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按照传统的行政权与司法权分立的原理，行政机关处理行政事务，司法机关处理民事纠纷，二者之间是互相独立的。但是随着市场经济的不断发展，社会对效率的追求促使传统的司法理论发生了巨大的变化。由于行政裁决具有技术性强、程序简化、操作快捷的优势，在高速运转的市场经济发展中，彰显了行政裁决的独特管理手段。所以，国家为了最大效能的实现管理职能，通过立法的形式赋予行政机关处理特定的民事纠纷的权力，行政裁决制度也就应运而生了。
关于行政裁决的理论在我国的研究还很薄弱，有关行政裁决的概念，性质，特征等基本问题还没有理论上的统一和完善，而相关的行政裁决法律制度也尚未行之有效的建立，致使行政裁决在实践过程中不能发挥其应有的作用。
一、当前行政裁决概念
（一）当前行政裁决的概念
行政裁决产生是顺应市场经济发展的内在需要，由行政机关解决特定的民事领域纠纷。因而行政裁决是在不应损害当事人的自由意志（即纠纷之前的合意），或只能是涉及维权性很强个人不易得到救济的民事领域前提下，法定行政主体实践的一些列具体行政行为。
总之，行政裁决，是指“行政机关或法定授权的组织，依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷（特定的民事纠纷）进行审查，并作出裁决的具体行政行为”。
（二）当前行政裁决的性质
关于行政裁决的独特性质，目前理论界的研究主要包括：
1.行政裁决实施的主体是依法成立、授权委托成立的行政机关。只有合法的行政主体才能实施行政裁决行为，才能用行政裁决的管理方式履行行政职责。
2.行政裁决实施的基本前提是平等主体间民事纠纷与行政行为的实施有一定关系。行政主体实施的行政裁决以一定范围内的民事纠纷为特定条件，只有民事纠纷与行政行为有关的情况下，才能行使行政裁决行为。
3.行政裁决的首要程序是先行申请。在行政裁决的过程中，当事人的申请程序是裁决行为存在的必要程序和先决条件。如果在法律规定的时效内，当事人的民事纠纷未向行政裁决主体主动申请，行政裁决主体无法实施受理、裁决等行为。
4.行政裁决具有一定的司法特性。行政裁决是以中间人的身份出现的，在行政裁决过程中具有一定的仲裁性，突出了绝对的法律效力。此外，这种行政裁决行为中有“不告不理”等典型的司法程序，所以行政裁决具有司法性。
5.行政裁决行为是一种具体行政行为。行政裁决对特定范围的民事纠纷进行仲裁，这种仲裁的行为是具体的、特定的；而且行政裁决内容可以申请行政复议或行政诉讼。由此可见，行政裁决行为是一种具体行政行为。
二、我国行政裁决现状中存在的问题：
1.对行政裁决的概念界定模糊：我国行政裁决这一行为并没有在法律中进行独立、明确的规定。对行政裁决的概念多来自于单行法律中的相关规定（如《商标法》，《专利法》、《土地管理法》、《森林法》、《食品安全法》、《药品管理法》等）。这就使得我国对于如何界定行政裁决，如何对行政裁决进行行为的归类产生了分歧，目前我国比较认可的是上文中对行政裁决的概念定义，但同时也存在着其他的理论学说。将行政纠纷、行政机关内部决定也纳入行政裁决的概念中，且没有形成统一认可的理论。行政裁决的概念这一最基本的理论没有成形，使得行政裁决的其他理论和制度建设举步维艰。
从上述分析可以看出，行政裁决作为市场经济发展后的一种新型行政行为，其性质的认知处于司法行为和具体行政行为二者的夹缝之中，使得行政裁决的追求价值、目的、标准、行政救济都没有准确合理的界定，导致行政裁决具体制度的构建难以开展。
3.行政裁决的范围模糊不清。目前，我国只是依据单行法律，将行政裁决大致分为民事确权，损害赔偿纠纷，补偿纠纷和民间纠纷四类。但法律并未具体的明确行政裁决涉及的纠纷范围，上述四种特定民事纠纷包含了公共资源确权，土地纠纷，环境污染损害，食药安全损害和拆迁补偿以及民间组织调解纠纷等多个方面，这些方面的纠纷一方面没有明确规定其是否属于行政裁决的调整范围，另一方面其解决方式已有明确规定（如食药安全损害由行政机关处罚由法院判决赔偿，环境污染损害属于公益诉讼等）。行政裁决范围的模糊不仅使得行政裁决的权限过大干预正常司法，也使得行政裁决的适用不具有确定性，不能充分发挥作用。
6.行政裁决的程序规定缺乏。现阶段，行政法律法规没有统一地规定行政裁决的所有程序，行政机关主体根据具体行政工作的实际需要，可以依一般行政程序进行裁决活动，也可以自行制定一套行政裁决程序进行裁决活动，行政裁决的时效、程序、公示、监督、救济等程序没有明确规范。程序上的混乱和缺乏直接影响依法行政的实施效力和实体正义。
三、完善行政裁决制度的建议
结合我国行政裁决的现状和笔者对行政裁决理论的研究分析，对我国行政裁决制度提出以下的建议。
1.缩减行政裁决的范围。改变以类别对行政裁决进行范围界定的模糊做法，明确具体地规定行政裁决的范围，删去与司法诉讼相重叠的部分，只保留公共资源的民事确权，劳务合同工资，环境侵权的公益诉讼等方面作为行政裁决的受理范围。
2.独立设立行政裁决的主体。成立相对独立的裁决机构，依法在管辖范围、管辖级别、管辖职能内设立专门的行政裁判机构。使行政裁决兼具体专业性和技术性。
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2、行政诉讼裁决的法律依据
人民法院对被诉行政行为进行裁决,必须适用程序法和实体法两个方面的法律依据。程序法解决怎样进行裁决的程序问题;实体法解决怎样处理实体权利、义务的问题。
(1)行政诉讼裁决的程序法依据。人民法院在行政诉讼过程中,对被诉具体行政行为进行裁决,因而其程序必须适用我国行政诉讼法,此外在有关审判组织、送达、开庭、委托执行等问题的解决上,也适用人民法院组织法、民事诉讼法以及其他单行法律、法规规定的程序
(2)行政诉讼裁决的实体法依据。实体法依据主要有:①法律;②行政法规;③地方性法规;④自治条例和单行条例;⑤参照适用的规章。
3、行政判决
行政判决是指人民法院在行政诉讼中,为解决具体的行政争议,就实体问题所作的判决。根据我国行政诉讼法的规定,人民法院经过审理,就不同情况可以作出如下判决:
(1)判决维持。人民法院经过审理后,认为具体行政行为的证据确凿,适用法律法规正确,符合法定程序,就应判决维持具体行政行为。
(2)判决撤销或部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为。人民法院经过审理后,认为有下列情况之一的,可以作此类判决:①主要证据不足;②适用法律、法规错误;③违反法定程序;④超越职权;⑤滥用职权。
(3)判决被告限期履行法定职责。被告行政机关不履行或者拖延履行法定职责的,人民法院可判决其在一定期限内履行。
(4)判决变更行政处罚。此类判决只适用显失公正的行政处罚。
4、行政裁定
行政裁定是人民法院在审理行政诉讼案件中,为解决程序问题所作出的裁定。
行政裁定适用的范围是:不予受理;驳回起诉;管辖异议;终结诉讼;中止诉讼;移送或者指定管辖;诉讼期间停止具体行政行为的执行或者驳回停止执行的申请;财产保全;先行给付;准予或不准予撤诉;补正判决书的笔误;中止或者终结执行;提审、指令再审或者发回重审;准许或者不准许执行行政机关的具体行政行为;其他需要裁定的事项。
5.上诉案件的判决与裁定
根据我国行政诉讼法的规定,二审人民法院对上诉案件经过审理,可分别情况,作出以下裁判:
(1)维持原判。二审人民法院认为原判决认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决驳回上诉,维持原判。
(2)依法改判。二审人民法院如果认为原判决认定事实清楚,只是适用法律、法规有误,可直接改判;如果认为原判决认定事实不清、证据不足或者违反法定程序可能影响案件正确判决,也可在查清事实后改判。
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一、我国民行交叉案件的处理现状
由于没有明确的法律规定,学界也认识不一,人民法院对于行政争议与民事争议交织的案件处理方式形态各异。多数情况下,民事审判部门在审理民事争议过程中查明关联有具体行政行为时奉行“先行后民”原则,如涉及房屋权属纠纷案件,民事法官在审理中一旦查知一方持有房屋产权证便中止民事诉讼,告知当事人先行就房屋产权登记进行行政诉讼,待行政诉讼终结后再行恢复民事诉讼。也有在行政审判过程实行“先民后行”,如房屋行政登记诉讼案件中,行政庭法官查明当事人因作为房屋登记基础行为的共有、买卖、赠与、继承等民事法律关系存在争议的,便终中止行政诉讼,告知当事人先行解决民事争议。实践中还存在分别裁判互不影响的情形,但这种模式存在裁判结果不一致或相互矛盾而使法院陷入被动的可能。行政诉讼和民事诉讼各有局限性,单纯依靠任何一种诉讼程序解决法律关系相互交织、关联的案件都难以达到理想效果。因此,寻找一种符合中国实际的解决办法已成为亟待解决的问题,也就有了很多法院开始对行政附带民事诉讼模式进行探索和尝试。
二、行政附带民事诉讼的立法依据解读
行政诉讼与民事诉讼有许多相同之处,我国在《行政诉讼法》实施之前,对行政案件的审理均适用民事诉讼程序。两种诉讼虽有千丝万缕的联系,但在我国《行政诉讼法》中却并不存在行政附带民事诉讼这一概念。1999年《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第61条规定:被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。该条采用了“一并审理”的措辞,而没有使用“行政附带民事诉讼”这一用语,可以说学术界和理论界所讨论的行政附带民事诉讼的提法及相关程序没有被最高人民法院所认可。(1)笔者认为,该条文规定略显简单狭窄,“仅限于行政裁决可适用一并审理”,至今历时十多年,很难适应并解决实践中行政诉讼与民事诉讼联系日益紧密的现实问题。但透过该条文,我们可以了解最高人民法院如此规定是基于以下几个方面考虑:第一,方便当事人诉讼,节省诉讼成本,也即符合诉讼程序效益原则的要求。以波斯纳为代表的经济分析法学派认为在诉讼程序中,各主体的行为如同市场竞争一样,彼此地位平等、机会相同,同时都要做出成本支付,才能获得相应的收益。恰当的审判程序不仅应当通过裁决使资源分配达到效益极大化,而且审判程序本身必须做到尽可能减低成本、提高判决收益。(2)行政诉讼同样必须遵循效益原则,以行政裁决为例,民事争议当事人以行政裁决违法提起行政诉讼,法院判决维持行政裁决,则民事争议仍然存在;法院判决撤销行政裁决或责令重作,则民事争议也并未得到实际解决。在法院的审理过程中,已经对作为事实依据的民事争议进行了审理或已查清了事实,却对此不作裁判,而仅针对行政裁决部分裁判,这是明显不符合诉讼效益原则的。第二,提高行政审判效率,避免行政与民事审判结果相矛盾,意即保持法院裁判的一致性。从司法权威性的角度不难理解,司法权威性是司法能够有效运作并发挥其作用的基础。司法本质上是一种自由裁量权,而如何确保司法裁判的最终性和一致性必然是树立司法权威的重要话题。实践中不同法院、甚至同一法院不同部门先后作出相互矛盾的裁判也常有出现,这无疑极大的动摇了司法的权威性。行政争议与民事争议关联日益紧密已经成为趋势现象,人民法院在实践中将关联紧密的两种争议一并审理,行政附带民事诉讼无疑是一个很好的选择,也能够切实的确保裁判的一致性。第三,彻底解决纠纷,维护法律关系与社会秩序的稳定性。行政诉讼与民事诉讼各有其局限性,依靠任何一种诉讼程序都难以理想地解决行政争议与民事争议相关联地案件。在实践中存在的行政争议与民事争议相关联的案件中,当事人表面是诉讼具体行政行为,背后却必然存在一个难以化解的民事纠纷,而且其目的也多是意欲通过行政诉讼为解决其民事纠纷。人民法院若只单纯的审查行政行为的合法性,是无法彻底解决当事人之间争议的。同时,如果对当事人之间的民事纠纷完全置之不理,也势必难以解决行政争议。因此,对行政与民事争议一并审理解决有助于彻底化解纠纷。由此,我们不难看出,在构建科学完善的行政诉讼制度过程中,这一尚留有余地的条文无疑将可能成为把行政附带民事诉讼纳入法律明文规定的重要依据。
三、行政附带民事诉讼的概念界定及使用范围
(一)行政附带民事诉讼的概念界定
