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篇1
因为受行政体制的影响，预算编制部门、预算执行部门之间缺乏有效的沟通。公路养护事业单位没有依据财务部门的实际数据，编制的预算与实际脱节，预算执行难度很大。
（二）预算编制不切合实际，编制方法不尽合理
现行预算编制基本采用增量预算法，这种预算编制方法只在原基数上进行累加，方法简单而程式化，没有考虑预算与实际支出的差异及其原因，预算编制不切合实际。
（三）预算内容粗放，预算科目使用不准确
公路养护单位在编制预算时，预算内容粗放，对本单位内部下一年度资金的真实要求和使用计划不详实，且预算编制人员往往是专业技术人员，对财务知识相对匮乏，对会计科目和预算科目不够了解，编制的预算内容与预算科目出入较大。
（四）预算编制与财务执行存在差异，预算约束力不强
实行部门预算以来，很多单位没有按要求加强预算支出管理，实际支出没有有效控制，对预算资金仍按照以往的经验和习惯使用，支出比较随意，造成部门预算执行与实际支出不符合，预算约束力不强。
（五）预算下达不够及时，预算执行受到制约
事业单位的财政预算一般是由财政部门在上一年编制并在年初下达，但预算层层分解后再逐级下达执行，在到达基层单位时，时间基本是过了大半年，预算下达不及时经常引起资金困难和工作滞后，预算执行受到严重制约，对养护维修工程的进度造成了直接影响。
二、公路养护事业单位完善财务预算管理的措施
（一）职能机构设置逐步趋于完善，内部沟通与协调逐步得到加强
在机构设置上，公路养护单位要改变原有的设置理念，在全面考虑本单位实际状况的前提下，在预算编制设置与执行机构的设置上充分全衡二者的关系，加强二者的联系，将单位预算编制部门、预算执行部门进行合并，使预算部门做出的预算项目都能依据财务数据，有利于预算的实际执行。
（二）积极推行“零基预算”编制方法，科学合理编制预算
公路养护单位在编制年度预算时，要打破原来的预算编制方法，采用零基预算的编制法，改变以往以上年预算为基数进行当年财政支出项目预算的编制，按基本支出经费和专项支出经费两部分重新编制；基本支出经费按人员数定额核定，专项支出经费根据各专项项目需要逐项核定，其中材料费要充分考虑当前材料市场的价格因素，特别是主要材料的价格。
（三）准确使用预算项目，细化预算编制内容
在编制预算时，公路养护单位要明确预算编制科目、会计核算科目之间的区别和联系，并对预算科目进行分解细化，与会计核算科目建立一一对应关系，以此来细化预算编制的内容，从而使预算项目可以真实的映本单位的实际收支状况。
（四）建立预算责任约束，保证预算的执行
公路养护单位的预算方案经上级批复以后，一定要按照已批复的预算方案来执行，同时，还要对预算执行结果进行跟踪评估，对未全面执行预算的，要分清责任，是预算编制地责任，还是预算执行的责任，必要时要依法追究相关单位与个人的工作责任，以此来加强预算在单位执行过程中的责任意识、效率意识。
（五）建立健全监管体系，保证预算方案的时效性
在外部进行审计监督的同时，公路养护资金要高度重视日常监管工作，不断完善内控制度的建立，加大对预算编制、预算执行等工作的力度，不断促进公路养护单位财务管理水平的提高，确保预算方案的及时准确和严格执行。
篇2
一、理解和掌握预算编制的原则和依据是做好预算编制工作的基础
国家对医院实行“核定收支、定额或定项补助、超支不补、结余留用”的预算管理办法，同时规定“大中型医院一般以定项补助为主，小型医院一般以定额补助为主”，在理解该预算管理办法的基础上应着重掌握以下预算编制的原则。
1.坚持收支统管、收支平衡的原则。医院在编制预算时，必须将一切财务收支全部纳入预算，包括计划部门根据项目功能、规模核定安排的基本建设计划以及医院自身用于发展建设和对外投资的资本支出。医院预算，要做到收支平衡，根据收入安排相应支出，保证国家下达的卫生事业计划能够顺利完成。
