规划部门工作人员应与土地规划部门工作人员协商，为城市总体规划和土地利用总体规划编制制定统一的规划限期、制度等，使两规编制同时进行，而这其中最重要的就是要对两规的时限进行统一，两规同时进行、同时结束，使两规内容衔接更为顺畅。
3.2 对人口调查结果进行协调 城市总体规划和土地利用总体规划人口规模的预测关系到建设用地规模的预测。两规编制的最终目的都是为人民服务，不管是城市内土地资源利用还是城外土地资源利用，所筑建筑均离不开人的衣、食、住、行四方面，所以，在两规编制前都需要进行人口调查，而两规协调也应注重对人口调查结果的协调。两规调查应在调查渠道、方式、区域等进行协调，确保人口调查结果尽量一致，更有利于两规编制内容的协调。
3.3 两规编制目标统一 两规编制均是对国有建设用地的规划，两规编制对规划用地规模的衡量均是通过人均占有建设用地的面积大小确认的，但是这种衡量方式忽视了城市旧城改造、扩建等因素对两规编制的影响，达不到两规编制预定的目标。两规编制对土地资源的规划均受到人口调查、社会经济发展等因素影响，城市总体规划注重城市内部建筑结构、布局、功能等，而土地利用总体规划注重城市、郊区、乡村等区域内所有建筑结构、布局、功能等，但是两规编制目标是统一的，对土地资源规划的最终目标都是满足人们的生活需求。
4 结语
城市总体规划和土地利用总体规划的具体内容虽有所不同，但是基础内容、规划重点等却有一定的相似性，而规划的根本目的更是一致的。对两规进行详细了解，根据问题提出对策，并对两规编制进行改革，增加两规的协调性，可以为城市的建设提供坚实的基础，促进社会经济发展。
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1.1 首先,城市总体规划和土地利用总体规划有相同编制依据――国民经济和社会发展规划。在《土地管理法》中规定“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体规划”。同样,在《城乡划法》第一章五条规定“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划,并与土地利用总体规划相衔接”。因此,国民经济和社会发展规划是城市总体规划、土地利用总体规划的依据,是编制城市总体规划的指导性文件。城市总体规划依据国民经济和社会发展规划所确定的有关内容合理确定城市发展的规模、速度和内容,同时将国民经济和社会发展规划中对生产力布局和居民生活等框架安排落实到城市的土地资源配置和空间布局中,并通过城市规划的实施使国民经济和社会发展规划最终得以贯彻和实现。城市总体规划还要根据城市发展的长期性和连续性特点,作更长远的考虑,对国民经济和社会发展规划中尚无法涉及但却会影响到城市长期发展的有关内容,作出更长远的预测。
1.2 规划内容和重点有所不同。城市总体规划侧重于对城市规划区内的各项建设的综合部署和安排,相对于而言,土地利用总体规划则更注重总量的控制与平衡。
1.3 土地利用总体规划为城市总体规划提供依据。土地利用总体规划确定的城市建设用地规模,为城市总体规划建设用地规模得确定提供依据和约束。
2 存在的主要分歧
2.1 土地规划的范围与城市规划的范围不统一
一直以来有一种观点,认为城市规划与土地规划是点与面的关系,土地规划的范围大于城市规划的范围。各级土地规划的范围是本级行政区域的范围,而城市总体规划中的规划区,一般是指城市、镇和村庄的建成区。
2.2 用地分类存在差异
土地利用总体规划的各类用地面积采用土地利用现状变更调查面积,用地分类标准采用《土地利用现状分类及含义》(见于《县级土地利用总体规划编制规程》中的附件一)。城市总体规划用地面积采用一万分之一或五千分之一比例尺的图纸的量算结果,用地分类标准采用《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137-90)。这两个规划在同一地类上却出现了面积不一致的现象,其原因除去基础图纸不一致、量算方法不一以及量算误差外,还有一个重要原因是两个用地分类标准有相互矛盾之处,即同一名称或相似名称的地类,其含义却大不相同,这就直接造成了两个规划在用地上的难以比较。
2.3 两个规划在宏观控制和约束力不同
《土地管理法》及实施条例都简单地讲各级政府应编制土地利用总体规划,但规划应对哪些土地利用进行宏观控制,如何保证规划的实施,土地利用总体规划有无法律约束力,违反了规划如何处置等均未能明确。
2.4 两个规划在的审批权限上的表述不同
根据最新《土地利用总体规划编制审批规定》第二十六条,“评审合格的土地利用总体规划经综合平衡和同级人民政府审查同意后,依照法定程序和审批权限报有批准权的人民政府批准执行,并报上级土地管理部门备案。”这种规定不及城市总体规划的明确。关于城市总体规划的审批权限,根据《城乡规划法》明确规定,直辖市和省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市总体规划审批机关是国务院,其余城市的总体规划审批机关是上级人民政府。因此,对于其他城市或非农业人口在50万以上的大城市来说,其土地利用总体规划的审批权限与城市总体规划的审批权限不同。
3 解决问题的思路和设想
3.1 建立统一规划范围、用地分类、数据统计标准,实现规划技术体系的无缝链接,促进规划在更深层次的协调统一。
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2002年，国家颁布了《环境影响评价法》，将很多建设项目中的环境影响评价的范围扩大到对规划进行环境影响评价，这也促进了我国环保事业的发展，为社会和城市的长期发展提供了可实施的战略。
一、为什么要进行城市总体规划环境影响评价
城市总体规划是城市为了实现一系列目标而实施和进行的计划，同时，它也起着为城市发展建设提供战略指导的作用，通过它可以促进城市健康有序的发展。在城市发展的过程中，人们所进行的一系列活动会对城市环境造成一定的影响，而城市规划环境影响评价就是为了促进城市和环境的和谐发展，从而实现城市经济的增长和城市生态环境的良性循环。
不仅如此，城市总体规划还涉及到很多民生问题和环境问题，通过它能够确定城市性质、规模、总体布局等，除此之外，它还能确定城市资源、供水、交通等众多基础设施建设的问题。另外，城市总体规划是利用城市的的各方面条件来帮助城市制定长远的发展计划，城市发展计划又是城市规划的重中之重，对城市来说具有深远的意义，所以必须进行城市总体规划环境影响评价。
二、城市总体规划环境影响评价所出现的一些问题
（一）忽略了生态环境
很多城市在进行总体规划的时候，都只注重经济发展，而忽略了对生态环境的保护，甚至一些地方政府只考虑到短期的利益和需要，没有根据环境问题做出长远的安排，环境规划为了经济发展，不得不让步，从长远来说，这不利于城市的可持续发展。甚至一些中小型城市只进行了城市总体规划，没有进行环境影响评价，这会造成城市生态环境的不断恶化。
（二）先总体规划，再补充环境规划
我国一座沿海城市在环境保护规划中被划定为生态敏感区域，而在进行总体规划的时候，政府考虑到城市的临海位置和港口优势，设置了钢铁、石化、汽车、造船等众多的产业，目的是将这座城市打造成沿海城市中的重要工业区。但由于缺乏一定的环境保护措施，在总体规划编制完成之后，委托编制该地区的规划环境影响报告书，以填补原规则在环境规划中的缺陷。像这种先进行城市总体规划、后补充环境规划的情况，在我国屡见不鲜，这种做法不利于城市的环境保护。
（三）没有制定环境影响的缓解措施
城市在进行规划的过程中，难免会有污染、噪音、交通等问题，这些问题会给居民带来一定的困扰。但一些城市根本没有做好缓解的措施和工作，没有合理的安置拆迁工作，没有对产业结构进行改善，更没有减少污染物的排放。针对这些问题，政府和相关机构应该减小城市规划对居民生活带来的影响，尽量避开居住区，或是明确要求企业、工业降低废水、污染物的排放，只有制定了环境影响的缓解措施，才能够减少污染源，减少对居民的影响。
三、城市总体规划环境影响评价的内容
（一）对规划内容进行分析
规划分析是指在充分理解城市总体规划的基础之上，对规划的编制背景、规划的目标、内容及实施方案进行分析，根据地域的地理特征、资源情况和所属地区来确定规划环境影响评价的地域范围。
通过这一系列的分析，能够得出规划中不合理、不协调的地方，对城市规划中所包含的经济活动进行分析，并对受到这些经济活动影响的环境因素进行分析规划，最后再指出规划中存在的不科学、不合理的问题，根据这些问题制定出合适城市长远发展的战略。
（二）对规划的合理性进行分析
首先应该对该城市的环境质量情况进行分析，并且检测城市空气、水质、资源等方面的污染程度，只有充分的进行了城市规划和环境保护规划，才能够降低污染程度。所以应该分析自然环境给城市的未来发展所留下的环境空间，从而得出规划中的环境目标是否科学、合理。在进行分析的时候，要结合城市的自然条件、结构模式，来分析城市空间、居住用地及生态绿地、公共设施用地的合理性，最重要的一点是必须要考虑到城市总体规划与社会长远发展的协调性。
（三）对环境的影响程度进行分析
在确定了规划方案后，要结合地方的特征、社会和经济的发展等方面进行考虑，首先应该确定规划方案的环境制约因素，并分析如果没有进行城市规划，城市的环境状况和城市未来的发展将会是何种状况。
在进行城市总体规划之后，城市内会产生大量的垃圾、废水、污染物、废气等等，与此同时，城市的土地使用性质也会被改变，所以，被规划地区的水质、空气、土地、环境等等都将收到严重的影响。实施城市总体规划后，城市的人口会更加的集中，所以在环境评价中应该对污染情况进行检测，并且给出相应的数据。
（四）减缓环境影响的措施
实施城市规划后，可能会对城市环境造成一定的破坏，所以应该采取一定的措施，有效的减少和控制污染的产生和排放。并根据环境影响预测和评价的结果，对符合规划目标和环境目标要求的规划方案进行排序，并概述各个方案的主要环境影响，并且根据实际情况采取一定保护措施。
（五）居民参与
城市的规划和居民有着密不可分的关系，所以在进行规划和环境评价的时候，应该向广大居民采集意见和建议，并且将实际情况和信息出来，以提高规划的环境合理性和科学可行性，从而保证此规划能被公众充分的认可，并且提高规划的环境效益和社会效益。同时，规划和环境评价还应该借组电视、广播、电台等媒体，将规划的内容进行，让广大居民参与进来。
四、总结与体会
当前我国的城市总体规划还存在很多不完善的地方，不能因为过于追求经济利益而忽略了生态问题和城市的长远发展。所以，在城市总体规划环境影响评价的实践中，要准确的把握好城市发展的趋势，结合城市的实际情况来开展，这才有利于环境和经济的和谐统一。
参考文献：
[1] 韦正乐 黄碧纯.城市总体规划环境影响评价的探讨[J].广州环境科学，2008，23(1)：41-44.