如何界定行政附带民事诉讼的概念呢?笔者认为可以借鉴刑事附带民事诉讼制度进行思考。刑事附带民事诉讼是指司法机关在刑事诉讼过程中,在追究被告人刑事责任的同时,附带解决因被告人的犯罪行为所引起的物质损失,由被害人提起请求赔偿的诉讼活动。(1)同一行为可能触犯刑法,同时也构成侵权,本属于两种不同性质的法律责任,在实践中为提高诉讼效率而将两个诉讼合并。附带诉讼,是指人民法院在解决某一纠纷时,就案件事实所涉及的另一性质的法律关系同时予以解决的制度。是为了节约时间、增加效率、确保同类案件裁判一致性而进行的一种特殊诉讼形式。结合刑事附带民事诉讼的定义和所表现的特征,我们可以这样界定行政附带民事诉讼:在行政诉讼过程中人民法院根据当事人或利害关系人的请求,受理与被诉具体行政行为密切相关的民事争议,将民事争议与行政争议合并处理的诉讼制度。(2)根据这一定义,实践中仍然难以作为准确适用的标准,其外延仍不明确,其关键在于“密切相关”这一标准难以具体把握。由此,研究行政附带民事诉讼的适用范围和条件成为推广这一制度的必需。
(二)行政附带民事诉讼的适用范围、条件
行政附带民事诉讼有一定的范围限制,由于缺乏统一明确的标准,司法实践中对于适用行政附带民事诉讼的范围和条件各不相同。在理论界,对于行政附带民事诉讼的范围也存在不同的意见:一种认为应包括行政处罚和行政裁决案件;(1)一种认为仅包含行政裁决案件,而不包括行政处罚案件;(2)一种认为行政颁证行为和行政裁决引起行政争议的案件,而对于行政处罚案件只是选择适用(3)。对于具体范围的确定,各国法院方法不一,有的由法院判例确定,有的由法律规定。并且范围的宽窄也不尽相同,窄到仅限于行政行为造成的损害赔偿,宽则涵盖所有与行政相关的民事争议。参考大多数学者的观点以及司法实践中所累积的案例,笔者尝试对行政附带民事诉讼的适用范围作如下汇总列举:
1、行政处罚类案件。并不是所有行政处罚案件均可适用,只有存在侵权行为被害人的行政处罚案件方可适用行政附带民事诉讼。被处罚的行政相对人的行为既违反了相关法律法规又构成民事侵权,既要承担行政法律责任也要承担民事责任,两种责任基于同一行为产生。如被处罚人不服行政处罚决定和行政机关要求其承担的民事责任而提起诉讼;或是受害人不服该处罚决定所涉及的民事赔偿内容,要求增加赔偿而提起诉讼;或是被处罚人和被害人均不服而提起诉讼。
2、行政裁决类案件。即一方当事人不服行政机关就民事争议部分所作的行政裁决,在提起以行政机关为被告,请求法院撤销行政裁决的行政诉讼的同时附带提起以对方当事人为被告请求法院重新就民事争议作出的行政裁决的民事诉讼。行政裁决不同于一般行政行为,需以存在民事争议为前提,而行政相对人诉请撤销行政裁决的本意在于解决其民事争议,其中包括权属纠纷裁决、侵权纠纷裁决、损害赔偿裁决等。如甲乙两村因土地权属发生争议,县政府依申请作出裁决土地归一方所有,另一方不服提起诉讼。其诉讼的本意并不在撤销裁决,而意图通过法院撤销裁决并认可自己的土地权属。
3、行政确认类案件。行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系、法律事实等事项依据职权或者依当事人的申请进行判断、甄别、并在此基础上做出证明、认可、确定的一种具体行政行为。(1)当事人不服行政机关的确认决定,认为应归属于自己某项权利被行政机关确认给他人而提起的诉讼,另一方则要求获得民事赔偿的诉讼;或是一方当事人不服行政机关的确认决定,要求撤销行政确认决定并责令对方当事人承担民事责任的诉讼。
4、行政许可类案件。并非所有行政行可案件均可适用行政附带民事诉讼,应限定于行政相对人实施行政机关已经许可的某种行为时,第三方认为其侵犯了自己的民事权益而产生争议,而行政相对人以其行为经过行政机关许可为抗辩的情形。如规划管理部门许可甲在某处建房,乙得知后认为影响其通行而阻止甲建房,并提行政诉讼并要求解决保护其通行权利或甲在乙提起行政诉讼时以排除妨碍为由向法院提起民事诉讼,人民法院均可一并审理。
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Key words: judicial justice; social stability; study
司法公正与维护社会稳定一直是极为重大和普遍关注的一项课题。专家学者都从不同角 度进行广泛、深入的探讨和研究，司法公正是执政的一个重要环节和基础，是社会发展的前 题和途径，是构建和谐社会的基础性保障。司法执法是维护社会稳定的重要手段和最后的“ 关卡”，而公正执法则是保证其实现目的的必要条件，是社会公正的最后一道关键防线。
一、司法公正含义的厘清
1.司法公正的内涵。司法公正内涵的关键词是公正。公正就是公平正直， 没有偏私， 它是人类社会存在以来，无数仁人志士孜孜不倦追求的理想和价值，也是法律至高无上的终 极价值。司法公正就是指司法机关对纷争的解决所体现出来的对公平正义原则的 符合性，它包括司法活动的结果和过程都要坚持和体现公平与正义的原则。具体地说，司法 公正具有两个方面的含义：第一，司法机关对诉讼当事人作出的裁决或处理结果是公正的； 第二，诉讼活动的过程对有关人员来说是公正的，或者说诉讼参与人在诉讼过程所受到的对 待是公正的。因此，司法公正包括了实体公正和程序公正两个方面的内容。
司法公正是司法活动的核心价值和最高价值。司法之所以具有平定人们之间的纷争的功能 ，主要取决于两个不可或缺的因素：一是司法裁判应当具有强制执行力；二是司法裁判应当 具有公正性。如果裁判没有强制执行力，纷争当事人可以不去执行其裁判结果，纷争就有可 能 难以平息，裁判也就可能变得毫无意义；如果裁判不公正，则不可能服人，也不可能真正平 息纷争，或者说即使强制当事人执行了不公正的裁判结果，也还可能导致新的纷争。 因此，司法活动正当性的关键在于司法公正。
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1、附带民事诉讼的原告是经过行政机关依法裁决的民事争议的双方当事人中的任何一方。如：甲与乙对某幢房屋所有权发生争议，行政机关依法对甲、乙之间的房屋权属争议作出行政裁决，其提起附带民事诉讼的原告可以是甲，也可以是乙。实践中，对民事争议的双方当事人之外的第三人如果认为行政裁决侵犯了其民事权益，是否有权提起附带民事诉讼，有一定的争议，有的认为有权，有的认为无权。笔者认为，该第三人有权提起附带民事诉讼，理由一是《解释》规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼；二是可以高效率地解决当事人之间的民事争议，节约诉讼成本，避免资源浪费，稳定法律关系。
2、附带民事诉讼的被告，不能是行政诉讼中的被告。如上例中，甲或乙无论谁是附带民事诉讼的原告，都只能以对方为被告，而不能以实施行政裁决行为的行政机关为被告。
3、附带民事诉讼的原告可以提出民事损害赔偿的请求，也可以提出解决民事权益之争的请求。如上例中甲或乙向法院提起附带民事诉讼，可以提出重新确认房屋权属的请求。
4、附带民事诉讼的原告提出的民事请求，应当是经过行政裁决的民事权利义务之争，对未经裁决的，不得提出附带民事诉讼或一并审理的请求。
5、行政侵权赔偿诉讼不是附带民事诉讼。
二、行政诉讼附带民事诉讼的条件
1、行政诉讼案件的成立，是附带民事诉讼的前提条件。按照《解释》规定的意思，只有被诉的行政裁决行为违法被法院确认的情况下，民事争议的当事人才可以请求一并审理，这就要求，附带的民事诉讼应当在行政诉讼程序完成后进行，并且以被诉行政行为（行政裁决）违法为其启动的条件。
2、行政机关的行政行为引起了两种不同性质的争议，即一方面引起了当事人对其行政裁决不服；另一方面引起了新的民事纠纷或对业已存在的民事纠纷发生影响，从而引起两种性质不同但彼此关联的争议。
3、两个分属不同诉讼系列的诉讼请求之间具有内在联系性。
4、有关联的民事诉讼请求须在行政诉讼过程中提出。即可以在提起行政诉讼的同时提起，也可以在行政诉讼开始后、终结前的任何时候提起。
三、行政诉讼附带民事诉讼的范围
行政诉讼附带民事诉讼的范围，应包括下列几方面：
1、当事人不服行政机关对其与他人之间的权属纠纷所作的裁决，要求人民法院撤销该裁决并重新确定权属的。
2、当事人不服行政机关对其与他人有关损害赔偿作出的裁决，要求人民法院撤销该裁决并重新对损害赔偿问题进行处理的。
3、当事人认为行政机关对他人作出的行政行为损害了自己的民事权益，在对该行政行为的行政诉讼中，可以提起附带民事诉讼。
四、行政诉讼附带民事诉讼的审理
由于法律及相关的司法解释对行政诉讼附带民事诉讼的审理程序未作明确规定，实践中对该类案件的审理操作不一，笔者认为审理该类案件时应注意以下几点：
1、行政诉讼附带民事诉讼的提起，必须既符合行政诉讼的条件，又符合民事诉讼的条件，同时必须符合行政诉讼附带民事诉讼的条件。
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对行政复议性质界定
我们首先应当明确行政复议的概念，因为正像有学者所指出的，每种理论总有其居于核心地位的概念，而核心概念往往是该种理论的微缩和逻辑扩张的基础[8]从另一方面来看，核心概念又可能约束和固定其理论体系，使其无法接纳更多相关的内容。以致出现昂戈尔所指出的由理论体系和现实相冲所造成的双重困境。[9]所以适当的行政复议概念是至关重要的。行政复议的概念“是随着20世纪80年代我国行政法学的兴起，行政法学界对我国行政机关审查和裁决行政争议这种特定的法律现象所做的抽象和概括”[10]一般来说行政复议被定义为“公民或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依照行政复议法的规定向有关行政机关提出申请，由受理该申请的行政机关对原具体行政行为依法进行审查并作出行政复议决定的活动，是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度。”[11]从该定义来看行政复议主要有一下性质：
1行政复议是一种具体行政行为
与其他具体行政行为相比行政复议既是一种以申请的行政行为，同时又是以实现相对人权益救济为目的的行政行为。
2行政行为是一种行政救济制度
这是从相对人角度而言的，行政复议是公力救济的一种。
3行政复议是一种特殊的行政监督制度
这是从权力运行角度来看的，这也是和行政机关的部门直辖相适应的一种监督制度。
4行政复议制度是具有准司法性质的行政裁判制度
行政复议机关是行政复议机关以第三人身份对相对人与被申请人纠纷进行裁判的制度。
行政复议制度在我国政治体制中遭遇的挑战
以上是单独对行政复议性质进行的界定，咋看似乎没什么不妥，但当将其植入我国大的政治体制框架中时。许多弊端甚至冲突便会暴露出来。这里主要谈谈一下两方面：行政复议与行政诉讼之间的冲突。首先从权力配置上来看，法院与复议机关之间权力划分多有冲突，再加上我国对行政复议决定的终局性有所保留，这就打破了司法最后性的神话。行政权力侵损了司法的权威性。此外，由于我国法院不具有审查相关规范性法律文件的权力，使得复议范围大于司法审判范围，这实际上也使得司法的终局性出现空缺。我国行政机关相关机制对我国行政复议的影响。首先受我国的财政体制的制约，上级机关在对下级机关的行政决定进行复议时，必然顾及复议结果与自身利益的关涉性，这就决定了复议机关不可能扮演中立的第三人角色。其次，受行政机关科层领导体制的制约，下级出于对上级意见的尊重，常常在重大行政决定前“请示”上级机关，这也使得分级复议的制度设置被无形中挖空。再次，受上下级关系影响，上级复议机关对下级的“人情”也成了行政复议发挥作用的巨大瓶颈。基于以上等原因使行政复议的作用发挥与预期有很大差距。而做出有利于相对人的决定更少。如以1995－1999年间工商管理机关复议情况为例，“在申请复议的8951件案件中予以维持的有3546件，约占总数的40％；不予受理1853件，约占总数的18.5％；当事人撤回申请的2156件，约占24％；予以撤销的1239件约占13.5％；予以变更的440件，约占4.9％；实际上经上级行政机关通过复议加以纠正的行政行为还不足申请的19％。”[12]另，根据南京市法制办就2007年上半年行政复议案件办理情况进行统计分析表明“截至5月中旬，市政府法制办共办理行政复议案件47件，其中不予受理1件、维持24件，责令履行法定职责1件，因申请人撤回申请等原因终止10件，转送1件，正在审理10件。此外办理行政应诉案件2件，办理涉及回复案件10件，重大行政应诉案件备案3件。”[13]以上对行政复议在我国现实政治制度中的挑战的分析及相关数据表明，单独就行政复议本身进行分析和完善，往往在实践中被来自行政复议制度以外的因素所抵消而不能达到预期的目的。所以我们必须在综观我国政治体制及在对行政权力进行深入分析的基础上借鉴国外有益经验完善我国行政复议制度。