2.坚持量入为出、统筹兼顾的原则。要按照上年度的执行情况，考虑预算年度的可变因素，将收入打足，在安排支出预算时，应分清轻重缓急，将有限的资金安排到最需要的地方。要对各类资金统筹调度，合理安排。人员支出是保证医院正常运转的基本支出，必须优先安排。然后，再视财力可能，本着先急后缓、先重后轻的原则，妥善安排其他支出项目，做到既要保证重点，又要兼顾一般。基本原则是效率优先。兼顾公平。
3.坚持积极稳妥、依法理财的原则。编制预算要坚持以收定支、量入为出、收支平衡、略有结余或要有结余的原则，不能赤字预算。收入预算既要实事求是，又要、留有余地；支出预算要打紧，坚持勤俭办院的方针。要把效益放在突出位置，一切收支数据要科学、严密、准确和真实。预算是医院财务工作的重要基础，预算的编制过程也是贯彻国家有关方针政策、法规制度以及规范财务管理的过程。因此。医院在编制预算的过程中，必须认真贯彻和准确体现国家有关财经如政府采购和医疗卫生尤其是医改方面的政策法规等等规章制度。
二、领导重视、部门配合、员工参与是做好预算编制工作的前提
医院的预算编制是一项系统工程，并不是财务或某一部门单独能完成的，它涉及到行政、后勤、医疗和医技等各个部门。只有全员参与预算的编制，才能使预算成为各部门、各科室及全体员工自愿努力完成的目标。
1.领导重视是预算编制工作开展的先决条件。为提高预算编制工作的严肃性和可靠性，以使预算真正成为医院各级各部门工作的奋斗目标、协调工具、控制标准和考核依据，医院一定得成立预算管理领导小组。组长由院领导亲自担任，成品由医务科、护理部、设备科、总务科、财务科等相关职能科室负责人组成，财务部门牵头组织日常业务工作，从而为预算编制工作的开展提供了组织保障。
2.部门配合是保证预算编制工作正常开展的重要方面。预算编制是一项综合性工作，它的特点决定部门之间的配合至关重要，因此打消部门科室间的疑惑，组织学习有关预算方面的规定和文件，并阐明预算编制工作的重要性，尤其是在某些资金定额预算编制方面、成本核算控制方面及项目资金投入方面等取得各部门的理解和配合，从而为开展预算编制工作打下良好基础。
3.全员参与是监督和完善预算编制工作的绝佳方法。增强预算工作的透明度，提高预算工作的规范化，集中体现在预算编制工作阶段，而全体员工是否能自愿并积极参与不仅关系到预算编制工作的全面性和后阶段的可执行性，更影响到医院年度目标计划的实现与否，因此需要开展不同层次的座谈会进行宣传发动，统一思想，提高认识，只有让员工积极参与到该项工作中知道自己的任务及与医院运营目标之间的关系，从而在明确自己责任的基础上才能监督和完善预算编制工作。
篇3
收录日期：2017年3月9日
引言
预算管理制度改革的重点是部门预算改革，部门预算改革是建立规范的公共财政运行机制的重要环节，是完善社会主义市场经济体制和建设社会主义政治文明的客观要求。部门预算改革是一项复杂的系统工程，不仅是制度的创新和管理方式、方法的改进，作为完整、细化、综合、法制的部门预算，其改革触及政府、预算部门和单位、财权控制者的直接利益，在推进的过程中势必遇到各种问题、矛盾和困难。本文在先前文献研究基础上深入剖析部门预算改革存在的问题，并提出对策建议。
一、绪论
（一）研究的目的和意义。我国部门预算制度的改革是建立社会主义市场经济的必然要求。预算管理制度改革的重点是部门预算改革，建立公共财政运行机制的重要环节也是部门预算改革，部门预算改革会使社会主义市场经济体制更加完善，社会主义政治文明建设的客观要求是部门预算改革。建立我国公共财政体制、加强公共支出管理，部门预算改革都起到了一定的推动作用。我国财政改革尚未完全建立起公共财政基本框架，主要原因是我们所实行的一系列改革没有从实质上触动传统的“国家预算”制度。部门预算是公共财政体制下政府预算的一种具体形式，部门预算就是一个部门一本预算，它是政府各部门按照统一的预算编制方法、内容和制度规定进行编制，经财政部门审核后报立法机关审查批准，反映部门所有收入和支出的预算法律文件。部门预算改革完善了公共财政的基本架构，为市场提供公共服务是公共财政的目的，公共财政与市场经济相互适应。建立公共财政的框架首先从预算制度着手，建立Q定政府收支的程序和机制的是公共决策，它的作用是能够控制财政的运行。有利于改进和强化公共支出管理，公共支出反映了一个政府的政策选择，同时也代表着政府提供公共产品与服务所造成的耗费。政府预算是决定、约束、规范和监督国家财政活动的基本制度和手段。所以迫切需要改革我国的预算支出制度，用预算来规范政府的收支行为、提高财政支出的效益。