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所谓城市总体规划，就是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。城市总体规划是城市规划编制工作的第一阶段，也是城市建设和管理的依据。
1城市总体规划的任务。就是根据国家对城市发展和建设方针、经济技术政策、国民经济和社会发展的长远规划，在区域规划和合理组织区城城镇体系的基础上，按城市自身建设条件和现状特点，合理制定城市经济和社会发展目标，确定城市的发展性质、规模和建设标准，安排城市用地的功能分区和各项建设的总体布局，布置城市道路和交通运输系统，选定规划定额指标，制定规划实施步骤和措施。最终使城市工业、居住、交通和游s四大功能活动相互协调发展。总体规划期限一般为20年。近期建设规划是总体规划的组成部分，是实施总体规划的阶段性规划。
2城市总体规划的内容。其内容 一般包括：论证城市发展依据，确定城市性质和发展方向，预测城市人口规模，选定有关的城市规划定额指标；进行城市用地选择，确定规划区范围和城市用地发展方向；确定城市布局形式和城市功能分区；制定城市道路系统规划和城市交通规划；制定给水、排水、防洪、供电、供热、燃气供应、邮电和城市用地工程准备措施等各项工程规划，并制定城市工程管线综合设计的规划；制定城市活动中心和主要公共建筑位置的规划方案；制定城市园林绿地系统规划；制定城市郊区规划；地震设防城市应制定城市防震规划；改建旧城区的城市，应制定城市改建规划；确定近期建设地区范围，制定城市近期建设规划；估算城市近期建设总投资；拟定实施规划的步骤和措施。
3总体规划中应附有图纸和相应文件。例如：①城市现状图；②城市用地评价图；③城市环境质量评价图；④城市规划总图；⑤城市各项工程系统规划图；⑥城市近期建设规划图；⑦城市郊区规划图；⑧总体规划说明书（包括投资估算）。根据城市的不同规模、性质和特点，规划图纸可以适当合并或增减，其图纸一般为1∶5000或1∶10000的比例尺，城市郊区规划图用较小的比例尺。
4城市总体规划的原则。城市总体规划要因地制宜地、合理地安排和组织城市各建设项目，采取适当的城市布局结构，并落实在土地的划分上；要妥善处理中心城市与周围地区及城镇、生产与生活、局部与整体、新建与改建、当前与长远、平时与战时、需要与可能等关系，使城市建设与社会经济的发展方向、步骤、内容相协调，取得经济效益、社会效益和环境效益的统一；要注意城市景观的布局，体现城市特色。
二 城市总体规划的地位和作用
城市是一个巨系统，是一个由多种要素构成的动态的综合体。城市规划要预见、安排和管理城市的土地利用和各项建设活动，要有效地引导城市合理发展，就必然是一项综合性很强的政府职能。
1.城市总体规划的地位
城市规划是城市建设和发展的龙头，城市规划是综合规划，在城市的建设和发展方面，在调控土地和空间资源利用及建设活动方面，它是“龙头”。工业发展规划、土地利用规划、旅游规划等专业规划，凡涉及城市土地、空间资源利用和建设活动，皆应与城市规划协调，并由城市规划来进行综合。而城市总体规划的法律地位、权威性和受重视程度都是最高的。
2城市总体规划的作用
市场经济条件下，城市规划主要发挥它的引导和控制作用。而城市总体规划作为城市规划的第一阶段，是对城市发展的战略部署，对城市发展的重大问题进行专题研究，为下一层次的规划提供指导。城市总体规划是对城市地域内的各类资源、特别是对城市地域内的空间资源进行的整体配置和综合协调，并且要妥善处理城市发展中出现的各种矛盾，保护城市居民的长远利益，为全体市民创造一个安全、舒适的生活环境。
三 对城市总体规划的建议
1要正确把握远期规划和近期规划的关系。在城市发展和建设中，政府始终面临的一个问题是：如何在有限的时间内，利用有限的资源做有限的事情，而基于这种情况，应正确把握“务虚”和“务实”的关系，一方面，应强化远景规划，落实好城市结构，布局形态，土地利用等问题，使城市决策者看清自己现在的决策对未来发展的影响，从更长远的角度更广阔的视野把握城市的发展；另一方面，要夯实近期规划（即“务实”），滚动编制的近期建设规划应将城市具体的建设项目于政府“五年”计划、年度计划和城市远期规划有机结合，建立近期建设项目库并进行投资与财务分析，要解决总体规划实施时序的问题，确定城市总体规划分阶段实施的内容，帮助政府决定在恰当的时机以恰当的方式采取最恰当的行动。
2要注重城市总体规划作为城市公共政策的特征。城市总体规划的编制，绝非仅仅是城市规划部门开展的一项技术工作，而是政府部门实际运作的一个政治过程，是政府行政和制定政策的依据，城市总体规划只有与城市政策的各个方面相结合，将规划确立的城市发展目标和发展战略的原则、准则、布局以及规划所确定的行动步骤转化为这些政策的一部分，通过政府及其各部门的政策支持才能最终落实，才能得到全面的贯彻落实，也才能真正实现所期望达到的城市空间关系，规划的目标才能更好实现。
3要注重与城市其他部门的协调与衔接。城市外部环境的复杂多变性，城市总体规划编制技术内容的综合性，城市规划的社会性，城市各阶层目标价值取向的多元性特征，以及城市规划向导与各级团体和市民利益的密切相关性等等，就决定了一个科学合理的总体规划不可能是依靠个别技术精英闭门造车所能及，其必然是多方参与、协作式规划的产物，城市规划的实施将依赖于城市中的各类组织和个人，规划师只是其中的一部分，而从根本上讲，规划的实施并不是由规划师或者规划部门来进行的，而是由整个社会来运作的，所以要保障规划的实施，较为务实的做法就是寻求总体规划与“计划”之间的结合.
4要增强规划内容的强制性与灵活性。新时期的城市总体规划一定要从指导功能布局、用地安排，转向以资源环境为出发点，指导城市的可持续发展，从确定性质、规模、指标，转向控制合理的环境容量和科学合理的建设标准：从确定发展什么，转向保护什么，即从以开发建设为重点转向以资源利用和空间管制为重点，在具体的编制工作中，也要淡化规划年限，强化规划阶段；淡化用地性质，突出市场经济对土地资源的配置；淡化具体用地布局规划，突出空间结构规划在总体规划中的主导地位，要以有效引导和调控城市发展为目标，合理确定总体规划阶段强制性内容和指导性内容，强化总体规划的强制性内容，突出指导性内容的适应性，以应对市场经济条件下城市发展的不确定性。
综上所述，城市总体规划对城市建设和发展发挥着“规划先导”的作用，我们在加快推进城市化的过程中，不仅要制定一个科学的城市总体规划，更要落实好城市总体规划，只有这样才能使城市总体规划发挥它应有的实效性。
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一、 城市总体规划工作中存在以下几个方面的问题
1、规划观念的落后。首先把城市总体规划编制当作描绘一幅“终极蓝图”，缺乏对实现蓝图的过程、步骤、制约条件和措施的研究。其次是规划思维模式化，“调查——分析——规划方案”仍然是许多规划师采用的工作方式，这是一种单向思维方法，缺少总体规划编制根据实施反馈的信息，经常性地主动地进行调整和不断适应的环节。城市总体规划还是被看作是一种价值中立的纯技术性的工作，存在编制人员不问实施管理，管理人员不问技术的倾向，规划编制和实施管理相脱节等问题。
2、编制内容繁杂。总体规划不仅其内容涉及面太广、深度要求不一,大到战略性的“市和县辖行政区范围内的城镇体系、交通系统,小到微观性的城市主要广场、停车场及主要交叉口形式,涉及面广,面面俱到,战线过长,体系庞大,结构中子体系相互牵制,相互制约,专项规划难以深入,往往变成了“形式主义”。规划线条粗旷,规划预测的成果带有很大的“偶然性”,使总体规划难以真正起到指导建设实践的作用。
理论上讲,城镇体系规划应是对城市总体规划起指导作用,应独立事先编制,而不应作为城市总体规划的一项编制内容另外,城市总体规划的实施管理部门为规划行政管理部门,而城市规划行政管理部门的管理权限局限于城市规划区范围,市域城镇体系规划的范围为整个市域,按照目前的体制,城市规划行政主管部门无法对城镇体系规划实施管理,城镇体系规划涉及的大量村镇规划建设,主要由各市建委或建设局管理,导致了区域城镇体系规划的法律地位及其实施管理部门不甚明确,从区域城乡一体化规划、城乡规划一体化管理的角度,急待加快制定城镇体系规划实施管理办法,从法律上授权整个市域的规划管理权限集中于地级市规划行政管理部门,由其负责实施管理。
3、规划编制主体单一。《城乡规划法》规定，城市总体规划由城市人民政府组织编制，实际编制过程中，由当地规划行政主管部门承担，规划行政主管部门从专业角度出发对城市用地作空间上的安排，从技术上往往是合理的，但从经济学和社会学角度出发可能是不合理的，这是造成已编制完成的规划无法顺利实施和频繁修改的重要原因之一。而区一级人民政府统筹全面社会经济发展，对其辖区内的产业发展和社会需求有着更深的了解，但却无法参与规划的编制，这就造成了规划蓝图和现实发展需求两层皮的局面。
4、规划适应性差。结合目前广西的实际情况来看，2005年左右编制的广西地级城市总体规划，60%以上去年已经完成总体规划修编，基本是5年进行一次修编。虽然城市总体规划修编主要是由于区域基础的建设，导致城市发展方向及布局要进行调整吗。但是结合笔者实际经验，总体规划的布局在实施时序、近远期的协调方面还是存在一定的衔接，用地空间布局也缺乏一定弹性，不能适应城市快速发展的需要。
二、城市总体规划工作中存在问题的基本对策
1、注重前期战略研究，融入总体城市设计方法。例如采用总体城市设计与战略规划研究相结合的方法，来指导城市总体规划编制。总体城市设计专题研究的主要内容一般包括：总体定位城市形象，确定景观轴线，明确景观节点，划分城市建筑高度分区，界定视觉景观走廊和眺望点系统设计城市第五立面，构造城市夜景控制系统。城市总体规划编制前，建议编制城市战略规划，对城市发展的定位、产业、规模、空间布局等进行重点研究，提高城市总体规划阶段的科学性，这在国内很多城市例如武汉、广州等都有过较为成功的尝试。
2、明确重点，有的放矢。面对城市发展中的不确定因素明显增加和城市建设主体日趋多元化的趋势，期望现阶段的城市总体规划实现对城市发展建设的完全控制是不可能的。在市场经济条件下， 城市总体规划是作为政府对城市发展进行宏观调控的手段而存在，引导城市空间朝着有利于实现政府政策目标的方向发展，是政府平衡各种利益集团冲突的杠杆。因此，需要将城市总体规划从纷繁复杂的内容中解脱出来，避免纲目并举，主次不明。总体规划应重点研究城市发展方向、研究控制环境容量，合理确定建设标准。制定城市产业发展策略，提出市域空间开发与建设管制要点，确定市域城镇聚集空间与绿色开敞空间，划定优先建设地区、引导建设地区和不宜建设地区。进行重大基础设施布局和建构城市道路网主要骨架，提出实施策略与机制；城市布局应对现状土地利用作细致的多方面评价，规划则在整体优化基础上以结构控制与分区引导为主，不使编制自身无原则与无必要的扩展。