对我国行政复议制度的外在分析
如前所述，我所指称的外在分析是一种内在于中国政治体制的，一种行政复议与相关制度的互动分析。以下分两个问题重点分析。对行政复议效率说的驳斥。一般认为，行政复议有助于提高效率，对相对人和行政机关是一种双赢，但通过实证分析我们可以发现，这种分析多少带些理论的浪漫主义。这种观点成立的前提是复议的有效性，但一如前文所论，复议并非如我们想象的高效，却是相反。如此，本来和行政诉讼并行的救济方式非但没有和诉讼一起保障权利，规范权力运行。反倒只是给了相对人，一种没多少实效的救济形式，分散寻求救济的成功率。故此，因了复议制度的存在还拖延了救济时间，降低了救济的效率。对行政复议制度发挥作用的前提性误解的分析。行政复议的理论基础是以权力制约权力，以达到规范权力运行，保障相对人权利的目的。但这也并非不需要政治制度前提的，最基本的一点就要要求，权力制约的施动者要独立于被制约方，这是由权力本身的扩张性所决定的。正如孟德斯鸠所说“权力无所不用其极直到其受到限制为止”。纵观国外行政复议制度取得良好成效者，如法国的行政法院制度，美国的行政司法审查制度，英国的行政裁判所制度，无不遵循这一机理。而我国在没有相对独立第三方的情况下，建立起的行政复议制度，必然难逃流于形式的宿命。所以，我国欲建立有成效的行政复议制度，必然要以建立独立第三方为前提的。很多学者认为我国行政分级审查中的上级为独立第三方，这在根本上混淆了同种权力的内部关系与不同性质权力的区别。
对完善我国行政复议制度完善的初步设想
在前面的论述中我已试图指出，我国行政复议之所以沦为法学家书斋里的“理想国”其症结在于：学者们大都采用一种内在于行政复议制度本身的视角，反思并完善行政复议制度，从而忽略了我国语境的复杂性即：行政复议制度本身与其他政治制度之间繁复的勾连关系。同时，试图表明我国行政复议的低效率根源于对权力制约机理的违背，在于缺乏独立的第三方权力对行政权力的制约。以下在借鉴国外制度经验的基础上，并以建立一个独立于行政权力体系的第三方为基本导向提几点设想。借鉴法国模式，建立独立的行政法院。法国的行政法院系统既独立于行政系统，同时也独立于普通法院系统。由行政法院受理行政诉讼，行政法院自成一个系统，对行政诉讼案件有着最后的决定力。[14]法国行政法院的优势在于（1）在适用法律方面，行政法院有着比普通法院更为适合行政审判要求的目标。（2）在机构设置和法院自身条件方面，行政法院更有利于裁判行政纠纷。法国最高行政法院在法国行政制度中地位特殊。一方面它是中央政府的咨询机关，另一方面它是最高行政审判机关。这就决定了行政法官兼具行政和法律知识，使其更适合行政案件审判。（3）在诉讼程序方面，行政法院的诉讼程序更为及时迅捷。[15]法国的行政救济模式对我国具有很好的借鉴意义，可以自中央到地方建立一套行政法院，取代原有的行政复议与行政诉讼，如此既可以解决行政与司法相互越权问题，使复议诉讼统一，又无损我国中央统一领导的国家结构形式。
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一、行政正义体系中的行政复议
（一）英国的行政正义体系
在英国行政法学文献中“行政正义”（administrative jusitce）是一个常见的概念，但对其内涵与外延一直缺乏统一的界定。有人认为行政正义仅指由相对独立的机构以严格的抗辩式程序来解决行政争议，他们遵循1957年弗兰克斯委员会报告（有关行政裁判所和调查的报告）的用法，将行政正义概念限定于法院、裁判所和行政调查中的程序。有人则认为，行政正义概念只应适用于那些决定当事人的法律权利的程序，而不包括处理不良行政或低效服务问题的程序。
但是现在越来越多的英国行政法学者主张，不应过多地限制行政正义概念的适用范围，它应含盖从行政决定的最初作出到最后层级的审查这一全过程，它不仅包括法院和裁判所的司法复审和上诉程序，还包括行政决定的作出程序以及行政内部对行政决定的复审程序，另外还包括议会监察专员等进行的监督程序。从涉及的事项来说，行政正义不仅涉及那些有关公民权利的问题，而且涉及裁量性决定以及政府服务质量等问题。从而，行政正义关涉政府以及某些为公众提供公共服务的私人和准私人机构整体运作的规范基础。这种行政正义概念的提出，具有重要的实践意义，它有助于人们跳出过多关注法院和裁判所程序的狭隘视角，某一种特定程序并非绝对的优于另一种程序，它所强调的是决定的作出应当是理性和适当的，其建立在恰当收集的证据以及对证据的合理评价基础上。过份强调司法审查和行政裁判所，可能导致对英国行政法和行政正义的性质、范围与实践的构想的歪曲。[3]
行政正义概念的扩展与英国法学界对“民事正义”改革的争论有关。近年来在英国法学界，关于民事正义改革的讨论也是如火如荼，其中许多争论涉及到新形式替代性争端解决机制的建构以及新类型程序的创制，这些程序不那么强调抗辩式而是更多强调法院职权调查，这对行政正义问题的争论具有启发意义。
行政正义概念的扩展也受到英国行政改革的影响。从1980年代开始的英国行政改革以内容的广泛性和全面性著称，在撒切尔政府使其改革的目标是节约行政成本和提高效率，随着改革的进一步深化，质量和顾客满意成为首要目标，梅杰政府于1991年提出的公民（Civil Citizen）即是实现这一目标的途径之一。公民中设定了公共服务的主要原则，其中包括：服务标准应当并不断提高，公开，信息化，选择，非歧视，易进入等。在名为“当事情搞错”的一节中，规定当政府出错后，应作出解释和道歉，并且应当设有为公众所周知并且易于利用的申诉体制。公民机构的申诉工作小组进一步规定了申诉体制的标准。这些都推进了行政正义体制的发展。
（二）英国行政法上的复议概念
与中国“行政复议”相对应的制度，在英国称为“reconsideration”，它是对行政决定的内部复审（internal review），是由对行政决定的作出负有责任的主体（既可以由原决定者本身，也可以是一个不同的、但资历更深的官员）对原决定的重新评判。在一定意义上，它是原决定程序的继续，而非启动一个全新的程序。复议是针对是非曲直问题的复审，复议官员要判断原决定是否正确或者是否存在其他更好的决定，其判断可以不受原决定者所收集的信息的限制。
英国和澳大利亚等英联邦成员国的学者一般认为，复议具有积极和消极两方面的效果。从积极意义而言，复议为受害人提供了一个可以相对快速和容易进入的救济途径。如果没有复议程序，部分正当权益受到侵害的人可能就不会寻求救济，因为其他的上诉与司法审查等救济方式经常要耗费大量的金钱与时间；对于要求不合理的受害人，复议程序也发挥着过滤器的作用，使其可以免于在外部程序中不必要地消耗资源与时间。复议也是行政组织内一种有效的内部控制机制和反馈机制，可以使其行政机关有机会尽早明了自身决定过程的缺陷，从而设法加以补救。而且，行政机关通过复议后满足了申请人的合理要求，这也可以使其免于耗时耗力的外部程序的纠缠。对于裁判所和法院来说，复议程序则可以减轻其负担。从消极方面来说，由于复议是由与作出原决定的官员同属一个机关的人进行，其可能的结果是，它只是成为申请人寻求有效救济途径的一个障碍，造成了拖延和附加的成本，而却得不到一个真正中立与客观的复议。复议程序也可能受到一种不良行政文化的俘获，在其中行政机关极少愿意改变原来的决定。而且，由于缺乏统一的机构，也可能造成情形相同或相似申请人的不一致对待。因此，在复议程序的设计上应最大限度地获得其益处，而尽量减少伴随的风险。[4]
具有实务经验的加拿大学者艾森对于复议程序持比较激励的批评态度。[5]他说，许多行政领域中都存在针对行政决定的复议程序，甚至在受害人坚持要求上诉时，部分领域中仍然要求该事项应首先进入复议程序。进行复议的通常是原决定部门，或者是与其具有密切联系的部门。对于复议程序经常提出的一个理据是，它可以避免上诉的成本和拖延。人们在获得一个不利的决定之后，可以提出新的证据，复议可以改变原决定作为对新证据的反应。但他根据自己在加拿大的实务经验认为，这种论证几乎完全不符合实际。事实上他发现，将近一半的案件中，并未有进一步的证据提出，而在另一半案件中，虽然有进一步的证据提出，但这些证据并非新证据，它们在最初决定作出之前就已经可以获得但未被发现。在几乎每一个案件中，最初决定需要变更的唯一理由是当初作出时未经过充分的调查。正是因为复议程序的存在，使得行政机关提升最初决定质量的要求不那么迫切。复议对于行政官员的真正吸引力在于，其可以使得最初决定中的缺失免于暴露在公众视线之中。高级官员和初步裁决者都知道，如果最初决定的作出是不正当的，则其缺陷难以逃脱上诉机构的审查。
（三）行政复议与行政正义体系中的其他制度
1.复议与上诉
对行政决定的上诉（appeal），包含了对最初决定在法律和实质上的效能和可接受性的重新评价，其主体则并非作出最初决定所属行政体制的一部分相对于复议是一种内部复审，上诉则是一种外部复审。对行政决定承担上诉职能的典型机构是裁判所，[6]裁判所对于上诉案件的管辖权通常是来自于制定法。上诉程序的启动必须有申请人的申请，而复议程序则可以由行政官员主动进行。复审和上诉的另一区别是，作为复审根据的理由通常是有限制的，大多在立法中作出列举，而上诉则与此不同，作为上诉根据的理由一般非常宽泛，允许裁判所对于所涉问题作出全新的决定，而非仅仅继续最初的决定程序。
在英国，承担上诉职能的行政裁判所是根据议会制定法设立、具有相对独立地位、依照特定程序解决行政纠纷或公民之间某些特定纠纷的特别裁判机构。一战以后裁判所得到迅速发展的一个重要原因，是其相对于法院来说具有经济、便捷的优点，行政裁判所虽然也实行一般两造对抗式，但不象法院那样必须遵守严格的诉讼程序规则，还可以根据不同性质的案件制定不同的规则。有的裁判所可以秘密开庭，可以不经庭审而处理，可以书面审理，可以采纳传闻证据。而且行政裁判所也不受普通法院必须遵守先例的原则限制，在运用法律方面较之普通法院有更大的灵活性。但行政裁判所作为按照法定程序解决纠纷的一种制度设计，与一般的行政决定程序和复议程序相比，仍然是非常严格的。行政裁判所运用的程序，一般都是经裁判所委员会审订的程序。它运用两造对抗的程序规则，对某些问题进行公开审理，听取当事人双方的辩论，允许当事人人出庭辩护，可以对证人进行传唤，允许当事人之间进行询问和反询问。行政裁判所的裁决，应说明理由，就行政裁判所的裁决中的法律问题，当事人可以向法院提起上诉。所以，行政裁判所裁决争议所运用的程序，虽不象法院那样严格、繁琐，但也是一种较为严格的程序。而行政复议作为行政内部的复审，则一般没有严格的程序规定。
复议官员与原决定官员，要么是同一的，要么同属于一个行政机关，而行政裁判所则独立于一般行政机关之外。[7]首先，行政裁判所是经议会立法而设立的，而不是由行政机关作为其附属机构设立的。其次，行政裁判所的主席和成员通常是由枢密院或有关大臣任命，须是政府部门之外的人员。大臣任命裁判所主席必须从大法官同意的事先预定的名单中挑选，任命裁判所其他人员也必须从事先预定的名单中挑选。第三，行政裁判所在做出裁决时，必须遵守“公正、公开、无偏私”三原则，以免受行政机关的干预。任何因受到行政机关的影响而做的裁决都是无效的。
2.复议与申诉处理机制
申诉处理是一个比复议更为宽泛的概念，它主要针对公共部门所提供的公共服务的质量问题，而复议仅涉及对一个行政决定的是非曲直的审查。复议与普通的申诉处理都可能涉及到申请人对行政机关的不满，并且二者都有助于改善行政机关的绩效并且使得后者更具有责任性。申诉处理机制与复议的基础原则也是相似的，例如公平与效率。二者最为重要的一个区别在于，普通的申诉处理机制不能给予申请人以具体的可以执行的权利（enforceable rights），而后者是行政复议的核心。但在公民运动以后，在许多内部申诉机制中，二者的界限实际上越来越难以划清。
二、行政复议的权力来源
上诉必须要求制定法的明确授权，而复议则与此不同。从英国的实践来看，一些复议程序具有制定法的基础，而其他一些则没有。在缺少制定法规定时，行政机关是否可以合法地对自己的决定加以复议，这一问题的答案在多数情形下是肯定的，其理由在于，“考量一个有异议的决定，并且关注异议者的根据和决定者的理由，这总是有价值的”，[8]这符合良好行政的目标。里德勋爵在Ridge v Baldwin一案中指出：“如果一个官员或机构在利害关系人有机会出席对相关案件的审理以后，认识到其原先的决定过于匆忙并且重新考虑整个相关事项，从而作出一个新的决定，对于后一个决定的效力我认为应予确认”。[9]在Minister for Immigration and Multicultural Affairs v Bhardwaj[10]一案中，澳大利亚联邦法院的马奇威克法官先是引用了另外一个案件中的观点：