综上所述，部门预算改革不仅能够使其与社会主义市场经济相适应，还能够加强财政预算资金管理，使预算管理更加科学，从而提高资金使用效率。
（二）研究方法。本文主要运用了理论与实践相结合、抽象研究与具体分析相结合的方法，对部门预算管理的进展及问题进行辩证分析。
（三）主要贡献和不足。主要贡献：一是针对项目支出预算效益低下的问题，提出在完善项目库管理制度过程中，在项目预算编制、监督、绩效评价工作中广泛引入社会中介机构，进行事前预算控制、事中监督和事后绩效评价工作，建立起社会中介机构和财政部门项目管理的审核评价制度，以提高项目预算编制的准确性和资金效率；二是通过预算优化配置资源，提出了将国有资产管理与部门预算相结合的方法。不足之处：部门预算改革是一个长期而艰辛的过程，文中一些观点要得以应用还需要漫长的时间，因此其可行性和可操作性还有待考证。
二、部门预算的基本内容
部门预算是公共财政体制下政府预算的一种具体形式，公共财政是建立在现代预算基础上的财政。所谓部门预算，就是一个部门编制一本完整的预算，它是政府各部门依照行使职能的需要，按照统一的预算编制方法、内容和制度规定，由基层单位进行编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后报立法机关审查批准，综合反映本部门在预算年度内所有收入和支出的预算法律文件。部门预算可以看作是政府和立法机构对政府活动进行管理和控制的基本框架。
部门预算涵盖了部门所有收入和支出，其构成包括部门收入预算和部门支出预算。部门收入包括财政预算内拨款收入、其他各项合法收入。财政预算内拨款收入，是指由财政预算资金拨款形成的部门收入，即本级政府支出预算中用于政府各部门的经费支出。其他各项合法收入，是指部门依法取得的各项收入，包括事业单位的事业收入、经营收入、银行存款利息收入、上级补助收入和附属单位上缴收入等。部门支出包括基本支出和项目支出。基本支出，是指部门为保证其机构正常运转和完成日常工作任务所必需的支出。项目支出，是指部门为完成特定行政工作任务或事业发展而发生的支出。具体分为基本建设类项目支出、行政事业类项目支出和其他项目支出。
三、部门预算改革进展及评价
（一）部门预算改革的成效
1、推进了综合预算管理，提高了预算管理的完整性。部门预算改革以后，改变了过去财务分散、分头管理的格局为集中统一管理，将中央部门所有收入全部纳入部门预算统一编制，统筹使用。（1）预算的透明度提高。部门预算要求将预算经费来源和分配办法分开，将安排标准和内容细化，接受社会监督，增强了公正性和规范性；（2）资金利用效率提高。实施部门预算后，一方面不再区分预算单位的级次，均作为预算管理的直接对象，预算直接批复到所有预算单位，减少了经费拨付的中间环节，保障了经费落实；（3）预算的综合性增强。部门预算是财政综合预算。对各项收入、支出预算编制做到不重不漏，不得在部门预算之外保留其他收支项目。
2、完善了部门预算分配机制，提高了预算分配的科学性。部门预算改革以来，改变了传统功能预算资金分配机制，建立了以零基预算编制为核心的预算分配体系，推进基本支出定员定额管理和项目支出项目库滚动管理，推进项目支出标准体系建设，加强部门预算细化力度，提高了预算分配的科学化。实行部门预算从基层编起，层层汇总形成部门预算，增强了中央部门的预算编制主体地位和对预算编制的参与程度，发挥了中央部门的积极性，减少预算编制的随意性，使部门预算更好地与部门职能和事业发展相结合，提高了预算分配的合理性。
3、强化了部门的主体地位，提高了部门预算的计划性。部门预算改革后，中央各部门的预算主体地位得到了进一步的明确和加强，它们既是预算编制的主体，也是预算执行和绩效评价的主体；既是权利主体，同时也是责任主体。中央各部门开始注重按职能、工作计划编报预算。通过对基本支出和项目支出的预算，使预算安排与本部门工作特点紧密结合，增强了部门预算观念。