3、开门编规划，注重部门和公众参与。新的《城市规划编制办法》第六条明确规定，编制城市规划，应当坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的原则。城市总体规划的编制，决非仅仅是城市规划部门开展的一项技术工作。而是政府部门实际运作的一个政治过程，是政府行政和制定政策的依据。城市总体规划只有与城市政策的各个方面相结合，将规划确立的城市发展目标和发展战略的原则、准则、布局以及规划所确定的行动步骤等转化为这些政策的一部分，通过政府、广大市民及其各部门的政策支持才能最终落实，才能得到全面的贯彻执行，才能真正实现所期望达到的城市空间关系，规划的目标才能更好实现。而城市总体规划作为城市未来空间发展的指引，也应当成为整个城市及其各部门制定政策的依据。
4、增强规划的可实施性。应在规划中引入时序规划，加强分期建设的研究，首先是近期建设规划由于其可操作性，应在总体规划中予以积极探索。近期建设不应是总体规划在规模上的简单裁减，而是从现状出发合理安排今后五年中应具体落实的行动和工作，从城市的可持续发展的角度来安排各项设施与用地布局。国务院13号文件中《关于加强城乡规划监督管理的通知》明确指出“近期建设规划是落实城市总体规划的重要步骤，是城市近期建设项目安排的依据。”近期建设应从城市发展面临的实际问题出发，研究近期城市发展策略，分析各类产业与房地产业发展趋势、土地投放量及城市整体功能优化之间的关系，确定城市建设目标、重点发展区域，通过对城市基础设施建设项目的明确，引导城市建设资金的投入，以此带动项目周边区域的发展，从而实现土地资源的优化配置和合理的城市发展方向。 其次是处理好远期规划和远景规划的关系。在远期规划和远景规划的关系上,由于当前我国大多数城市正处于快速发展的阶段,市场经济的发展导致总体规划很难预测在今后的二十年里哪块城市土地先开发,哪块后开发。规划能够控制的是整个城市最终的空间形态,而远期规划仅仅只是年后城市形态的一种可能性之一,因此应当提高远景规划的地位和重要性。
5、简化规划审批程序。《城市规划编制办法》第十七条“城市总体规划调整,应当按规定向规划审批机关提出调整报告,经认定后依照法律规定组织调整”事实上目前规划调整的程序过于复杂,使得调整行政成本高,审批周期长,等到调整被批准时可能城市发展环境又有了新的变化,不得不再次进行调整。因此,应当在现有的编制审批框架下,尽可能的简化规划调整审批程序的流程,既保证调整审批的科学性和严肃性,又能适应市场经济发展的要求,缩短调整审批的周期。
参考文献：
[1] 仇保兴. 追求繁荣与舒适：转型期间城市规划、建设与管理的若干策略[M].北京：中国建筑工业出版社，2002.
[2] 沈德熙. 对城市总体规划编制的思考[J]. 城市规划汇刊，1999,(5):22-24.
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一、以科学发展观统领城市总体规划工作，推动城市发展模式从粗放型向集约型转变
当前，我国的城市化和城市建设处于快速发展阶段，但是从粮食、能源、资源、生态、环境安全的角度出发，建设标准并非越高越好，发展速度并非越快越好。
一要处理好需要与可能的关系。既要考虑经济社会发展对城市扩大和土地利用的需要，又要从土地、水、能源等资源供给和环境支撑的可能出发，量力而行。
二要处理好局部和整体的关系。既要从本地实际出发，提出具体的城市规划方案，又要从全国和区域整体出发，合理确定城市定位和发展规模。
三要处理好近期与长远的关系。既要加强与国民经济和社会发展五年规划的衔接，提高规划实施的可操作性，又要从城市长远可持续发展的要求出发，合理确定城市长远发展目标和控制指标。
四要处理好发展与保护的关系。既要保证城市经济社会长期稳定健康发展，又要高度重视生态资源环境保护，做到发展与保护并举，经济效益、社会效益和生态效益同步提高。
《意见》强调必须以“三个代表”重要思想和科学发展观统领城市总体规划工作，坚持走中国特色城镇化道路，推动城市发展模式从片面追求数量扩张转向更加注重质量提高，从片面追求经济效益转向更好地兼顾经济效益和社会效益，从大量消耗资源、排放污染转向大力节约资源、保护环境，促进城市经济社会与生态资源环境全面协调可持续发展。
二、加强对城市总体规划编制的领导、组织和协调，扩大公众参与，推进科学民主决策
要按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的要求，改进规划编制工作方式，推进科学民主决策。
政府组织：城市规划是城市管理的第一要务，市长是城市规划工作第一责任人。城市人民政府要把城市规划纳入重要议事日程，发挥规划在城市管理中的龙头作用。
专家领衔：在规划制定过程中，要充分发挥专家作用，加强对规划论证、评审等环节的技术把关。对涉及城市发展目标与空间布局、资源与环境保护、区域与城乡统筹等重大专题的咨询和论证，应当聘请相关领域的资深专家领衔担任专题负责人，提高规划的战略性、前瞻性、科学性。
部门合作：各有关行业主管部门要根据各自职责，搞好协调配合，加强对城市规划修编工作进行指导和监督，保证城市总体规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和相关行业规划的协调和衔接。
公众参与：要完善城市规划的公示、听证制度，在规划修编的各个阶段，要广泛听取社会各界意见和建议，提高城市总体规划修编的公开性和透明度。
科学决策：要培养规划人才，培训现有工作人员，提高城市规划的科技含量。城市总体规划的编制要有长远眼光，提高战略性、前瞻性，为经济社会发展留有余地。
三、加强对城市总体规划编制工作的指导，提高规划编制工作的科学性
首先，必须严格按照新修订的《城市规划编制办法》的要求来编制规划。*年12月31日，建设部令第146号了新修订的《城市规划编制办法》，*年4月1日起施行。要根据新修订的《城市规划编制办法》要求，在总体规划编制中体现四个转变：一是实现组织方式由单一政府部门组织编制转变为按照政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策、依法办事的原则组织；二是重点内容从突出增长速度向控制合理环境容量、确定科学建设标准转变，从侧重确定开发建设项目向对各类资源实施有效保护和空间管制转变；三是范围从城市规划区转向更加突出强调区域统筹和全市域城乡统筹转变；四是实现城市规划技术属性向公共政策属性转变。
其次，必须加强对城市发展重大战略问题的专项研究，综合考虑城市经济社会发展需求和城市发展的限制性条件，科学确定城市的近、远期发展目标、定位和规模。土地是城市发展的根本，水是城市发展的生命线，能源是城市发展的动力，生态环境是城市发展的保障。《意见》强调要积极开展对人口、土地、水资源、能源和环境等城市发展基本要素的专项政策研究工作，深入研究论证城市人口、资源和环境承载能力。要考虑国民经济和社会发展规划的要求，根据经济社会发展趋势、资源环境承载能力、人口变动等情况，合理确定城市规模、性质和发展目标。大城市特别是特大城市，要把发展的重点放到城市结构调整、功能完善、质量提高和环境改善上，加快中心城区功能的疏解，避免人口规模过度集中。中小城市要发挥比较优势，明确发展方向，提高发展质量，防止盲目攀比，体现个性和特点。小城镇要突出重点，讲究实效，防止一哄而起。
第三，必须明确城市总体规划的强制性内容。要把涉及区域协调发展、资源利用、环境保护、风景名胜资源保护、自然与文化遗产保护、公众利益和公众安全等方面的内容，确定为规划的强制性内容并向社会公布。强制性内容不得随意调整，变更规划的强制性内容，必须就调整的必要性提出专题报告，进行公示，经上级政府认定同意后才可以组织和调整方案，重新按规定程序审批。
第四，要高度重视加强近期建设规划编制工作。建设部于*年8月25日下发了《关于抓紧组织开展近期建设规划制定工作的通知》（建规〔*〕142号），要求各地必须依据城市总体规划确定的原则，与国民经济和社会发展“十一五”规划相结合，统一思想，加强领导，精心组织，分类指导，明确近期建设规划制定的基本任务和原则，提出城市在近期内的发展规模和空间布局，明确城市在近期重大基础设施建设的实施时序，提出重要公共服务设施的选址和实施时序，确定对城市自然与历史文化资源的保护目标等；要求各地抓紧制定工作，将制定近期建设规划作为当前城市规划工作的重要任务。
四、严格审批制度，切实保证规划成果质量
一是严格规划修编和调整的审查程序。组织调整或修编城市总体规划，必须严格按照规定的条件和程序，经规划审查机关认定后方可开展；未经认定擅自组织调整和修编城市总体规划的，要追究组织单位和编制单位的责任。
二是加强对城市总体规划纲要的审查把关。《意见》强调要根据《城市总体规划审查工作规则》的规定，组织专家提前介入，明确要求，严格把关。要重点加强对人口与建设用地规模、水资源利用、环境保护等重点内容的审查，同时对专题研究的广度、深度和科学性进行严格把关，保证规划修编的科学性和规范性。
三是进一步完善城市总体规划部际联席会议审查制度，健全规划审查协调机制，重点审查报送国务院审批的城市总体规划是否符合有关法律、法规，是否符合规划编制、审批相关规定，是否符合国家宏观调控政策与重大战略部署，规划内容是否与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划等衔接一致。
五、强化对规划实施工作的监督检查，提高城市总体规划工作的权威性和严肃性
城市总体规划是重要的公共政策，一经批准，具有法定效力，任何单位和个人都必须遵守。对违反法律法规随意调整规划，违反规划进行开发建设的行为，要坚决制止和严厉处罚。具体措施包括：
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第三条城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。
第四条编制城市规划，应当以科学发展观为指导，以构建社会主义和谐社会为基本目标，坚持五个统筹，坚持中国特色的城镇化道路，坚持节约和集约利用资源，保护生态环境，保护人文资源，尊重历史文化，坚持因地制宜确定城市发展目标与战略，促进城市全面协调可持续发展。
第五条编制城市规划，应当考虑人民群众需要，改善人居环境，方便群众生活，充分关注中低收入人群，扶助弱势群体，维护社会稳定和公共安全。
第六条编制城市规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则。