在我看来，在一个行政命令的错误已经为决定者自身所认识的情况下，仍然要求维持其效力直至法官作出撤销该行政命令的判决，这是奇谈怪论。法院长期以来一直承认这样的政策规则：尽力避免诉讼、在当事人达成协议时终止诉讼，符合公共利益。那种认为产生争议的行政命令，即使利害关系人已达成协议也不能将其撤销的观点，与上述规则是冲突的。当事人将被迫投身于没有意义和无用的诉讼。[11]
然后得出结论说：
无论我们如何分析，在我看来，尽管制定法中并没有明白的文字规定，裁判所至少在以下情形中确实有权复审一个决定：在作出决定时由于自身的错误而未能给予申请人以极端重要的权利；利害关系人对该该错误并无争议；并且该错误对于手头的案件具有重大影响。这种权力并未违反“履行职责”（functus officio）原则，后者在移民法中仍然是一个一般性的规则。这些情形只是对履行职责原则的例外，它对于裁判所实现法律中确立的下列目标是完全必要的：保证对申请人的公平并在与他们有关的案件中尽可能得出最为合理的决定。
虽然这里说的是裁判所，其推理也可以适用于复议。但也有人认为，原先的决定是行政机关就某一行政事项对外作出具有终局性的决定，它已经有效地处理了有关实质性争端，则行政机关无权在没有制定法授权的情况下，仅根据其自己的观点，获得作出新决定的权力。“将‘决定’解释为包含了偏离终局性的允许，这将导致行政决定过程的支离破碎，并且使行政过程的效率出于危险之中”。[12]同样在Bhardwaj一案中，利汉法官的不同意见认为，
在我看来，在本法的背景中，法律意图恰恰相反。它显然赋予确定性以很高的价值。它设定了严格的时间限制，对于复审活动作出了详细的规定，对于裁判所记录其决定和理由的方式以及通知和公布其决定的方式都有精确的要求。对于司法审查有形式的限制，申请只能在28天的期限内提出，并且这一期限还不能延长。在我看来，允许裁判所对于个别的复议申请有权不定时的作出（并且撤销）决定，这与制定法的方针是不吻合的。[13]
因此，很多人认为，为了明确复议权力的存在，杜绝争议，最好还是在制定法中对于复议程序作出规定。澳大利亚行政复审委员会认为，在制定法中对复议程序作出明确规定，除此以外还有其他一些优点：（1）使申请者获得明确、固定的申请复审的权利，与此相伴随的是有被告知复议权的存在以及其复议进行程序的权利。重要的是，制定法中也应当对于重要的程序事项，例如如何提出新的证据；复议程序是强制性的还是选择性的，即申请人是否有权不经复议直接申请复议，申请人是否可以聘请法律上或其他方面的人参加复议，申请复议的时限，所有这些在对复议程序的批评意见中经常可以听见的事项，都可以通过制定法的规定而得到明确。（2）明确复议程序的目的。制定法可以为复议官员的地位设定具体的规定，授予其独立于原决定者之外对原决定的是非曲直加以审查的权力。它也可以避免或者减少与其他的一些内部管理措施，诸如对于行政机关的监控和审计，或者个人通过对公共服务质量不满的申诉，等等的混淆。[14]转贴于
三、行政复议程序
（一）行政复议程序的标准
对于行政复议程序应符合何种标准在英国一直存在争论，这些争论所涉及的主要是行政复议是否应当适用法院以自然正义为名所发展出来的一套规则。英国传统上将抗辩式程序看作是自然正义的内在要求。在法律教育体制，案例法，法律史等等当中都强调这一程序原则的地位。法院采取的抗辩式程序被看作是一个黄金标准，法律人往往不自觉的将所有其他程序与其相比较。这导致在实践中出现了申诉程序“司法化”（judicialisation）的现象，裁判所和调查程序的严格性不断增强为其例证。哈洛和罗林斯认为，当法院要求决策者无偏私时，它们实际上是要求将“裁决”的标准引入行政过程，这实际上体现了法院企图在有关公平程序的问题上占据垄断地位。按照美国著名法理学家富勒的观点，在现实社会中存在九种决策模式：调解，财产权，投票，习俗，官方宣告的法律，裁决，契约，管理指令和诉诸于运气。[15]牛津大学行政法教授克雷格认为，以裁决为基础发展起来的程序保护模式在许多领域确实是最为合适的一种，但是它不可能适用于所有的行政法领域按照普通法院的模式塑造其他程序的一个严重后果是，限制了其他类型的程序经受实践考验的机会。[16]
实际上，自然正义的许多标准对于行政复议程序并无多大意义。在根本不进行听证的条件下，询问证人的权利并无益处；如果负责申诉的正是申诉人认为应当承担的人，则中立毫无价值；而建立在对双方给予平等权利基础上的程序保障，对于现代福利国家中根本无法与公务提供者进行平等商谈的弱势群体来说，实际意义也很优先。在社会福利案件中，抗辩程序所包含的“对抗”和“赢者通吃”理念也是不适合的。
那么是否能够发展出适用于内部申诉程序的标准呢？在克雷格看来，美国学者马修所提出的结合协商和内部管理控制的程序是一个很好的起点。[17]而在英国的行政改革中，英国实务界也开始提出并落实了一些新的标准。
（二）公民与行政复议程序
与传统行政正义体制不同，公民的目标更倾向于改善公共服务的质量，而非个人权益的保护。尽管如此，公民及其相关组织的工作，对于行政正义体制，包括体制的改善仍然具有重要意义，这主要体现为对申诉体制设定了一套最低限度的标准。
公民强调申诉是保证公共部门承担责任的一个重要途径，它要求公共机构必须“拥有为公众所周知的、易于利用的申诉程序，在任何可能之处能够提供独立的复审”。公民机构的申诉工作小组在其所拟的一份文件中提出申诉程序应体现七项核心原则，其中包括：（1）易进入，规则为公众所周知。（2）简便，易于理解和利用。（3）快捷，为各项活动设定时间限制，并且使参与者能够一直知晓程序的进展状况。（4）公平，进行全面的、无偏私的调查。（5）可信赖，能够获得申诉机构成员和申诉人的信赖。（6）有效，澄清所有的争点，并提供适当的解决方法。（7）质量管理，为管理者提供信息以改善服务。这些原则并非僵化的教条，必须能够保持一定程度的灵活性，适应各个行政领域的特殊情形，因为公共组织数量众多、种类负责，并非所有这些标准或相关的问题都与它们有关。这一列举也并不意味着已穷尽了良好申诉体制的所有标准。
申诉工作小组未对“申诉”（complaints）加以明确的界定，而是主张各个公共机构自身作出符合本部门客观条件的界定，但在作出界定后就应在自己的实践中加以一贯地实施。一般意义上的申诉是指对表达某种需要回应的不满意见，但有人提出，应当将申诉与其他补救方法相区分，但也有人认为，对申诉作出宽泛的界定，使其包含那些允许上诉或司法审查的事项，正体现了申诉制度的一个吸引力，即通过它可以减少提起救济途径的压力。
申诉工作小组特别强调公平对于申诉程序的重要性，因为在公共部门中缺乏有效的选择。在一般意义上，公平被理解为是不偏不倚，对于事实不带偏见，对事物持一种开放和前瞻性的心态，而保证公平的一个重要因素是有关“独立”的规定。各公共部门大多对于某种形式的“独立的”内部复审都设有规定，而申诉工作小组对“独立的”内部复审的界定是，“在同一组织范围内，但与被申诉的个人或者部门（section）不属于同一直接管理线的复审”。公民小组的指南中对于保证复审的独立与有效也提供了一些建议。其中包括，复审者独立于作出决定的公务机构；有充足的资源保证恰当的工作；对于调查的执行和事务的处理可以免于公务机构的压力；有权接触公务机构的职员和文件；有权作出拘束公务机构的决定或者存在一个明确的协定，其中规定除非在例外情形中其决定必须被接受。[18]
然而申诉工作小组发现，尽管许多部门的申诉体制提供了完全彻底的复议，对于复议是否真正具有独立性仍然在公众中仍然存在很多的怀疑。[19]或许是因为这个原因，一个超越于相关行政机构内部人员所进行调查之上的复审层级：“裁决专员办公室”得以设立，其主要的任务是调查相关机构的内部申诉机构是否能够回应公众的需要。实际上，在政府有关公民的白皮书中就曾承诺要考虑局部性地建立独立裁决专员体制，这些人有“时间、常识以及恰当的权威”，从而增加内部申诉程序中的独立因素。[20]1993年国内税务委员会设立了税务裁决专员，这一没有制定法权力来源的裁决专但却具有相当独立性，而且，尽管其建议并不具有法定的拘束性，但国内税务委员会除非在例外情形下都加以接受。1995年以后裁决专员的职权范围又扩展到关税机构以及社会保障部的捐助管理机构，并改称裁决专员办公室。裁决专员办公室受理那些不服相关机构申诉部门的决定而进一步提出的申诉，向相关机构的首长和部门主管提出改进工作的建议，并帮助申诉人妥善利用相关机构所提供的内部申诉机制。裁决专员办公室取得了非常好的工作业绩，[21]申诉工作小组建议所有直接对公众提供服务的公共机构，根据自身的实际情况和现存的复审处理机制状况，建立这样一种独立的复审机制。
申诉工作小组负责鼓励公务组织改革其申诉体制以符合这些标准。虽然它并无法定的权力强制推行这些原则，但依赖其建议与鼓励的权力，对于英国行政申诉体制改革已发生了积极的影响。
除了为申诉体制设定了最低标准外，公民特别强调行政正义的体系及体系的改善。公民小组对于行政救济确立了一个普遍性的原则，就是公共服务的申诉体系必须使得行政组织能够从申诉中汲取教训，进行体系性变革，或者改善服务提供方式。有效申诉体制的一个重要特征是其能够：
使得公务机构从申诉中汲取教训，无论是其未达到公民所设定的标准，还是实施了不良行政。最为有效的一种救济方式是保证使用者以后不再会遭受同样的错误对待。在可以获得的资源约束之内，政府部和独立机关应当记录与分析申诉的发展态势；尽可能减少错误再次发生的机会；发现未达目标或不良行政的模式；在必要之处采取措施以改变体系或程序。[22]
（三）行政复议独立性的保障及其界限-澳大利亚行政复审委员会的建议[23]
行政复审委员会认为，行政机关应寻求有效方法保证行政复议官员在组织上与作出原决定的人相分离。这种组织上的分离这有助于照强复议官员的这样一种观念：它们的角色就是对原决定进行真正全新的考量。如果复议官员与原决定者之间存在密切的联系，则复议官员很可能会丧失有效执行复议职能所必须的客观性。显然，组织分离的程度会影响人们对行政复议体制的看法，并影响其是否可以确实发挥作为成本高昂的外部复审程序的过滤器的功能。“如果外表显得的是公正的，并且程序看来是公平，则很可能得到公正公平的结论。同样，外表影响共同体对于那些代表共同体行使权力的人所作决定的信心。”[24]也在只有在这种独立性的基础上，行政复议的“规范化效应” （normative effects），即通过行政复议发现行政管理中的问题从而能够对症下药地加以改善，进一步增强行政决策的效率和准确，才能得到保障。
澳大利亚行政复审委员会所建议增强行政复议独立性的方法有，行政复议官员不与原决定者在同一个处所办公，不让行政复议官员作与最初决定者属于同一个工作小组或者受同一个主管的监督，让复议官员的薪水由该组织中的一个独立分支来支付。行政机关应尽可能避免监督者与复议官员这两个角色的混淆，行政复议职能最好不要由对最初决定者直接进行日常监督的人承担，复议官员也不应被期望承担日常的监督职能。
然而澳大利亚行政复审委员会同时认为，行政复议官员不应与原决定者以及其他的机关职员完全分离，混淆行政复议与裁判所上诉的界限。例如，复议官员经常需要与原决定者进行交流，以澄清后者所作的决定。实际上，有效的交流对于发挥行政复议的“规范化效应”也同样具有重要的作用，复议官员的经验有助于行政机关绩效的提高。因此，在组织上的分离与联结之间需要加以平衡。
部门主管对于复议职能的态度对行政复议制度具有重要的影响。尽管复议涉及具有丰富经验的高级官员对于可能不那么专业的官员所作决定的审查，这并不意味着它是一种管理（management）职能。澳大利亚行政复审委员会在一个有关行政复议的报告中指出：
当复议官员的角色被授予对最初决定者直接进行日常监督的人时，两种角色之间的紧张就可能出现。职员管理涉及到一种紧密不间断的联系，包括监督者需要支持和激励职员，而行政复议所关注的焦点则与在于对一个案件的事实、法律或政策方面的重新考量。……复议官员给原决定者提供建议，将问题反馈给原决定者，因此而带来的规范化效应，不应等同于复议官员在与原决定者的关系问题上处于一种监督者的地位。[25]