（二）部门预算改革存在的问题。我国部门预算改革已经取得了长足的进步，不论从形式上还是从内容上看，较之传统的单位预算都有了一个质的飞跃。各级政府部门能够充分认识到部门预算改革的必要性和意义。部门预算改革是我国财政体制改革的新生事物，是一项复杂的系统工程，在实践中还很不完善，存在不少问题。
1、政府性财力没有全部纳入预算管理。各级政府部门要实行全口径预算，它的作用是能够反映实际应用于本部门的政府性资金，使部门预算更加完整性。而现实情况则恰恰相反，部门预算只是反映部分资金，其中包括各项行政事业经费、医疗经费、房改经费等，诸如计划主管部门的基本建设基金、科技三项费却不在其中，而是在预算执行中再分配下达，形成预算追加。
2、预算定额体系不完善。定额标准不尽科学，预算编制方法有待改进。部门预算的实施需要一个科学合理的定额体系，它的编制方法是零基预算，能够让支出安排更加公正和透明。现行部门预算在编制方法中存在着定额测算方式不准确、定额标准不科学、定额体系涵盖不全面等问题，在操作过程中很大程度上只能依赖原有的“基数加增长”的编制方法。
3、财权分配权不统一，预算统筹能力差。在传统功能预算管理模式下，长期受计划经济体制影响，财政分配权并不集中掌握财政部门，计委、经贸委、机关事务管理局、科技部门、国防科工委等一些预算单位也具有一部分资金的预算分配权力，可以直接分配资金至其他预算单位。部门预算改革以后，财政部门逐步将这部分由其他预算单位分配的资金纳入财政预算统一管理，初步实现了财政分配权的集中统一。但从目前实际情况看，由于受当时机构职能限制，也是为了更好地推动改革，尽量减少改革阻力，这项改革并不彻底，而且与部门预算改革进程相比，这一改革的进程非常缓慢。
4、财政资金绩效水平低，降低了资金效益。财政部门建立绩效评价制度，能够强化预算单位的绩效理念，使预算单位绩效管理能力大大提高，并且提高了预算资金的绩效水平。但是，预算资金的绩效评价水平仍然比较低。财政拨款结余Y金规模较大的问题依然普遍，特别是基本建设支出结余资金和实行法定增长的支出。这里面有合理的一方面，但是更多的是由于管理制度不到位、政策措施不健全的原因。大量的结余资金沉淀在部门，既容易产生腐败，也降低了财政资金的使用效益。
5、人大预算审查监督工作薄弱。在实际生活中人大对预算的审查监督在宪法和法律要求上还有较大差距，预算审议质量不高。一是预算审查监督没有相应的法律环境。从认识上看，目前大多数人还没有将人大审议通过的预算上升为法律的高度来认识，预算的软约束问题还很突出，经常出现行政经费超预算、专项资金被挤占挪用的现象，部门随意改变资金用途和规模；二是预算审查监督难以产生实效，更多的是流于形式。
四、深化部门预算改革对策建议
（一）确定合理的预算定额体系。科学的预算编制依据，不仅仅是编制程序科学、编制时间科学、编制方法科学，还需要科学的定额体系和开支标准。实行“零基预算法”的基本要求就是应有科学、合理的定额体系和开支标准，实行标准化的定员、定额。标准化的定员、定额比较客观地反映了各个部门在人员配置和资金物资的筹集、分配、使用等方面所遵循的标准或应该达到的水平，是财政部门与主管部门编制、核定部门预算，考核预算执行情况的重要依据。
（二）建立健全绩效评估体系。绩效评估体系的根本目的是确定为实现目标而拟定的计划所需的支出，并用量化数据评估计划实施过程中取得的效果的评估体系。有助于提高预算的科学性、准确性、效益性，最终推动公共部门的高效运作，促进社会经济的发展。绩效评估体系的建立是一个漫长的过程，其中的工作量也是非常巨大的，因此需要对相关政府部门以及相关的制度要求提出更多的要求。只有全面考虑外部和内部的各项因素，才能在预算编制、执行、评估、监督中，使预算达到预定效果。
（三）切实增强各级人大审核预算力度。对于预算审查的合理性和专业性的要求也越来越多，因为政府预算的额度不断增大、预算范围不断拓宽、支出项目不断细化，因此必须对现行政府预算的审议程序进行一些调整。根据我国人大内设各专门委员会的特点，各专门委员会在各自权限内，可以对政府预算提出意见和建议，这样有利于专门委员会将政策制订与预算安排有机结合起来。