第七条城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段。大、中城市根据需要，可以依法在总体规划的基础上组织编制分区规划。城市详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
第八条国务院建设主管部门组织编制的全国城镇体系规划和省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，应当作为城市总体规划编制的依据。
第九条编制城市规划，应当遵守国家有关标准和技术规范，采用符合国家有关规定的基础资料。
第十条承担城市规划编制的单位，应当取得城市规划编制资质证书，并在资质等级许可的范围内从事城市规划编制工作。
第二章城市规划编制组织
第十一条城市人民政府负责组织编制城市总体规划和城市分区规划。具体工作由城市人民政府建设主管部门（城乡规划主管部门）承担。
城市人民政府应当依据城市总体规划，结合国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划，组织制定近期建设规划。
控制性详细规划由城市人民政府建设主管部门（城乡规划主管部门）依据已经批准的城市总体规划或者城市分区规划组织编制。
修建性详细规划可以由有关单位依据控制性详细规划及建设主管部门（城乡规划主管部门）提出的规划条件，委托城市规划编制单位编制。
第十二条城市人民政府提出编制城市总体规划前，应当对现行城市总体规划以及各专项规划的实施情况进行总结，对基础设施的支撑能力和建设条件做出评价；针对存在问题和出现的新情况，从土地、水、能源和环境等城市长期的发展保障出发，依据全国城镇体系规划和省域城镇体系规划，着眼区域统筹和城乡统筹，对城市的定位、发展目标、城市功能和空间布局等战略问题进行前瞻性研究，作为城市总体规划编制的工作基础。
第十三条城市总体规划应当按照以下程序组织编制：
（一）按照本办法第十二条规定组织前期研究，在此基础上，按规定提出进行编制工作的报告，经同意后方可组织编制。其中，组织编制直辖市、省会城市、国务院指定市的城市总体规划的，应当向国务院建设主管部门提出报告；组织编制其他市的城市总体规划的，应当向省、自治区建设主管部门提出报告。
（二）组织编制城市总体规划纲要，按规定提请审查。其中，组织编制直辖市、省会城市、国务院指定市的城市总体规划的，应当报请国务院建设主管部门组织审查；组织编制其他市的城市总体规划的，应当报请省、自治区建设主管部门组织审查。
（三）依据国务院建设主管部门或者省、自治区建设主管部门提出的审查意见，组织编制城市总体规划成果，按法定程序报请审查和批准。
第十四条在城市总体规划的编制中，对于涉及资源与环境保护、区域统筹与城乡统筹、城市发展目标与空间布局、城市历史文化遗产保护等重大专题，应当在城市人民政府组织下，由相关领域的专家领衔进行研究。
第十五条在城市总体规划的编制中，应当在城市人民政府组织下，充分吸取政府有关部门和军事机关的意见。对于政府有关部门和军事机关提出意见的采纳结果，应当作为城市总体规划报送审批材料的专题组成部分。组织编制城市详细规划，应当充分听取政府有关部门的意见，保证有关专业规划的空间落实。
第十六条在城市总体规划报送审批前，城市人民政府应当依法采取有效措施，充分征求社会公众的意见。在城市详细规划的编制中，应当采取公示、征询等方式，充分听取规划涉及的单位、公众的意见。对有关意见采纳结果应当公布。
第十七条城市总体规划调整，应当按规定向规划审批机关提出调整报告，经认定后依照法律规定组织调整。城市详细规划调整，应当取得规划批准机关的同意。规划调整方案，应当向社会公开，听取有关单位和公众的意见，并将有关意见的采纳结果公示。
第三章城市规划编制要求
第十八条编制城市规划，要妥善处理城乡关系，引导城镇化健康发展，体现布局合理、资源节约、环境友好的原则，保护自然与文化资源、体现城市特色，考虑城市安全和国防建设需要。
第十九条编制城市规划，对涉及城市发展长期保障的资源利用和环境保护、区域协调发展、风景名胜资源管理、自然与文化遗产保护、公共安全和公众利益等方面的内容，应当确定为必须严格执行的强制性内容。
第二十条城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划。
编制城市总体规划，应当先组织编制总体规划纲要，研究确定总体规划中的重大问题，作为编制规划成果的依据。
第二十一条编制城市总体规划，应当以全国城镇体系规划、省域城镇体系规划以及其它上层次法定规划为依据，从区域经济社会发展的角度研究城市定位和发展战略，按照人口与产业、就业岗位的协调发展要求，控制人口规模、提高人口素质，按照有效配置公共资源、改善人居环境的要求，充分发挥中心城市的区域辐射和带动作用，合理确定城乡空间布局，促进区域经济社会全面、协调和可持续发展。
第二十二条编制城市近期建设规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划，明确近期内实施城市总体规划的重点和发展时序，确定城市近期发展方向、规模、空间布局、重要基础设施和公共服务设施选址安排，提出自然遗产与历史文化遗产的保护、城市生态环境建设与治理的措施。
第二十三条编制城市分区规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划，对城市土地利用、人口分布和公共服务设施、基础设施的配置做出进一步的安排，对控制性详细规划的编制提出指导性要求。
第二十四条编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门（城乡规划主管部门）作出建设项目规划许可的依据。编制城市修建性详细规划，应当依据已经依法批准的控制性详细规划，对所在地块的建设提出具体的安排和设计。
第二十五条历史文化名城的城市总体规划，应当包括专门的历史文化名城保护规划。历史文化街区应当编制专门的保护性详细规划。
第二十六条城市规划成果的表达应当清晰、规范，成果文件、图件与中说明、专题研究、分析图纸等表达应有区分。城市规划成果文件应当以书面和电子文件两种方式表达。
第二十七条城市规划编制单位应当严格依据法律、法规的规定编制城市规划，提交的规划成果应当符合本办法和国家有关标准。
第四章城市规划编制内容
第一节城市总体规划
第二十八条城市总体规划的期限一般为二十年，同时可以对城市远景发展的空间布局提出设想。确定城市总体规划具体期限，应当符合国家有关政策的要求。
第二十九条总体规划纲要应当包括下列内容：
（一）市域城镇体系规划纲要，内容包括：提出市域城乡统筹发展战略；确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产保护等方面的综合目标和保护要求，提出空间管制原则；预测市域总人口及城镇化水平，确定各城镇人口规模、职能分工、空间布局方案和建设标准；原则确定市域交通发展策略。
（二）提出城市规划区范围。
（三）分析城市职能、提出城市性质和发展目标。
（四）提出禁建区、限建区、适建区范围。
（五）预测城市人口规模。
（六）研究中心城区空间增长边界，提出建设用地规模和建设用地范围；
（七）提出交通发展战略及主要对外交通设施布局原则。
（八）提出重大基础设施和公共服务设施的发展目标。
（九）提出建立综合防灾体系的原则和建设方针。
第三十条市域城镇体系规划应当包括下列内容：
（一）提出市域城乡统筹的发展战略。其中位于人口、经济、建设高度聚集的城镇密集地区的中心城市，应当根据需要，提出与相邻行政区域在空间发展布局、重大基础设施和公共服务设施建设、生态环境保护、城乡统筹发展等方面进行协调的建议。
（二）确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产等方面的保护与利用的综合目标和要求，提出空间管制原则和措施。
（三）预测市域总人口及城镇化水平，确定各城镇人口规模、职能分工、空间布局和建设标准。
（四）提出重点城镇的发展定位、用地规模和建设用地控制范围。
（五）确定市域交通发展策略；原则确定市域交通、通讯、能源、供水、排水、防洪、垃圾处理等重大基础设施，重要社会服务设施，危险品生产储存设施的布局。
（六）根据城市建设、发展和资源管理的需要划定城市规划区。城市规划区的范围应当位于城市的行政管辖范围内。
（七）提出实施规划的措施和有关建议。
第三十一条中心城区规划应当包括下列内容：
（一）分析确定城市性质、职能和发展目标。
（二）预测城市人口规模。
（三）划定禁建区、限建区、适建区和已建区，并制定空间管制措施。
（四）确定村镇发展与控制的原则和措施；确定需要发展、限制发展和不再保留的村庄，提出村镇建设控制标准。
（五）安排建设用地、农业用地、生态用地和其它用地。
（六）研究中心城区空间增长边界，确定建设用地规模，划定建设用地范围。
（七）确定建设用地的空间布局，提出土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建筑密度、建筑高度、容积率、人口容量等）。
（八）确定市级和区级中心的位置和规模，提出主要的公共服务设施的布局。
（九）确定交通发展战略和城市公共交通的总体布局，落实公交优先政策，确定主要对外交通设施和主要道路交通设施布局。
（十）确定绿地系统的发展目标及总体布局，划定各种功能绿地的保护范围（绿线），划定河湖水面的保护范围（蓝线），确定岸线使用原则。
（十一）确定历史文化保护及地方传统特色保护的内容和要求，划定历史文化街区、历史建筑保护范围（紫线），确定各级文物保护单位的范围；研究确定特色风貌保护重点区域及保护措施。
（十二）研究住房需求，确定住房政策、建设标准和居住用地布局；重点确定经济适用房、普通商品住房等满足中低收入人群住房需求的居住用地布局及标准。
（十三）确定电信、供水、排水、供电、燃气、供热、环卫发展目标及重大设施总体布局。
（十四）确定生态环境保护与建设目标，提出污染控制与治理措施。
（十五）确定综合防灾与公共安全保障体系，提出防洪、消防、人防、抗震、地质灾害防护等规划原则和建设方针。
（十六）划定旧区范围，确定旧区有机更新的原则和方法，提出改善旧区生产、生活环境的标准和要求。
（十七）提出地下空间开发利用的原则和建设方针。
（十八）确定空间发展时序，提出规划实施步骤、措施和政策建议。
第三十二条城市总体规划的强制性内容包括：
（一）城市规划区范围。
（二）市域内应当控制开发的地域。包括：基本农田保护区，风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，地下矿产资源分布地区。