尽管行政复议并非内部管理，但复议官员作为高级官员，在政策，法律和操作问题上所具有的经验，是非常有用的资源。他们对相对低级的职员提出建议，事实上发挥着培训的作用，其行为对低级职员具有示范效应。这里复议官员同样需要一种平衡，即一方面要独立处理申诉，另一方面也要对行政决定质量的改善负责。
四、正式复议和非正式复议
正式复议和非正式复议的区别在于，正式复议构成了外部复议（尤其是上诉）的前提；而在非正式复议，一旦最初决定作出利害关系人就有权提起上诉，这并非是排除内部复议，相反，甚至可能存在有关内部复议的具体法律规定，关键在于它并非申请上诉之前必须启动的程序，并且即使这一程序启动也不影响上诉的进行。
（一）非正式复议
在非正式的复议中，复议程序的启动，可能是因着原决定者自身的单方面决定，其背后的原因或许是受害人提出了上诉；也可能是因着受害人要求原决定者或者其上级官员重新审查该决定。一般认为，内部复议是一个自然出现的行政程序，这是“理想”类型的或者“主流”类型的复议。典型的情形是，内部的和外部的（裁决的）因素共同协调但独立地共同运作，从而例行的内部复议和独立的外部上诉共同构成了所谓的“复议的裁决模式”（adjudicative model of review）。这一模式的特征是：其一，“修正”是一个例行的机制，并不必然是因为申请人申请，也有可能是因为决策者自身希望诉诸其来检查自己的工作，在有错误时加以改正。这符合这样一种的理念，就是“允许官员采取简单快捷的方法改变决定，而不需要申请者提出新的申请或者提出正式上诉的请求”。[26]其次，要求（通过向裁判所上诉）外部复议的权利，与决定者单方面决定复议最初的决定或者受害人内部复议均无关联。其三，应由原决定者之外的另一个官员进行复议。
（二）正式复议
正式复议构成了对“理想模式”下的复议的一个明显偏离。它不再是一个与上诉同时运作的例行行政程序，而是成为后者作用的一个前提，用中国行政法的术语来说，就是“复议前置”。
约克大学的塞恩斯伯里认为，这种强制性的复议实质上构成了上诉体制的第一个正式层次。这种内部复议的目的已经不再是提供行政上的理据，而可以说已被纳入上诉的范围。它不再作为一种“纠错的方式”来运作，而是作为一个“修补的方式”。简而言之，它已经从行政机制转变为裁决机制，并且既然它已经在事实上成为上诉程序的第一个阶段，则必须根据那些从弗兰克斯委员会报告以来已被普遍接受的裁决程序衡量标准加以评价。1957年的弗兰克斯报告认为，行政裁判所是司法体系的一种补充，它的存在是必要的，并认为裁判所应遵循三个基本原则，即公开、公正、无偏私。“在裁判所领域，在我们看来，公开要求程序公开并让公众能够获悉其据以做出裁决的基本推理；公平，是要求采取一种明确的程序，以便当事人各方能够知晓其享有的权利，充分发表自己对案件的意见并了解将要面临的该案的情况；无偏私，则要求裁判所可以免受有关政府主管部门决定的影响，无论这种影响是显而易见的还是潜在的”。[27]
然而，多数学者认为，正式复议具有强制性，并不意味着就此改变了它的基本性质，即从行政程序变成了裁决程序。[28]正式复议仍然是一种行政内部的复议程序。根据英国裁判所委员会的观点，对于正式复议的程序加以规定，不过是一种行活动政规范化的方式：“当前存在的一个趋势是，在法律中对于这种（正式）复议作出明确的规定，这不过是对复议程序的规范化，这种规范化在任何情形中都被恰当地看作良好、标准的行政实践…”。[29]这也意味着，虽然对正式复议不必如塞恩斯伯里所主张的那样，按照裁决程序的标准加以衡量，但予以一定程序的规范化还是必要的，否则无法说明其作为裁判所前提程序的正当性。这其中最为关键的一项就是必须保障由原行政人员之外的人进行正式复议，以保证在其中能够真正对原决定进行全新的重新评价。在复议程序已经规范化的条件下，仍然要求具有直接向裁判所上诉的权利，则既是对资源的浪费，而且也可能影响复议程序的效能。
正式复议相对于裁判所而言简单快捷，这在社会保障等行政争议较多的领域具有很强的实际意义。它对于那些可能进入裁判所或法院的案件而且发挥着过滤器的功能，[30]使得重新评价的任务能够由行政组织和裁判所与法院来分担，减轻了裁判所和法院的工作量，并且使得受害人有可能免于对抗式的繁琐裁判所程序的折磨。[31]
对正式复议程序的另一个指责是，它可能阻碍了受害人通过公正程序获得救济的权利。塞恩斯伯里认为，使得复议成为强制性的程序，将减损由独立裁判所和法院进行的上诉或司法审查程序的价值。其一个理由在于，当受害人经过了复议程序其受到损害的权利仍然未能得到救济时，“让我们想一想，他们已经失败了两次，一次是在最初决定作出之前的请求，第二次是在内部复议中。并没有很多人能够有毅力更进一步。”[32]他甚至提出，相关立法者作出这一程序设计的目的就在于阻碍申请人并且因此节约国库金钱。但多数学者认为，一方面，从现在的立法来看，立法者并未在设置正式复议程序的同时停止裁判所与法院程序的适用，而且也没有设置诸如受理许可这样的要求，则从形式层面而言就难以说正式复议程序消除或减损了上诉权；另一方面，认为一个有理由的申诉者在经历了两次失败以后将不再会提起上诉的论断，并没有翔实的统计数字支持，相反，在部分行政领域的统计数字表明，在正式复议失败后提起上诉的比例仍然是很高的。[33]
哈利斯教授认为，正式复议和非正式复议对于形成一种良好行政风气都具有重要意义，因为它们允许行政组织在没有法院或裁判所等外部干预的情况下，承担起自我纠正错误的责任。就正式复议而言，它还强化了这样一种观念，即行政程序本身构成了整体行政正义体系的重要一环，它也可能从内部推进体制性的变革，这当然是非常值得欢迎的。[34]
（三）复议程序不作为一个单独的程序阶段-一种改革的建议
艾森基于其对复议程序的批判性意见（参见本文第二部分），提出应取消复议作为一个独立程序的地位。[35]他认为，行政正义体系中，最初决定者必然要对上诉机构的行为作出反应，则当其得到有人申请上诉的通知后，就可以作出相应的复议决定。如果其在复议后，仍然拒绝撤销或变更确实有瑕疵的决定，则上诉机构可以提供救济。这种复议可以在保存复议程序优势的同时消除其负面效应。它在以下诸多方面优于独立的复议程序。（1）它不会造成上诉的延迟。（2）如果决定被撤销是因为最初决定机构承认上诉申请的合理性，则这一撤销成为上诉统计数字的一部分。这种妥协的数字如果过于庞大，则可能引起公众的重视，使最初决定机构限于尴尬境地，并从而促使其改善其决定质量。（3）即使原机构所进行的这种复议不能导致决定的变更，则申请人并不会受到第二次消极决定的伤害，而这第二个决定可能与第一个决定一样缺乏公平程序的保障。（4）既然这种复议并不要求申请人和原决定机构之间的接触，它也不会导致申请人不再申请上诉，而第二个消极决定原来是有可能有这种影响的。（5）既然申请人并不需要提出两次申请（一次要求复议，另一次要求上诉），则申请人不太可能因为担心被视作刁民而不敢再提出上诉。[36]
五、社会保障领域的复议与上诉
英国社会保障领域的行政复议与上诉制度，比较典型地反应了复议制度的内容以及复议的关系。尽管英国1998年社会保障法在这一方面作了重大变革，但1998年之前的制度仍然具有重要的说明价值，因此下面对二者一并加以说明。
（一）1998年之前的体制
1998年之前，英国社会保障方面的决定与复审体制主要由1983年健康与社会服务以及社会保障裁决法（HASSASSA）所建立，后来的一些法律，如1986年社会保障法和1991年的儿童抚养法对这一体制作了变更。总体而言，在社会保障领域主要有三种不同的裁决和复审体制。[37]
1.以裁判所为基础、两层级、一次申诉体制。在这种体制下，裁决有相对独立于社会保障部（DSS）及相关独立行政机关的官员作出，社会保障申请人如果对裁决官员所作的最初决定不服，有权直接向有关的裁判所提起上诉。对于申请人而言，这一裁决与复审体制具有两个层级：裁决官员和裁判所。在实践中，对于提起上诉的案件独立慈善机关（Benefits Agency）会进行复审，如果原决定存在法律规定的三种原因，即：（1）存在对重大事实的误解或忽视。（2）存在法律上的错误，（3）相关情势发生了变化，则应对原决定加以变革或撤销。这种复审的性质是行政复议，是行政机关自我纠错和适应情势变更的一种机制，它并不需要申请人提交一个复议申请。这种体制适用于大多数社保障案件，包括收入补助和退休津贴。
2.以裁判所为基础、三层级、两次申诉体制。存在这种体制下，社会保障申请人如果对裁决官员所作的最初决定不服，应首先向独立慈善机关申请复议，申请人如果不服复议决定，有权向裁判所申请上诉。对于申请人而言，这一体制具有三个层级：裁决官员的决定、另一个官员进行的复议和裁判所的听证。这一体制规定在HASSASSA中，适用领域包括残疾人生活津贴和伤残人救济，对于儿童抚养机构的决定不服也适用这一体制。转贴于
3.以行政复议为基础的体制。这种体制仅仅存在于社会救济基金领域。在这一体制下，只有两次行政复议，而没有对裁判所的上诉。第一次复议由地方独立慈善机关办公室里的社会救济基金官员进行，第二次复议则由中央的社会救济基金督察员在独立社会基金委员的管理和控制下进行。社会基金委员会并非公务员但由社会保障部部长任命，他有责任任命和培训社会救济监察专员。
这种体制建立于1988年，当时为了减少支出，社会救济基金给付体制发生了巨大的变革。在此之前，只要有人符合法定的资格就可以获得基金给付，给付决定在性质上是一种单纯的法律解释和适用，独立社会慈善机关的官员并不拥有很大裁量权，但在新的体制下，独立社会慈善机关既要判断具有法定资格的人是否可以为社区整体照料计划的实现作出贡献，还要衡量可得的预算资金与申请人的实际需要，因此，他们在作出决定时需要综合考量许多因素，这使得他们的决定带有明显的主观价值判断色彩。
这种体制的程序具有以下几个方面的特点：（1）社会救济基金督察员具有重要地位，他们是服从行政官员，但事实上很大数量的是法律专业人士。（2）实行书面审理。（3）督察员对于独立社会慈善机关的决定就法律与是非曲直两方面进行审查。（4）除了诉诸法院以外，没有进一步的申诉体制。（5）督察员对于对于信息的发现有进行职权调查的义务。（6）督察员对于决定的质量和期限向监察专员负责。[38]
（二）1998年的社会保障制度改革
政府绿皮书认为，当时的社会保障申诉体制在结构、组织、管理和绩效上存在问题与缺陷，需要加以改革。这些问题主要有：（1）裁判所对于根本没有希望成功的申诉也进行空耗时日的听证。（2）裁判所必须处理一些新的事实，这些事实在独立慈善机关进行的行政复议程序中实际上已经被处理过。（3）在听证中，裁判所可能要处理一些从申诉提出到听证之间所发生的变化，而这些变化也可能已经过独立慈善机关的处理。（4）申请人提起申诉常常只是因为他们希望得到对原决定的解释。（5）对于裁判所成员的要求（例如，它们有三个成员，主席具有法律专业知识，并且在一些案件中其他成员还必须拥有具体专业资格），太过于正式和僵化，不符合成本－收益分析的要求。（6）独立裁判机构（ITS）有很多缺陷，不仅体现为上诉人所提供的服务质量较低（突出体现在用于澄清案件的时间太少），也体现在其主席对于绩效和效率的负责性没有保证。
改革的目标是：（1）改善决策和上诉程序；（2）对于决定的作出和变更提供一个更为简单、准确和低耗的体制；（3）保护顾客在适当的案件中请求对决定加以独立复审的权利。社会保障法的修正目的是通过以下改革完善决策与申诉体制：（1）作出最初决定的官员，不再具有独立性，而是作为部长的代表工作。（2）在申诉之前辨识出所争论的领域和事实。（3）尽可能早地处理案件，以使得只有那些无法解决的案件才进入申诉程序。（4）对于简单的、不可能成功的案件提供一个快通道。（5）不在立法中规定裁判所的人数和组成。（6）在必要的案件中保留对法律专业的要求，并且允许一些决定由非法律专业但符合一定的条件并受过训练的决策者作出决定。（7）允许独任听证，只在必要时才要求有两个和三个决策者参加听证。（8）引入对案件进行筛选的程序，以对不同类型案件加以不同处理。（9）以一个新的“上诉机构”取代ITS，它具有明确的责任和负责性，其内部组织和程序设有一定的法律规定，配备有具有适当资格、受过训练并有经验的决策者和顾问。
（三）1998年改革后的复议与上诉体制[39]
1998年的社会保障法，对于适用范围最为广泛的以裁判所为基础、一层级、一次申诉体制进行了改革，其中最为主要的变化是增加了一个“再看一次（second look）程序”：它授权部长或其人复议其所作的任何决定，或者是基于申请或者是基于自身的调查，据以作出修正的理由由规章规定。但是这一程序不是强制性的，受原决定影响的人，无论是最初的决定还是修正后的决定，都有权向一个上诉裁判所直接提起上诉。可见修正后的体制实际上是采纳了复议的裁决模式，但是未能贯彻该模式所要求的由作出最初决定的人之外的人实施复议。改革后的这一体制适用于社会保障局及其所属独立机关的所有社会保障给付。