（四）实行全口径预算。公众为了实现对预算管理的监督权，所有财政资金都要纳入公众监督范围，因此政府要把所有资源纳入核算，全面反映出部门获得的政府性财力体现在一份预算上。因此，深化部门预算改革的首要问题，是将尚未纳入部门预算的政府性财力全部纳入，编制全口径预算。
理顺政府财政与计划、科技等主管部门的关系，将财政预算安排的基本建设投资和科技三项费用纳入部门预算中。按照现行政府职能分工，与其他各项财政资金管理方式不同，基本建设投资由计划主管部门负责分配，科技三项费用由科技主管部门负责分配，目前普遍情况是这两项资金还没有在年初编入部门预算，而是在预算执行中确定项目并追加到部门。
（五）调整预算编制周期。提高预算的准确性，做到预算编制细化、科学，要有一定的时间开展调查研究，对预算项目进行充分地审核论证，对预算标准进行全面地测算。延长预算编制时间，能够更好地解决预算编制带来的各种问题。延长预算编制周期，提早编制预算，是提高我国部门预算编制质量的重要保证，也有利于推进人大对预算的审查从程序性向实质性转变，提高预算的透明度，保证预算分配的公开、公正、公平。在编制年度预算的基础上，还应进一步延伸预算周期，对项目支出实行滚动式预算（如三年中期预算），保证预算的连续性与稳定性，提高预算编制的科学性。
主要参考文献：
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[3]郭俊华，朱符洁.我国公共部门预算透明度研究――以中央部门预算公开数据为例[J].财政研究，2016.1.
[4]孙浩，周林.推进地方部门预算改革的思考和建议[J].中国财政，2015.6.
[5]周丽颖.关于部门预算改革的现状和思考[J].现代经济，2015.4.
[6]王淑杰.政府预算的立法监督模式研究[D].中央财经大学，2008.
[7]梁敏.中国公共预算制度改革及其目标选择研究综述[J].理论观察，2016.11.
篇4
（一）收入预算编制是否完整
部门收入预算包括一般收入预算和政府性基金收入预算。一般收入预算又可具体分为财政拨款收入、非税收入、其他收入和转移性收入预算。审计人员应重点关注应纳入预算管理的预算外资金收入、经营收入等正常收入是否全部纳入预算管理。如一些行政事业性收费收入、罚没收入、房产出租收入、上级补助收入等比较容易放在账外的收入，是否全部纳入收入预算。动用上年结余资金是否纳入预算管理。在结余资金的管理中，大部分部门单位决算时除了跨年度项目资金外其余结余资金为零，导致部门在结余资金的账务处理中容易出现虚列支出、转移资金问题，致使下年度的预算编制不实。这也是我们审计中应重点关注的地方。
（二）“基本支出”预算编制是否真实
部门预算中的“基本支出”包括工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助支出三部分。审计人员应将从人事部门取得的单位编制人数和实有人数与单位报送的编制数和实有人数资料进行对比，重点关注有无虚报人数冒领财政资金的问题；核对编制部门批复的各单位的性质，判断是否存在为所属非预算单位申报财政拨款，套取基本支出财政拨款等问题。
（三）“项目支出”预算是否符合规定
部门预算的“项目支出”预算的编制是根据各部门自身的特点和需要编制《项目申报书》，比如修缮类、设备购置类、会议类、租赁类等支出项目。财政部门再根据项目可行性核定资金数额。“项目支出”预算审计应重点关注部门项目立项可行性研究是否充分，有无仓促立项，将不具备实施条件的项目申报，导致项目资金闲置浪费的问题；项目预算编制是否细化，有无项目预算未落实到具体执行单位和具体项目的问题；有无虚报项目支出或多报工程预算骗取财政资金的问题；项目支出预算安排是否合理，有无造成预算当年安排，项目下年执行等问题。
二、部门预算编制程序审查