（三）城市建设用地。包括：规划期限内城市建设用地的发展规模，土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建设用地面积、容积率、人口容量等）；城市各类绿地的具体布局；城市地下空间开局。
（四）城市基础设施和公共服务设施。包括：城市干道系统网络、城市轨道交通网络、交通枢纽布局；城市水源地及其保护区范围和其他重大市政基础设施；文化、教育、卫生、体育等方面主要公共服务设施的布局。
（五）城市历史文化遗产保护。包括：历史文化保护的具体控制指标和规定；历史文化街区、历史建筑、重要地下文物埋藏区的具置和界线。
（六）生态环境保护与建设目标，污染控制与治理措施。
（七）城市防灾工程。包括：城市防洪标准、防洪堤走向；城市抗震与消防疏散通道；城市人防设施布局；地质灾害防护规定。
第三十三条总体规划纲要成果包括纲要文本、说明、相应的图纸和研究报告。城市总体规划的成果应当包括规划文本、图纸及（说明、研究报告和基础资料等）。在规划文本中应当明确表述规划的强制性内容。
第三十四条城市总体规划应当明确综合交通、环境保护、商业网点、医疗卫生、绿地系统、河湖水系、历史文化名城保护、地下空间、基础设施、综合防灾等专项规划的原则。编制各类专项规划，应当依据城市总体规划。
第二节城市近期建设规划
第三十五条近期建设规划的期限原则上应当与城市国民经济和社会发展规划的年限一致，并不得违背城市总体规划的强制性内容。近期建设规划到期时，应当依据城市总体规划组织编制新的近期建设规划。
第三十六条近期建设规划的内容应当包括：
（一）确定近期人口和建设用地规模，确定近期建设用地范围和布局。
（二）确定近期交通发展策略，确定主要对外交通设施和主要道路交通设施布局；
（三）确定各项基础设施、公共服务和公益设施的建设规模和选址。
（四）确定近期居住用地安排和布局；
（五）确定历史文化名城、历史文化街区、风景名胜区等的保护措施，城市河湖水系、绿化、环境等保护、整治和建设措施。
（六）确定控制和引导城市近期发展的原则和措施。
第三十七条近期建设规划的成果应当包括规划文本、图纸，以及包括相应说明的。在规划文本中应当明确表达规划的强制性内容。
第三节城市分区规划
第三十八条编制分区规划，应当综合考虑城市总体规划确定的城市布局、片区特征、河流道路等自然和人工界限，结合城市行政区划，划定分区的范围界限。
第三十九条分区规划应当包括下列内容：
（一）确定分区的空间布局、功能分区、土地使用性质和居住人口分布。
（二）确定绿地系统、河湖水面、供电高压线走廊、对外交通设施用地界线和风景名胜区、文物古迹、历史文化街区的保护范围，提出空间形态的保护要求。
（三）确定市、区、居住区级公共服务设施的分布、用地范围和控制原则；
（四）确定主要市政公用设施的位置、控制范围和工程干管的线路位置、管径，进行管线综合。
（五）确定城市干道的红线位置、断面、控制点座标和标高，确定支路的走向、宽度，确定主要交叉口、广场、公交站场、交通枢纽等交通设施的位置和规模，确定轨道交通线路走向及控制范围，确定主要停车场规模与布局。
第四十条分区规划的成果应当包括规划文本、图件，以及包括相应说明的。
第四节详细规划
第四十一条控制性详细规划应当包括下列内容：
（一）确定规划范围内不同性质用地的界线，确定各类用地内适建，不适建或者有条件地允许建设的建筑类型。
（二）确定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；确定公共设施配套要求、交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离等要求。
（三）提出各地块的建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则；
（四）根据交通需求分析，确定地块出入口位置、停车泊位、公共交通场站用地范围和站点位置、步行交通以及其它交通设施。规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高。
（五）根据规划建设容量，确定市政工程管线位置、管径和工程设施的用地界线，进行管线综合。确定地下空间开发利用具体要求。
（六）制定相应的土地使用与建筑管理规定。
第四十二条控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容。
第四十三条修建性详细规划应当包括下列内容：
（一）建设条件分析及综合技术经济论证。
（二）建筑、道路和绿地等的空间布局和景观规划设计，布置总平面图。
（三）对住宅、医院、学校和托幼等建筑进行日照分析。
（四）根据交通影响分析，提出交通组织方案和设计。
（五）市政工程管线规划设计和管线综合。
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为了进一步加强我国的城市化建设，提高现代化水平，相关部门十分重视城市的总体建设，并努力完善城市发展的总体规划。下面，作者将对新时期城市总体规划发展的背景进行相应地阐述。随着社会主义市场经济的不断发展，政府的职能也在发生转变，向着服务型政府转型。在此种趋势的影响下，城市规划发展部门也要从政府职能的战略要求出发，按照城市发展的总体要求，制定合理的发展规划。因此，做好城市的发展规划是服务型政府发展的必然要求。同时，做好城市发展规划也是当前国家和社会发展的必然趋势。与发达国家相比，我国的经济发展仍然存在一定的差距，城市发展方面还不成熟，制定合理的发展规划能够为城市发展提供良好的导向，促进城市的长远发展，为人民的日常生活提供更多的便利。
2 新时期城市总体规划实施的现状
结合当前我国部分城市总体规划的实施情况，作者对城市总体规划的实施情况进行了分析，并总结了其中存在的各个问题。首先，城市总体规划存在偏差。所谓城市总体规划的过程，就是指对城市规划和发展过程中的各种信息进行收集、加工、存储以及处理和控制的过程。因此，在城市规划的过程中，相关人员必须充分考虑社会、政治、经济、文化等因素。但是，信息更新和变化的速度之快，导致城市的总体规划很容易与社会发展脱节，导致城市发展规划存在一定的偏差。其次，城市总体规划的实施主体较多，主体之间的矛盾较为激烈。在当前社会主义市场经济体制下，市场经济的主体在朝着多元化的方向发展，而城市建设的主体也在不断增多。除了政府之外，企业或者一些海外投资也加入进来，而不同的主体之间也存在着一定的利益关系。这样一来，在城市总体规划的实施过程中，必然会出现不同的矛盾、利益与冲突等，影响城市的顺利发展。再次，城市总体规划的科学性、规范性都较差。合理的发展规划是促进城市顺利发展的重要基础，但就当前部分城市的城市发展规划来看，很多规划没有合理的实施环节或者反馈机制。大部分规划着眼于从各方面不断完善内容，而忽视了城市发展规划实施后的评价过程，导致实施过程中的很多问题不容易被发现。城市总体规划中也没有制定规范化的实施程序。很多城市总体规划的实施过程，并没有经过认真地研究与试验，而是在国家政策的限制下进行相应的发展。这样一来，城市发展很容易被限定于某一特定的范围，也不利于城市的长远发展。除此之外，我国城市总体规划的评价体系也没有建立起来，评价标准等都不完善，这也不利于我国城市的顺利发展和我国社会主义现代化的建设。
3 构建科学的城市总体规划评价体系
完善城市总体规划评价体系，才能对当前城市发展的总体规划作出合理的判断，才能发现问题和解决问题，保证城市的健康发展。下面，作者将对如何构建科学的城市总体规划评价体系这一课题进行深入探讨。
3.1 评价体系的建立必须遵循一定的原则
城市的发展与建设是一个长期的过程，会受到多种因素的影响，需要多方面的努力与配合。同时，城市总体规划的评价体系的建立必须遵循一定的原则。首先，城市总体规划的评价体系要保持与目标的一致性，这样才能更好地判断出不同时期、不同领域内部不同目标的实现情况。也就是说，在制定评价指标时，相关人员应该从当前的实际情况出发，进一步简化量化方法和操作步骤，充分考虑数据采集的难以程度，制定合理的定性评价方法。其次，代表性原则。也就是说，评价体系中所选取的评价领域或者指标必须具有一定的代表性，最好为综合性与专业性兼具的指标，同时还要避免不同指标之间出现重复、交叉的情况，所有的质量能够客观地反映出当前城市规划与发展的相关实际情况。再次，公众参与的原则。城市总体规划实施的评价体系必须严格遵循公平、公正、公开的原则，充分体现公众的利益和根本需求。在评价过程中，要广泛听取公众对于城市发展规划的满意程度，这样才能获得更多的公众支持。
3.2 评价体系的内容
城市总体规划实施评价体系必须充分反映城市发展的综合状况，因此，评价体系的内容全面。首先，在对城市总体规划的实施进行评价的过程中，应开展各种综合的评价工作，包括对城市各种建设用地规模的扩大、经济效益、生态效益以及社会效益的评价等。另外，我们不仅仅要对当前城市总体规划的实施情况进行评价，还要注意加强未来城市发展与建设过程中的各种空间布局与城市配套设施的建设。为了提高人民的参与度，城市总体规划的过程中要充分听取大众的意见或感受，了解公众对城市规划与发展的满意程度，使城市的发展与建设顺民意。
3.3 确定科学的指标权重
城市总体规划评价指标权重的确定方法有很多种，包括专家分析法、层次分析法等等。下面，作者将主要运用层次分析法，结合专家分析法等，合理制定评级的指标权重。首先，在权限设定的过程中，工作人员要把城市规划的编制和实施看做是不同的环节进行评价，其权重系数之和为100。其次，要根据专家分析法，分别确定不同评价指标的权重系数。例如，我们可以将权重标准分为城市的空间组织与布局情况、规划项目的实施情况以及公众的满意度，其指标权重分别为40%、40%、20%。
3.4 指标的等级评定
合理的评级指标，能够充分反映出当前城市总体规划中存在的各种问题。因此，相关部门必须完善各个评价指标，并做好指标的等级评定工作。第一，城市建设控制性指标可以分为六级，以此来判断城市建设用地控制性指标的实际值与规划中的目标值之间的偏差。第二，空间形态指标。该指标主要由形态率和紧凑度两部分组成，也反映出城市用地的合理性与集约性，该指标也分为六级。第三，城市建设用地指标。该指标也分为六级，主要对城市建设实际用地的合理程度与城市建设总体规划目标之间的差距进行评价。
4 结束语
在当前形势下，城市总体规划实施的评价会受到多种因素的影响，包括制度因素、人为因素和其他不确定因素等。因此，城市发展规划部门必须从当前城市发展的实际情况出发，制定合理的发展策略。同时，相关部门必须完善评价指标，合理设定评价指标的权重及等级等，保证评价结果真实、合理。相信在各方的共同努力之下，我国的城市规划会更为合理，发展将会更加顺利。
参考文献
[1]李东泉，叶裕民.《北京城市总体规划》实施评估居民满意度调查研究[J].北京规划建设，2011（6）.