在政府绿皮书中，曾建议扩展裁判所为基础、三层级、两次申诉体制的适用范围，更多采取强制性的行政复议（复议前置），但未被最后的立法所采纳。根据新法，这一体制仍然适用于由地方当局负责的住房津贴和委员会税收津贴领域。
社会救济金领域的以行政复议为基础的体制仍然保存。对于以行政复议为基础的体制能否提供令人满意的行政救济，是一个存在争议的问题。有人认为，在社会救济基金领域这一问题的答案是否定的，其理由为：首先，它缺乏独立性；其次，这种复审没有口头陈述和辩论，实行书面审理；第三，没有进一步的外部上诉的体制保障。然而据担任社会救济基金专员职务的斯卡姆平先生观察，这种批评并无根据，在他看来，只要负责性有保证，并且乐于不断总结经验，行政复议完全可以提供有效、适当的救济。那种对行政复议功能的怀疑，在很大程度上建立在对于公平行政决定的构成要素的误解上。他这种以行政复议为基础的体制，是一种“新的独特的行政正义形式…”。这种行政复议体制具有以下优点：（1）这种体制可以很好地保证负责性。由于督察员是行政人员，对于其工作可以进行广泛有效的监督控制，使其符合公共服务的质量与效率标准。监察专员要对督察员的复议工作的标准和成本收益状况向部长提交报告，从而间接地对议会负责。（2）督察员是娴熟的行政人员，有能力了解法院的相关判决内容，并将其意旨落实在实际工作中。（3）督察员是专业人士，他们对整个社会保障体系非常熟悉，对于社会救济基金给付中的细节都了如指掌，其所作的决定的专业性和适当性值得信赖。（4）这种体制成本低廉，这已经得到实践的证明。
六、结语
英国传统行政正义体系中一般都强调法院的司法审查与裁判所的上诉，行政复议制度一直是较为薄弱的一环。近年来，随着行政改革的推进和民事正义体制改革中对诉讼外争端解决机制的强调，这种现象开始改变，越来越多的人开始探讨行政复议制度的变革之道，在维持行政复议官员与组织内其他官员的联系渠道的同时，加强行政复议主体的独立性，充分发挥行政复议机制以及其他内部申诉解决机制的作用，以保障公务服务的使用人的冤屈得到更为有效的化解，并发挥行政复议的规范化效应，推进行政决策体制的改善。
在我国，行政复议制度完全是行政化的运作，层层审批，行政复议人员的专业性、独立性都没有体现，不仅如此，行政救济体系中的其他途径也不如人意：司法审查的效能不彰，司法独立没有保障，超职权主义的诉讼模式带来的不是行政诉讼中原告与被告地位的平衡，而是法官与行政官员一起审原告；也没有独立性强、具备专业性、遵循准司法程序的行政裁判。中国未来行政救济体系的发展，必须在进行司法改革、增强司法审查效能的同时，对现行的行政复议制度进行变革，强化公众对行政复议组织的信赖，更好地发挥对行政决定的内部复审这一制度的功用。在许多部门，例如土地管理、税务征收、社会保障等领域也可以尝试建立行政裁判所体制。[40]
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[1] 鉴于英联邦成员国法律体系的相似性，本文对英国行政复议制度的介绍，特别是有关理论争议或者改革建议，部分参考了英联邦其他国家，尤其是澳大利亚和加拿大的资料。
[2] 中国社会科学院法学研究所助理研究员，法学博士
[3] Michael Harris and Martin Partington，Introduction in Administrative Justice in the 21st Century， edited by Michael Harris and Martin Partington，Hart publishing，1999，p.p.2-3.
[4] Administrative Review Council-Better Decisions：Review of Commonwealth Merits Review Tribunals-Report No.39，September 1995，paras 6.49&6.50.
[5] Terence G.Ison，“Administrative Juustice”：Is It Such a Good Idea？ in Administrative Justice in the 21st Century，p.39.
[6] 除了对原行政决定的上诉外，还有对裁判所决定的上诉，除了向裁判所提出的上诉外，还有对法院的提出的上诉，在各别情形中还包括对部长的上诉。Administrative Law，8th Edition，by Wade&Forsyth，Oxford 2000p.p.894-897.
[7]Ibid，p.p.888-889.
[8] S.Skehill，“The Hidden Dimension of Administrative Law：Internal and First Tier Review-I” in Administrative Law：Retrospect and Prospect（1987） 58 Camberra Bulletin of Public Admnistration 137，138.
[9] [1964]AC40，p. 79.
[10] （2000）61 ALD 577.
[11] Comptroller-General of Customs v Kawasaki Motors，（1991）32 FCR 219.
[12] Australian Broadcasting Tribunal v Bond，[1990]170 CLR 321 AT 336-337.
[13] （2000）61 ALD 577，at588－589.
[14] Matt Minogue（Executive Office，Administrative Review Council），Internal Review of Administrative Decisions，Canberra，5 July 2001.
[15] Fuller，The Forms and Limits of Adjudication，92 Harv.L.Rev.353，364（1978）。
[16] Craig，Administrative Law，4th Edition，London，Sweet&Maxwell，1999，p.422.
[17] Mashaw，Bureaucractic Justice（1983）。 Craig，Administrative Law，4th Edition，London，Sweet&Maxwell，1999，p.425.
[18] Citizen‘s Charter Unit，Complaints Task Force，Good Practice Guide（1995）。
[19] Citizen‘s Charter Unit，Complaints Task Force，Putting Things Right：Main Report（1995），para 2.27.
[20] Administrative Law，8th Edition，by Wade&Forsythp.p.111-112.
[21] Michael Harris（ED.），New Procedure in Administrative Justice in the 21st Century p.p.160-163.
[22] Cabinet Office，Office of Public Service，Redress under the Citizen‘s Charter：Guidance for Departments and Agencies（1996）。
[23] Matt Minogue（Executive Office，Administrative Review Council），Internal Review of Administrative Decisions，Canberra，5 July 2001.
[24] Minister for Immigration and Multicultural Affairs v Jia；Re Minister for Immigration and Multicultural Affairs，[2001]HCA17（29 March 2001）。
[25] Administrative Review Council-Internal Review of Agency Decision Making-Report to the Attorney-General-Report No.44，November2000，Paragraphphs 3.23-24.
[26] Sainsbury，“Internal Reviews and the Weakening of Social Security Claimants‘ Rights of Appeal” in G.Richardson and H.Genn，Administeative Law and Government Action （1994，Clarendon，Oxford），p.289.
[27] Report of The Committee on Administrative Tribunal and Enquiries，Cmnd.218（1957）。
[28] Michael Harris，The Place of Formal and Informal Review in the Administrative Justice System in Administrative Justice in the 21st Century， edited by Michael Harris and Martin Partington，Hart publishing，1999，p.46.
[29] Council on Tribunals，Annual Report 1990-91（HC1991/92，97），para 3.27.
[30] Review of Commonwealth Merits Review Tribunals （Australian Administrative Review Council（ARC） Discussion Paper，1994），para.3.18.
[31] N.Wikleley and R.Young，“The Administration of Benefits in Britian.Adjudication and the influence of Social Security Appeals Tribunals”[1992]Public Law 238，241.
[32] Sainsbury，“Administrative Review or Tribunal/”，Conference of Tribunal President and Chairman，22nd April 1994（Council on Tribunals，1994），14.
[33] Michael Harris，The Place of Formal and Informal Review in the Administrative Justice System in Administrative Justice in the 21st Century， edited by Michael Harris and Martin Partington，Hart publishing，1999，p.54.
[34] Ibid，p.51.
[35] Terence G.Ison，“Administrative Juustice”：Is It Such a Good Idea？ in Administrative Justice in the 21st Century，p.39.
[36] Ibid，， p.34.
[37] Roy Sainsbury，The Reform of Social Security Adjudication in Administrative Justice in the 21st Century， p.446-449.