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按照构建社会主义和谐社会和建立符合区情的公共财政体制的要求，实施“二上二下”部门预算编审办法，以公共财政预算审查监督制度改革为契机，实行分类核算的预算支出管理，完善预算决策和管理制度，推行以结果为导向的预算编制模式，提高部门预算管理水平，进一步优化财政支出结构，切实提高对民生项目投入的比重，加大新农村建设的投入力度。努力实现预算编制的科学、规范和透明，提高预算资金分配、支付和使用过程的规范性、安全性、有效性。
二、预算编制的原则
1、公共性原则
部门预算要充分体现公共政府和公共财政的要求，调整和优化支出结构，确保财政性资金对公共需求的投入。
2、综合预算原则
单位的预算内、预算外资金等都要纳入部门预算，实行综合预算、统筹安排。
3、真实性原则
部门预算编制必须以区“”规划、社会经济发展计划及本部门职能需要为依据，对每个项目支出的数据指标应认真测算，力求各项数据真实准确，逐步建立预算编制正确率的考核机制，并加以运用。
4、保证重点，有序安排原则
严格按照人员支出、社会保障支出、日常公用支出、行政事业性项目、基本建设性项目和其他类项目支出顺序依次编制支出预算，体现政府支出的公共性。基本支出按定员定额和实际情况编制预算，可参照区本级的定额标准。项目支出根据实际需要与财力可能合理安排，择优排序，不考虑部门和单位历年基数。
5、法制性原则
部门预算经镇级人大审议批准后，具有法律效力，各单位必须贯彻执行，不得随意调整和追加。
三、预算编制的范围
各镇所属行政事业单位（包括自收自支的事业单位）。
四、预算编制的内容
1、收入预算
各镇级行政事业单位取得的财政拨款收入、非税收入、经营收入、以往年度结余资金均应纳入部门预算。
2、基本支出预算
基本支出实行定员定额管理。基本支出预算是部门支出预算的组成部分，是行政事业单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，包括人员经费和公用经费两部分。人员经费预算定额的支出内容包括：基本工资、津贴及奖金、社会保险缴费、离退休费、生活补助、医疗费、住房补助、其他人员经费等。公用经费预算定额由各镇政府制定，可参照区级财政部门的预算定额，根据所属单位所承担的职能、编制内实有人数和事业单位的行业及业务特点，予以分类分档设定。
3、项目支出预算
行政事业单位在基本支出之外为完成其特定行政任务和事业发展目标所发生的支出作为项目支出预算管理。包括行政事业性项目、基本建设性项目和其他类项目。项目支出实行一个项目一个预算，并按要求填报申报理由、主要内容、测算依据、总体目标等，根据综合定额标准以及相关政策据实填报。
4、政府采购预算
根据区政府采购的目录和有关规定，由点到面、分步推进，逐步编制政府采购预算。
五、预算编制要求
1、执行公共预算审查监督制度
各镇在财政预算编制过程中，要按照区委、区政府的要求，特别是根据区人大《公共预算审查监督制度改革方案》精神，请人大、政协、公众以及有关专家学者提前介入，通过政策咨询、专家评估、公众征询等多种形式，实现公共财政预算编制的规范化、合法化、民主化。
2、推进以结果为导向的预算编制模式
预算编制方法从合规性和政策性逐步发展到绩效预算，从传统的资金控制为主转向以结果导向为主的政府管理。通过预算编制方式的创新，提高预算编制和执行的质量。
3、逐步建立科学、合理的预算定额标准
各镇要按照区政府要求，结合自身的实际情况，逐步建立科学、合理的预算定额标准，提高预算编制的质量。
4、各镇要合理安排预算，优化支出结构
各部门要牢固树立公共财政理念，合理安排支出，优化资金投向，保障政权建设以及关系到人民群众切身利益的支出需要。要压缩不必要开支，按照本单位履行职能的真实需要以及中长期发展规划，考虑财政的承受能力，提出切实可行的项目预算。
5、严格遵守编报时间
预算编制时间紧，环环相扣，各镇务必按照各阶段的时间要求，及时督促所属行政事业单位报送，确保部门预算编制工作如期完成。
六、预算编制时间节点
按照自下而上逐级编报的顺序，由镇财政所负责审核、汇总后报区财政部门（表式和编报文字说明）。
1、7月底前各镇按照指导性意见，参照区本级的编制方法、程序、要求等，制定本地区部门预算编制有关文件，报送区财政局备案；