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随着经济全球化我国经济体制也开始转型，根据相关法律法规，对当前城市总体规划编制的趋势和关注的问题进行了分析和探索，笔者结合当前规划编制实践，对城市总体规划编制提出了一些探讨性的问题。
一、综合性与战略性的有机统一
在当今经济体制下，在现行城市规划编制下，城市总体规划所涉及的内容、范围不断扩大，从城市的经济发展到城市环卫设施建设，城市总体规划工作有着一定的复杂性，工作强度不断增大，总体规划综合性不断加强。从总体规划编制角度来看，总体规划成果质量陷入一个内容全，项目多、规划说明越来越复杂，规划工作容易走进误区，总体规划内容不能残缺，如果规划内容不全面就会导致对实际工作缺乏指导作用。
不能否认的是总体规划是对城市全面综合的规划，需要注意的是，城市总体规划是一种战略，应该是城市未来发展方向战略性部署。从这个角度上来看，城市的总体规划要体现出综合性的特点，战略性发展策略才符合城市发展趋势。总体规划的战略性和综合性之间的关系是互相依存的，战略性是城市规划的根本，综合性是相对战略性发展而言的。所以，城市总体规划要从战略角度出发，同时要兼顾综合性。
战略性和综合性两者之间的关系可以通过编制计划进行调节，通过规划纲要、专项规划和规划成果三个阶段的不同点将战略性和综合性结合在一起，和传统的规划的方法不同的是，传统的规划方法将规划阶段分为两个阶段，主要涉及的问题包括城市定位、城市发展动态、空间结构和土地的合理利用以及城市规划中的交通问题。同时要将城市总体规划编制不断扩展，将城市规划的目的，策略研究和结构规划要不断强化。将其他管理措施落实到城市规划工作中，规划工作要侧重于城市的战略发展，规划纲要发展成为城市规划一种战略措施，所以要提升规划纲要的地位，提升规划纲要的主体地位就要从规划审批程序，将政府对规划审批落实到规划纲要中，这也是经济体制转变的必然行为，政府的干预要以宏观战略性政策为主，纲要的批准的综合性要以政府宏观措施为主，要体现战略规划的专业性和规划性。城市总体规划的成果在体现在纲要精神和专项规划中，因此这种调节方式可以更好的体现综合性和战略性的关系，有效的解决了在编制过程中出现的冗长、繁杂和工作效率低下等问题。复杂的工程程序会导致结果没有出现，由进行返修的情况，提高总体规划中总体规划编制的有效性。
二、城市规划的政策划趋势
随着社会化问题的突出，城市规划者对社会问题的关注，城市规划工作也具有了社会属性，通过以上分析，可以得知未来城市规划应该是理性和感性结合，物质性和社会性兼顾，科学性和政策性于一体规划策略，具备社会资源分配和调节能力的职能规划，如何转变城市规划的调控功能，是我国城市规划中的首要任务。实现城市规划的转型，使城市规划成为具有调控功能的一项政策，就要加强城市规划和相关政策的联系。
首先，城市规划要反应政策的要求。国家进行宏观调控措施，区域政策制定对城市发展的影响。其次，城市规划的内容要作为城市发展各项政策的起点。城市规划要反应城市各项要素在城市发展中的取向，城市的发展要在符合城市的规划框架，另外，城市的变化要体现城市的变化趋势，某些发展趋势虽然没有在规划方案中得到具体体现，但是却成为了影响城市发展的客观因素，并且影响范围也在逐渐扩大，这些因素包含了政治因素、社会因素和文化因素。综上所述，为了提升省市规划的社会属性，在城市规划过程中还应该包含输入和输出等程序。输入过程主要分析的是现有的政策和社会空间利益关系，和城市发展发展需求。在城市规划过程中要考虑到这些影响因素，对城市发展的目标进行协调，最终落实到城市土地和资源分配中，得到的输出结果就是城市的发展和战略目标，依据城市规划的导向作用对现行政策进行调整，制定一些新的规划措施保证城市规划目标的实现。
三、城市规划的探索
受传统技术的影响，我国城市总体规划主要偏重于城市土地的利用和空间发展规律，对政策影响因素在城市规划中所起的作用研究比较少，如政策制定时政策调控的结果，是一种间接效应。如城市的空间效应，重视程度不够、预见性不足，影响城市的协调发展。因此，城市整体规划是具有一定调控功能的政策，城市总体规划要具有政策整合和政策导向的基本功能。因此，城市发展动态和各项法律法规的制定对城市发展的影响机制所产生的空间效应，城市发展的众多影响机制的调节功能可以作为今后城市总体规范的重点研究内容。
(一)城市发展的动态
城市发展动态的研究是指为了增强城市规划预见性的需要，城市的动态发展主要表现在政治、经济、技术和文化等因素对城市发展的影响。只有了解这些变化因素对城市空间效应产生的影响，是做好城市总体规划的前提。其中经济因素的政治因素对城市的动态发展具有显著影响，应该给与一定的重视，在城市发展规划工作中要加强对政治因素和社会因素对城市发展的研究，这是城市规划向社会性转变的必然要求。
（二）政策的空间效应
政策的出台和实施都会对社会带来一系列的影响甚至产生一些连锁反应，即使是相同的技术在不同的地区执行也会产生不同的效果，所以在城市总体规划的过程中要注重政策的变化对空间效应影响机制的研究。如财政政策发生变化会直接影响到产业结构的调整和产业的分布情况，导致经济发展缓慢，对空间演变产生影响，如在珠三角地区产业聚集而形成产业群，出现这种的现象的原因是受到财政政策的影响，土地的使用政策发生变化会改变土地的使用模式，土地政策的改变的会对交通产生影响，影响了交通规划，推动了空间演变的进程。如信贷政策，税收政策，都会对房地产行业的发展造成一定影响，造成空间更新缓慢。
（三）加强多因素综合调节的研究城市规划的职能分析
融合经济、政治、政策、社会、文化等诸多因素的调控，可以有效的提高城市规划中解决问题的能力。
作为城市公共政策的规划，要主要发挥行政职能，规划师要在城市规划过程中发挥应有的作用，从事规划或者管理工作的人员可以被称为了管理型规划师，另外规划师也可以是规划咨询机构和政府政策机构的研究人员，不但为城市规划工作提供服务，也为政府的制定决策服务。城市规划设计人员属于操作性规划师，代言型规划师不仅可以保证社区的利益，又可以作为集团的代言人，确保城市规划渠道的通畅。
结束语：
寻求整体的优化方法追求城市规划在引导城市发展中积极作用是城市规划的主要职能，总体规划可以促进城市经济的发展，在城市发展中对市场资源合理分配达到优化平衡，体现了总体规划在城市这个相对复杂的系统中所发挥的调节作用，主要研究了城市定位、总量控制的优化，对城市的发展提供了理论依据。
参考文献：
[1]刘万锋．城市总体规划与土地利用总体规划用地发展规模相协调探析 [M]．甘肃：甘肃科技出版社，2012．
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Keywords:city planning; regulation function; guiding function; mandatory; Guide
中图分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：
1内容界定
总体规划编制内容具有重要的宏观调控作用，因此应该着重研究政府在公共服务设施规划和相关政策制定方面的宏观引导作用，并且突出基础设施配置作用，对城市建设行为提出环境保护的限制条件，从而保证总体规划对城市重大决策的参谋作用和对重大建设项目的引导作用。
2006年颁布实施的《城市规划编制办法》明确规定：编制城市总体规划，应当以全国城镇体系规划、省域城镇体系规划以及其它上层次法定规划为依据，从区域经济社会发展的角度研究城市定位和发展战略，按照人口与产业、就业岗位的协调发展要求，控制人口规模、提高人口素质，按照有效配置公共资源、改善人居环境的要求，充分发挥中心城市的区域辐射和带动作用，合理确定城乡空间布局，促进区域经济社会全面、协调和可持续发展。
《城市规划编制办法》第三十条和第三十一条分别列出了市域城镇体系和和中心城区的具体内容，同时把城市规划区范围、市域内应当控制开发的地域、城市建设用地、城市基础设施和公共服务设施、城市历史文化遗产保护、城市防灾工程、城市抗震与消防疏散通道、城市人防设施布局、地质灾害防护规定等列为城市总体规划的强制性内容。
由此可见，城市规划编制内容要求突出强调了总体规划编制的公共政策性。
2 体现管制功能的强制性内容界定
公共政策管制所体现的是对社会中的个人和集团的行为施加控制，政府制定能源保护、环境保护、计划生育、交通安全、财产保护、义务教育等方面的政策。作为公共政策，总体规划有其自己的内涵，其管制功能主要对城市建设行为进行控制，确保各项建设活动与城市发展目标保持一致，同时对违法建设行为进行监督检查。因此总体规划不仅包括对所属专项专业规划的指导和管制，而且也包括对总体规划目标完成情况和如何完成的管理、限制和引导，在此方面，强制性内容充分体现了总体规划的管制功能。
2.1强制性内容内涵