篇9
在这个背景下，反倾销案件的司法审查，被赋予了行政监督者的标签，而且地位在整个反倾销的程序中越发显得重要起来。然而，在我国，反倾销案件的司法审查是随着入世的客观存在而出现的一种新型行政案件。我国的反倾销司法审查制度还处于初创阶段，相关法律规定尚不具体和完善，实践中也缺乏足够的经验积累，和WTO的要求及市场经济发达国家的实践还有相当的差距。正因如此，根据我国的实际情况，按照WTO的要求并借鉴国外先进经验（特别是美国的立法经验）。构建与完善中国特色的反倾销司法审查制度，是我国的一项重大难题。
反倾销措施中司法审查制度的法律渊源
在美国，司法审查是指法院审查国会规定的法律是否符合宪法，以及行政机关的行为是否符合宪法及法律而言。取得对政府机关反倾销行政权利的司法审查权利是在美国《1974年贸易法》中才得以确定的。《1979年贸易协定法》和1984年的法律对此做出了进一步的修改和完善，并且在1981年才开始真正运作。之后，经过不断的法律的修改和补充，并通过司法实践积累，才形成目前的司法审查体制。现在美国关于反倾销司法审查的规范主要规定于《美国法典》第19章第1516节（1990）。
我国主要依据是乌拉圭回合谈判最终法律文本及中国加入WTO议定书和工作组报告书等国际法律专门规定，以及根据这一协议颁布的一系列国内法律法规。首先关于反倾销的司法审查的程序性依据，主要体现在行政诉讼法中。相关的具体审查标准和审查的范围等在《反倾销条例》和《最高人民法院关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》中有所体现。
反倾销措施中司法审查制度的管辖机构
美国国际贸易法院对反倾销案件的司法审查具有当然的、独占的管辖权。但根据美国法律的规定，国际贸易法院对反倾销案件的司法审查权是有限度的，只有当诉讼直接或间接针对商务部或国际贸易委员会所作出的裁定中的事实情况或法律结果，并且这种裁定又必须是美国贸易法中直接指明可进行司法审查的裁决时，国际贸易法院才予以受理并审查。反倾销案件的当事人，如果对国际贸易法院反倾销裁决不服，可以向联邦巡回上诉法院上诉。这个法院是根据1982年的联邦法院改进法而设立的，是一个专门的法院，管辖范围主要是美国国际贸易法院法院上诉案件等。
我国的《最高人民法院关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》 （以下简称《反倾销司法解释》），对反倾销司法审查管辖机构是这样规定的：“第一审反倾销诉讼案件由被告所在地高级人民法院指定的中级人民法院，或者由被告所在地高级人民法院管辖。”由于我国反倾销主管机构都在北京，因此反倾销诉讼案件一审管辖法院就是北京市高级人民法院及其指定的北京市中级人民法院，二审法院是北京高院或者最高院。
由此可见，我国反倾销司法审查制度，与行政诉讼是同一概念，所以属于行政诉讼法的调整范围。而在美国，却没有专门的这一法律部门。而把这种类型的案件，归于国际贸易法院所审查的民事案件当中。所以自然在程序方面有着对比我国完全不同的规定。
审查的范围
一般意义上的司法审查范围是指各国的司法机关对本国政府或政府各部门的哪些行政行为进行审查。它规定司法机关在哪些方面对行政主体行为进行监督，也是司法机关解决行政争议、实施司法审查案件的权限分工和受案的法律依据。
根据美国关税法的规定,国际贸易法院对两类裁决具有管辖权：第一，不发起反倾销程序的裁决即由商务部作出的不发起反倾销调查的裁决；由国际贸易委员会作出的不存在国内产业受到实质性损害、实质性损害威胁或实质性妨碍的合理征象的裁决；由国际贸易委员会作出的不审查基于情势变迁的裁决的决定。第二，已公布的最终裁决。即由国际贸易委员会和商务部作出的所有肯定性或否定性最终裁决；商务部作出的中止调查的裁决；由国际贸易委员会依美国法典第19卷作出的损害影响裁决；由商务部作出的有关货品在反倾销令所规定的一类或一种货品之内的决定。
我国法律关于反倾销司法审查受案范围是根据《反倾销条例》第53条规定，对依照本条例第25条作出的终裁决定不服的，对依照本条例第四章作出的是否征收反倾销税的决定以及追溯征收、退税、对新出口经营者征税的决定不服的，或者对依照本条例第五章作出的复审决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提出诉讼。
美国行政法规定了“成熟原则”，即“指行政程序必须发展到适宜有法院审理的阶段，即已经达到成熟的程序，才允许进行司法审查。”将行政行为划分为不成熟行政行为与成熟行政行为本是美国司法审查中的一项重要原则。成熟原则的意义在于保证行政机关在作出最后决定且行政决定对当事人产生具体影响之前不受法院干涉,以充分发挥行政机关的专业知识和经验,并且能够避免法院过早地作出裁判,陷入抽象行政政策的争论之中。成熟原则在美国反倾销法律和司法审查实践中得到了很好的贯彻。在美国的反倾销司法审查中,商务部和国际贸易委员会作出的导致调查程序终结的行政决定,如不立案决定、国际贸易委员会对损害作出的否定性初裁决定，以及商务部接受出口商价格承诺的决定，均在审查的行为之列，因为它们是成熟的行政行为。而商务部对倾销作出的否定性初裁决定则不可审查，因为其只是一个预备性的行为，要等到国际贸易委员会对倾销损害作出否定时，才是一个成熟的行政行为。
我国可以借鉴美国的这一做法，根据成熟原则来决定哪些反倾销行政行为具备可诉性。可诉性行政行为应当是主管部门在反倾销调查中作出的对利害关系方的实体权益产生最终确定性影响的决定，而不应包括预备性和中间性的决定(例如立案决定、肯定性的初裁决定)。对这些预备性和中间性的决定不予审查，利害关系人完全可以在最终决定作出后寻求司法救济，不会对其造成难以克服的或不可挽回的困难。而将不立案决定、否定性初裁决定、中止或终止调查决定等成熟的行政行为列入受案范围，也符合行政诉讼法的一般原则，会更好保护相对人的合法权益。
审查的标准
司法审查标准，又可以称为司法审查的深度，是法院在多大程度上尊重行政机关的自由裁量权问题。确立审查程度，实际上就是在行政机关和法院之间进行权利和责任的分配，并以判决的方式影响行政活动的效率和对公民权益的保护。所以，审查标准的深浅取决于所采用的审查标准。
在美国，一般情况下，国际贸易法院在对商务部和国际贸易委员会的裁决实施司法审查时，并不对案件相关的基本事实展开调查，除非国际贸易法院认为行政裁决的理由不充分或不具备充足的事实根据。如果商务部和国际贸易委员会的行为因“武断、反复无常、滥用自由裁量权或其他原因导致与法律上的规定不相符”，或商务部和国际贸易委员会对其裁决不能提供足够的“实质性证据”而与法律规定不一致，或商务部和国际贸易委员会的事实裁定根本没有证据支持，以至于达到了法院必须重新审理的程度，则国际贸易法院可重新整理事实，在此基础上做出独立的判断。在法律问题上，基本上采用正确性标准，但是自谢弗朗案件以来有不断向合理性审查标准靠拢的趋势。即如果根据法律对某一法律概念的解释有明确的规定，而商务部和国际贸易委员会作出了不同的解释，其解释将被。但在法律无明文规定的情况下，法院审查商务部和国际贸易委员会的解释是否为法律所允许，如果答案是肯定的，即使法院有不同的解释意见，仍判定商务部和国际贸易委员会的认定有效。法院不能无视商务部和国际贸易委员会解释的存在，用自己的意见代替行政机关的合理解释。
从中可以看出，我国反倾销司法审查标准是法律与事实同时审查。但笔者认为，审查事实问题和法律适用必须有轻有重。不能“两手都抓，两手都硬”。反倾销领域不比一般的行政行为。就现阶段行政机关行使权力的状况而言，因为我国没有完善的行政实体法规定和严密的行政程序法规定，加上行政机关的人员素质良莠不齐，政府本位意识强烈而依法行政的意识薄弱，在实践中不规范、不合法的行政行为屡见不鲜。面对这种现状，有必要设定严格的司法审查标准，对行政机关的行政行为进行有效的控制，以保障行政相对人的合法权益，提高行政权行使的效率。
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在这个背景下,反倾销案件的司法审查,被赋予了行政监督者的标签,而且地位在整个反倾销的程序中越发显得重要起来。然而,在我国,反倾销案件的司法审查是随着入世的客观存在而出现的一种新型行政案件。我国的反倾销司法审查制度还处于初创阶段,相关法律规定尚不具体和完善,实践中也缺乏足够的经验积累,和WTO的要求及市场经济发达国家的实践还有相当的差距。正因如此,根据我国的实际情况,按照WTO的要求并借鉴国外先进经验(非凡是美国的立法经验)。构建和完善中国特色的反倾销司法审查制度,是我国的一项重大难题。
反倾销办法中司法审查制度的法律渊源
在美国,司法审查是指法院审查国会规定的法律是否符合宪法,以及行政机关的行为是否符合宪法及法律而言。取得对政府机关反倾销行政权利的司法审查权利是在美国《1974年贸易法》中才得以确定的。《1979年贸易协定法》和1984年的法律对此做出了进一步的修改和完善,并且在1981年才开始真正运作。之后,经过不断的法律的修改和补充,并通过司法实践积累,才形成目前的司法审查体制。现在美国有关反倾销司法审查的规范主要规定于《美国法典》第19章第1516节(1990)。
我国主要依据是乌拉圭回合谈判最终法律文本及中国加入WTO议定书和工作组报告书等国际法律专门规定,以及根据这一协议颁布的一系列国内法律法规。首先有关反倾销的司法审查的程序性依据,主要体现在行政诉讼法中。相关的具体审查标准和审查的范围等在《反倾销条例》和《最高人民法院有关审理反倾销行政案件应用法律若干新问题的规定》中有所体现。
反倾销办法中司法审查制度的管辖机构
美国国际贸易法院对反倾销案件的司法审查具有当然的、独占的管辖权。但根据美国法律的规定,国际贸易法院对反倾销案件的司法审查权是有限度的,只有当诉讼直接或间接针对商务部或国际贸易委员会所作出的裁定中的事实情况或法律结果,并且这种裁定又必须是美国贸易法中直接指明可进行司法审查的裁决时,国际贸易法院才予以受理并审查。反倾销案件的当事人,假如对国际贸易法院反倾销裁决不服,可以向联邦巡回上诉法院上诉。这个法院是根据1982年的联邦法院改进法而设立的,是一个专门的法院,管辖范围主要是美国国际贸易法院法院上诉案件等。
我国的《最高人民法院有关审理反倾销行政案件应用法律若干新问题的规定》(以下简称《反倾销司法解释》),对反倾销司法审查管辖机构是这样规定的摘要:“第一审反倾销诉讼案件由被告所在地高级人民法院指定的中级人民法院,或者由被告所在地高级人民法院管辖。”由于我国反倾销主管机构都在北京,因此反倾销诉讼案件一审管辖法院就是北京市高级人民法院及其指定的北京市中级人民法院,二审法院是北京高院或者最高院。
由此可见,我国反倾销司法审查制度,和行政诉讼是同一概念,所以属于行政诉讼法的调整范围。而在美国,却没有专门的这一法律部门。而把这种类型的案件,归于国际贸易法院所审查的民事案件当中。所以自然在程序方面有着对比我国完全不同的规定。
审查的范围
一般意义上的司法审查范围是指各国的司法机关对本国政府或政府各部门的哪些行政行为进行审查。它规定司法机关在哪些方面对行政主体行为进行监督,也是司法机关解决行政争议、实施司法审查案件的权限分工和受案的法律依据。
根据美国关税法的规定,国际贸易法院对两类裁决具有管辖权摘要:第一,不发起反倾销程序的裁决即由商务部作出的不发起反倾销调查的裁决;由国际贸易委员会作出的不存在国内产业受到实质性损害、实质性损害威胁或实质性妨碍的合理征象的裁决;由国际贸易委员会作出的不审查基于情势变迁的裁决的决定。第二,已公布的最终裁决。即由国际贸易委员会和商务部作出的所有肯定性或否定性最终裁决;商务部作出的中止调查的裁决;由国际贸易委员会依美国法典第19卷作出的损害影响裁决;由商务部作出的有关货品在反倾销令所规定的一类或一种货品之内的决定。
我国法律有关反倾销司法审查受案范围是根据《反倾销条例》第53条规定,对依照本条例第25条作出的终裁决定不服的,对依照本条例第四章作出的是否征收反倾销税的决定以及追溯征收、退税、对新出口经营者征税的决定不服的,或者对依照本条例第五章作出的复审决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法向人民法院提出诉讼。
美国行政法规定了“成熟原则”,即“指行政程序必须发展到适宜有法院审理的阶段,即已经达到成熟的程序,才答应进行司法审查。”将行政行为划分为不成熟行政行为和成熟行政行为本是美国司法审查中的一项重要原则。成熟原则的意义在于保证行政机关在作出最后决定且行政决定对当事人产生具体影响之前不受法院干涉,以充分发挥行政机关的专业知识和经验,并且能够避免法院过早地作出裁判,陷入抽象行政政策的争论之中。成熟原则在美国反倾销法律和司法审查实践中得到了很好的贯彻。在美国的反倾销司法审查中,商务部和国际贸易委员会作出的导致调查程序终结的行政决定,如不立案决定、国际贸易委员会对损害作出的否定性初裁决定,以及商务部接受出口商价格承诺的决定,均在审查的行为之列,因为它们是成熟的行政行为。而商务部对倾销作出的否定性初裁决定则不可审查,因为其只是一个预备性的行为,要等到国际贸易委员会对倾销损害作出否定时,才是一个成熟的行政行为。
我国可以借鉴美国的这一做法,根据成熟原则来决定哪些反倾销行政行为具备可诉性。可诉性行政行为应当是主管部门在反倾销调查中作出的对利害关系方的实体权益产生最终确定性影响的决定,而不应包括预备性和中间性的决定(例如立案决定、肯定性的初裁决定)。对这些预备性和中间性的决定不予审查,利害关系人完全可以在最终决定作出后寻求司法救济,不会对其造成难以克服的或不可挽回的困难。而将不立案决定、否定性初裁决定、中止或终止调查决定等成熟的行政行为列入受案范围,也符合行政诉讼法的一般原则,会更好保护相对人的合法权益。
审查的标准
司法审查标准,又可以称为司法审查的深度,是法院在多大程度上尊重行政机关的自由裁量权新问题。确立审查程度,实际上就是在行政机关和法院之间进行权利和责任的分配,并以判决的方式影响行政活动的效率和对公民权益的保护。所以,审查标准的深浅取决于所采用的审查标准。