2、8月15日前，各镇所属行政事业单位将本单位部门预算报镇财政所，由镇财政所进行审核、汇总。
3、9月10日前，各镇财政所将审核汇总的一上预算报送区财政局。
4、10月10日前，各镇财政对各镇的预算基本完成二上审核，并将审核意见反馈给各预算单位。
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一、医院预算编制的现状
（一）预算编制的意义
医院预算主要是指医院根据自身的发展要求和任务编制的年度收支计划。而预算编制就是为了制定该计划而进行的预算活动。医院预算编制的进行要以国家预算编制准则为依据，坚持一定的基本原则。医院在进行预算编制时要根据医院的实际收入和财力多少来进行安排，做到收支平衡和量力而行。同时还要注意综合预算和部门预算的综合，这样才能真正做到实事求是，使预算编制更加科学。科学的预算编制可以使医院的需求与资源充分协调，使医院资金得到充分的应用。
（二）医院预算编制存在的问题
1、医院管理者和工作人员对预算管理的认识不足
目前医院的发展意识还停留在以前，很多医务人员对于财务管理的认识都存在很多不足。有很多人都认为财务管理只是财务部门的事，与自己所在的部门毫无关系，因此在进行预算编制时，不能做到各部门及时沟通了解资金的实际使用状况。而管理者对预算管理也不甚了解，没有成立专门的预算管理部门，进而预算编制也没有专业人员进行编制，这使得预算编制的准确性大大降低。
2、预算编制的参与度不高
预算编制的进行需要医院对资金活动的综合预算，因此需要医院各部门的共同作用。但在实际的预算编制活动进行时，大部分的部门都采取不理会的态度，预算编制所需的信息不足，导致预算编制进行时不能考虑到各部门的实际情况，在预算编制实际实施过程中会因与其他部门经济活动信息不符而收效甚微。
3、预算管理的监督管理不到位
预算管理的进行关乎到医院的未来发展规划，因此在进行预算编制时需要极高的准确性和可靠性，但是医院的实际预算管理中通常缺乏一定的监督管理制度。而预算编制人员又都是财务人员。在操作过程中有可能出现舞弊现象，对于医院的发展极为不利。同时在预算执行过程中由于缺乏监督管理，使得医务人员执行项目时很少受预算的约束，最终完成项目的实际资金还是远远超过预算资金，这样下来预算编制的结果应用并不成功。
4、医院预算编制方法太过单一，科学性不够
目前医院的预算管理缺乏一定的科学性，预算编制方法也太过单一。很多医院都是采取基数增长的方法进行预算编制，这种方法易于操作有很强的规律性。但是在实际操作过程中存在很大漏洞。基层的医疗机构基本上是在10月份编报预算，要早于上级主管部门报备，以便上级领导者再进一步向上级报告数据。但是此时的数据只有1-9月份的数据是真实的，而10-12月份的数据都是根据1-9月份的数据推算出来的，因此作为基数的上一年度数据本身就存在不真实性，在此基础上进行的下一年度预算编制的偏差就更大了。
二、提高医院预算编制的方法
（一）提高医院医务人员的财务管理知识
医院预算编制本身就是一项极为复杂精细的工作，因此对医院工作人员的工作能力也有一定的要求，尤其是财务管理人员。对于非财务管理人员，医院也应该设立一些短期的培训课程，提高他们对于预算管理的认识，从而提高他们的预算管理参与度。对于财务管理人员，医院在招聘时就应注意对他们专业能力的考核，而对于在职的财务人员更应该加强内外部培训，加强他们的预算编制能力。
（二）明确医院的预算目标，严格遵守编制原则
医院进行预算管理的目标就是实现医院的最大利益化，另一方面也提高患者的利益。在进行预算编制时要进行宏观考虑，结合国家财政的要求和社会医疗的发展状况，再对医院的下一年度的经济活动做出合适的安排。医院进行预算编制要坚持一些基本的原则，这样可以保证预算编制的可靠性。合法性。这是医院预算管理的前提；真实性。预算编制的进行必须是在信息真实可靠的基础下进行，这样的预算编制结果才更为可靠；原则性。坚持一定的原则才能使预算编制的进行更加合法和规范，进而才能提高医院的经济效益，为医院的健康发展提供一定的保障。
（三）加强医院预算管理的监督管理制度