在总体规划中确定的强制性内容有：（1）城市规划区范围。（2）市域内应当控制开发的地域，包括：基本农田保护区，风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，地下矿产资源分布地区。（3）城市建设用地，包括：规划期限内城市建设用地的发展规模，土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建设用地面积、容积率、人口容量等）；城市各类绿地的具体布局；城市地下空间开局。（4）城市基础设施和公共服务设施。包括：城市干道系统网络、城市轨道交通网络、交通枢纽布局；城市水源地及其保护区范围和其他重大市政基础设施；文化、教育、卫生、体育等方面主要公共服务设施的布局。（5）城市历史文化遗产保护。包括：历史文化保护的具体控制指标和规定；历史文化街区、历史建筑、重要地下文物埋藏区的具置和界线。（6）生态环境保护与建设目标，污染控制与治理措施。（7）城市防灾工程。包括：城市防洪标准、防洪堤走向；城市抗震与消防疏散通道；城市人防设施布局；地质灾害防护规定。
2.2强制性内容分类
根据实际操作需要，可以将强制性内容分为3类：具有可操作性的内容、不具可操作性的内容和缺少技术标准的内容，如表1所示。
表1 对强制性内容按照实际操作进行的分类
城市规划区范围。市域内应当控制开发的地域，包括：基本农田保护区，风景名胜区，湿地、水源保护区等生态敏感区，地下矿产资源分布地区。城市建设用地，包括：规划期限内城市建设用地的发展规模，城市地下空间开局。城市基础设施和公共服务设施。包括：交通枢纽布局；城市水源地及其保护区范围和其他重大市政基础设施；文化、教育、卫生、体育等方面主要公共服务设施的布局。城市历史文化遗产保护。包括：历史文化街区、历史建筑、重要地下文物埋藏区的具置和界线。
不具可操作性内容
城市建设用地中土地使用强度管制相应的控制指标（建设用地面积、容积率、人口容量等），城市各类绿地的具体布局；城市基础设施和公共服务设施中城市干道系统网络、城市轨道交通网络；城市历史文化遗产保护中历史文化保护的具体控制指标和规定。
缺少技术标准内容
生态环境保护与建设目标，污染控制与治理措施；城市防灾工程。包括：城市防洪标准、防洪堤走向；城市抗震与消防疏散通道；城市人防设施布局；地质灾害防护规定。
2.3强制性内容界定
目前城市总体规划的内容比较庞杂，涉及到社会经济与环境的各个方面。由于影响现代城市建设和土地开发活动的外界因素相当繁多，准确预测局部土地使用情况是没有必要的。根据以上分析，可以对强制性内容进行优化界定：总体规划中强制性内容应该是具有可操作性的内容（见表1中第一项）。
3体现导向功能的引导性内容界定
公共政策具有科学性导向功能，城市总体规划的导向功能使规划预测性明显加强，因此具有很强的规划实施可行性。作为城市总体规划的导向功能实际上就是规划的指导作用，导向性内容是指对宏观形势具有指导性、对社会发展具有影响深远的内容。在实施过程中导向功能的某些方面还有待加强甚至需要补充，而有的地方需要弱化处理。
3.1导向功能中有待强化的方面
城市规划中导向功能的战略性直接影响着规划体系的完善，所以对总体规划的部分导向性内容应该重点强调，其中包括市域空间布局规划、核心城市圈规划、市域管制规划、城市用地布局规划、市域城镇以及生态环境保护规划。同时要与相应总体发展规划相衔接，并对自身重点和难点问题进行探讨，可以考虑通过立法手段和加强审议程序来保持其科学性和战略性。
3.2导向功能中需弱化的方面
对城市总体规划导向功能的诠释是每项规划都有各自的重点任务和主要目标。因此导向功能要求我们不能把规划中一些专项专业问题进行过细规定，应该强调重点，发挥其指导性和战略性。需要弱化的城市总体规划内容包括一些对经济文化影响小的规划，包括：景观风貌规划、停车设施规划、电信工程规划等。它的具体实施任务应该由各专项规划来完成，其实施进展情况需要公众的监督、法律的约束以及有关单位的自律。
3.3导向功能中需去掉的方面
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城市规划的意义体现在规划的实施，只有通过规划的实施，才能全面而完整地实现规划意图、原则和内容，规划对城市建设和发展的作用才能得到实现。2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》规定：“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估”，它将城市规划的实施评价上升到了法律条文角度，力求使城市规划以及相应政策的制定都能通过定期的监测机制反馈实施绩效，继而宏观上修正引导控制措施，保证城市发展建设更加科学合理。
1 宜居城市与城市总体规划实施评价的目标一致性
2004年《北京是城市总体规划》将城市性质定位为“宜居城市”，引发了我国“宜居城市”建设和研究的热潮。其实，从古至今人类对理想居住环境的追求和探索从未停止，城市功能也总是围绕着居住者的要求展开。从19世纪开始，城市建设追求了“适居”、“宜居”城市研究之门。近年来，对理想居住环境，还深入到了交通可达、安全舒适、友好邻里、尊重历史、保护资源的可持续发展层面，“宜居城市”概念应时而生，已成为现代城市的发展目标和重要方向。2007年中国城市科学研究会正式的《宜居城市科学评价指标体系研究》，从“社会文明、经济富裕、环境优美、资源承载、生活便宜、公共安全”六个方面对城市宜居度进行判断，宜居指数达到80分即认为是“较宜居城市”。这个标准对于我国宜居城市建设有重要意义，也为评判提供了一个相对科学而统一的尺度。
宜居城市建设是一个长期的、动态的过程，它不仅仅是一个理论，还是城市化的实现目标，需要在总体规划中制定实施评价检验其实施效果。建设宜居城市与开展总体规划实施评价在目标上存在着内在联系：
1.1 宏观层面上，宜居城市建设和总体规划实施的关注点都是运用先进城市发展理念提升社会经济发展水平，其评价内容针对上述目标展开；
1.2 中观层面上，城市历史文化保护、环境改造及各种设施布局的实际情况反映了城市总体规划的实施效果，体系了宜居指数水平；
从宜居城市的角度构建城市总体规划实施评价体系，具有通过实施评价检验城市建设是否符合宜居要求，便于及时提出改进策略，逐步推进宜居城市建设的重要作用。
2 中小城市展开城市总体规划实施评价的意义与价值
随着城市化进程的加快，中小城市由于数目众多，规模适当，已经成为我国城市化进程的主要载体，也将成为中国建设宜居城市的中坚力量，其实施评价效果推广具有较大现实意义。
2.1 动态引导性。在高速发展的城市进程下，规划实施结果与宜居目标之间会存在偏差，有的甚至背道而驰，定期开展实施评价可以加强城市规划的动态引导作用。
2.2 整体协调性。城市总体规划实施主体多元化，导致各种利益矛盾凸现，通过实施评价可均衡利益分配。
2.3 系统规范性。中小城市规划技术水平与管理力量较大城市薄弱，通过长期性、滚动性的实施评价机制，可以对其进行有效监督。
2.4 急切性和紧迫性。目前区域协调发展、城乡统筹、城市需求多样化等重任将导致“宜居”概念从城市拓展到区域，中小城市对区域性的宜居城市体系建设有着重大推动作用。
3 引入宜居城市目标的中小城市总体规划实施评价体系
城市规划实施受到各种不确定因素的影响，是一个复杂的过程。然而最早的规划实施评价却忽略了这一点，只是将实施成果与“极端蓝图”进行一一对应式的比较，完成目标即评价为“好”，最为典型的是以A.Wildavsky为代表的“客观目标式评价方法”。这种目标性的评价方法直接却片面，不能对城市建设过程做出合理分析。在随后的发展中，运用数学模型、社会学的研究方法相继被引入到城市规划实施评价中来，评价不仅针对实施结果，对过程更加重视，城市规划实施评价方法取得了较大发展――除传统的德而菲法（专家意见法）、AHP法（层次分析法）、PPIP评价模型外，还有基于数理分析的“单指标多角度评价法”、“加权多因素综合评价法”、“变异系数法”等多种定量分析法，有点甚至还引入了叠图法、地理信息系统与遥感技术结合的GIS分析法等。但这些评价方法的过程及结果“非显性”，对使用人员和管理人员的专业支撑要求较高，因此太多出现在研究性报告和大城市的城市总体规划实施评价实践中，而对于法定的、周期性的、经常性的中小城市总体规划评价而言，在推广上存有较大难度。
3.1 构建原则
3.1.1 客观性：城市总体规划实施的内容很多，评价体系以宜居城市建设为主要目标，参照“宜居城市评价指标体系”，综合分析城市整体发展状况。
3.1.2 可比性：评价指标选取以量化指标为主，适当引入部分非量化指标，使其具有代表性，并尽可能在时间、地域范围上具有纵向可比性。
3.1.3 公众参与性：在城市总体规划实施评价时应尽量弥补专业性强、公众参与力度不足的问题，积极鼓励评价者和评价人群多方位介入。
3.1.4 可操作性：在选择评价方法和相应因子时，应综合考虑中小城市的各方面因素，使评价工作能够顺利开展，直奔要点，不流于形式。
3.2 评价流程及框架构建
3.2.1 现场调研，确定规划评价范围；
3.2.2 收集资料，中观层面上确定影响宜居城市总体规划实施的评价要素，并将其归纳为城市空间布局、城市环境建设、城市交通建设以及结合宜居城市目标的城市经济发展、社会文明建设等方面。
3.2.3 微观上将上述要素的组成因子归类为量化因子和非量化因子，并通过数理统计和相关性分析等，将实施结果与宜居目标进行偏差度对比分析（也可根据建设用地实施情况，加入经济绩效性等评价内容）。该环节为评价体系的核心。