在美国,一般情况下,国际贸易法院在对商务部和国际贸易委员会的裁决实施司法审查时,并不对案件相关的基本事实展开调查,除非国际贸易法院认为行政裁决的理由不充分或不具备充足的事实根据。假如商务部和国际贸易委员会的行为因“武断、反复无常、滥用自由裁量权或其他原因导致和法律上的规定不相符”,或商务部和国际贸易委员会对其裁决不能提供足够的“实质性证据”而和法律规定不一致,或商务部和国际贸易委员会的事实裁定根本没有证据支持,以至于达到了法院必须重新审理的程度,则国际贸易法院可重新整理事实,在此基础上做出独立的判定。在法律新问题上,基本上采用正确性标准,但是自谢弗朗案件以来有不断向合理性审查标准靠拢的趋向。即假如根据法律对某一法律概念的解释有明确的规定,而商务部和国际贸易委员会作出了不同的解释,其解释将被。但在法律无明文规定的情况下,法院审查商务部和国际贸易委员会的解释是否为法律所答应,假如答案是肯定的,即使法院有不同的解释意见,仍判定商务部和国际贸易委员会的认定有效。法院不能无视商务部和国际贸易委员会解释的存在,用自己的意见代替行政机关的合理解释。
从中可以看出,我国反倾销司法审查标准是法律和事实同时审查。但笔者认为,审查事实新问题和法律适用必须有轻有重。不能“两手都抓,两手都硬”。反倾销领域不比一般的行政行为。就现阶段行政机关行使权力的状况而言,因为我国没有完善的行政实体法规定和严密的行政程序法规定,加上行政机关的人员素质良莠不齐,政府本位意识强烈而依法行政的意识薄弱,在实践中不规范、不合法的行政行为屡见不鲜。面对这种目前状况,有必要设定严格的司法审查标准,对行政机关的行政行为进行有效的控制,以保障行政相对人的合法权益,提高行政权行使的效率。
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在《物权法》颁布之前，许多人希望该法能将土地征收的前提―“公共利益”加以严格的界定。但在该法制定过程中，对于是否有必要对公共利益作出明确界定或者概括性规定，存在不同意见。一种意见认为，未防止商业开发以公共利益的名义进行征收，限制地方政府滥用征收权力，损害群从利益，法律应当对公共利益作出具体界定或概括性规定；另一种意见则认为，在不同情形下，公共利益是不同的，《物权法》难以对公共利益作出统一的具体界定。而且大陆法系和英美法系的主要国家的立法也没有对公共利益作出具体界定。少数国家虽有规定，但并不科学。显然，最终通过的《物权法》采纳了后一种意见。也就是说，今后对于土地征收是否为了“公共利益”而引发争议时，我们还不能有一个现成的法定标准加以对照。在此情况下，我们应当如何解决何为公共利益这样的争议呢？还像过去那样，由行使土地征收权的行政机关单方说了算嘛？换句话说，让地方政府在土地征收过程中既当运动员又当裁判员？
笔者认为，我们可以没有公共利益的界定标准，但却不能没有公共利益的认定程序。其实，即使有了公共利益的界定标准，如果这种抽象标准的解释权仍然掌握在行使征地权的人手中，那么也很难防止对这些标准的曲解。因此，最重要的应当是建立一种有效的公共利益认定机制，即对某一征地项目是否属于为公共利益目的，应当通过法定的程序加以认定。这一程序至少应当保障被征地者的基本发言权和申辩权，而且最终的公共利益认定权不能交给征地者---政府。具体程序设想为：
一、应将“公共利益”的界定列入征地听证内容
长期以来，对于土地征收是否是为了公共利益目的，被征土地的使用权人―农村集体经济组织和农民个人，根本没有发言权。政府说是公共利益就是公共利益。由于没有这种表达意见的机会和程序，如果被征地农民认为政府征地根本就不是为了公共利益，要想阻止政府的征地行为，要么越级上访，要么采用其他非正常手段。2004年5月1日，国土资源部曾《国土资源听证规定》，但这一规定所列听证事项范围主要包括“拟定或者修改基准地价、组织编制或者修改土地利用总体规划和矿产资源规划、拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案、拟定非农业建设占用基本农田方案等”。而对于农民更为重要、农民更为关心的“土地应不应该征，征地是否为了公共利益”的问题则没有被列入听证范围。事实上，即使该《规定》所列听证事项，行政机关也很少组织听证，而且按照该《规定》，组织听证的机关正是决定土地征收的主管部门―国土资源行政主管部门（该规定第2条），由这些部门组织的听证，其听证过程、参加人员都在其掌控之中，因此这样的听证大多流于形式，对于行政机关的决策产生不了说明多大的实质性影响。因此，今后不仅应当将征地前提条件―是否属于公共利益列入听证范围，而且更重要的是要修改有关的听证规则，避免听证流于形式。2003年颁布的《行政许可法》第46条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”但是，到目前为止，我们还没有一套严密的听证规则，最主要的是，这种由行政机关“自编自导”的听证很难听到真正有价值的反对意见。因此，要使听证真正发挥作用，笔者认为至少应当做到：第一，听证组织者的中立性。行政机关对于合法的行政行为，他们并不怕别人提意见；可是对于违法的行政行为，行政机关通常不会听也不想听批评意见。由可能实施违法行政行为的行政机关组织听证，其效果是可想而知的，而通过听证对可能的违法行政行为进行审查才更由价值。因此，听证不能由拟作出行政决定的机关组织，而应由相对中立的第三方，比如人大负责组织。第二，听证应当公开透明，即听证应当允许新闻媒体公开报道，允许普通百姓参加旁听。第三，听证参加者的选择应当具有广泛性，即应当包括厉害关系人，也应当包括专家、学者或其他社会各界相对中立的人士参加，且选择标准和选择过程也应当公开。第四，完善的意见表达和听证表决机制，即听证代表的意见陈述和表决权应受到法律的保护。第五，赋予听证决定对政府行政决定的否决权，即如果达到法定多数的听证代表发对政府已经通过或通过的行政决定，则政府不得实施该行政决定。
篇12
在1946年通过的联邦行政程序法中，对裁决中的职能分离作了严格的规定，以确保审查官员独立裁定事实问题，而让行政机关对政策问题依然保有决定权。当时，美国联邦机关一共只有196名听证审查官，他们多分布于经济性管制机构。
1972年，美国文官事务委员会将听证审查官更名为“行政法官”。1978年，国会通过立法确认了行政法官的法律地位。联邦还是州的发展趋势都在于，要努力将行政法官从管制机构中剥离出来。从此催生出来的一种制度安排就是“集中小组”的使用，集中小组的目的就在于整合行政过程，保证行政法官完全分离于所有内部行政过程之中，不受负责管制项目官员的影响，其薪资、任期、人事、设备都不再依附于类似家长的管制机关。在1981年的《模范州行政程序法》中规定的“集中小组”制度，目前该制度已经为22个州所采纳。
在放松管制的背景下，行政法官的分布逐步由经济性管制领域向社会性管制领域转移。在1962年社会保障署聘用了164名行政法官，占了总共505名行政法官的32%；在1973年财政年度，社会保障署聘用了420名行政法官处理了68356件案件；在1989年，社会保障署则聘用了694名行政法官处理了302076件案件。目前，美国大约75%的行政法官分布于社会保障领域，只有约5%的行政法官分布于经济性管制领域。
行政法官的中立化
行政法官必须要符合创设管制机构的授权法律，以及管制机构所颁布相关规则和规章的要求。一般而言，要求每个管制机构都作出一份裁决计划（adjudication plan），来确定听证主持人。此外，对行政法官的资格还提出了很多要求，例如纽约州的第131号行政命令中，就指出作为听证主持人，行政法官要“博学，能干，无偏私，客观，免受不适当的影响”。
行政法官是否能以独立中立的姿态作出决定，直接关系到行政决定是否公正，影响着公众对行政法官的信任度。美国联邦行政程序法第556节（b）款规定，“依本编第557节规定主持听证和参加裁决的官员，必须以不偏不倚的方式行事。主持或参加听证的官员在任何时候都可以主动回避。” 要判断行政法官是否有可能存在偏见，需要考虑如下因素：第一，案件结果对行政法官个人是否有利害关系；第二，是否和包括证人及人在内的当事人有血缘或婚姻关系；第三，是否和包括证人及人在内的当事人，在现在或过去有着业务关系或社会上的来往；第四，行政法官是否会对某类当事人或者某类案件抱有个人偏见。
对于当事人提出的回避申请，行政机关必须作出裁决。当行政机关接受当事人申请时，则暂时中止听证程序，以撤换该案的行政法官；当认为当事人的回避申请显然没有意义，甚或只是捣乱，或者仅仅是出于个人偏好而要求撤换行政法官时，行政机关可以拒绝当事人的回避申请，并在听证记录中说明这样做的理由。
行政法官的司法化
美国联邦行政程序法和后续的修正及相关法律中，已经规定了行政法官不受行政机关及其他官员的干预。但如美国前任律师协会主席伯纳德 G.西格尔所指出的那样，如果行政法官始终不能完全独立，还和管制机构藕断丝连的话，那么行政法官就很难扮演好公正无私的事实认定者的角色。因此，行政法官的司法化趋势也日趋明显。
行政法官的司法化地位，更多是从务实的进路，从功能角度描述的。行政法官可以以中立、无偏私、独立的姿态作出决定，它在裁决中听取双方质证，作出书面决定，它所扮演的角色，汲取了诸多司法的因素，但这并非意味着它就同司法享有完全相同的地位。以美国社会保障署所雇用的行政法官为例，他们有义务去解释法律，以实施那些国会指派给社会保障署的任务，在法律和政策问题要听命于社会保障署，即使是在个案裁决中，社会保障署署长也有责任保证行政法官的决定与法律、规则和政策相称，以防止带来规则间的冲突，乃至影响到行政给付方案实施的平等性与一贯性。此外，与宪法第3条规定的司法法官不同，行政法官没有决定如何进行法律解释的裁量权。
1946年通过的联邦行政程序法中，禁止管制机关对行政法官施加控制，也不允许其对行政法官进行绩效评估（Performance Evaluation）。在1978年通过的《文职官员改革法案》中，重申了联邦行政程序法中禁止对行政法官进行绩效评估的规定，将行政法官排除于适用绩效评估的“雇员”概念之外，以维护“目前为行政法官提供保护的系统”。行政法官的分级和薪资水平，由人事管理办公室（OPM）确定。此外，对行政法官的继续教育和培训，不仅可以保证他们能跟上法律制度和法学理论的发展，也保证了裁决质量水准的维持。
篇13
举证责任最初是德国民诉法的术语，后经日本传入中国。在我国，过去的立法中并未直接使用过这一概念，举证责任一词首先由行政诉讼法引入法律之中。然而，在理论上研究如何看待这一概念仍有不同看法，司法实践中也有不同的做法。归纳起来，对举证责任有以下种看法：1、权利说，即认为举证责任是当事人的权利。2、义务说，即认为举证责任是当事人的义务。这些论点都有偏颇之处。权利说显然混淆了举证与举证责任这两个概念。在诉讼中，当事人举证请求法院作出有利于自己的裁判，反驳对方的主张，确实是当事人的权利，但举证责任决非权利，因为权利的基本特征是可以放弃。而根据行政诉讼法的规定，如果承担举证责任的被告放弃举证，则将处于败诉的地位，即举证责任是不得放弃的，它不符合权利的基本特征因而不是权利；义务说根据权利义务对等的原理，义务的存在须以权利的存在为对应，也即一方履行义务是为了实现对方的权利。而举证责任是当事人为了自己的利益，即证明自己的主张是合法适当的，其放弃行使只会使自己处于不利的地位，而不会使他人造成损害，因而，举证责任也不是当事人的义务。
笔者认为，举证责任的基本含义是在诉讼中由当事人对主张的事实提供证据并加以证明，若诉讼终结时根据全部证据仍不能证明当事人主张事实的真伪，则由该当事人承担不利的诉讼结果。举证责任又称证明责任，当事人必须履行的责任，是法律假定的一种后果。其本质特征是将当事人的举证与其诉讼结果直接联系起来，课以当事人一种诉讼风险，即如果不能提供证据，就将承担败诉的结果。故它是行政诉讼证据制度的核心内容。
二、行政诉讼中举证责任的特征
由于行政诉讼的特殊性，决定了行政诉讼中的举证责任，不同于其他诉讼活动的举证责任。行政诉讼中的举证责任具有以下几种特征：
1、行政诉讼强调了行政机关的举证责任，未将法院依职权取证和原告或第三人的举证责任置于同等地位。
2、行政诉讼举证责任的分配相对确定，就是说在行政诉讼中，对于被诉具体行政行为的合法性由被告承担举证责任，而原告并不会因为证明不了被诉具体行政行为是违法的而败诉，这不同于民事诉讼中“谁主张、谁举证”的举证责任分配原则。行政机关的举证责任是单方责任，即对被诉的具体行政行为的合法性由被告承担举证责任，这不同于民诉中的“谁主张、谁举证”的举证责任分配原则。
3、行政机关的举证范围不仅局限于事实证据，还包括行政机关作出具体行政行为的规范性文件：在举证的时间上，也有特殊限制，即被告应当在一审答辩期内向人民法院提供证据。
三、行政诉讼举证期限
1、行政主体的举证期限。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释(以下简称《解释》)。笔者认为行政诉讼举证期限应当在收到起诉状10日内，而不是在整个一审作出裁判之前。在上述期限内不提供即可认定为举证不能，被告承担败诉的后果。如果有正当理由逾期提供的，即出现上述例外取证理由的(仅局限于这两种正当的理由)，可将举证期限延长到整个一审作出裁判之前。《解释》第31条第3款规定：“被告在二审过程中向法庭提交一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。”这说明，被告的举证期限局限在一审作出裁判之前，超过举证期限的证据则失去价值。
2、原告或第三人的举证期限。《解释》对原告承担的举证责任作了规定。但对举证期限，法律和《解释》未作规定。笔者认为，既然对被告的举证期限作了限制，为了保证诉讼的效率，对原告或者第三人的举证期限也应作出规定，可以放宽到整个一审作出裁判之前。这与立法本意，保护行政相对人的合法权益并不矛盾。
四、行政诉讼中举证责任的分配
笔者认为，行政诉讼中的举证责任分配应当是：对具体行政行为的合法性应当由被告承担举证责任，这就意味着，如果作为被告的行政机关不能提供证据证明自己被诉的行政行为合法，则无须原告证明其行为违法，也无须所谓法院依职权不能查明其行为合法的证据，就应当径行判决行政机关败诉。理由是：