3.2.4 结合市民意见，直观定性检验城市总体规划实施状况，提出通过阶段性成果（如近期建设规划、专项规划等）维护总体规划或宜居目标的措施。
3.2.5 提交评价报告，并经过有关部门法定程序审核通过后，具体指导实施。
3.3 评价因子选取
城市建设受到各种因素影响，如物质、技术、经济、自然气候、生态环境等，评价作为一种手段反馈城市建设信息，其指标体系是综合反映城市建设的指标综合体。评价指标因子选取是准确评判不同时期城市发展状况的关键，不仅体系出总体规划在微观层面上对具体项目的指导作用，同时衡量实际建设情况与规划目标的偏差程度，并能从偏差入手，有里及表地分析原因，从而做出针对性的修正、维护决策。
结合宜居城市评价指标特点，并根据指标的控制性和指导性将其分为量化指标和非量化指标。
3.3.1 量化因子：即从微观层面评价建设效果，反映宜居硬环境的指标。
（1）经济建设评估因子：经济建设是社会发展的基础条件，也是宜居城市建设的最重要的决定性因素之一。考虑到某些中小城市的经济转型，评价时可根据需要加入三产比例因子，以便影响总体规划实施的经济因素有深层次的了解。
（2）土地资源承载度因子：城市资源量决定了一个城市的自然承载能力，是城市形成、发展的必要条件。该指标同事也是城市建设的控制性指标，既直观反映了城市建设的效果，也间接揭示了城市发展方向及存在问题。
（3）建设用地实施因子：分析评价主要建设用地的发展方向及空间布局是否合理。
（4）城市环境建设因子：主要包括生态环境、气候环境、人文环境、城市景观等四方面，山地城市在环境建设方面有其地域优势，山水资源和自然绿化的丰富程度使其在宜居城市打造上占有一定优势。
（5）重大项目的实施因子：对城市总体规划确定的重大项目实施进行评估，分析实际建设是否合理。
6）生活便捷度因子：生活方便、适宜是宜居城市最重要、最核心的影响因素，该项评价主要关注宜居型公共设施（包含传统公共服务设施的扩展范畴）的服务半径及效果。
（7）其他因子：其他涉及具体城市的独特因子。
3.3.2 非量化因子：即反应宜居软环境建设的定性评价指标。
（1）公共安全度因子：宜居城市和总体规划实施的服务对象和受益群体均是城市居民，城市安全度是关系居民安居乐业的主要评价因素。
（2）居民满意度因子：公众参与是评价体系必不可少的组成部分，应通过公开调查的形式征集群众意见，作为指导城市下一步建设发展的参考依据。
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城市空间的梳理和整合是一个城市可持续发展的动力与保障，而城市规划对于城市空间布局的形成有不可忽视的作用。 “合理的城市规划是城市发展的前提，城市规划在城市发展的不同阶段所起的作用是不同的，具体表现在城市空间发展方向、城市空间形态演变、城市形象、城市经济活动乃至城市社会结构等方面。①”作为珠三角外向型经济最具代表性的城市，东莞现代城市空间结构的形成和发展，城市规划起到了积极的作用。
1.城市规划保障对于城市空间结构的影响
城市空间的梳理和整合成为城市可持续发展的动力与保障，城市规划通过对城市空间布局的不断调整来影响城市空间结构走向。东莞政府对于城市升级调整不遗余力，投入了相当大的热情编制规划。而这些规划在实施和调整中促进了城市发展，形成和完善现有东莞城市空间布局，在所有类型的规划中，城市总体规划对于城市整体空间结构布局的影响更为宏观。
城市总体规划通过对城市自身建设条件和现状特点的分析研究，从而制定城市经济和社会发展目标，以确定城市的发展性质、规模和建设标准，最后安排城市用地的功能分区和各项建设的总体布局，宏观的影响城市空间结构。
东莞目前可查的城市主要有5版，整理这些总体规划可以展示东莞城市空间发展脉络。
2.历年东莞城市总体规划汇总分析
东莞可查的5版城市总体规划分别是《东莞市城市总体规划1982-1990》、《东莞市城市总体规划1985-2000》、《东莞市城市总体规划1989-2010》、《东莞市城市总体规划1996-2010》、《东莞市城市总体规划2000-2015》下表对这几轮总体规划在城市规模、城市性质、城市空间结构等几个方面的内容进行了汇总。
表1东莞市历次总体规划汇总整理表
资料来源：根据《东莞市历次总体规划汇编》 （东莞市城建档案馆），《东莞市城市总体规划2000-2015》（中国城市规划设计研究院）整理
由此可分析得到东莞城市总体规划对于空间布局的影响无疑是较为明显的。
3.东莞历年城市总体规划对于城市空间布局的影响
城市总体规划具有延续性，后一轮的规划往往可以分析出之前规划的实施状况，城市总体规划对空间布局是有很明显的指引作用的，虽然两者的发展并没有完全对应，但是城市总体规划在对于城市空间的宏观布局发展还是有不可忽视的影响。
3.1城市总体规划微调城市空间布局
1982和1985版城市规划延续东莞传统城市发展格局，城市空间发展局限在依托旧城区小规模扩张阶段。如1985年总规“城市用地，以老城区为中心，向外扩展，其次向东、向北作少量发展。③” 1989和1996版规划处于东莞城市发展的特殊时期。1989年总规虽然城市规模并没有较大突破，但对城市空间结构有了分区的概念。
3.2 城市总体规划引导城市空间布局形式的转折
82版和85版城市规划都被迅猛发展的经济建设所冲破。为适应经济发展，把东莞建成一个现代化城市，1989年规划在旧莞城的南面建设一个总面积约4.2平方公里、规模接近旧莞城的新市区。它包括科技、商贸、金融、住宅以及文化娱乐等多个小区。新城西南面是高科技开发区。1989和1996版城市总体规划展示出东莞城市格局发展中的转折，城市发展有了新观点。
1989版总规对于城市空间布局发展也有了新的突破，城市有分区设置意识1996版规划处于东莞城市社会经济发展的特殊时期，这版规划对于新形势下东莞的城市发展茫然与混乱。规划提到公共服务设施分为市级中心和区级中心，值得一提的是，这轮规划提到了旧城的改造。
1996这版总规对于新形势下东莞的城市发展比较茫然，在城市规模上并没有给予具体的限定，而只是用三个方案对城市规模进行调控：“高方案―-城郊边级弱化甚至消失；中方案―按照行政界线预测城市发展，各项设施城郊区别对待，郊区乡镇控制发展；低方案―区别对待，适当控制郊区乡镇发展④”。城市规模参照《珠江三角洲经济区城市群规划》确定。”对于城市空间布局相比上一轮规划并没有太大的突破：“规划市区为环形放射多中心片区式结构，将市区市片区分别包含1-3个城市组团④”。这其实是了对于迅猛城市发展不可预测性的放任态度。
1989和1996年城市总体规划向我们表明东莞城市空间发展逐渐跳出了旧城的框架。
3.3 城市总体规划奠定城市空间格局的发展基础
2000版城市总体规划则是为东莞城市发展格局展开了新视野，促使东莞形成目前城市空间结构，其功能结构中的“两大发展轴”及在确定的“莞龙路、东城中心、同沙片区”三大发展方向对目前城市发展仍具有指导意义，影响城市空间布局的发展。
2000版总规实施期间，东莞中心城区基本实现了地区性中心城市的发展目标，城市空间发展初步具备特征，为实现东莞城市发展的“强心”战略思想功不可末。2000版总规规划市区包括六大片区；确定市区两大发展轴和五个发展方向；规划确定六条楔形绿地分隔城市片区。六大片区（如图1）。两大发展轴――东北―西南发展轴和西北―东南发展轴⑥。
关于城市土地利用规划，在东莞市区用地规划中，南城区用地布局特点主要为：“城镇建设用地主要分布在南城区中部以北区域，南部区域主要为山体、农田与村庄。在北部城镇建设用地中，居住用地分布较为分散，工业用地集中在南城区中部偏北区域，商业用地主要聚集在南城区北部区域⑦”。（如图2）
图1 东莞市区用地规划图
资料来源；《东莞市城市总体规划（2000-2015）》中国城市规划设计研究院
图2，东莞城市规划分区示意图
资料来源：自制
从对城市总体规划的分析中，城市社会经济的发展在城市总体规划中一一体现了出来，而城市空间发展也随之而变化。2011年东莞全面总结《东莞市城市总体规划（2000-2015）》实施10年来，在强化规划的空间调控能力，整合城乡资源，提升中心城区功能和品质以及城乡一体化协调发展等方面所取得的成效，并分析总规实施中存在的不足。通过分析城市呈现南移、东拓态势，符合总规预期。
除了总体规划，其他有东莞市政府引导的如近期建设规划、各类型专项规划对于城市整体空间结构的影响。如近期建设规划虽然是城市总体规划的重要组成部分，通过重点建设地区和重点项目实施，已经开始落实到城市空间发展的微观层面了。
4. 小结
研究城市规划与城市发展的关系，对认识城市发展规律、进行城市规划有积极的借鉴价值。城市总体规划将城市结构空间的宏观布局结合在一起，更多的是从宏观方向上引导城市空间结构发展；而其他如近期建设规划作为总规的延续，在宏观微观方面对于城市空间布局均有影响，但其规划性质让城市空间布局更为直接。东莞在新世纪的城市发展中强烈意识到城市化水品严重落后经济发展，对于城市规划、城市建设不遗余力。因而，近10年以来的的近期建设规划很直观的反映了东莞的城市发展步伐，逐步形成和完善城市总体规划所构想的城市发展蓝图。如近年因为松山湖横空出世，东莞的城市空间发展有了更大的突破，强心策略有了强有力的基础，城市空间布局在规划中不断调整和完善。
主要参考文献：