医院在经营过程中考虑到经济利益，很少成立监督管理小组。但是这对预算管理的进行很不利。医院可以成立专门的监督小组对预算管理进行监督管理，其成员可以是来自医院的各部门，这样可以使小组成员彼此间也形成监督，有效确保监督的有效性。同时成员来自医院也可以实现资源的多重利用。
（四）实现预算编制方法的多样性
医院的科室不同，进行的医疗业务也会有所区别，医院应该结合不同的预算内容选择合适的预算编制方法。同时在编制过程中要结合外部因素和医院内部因素对医院的收支进行一定的调整，以提高预算编制的质量。在医院的收入中可分为两部分：政府拨款收入和业务收入。前者在医院总收入中所占比例较小，而业务收入则包括医疗收入和药品收入等，在这二者的收入比例确定之后，医院应在使用原先的基数增长法的时候再加减特殊因素的影响额。
三、结束语
随着医疗体制的不断变革，增强医院自身的业务及财务管理能力才是提高医院效益的根本方法，而预算编制作为财务管理的基础应该得到足够的重视，增强对其的管理才能有效执行医院的财务管理。
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（一）独立事业单位较多，资金使用分散
独立事业单位过多将导致预算资金无法集中，不利事业单位全面落实预算管理。现阶段，我国独立事业单位较多，从省至市再到县分别设立起了一级事业单位、二级事业单位和三级事业单位，其每一级事业单位下又设立其诸多个基层事业单位。以我国现行水利事业单位为例，其预算部门下独立事业单位达几百个之多，以此，将使得预算资金分散较为严重，无法实现合理的配置，极易造成有效资金流失。
（二）预算安排缺乏科学性
受事业单位费用预算随意性的影响，使得我国相当一部分事业单位已形成预算随意的思维模式，该思维模式下难以体现出预算的积极性作用。同时，我国事业单位各部门预算意识薄弱，未能够充分认识到预算安排的重要性，给予预算部门开展预算编制和执行工作带来了严峻的挑战。一方面，基于事业单位预算业务部门预算管理意识薄弱且预算安排缺乏成本数据的支持，以至于预算资金难以落实到位，不利于充分发挥预算应有的高效作用；另一方面，事业单位业务部门具有易变动性特征，当业务部门发生变动时，其不能够及时的通知预算部门，导致预算安排与实际执行的财务数据严重脱钩。综合上述两方面，我国事业单位预算安排缺乏科学性，一定程度上制约了事业单位预算管理工作的顺利、高效开展。
（三）预算编制质量相对较低
对于我国现行预算编制而言，其质量普遍较低，究其原因在于：一是事业单位预算编制意识不足，未能够充分认识到预算编制对开展预算管理的重要性，以至于事业单位相关人员的预算编制积极性、自主性较低；二是事业单位预算编制过粗。即现阶段，我国仍有相当一部分事业单位开展项目预算时尚未摆脱传统切块打捆的简单编制方法，从而导致事业单位预算执行不到位。再加上，事业单位预算编制资金预算计划缺乏规范性、健全性，导致项目开展过程中追加资金预算现象日益显著；三是事业单位预算基础薄弱。即财务部门人员从业素质低下、事业单位职工成本意识不高以及缺乏完善的基础数据库。综合上述三方面原因将导致我国事业单位预算编制质量低下。近年来，随着事业单位预算改革的不断深入，其预算编制质量大大提升，但仍未能够达到事业单位预期的目标，因此，针对于预算编制质量问题，我国事业单位仍需进一步加强研究和完善。
（四）预算资金使用不合理
资金被视为事业单位的“血液”，资金的使用状况直接关系到事业单位的发展及其经济效益状况。近年来，我国事业单位预算资金浪费和流失现象日益突出，已严重危及到事业单位的可持续发展。通过分析和研究，将造成我国事业单位预算资金使用不合理的原因大致可划分为以下部分：首先，事业单位对预算资金的使用缺乏成本节约意识，存在着盲目支出现象，以此导致事业单位预算支出重复和不合理；其次，预算申报与事业服务实际需要不一致，虚报冒报现象较为显著，从而造成大量的有效资金流失。针对于上述问题，需要事业单位以作业基础预算的特点为依据，将预算划分为基础费用预算和项目费用预算。对于基本费用预算而言，其是指事业单位为保证单位组织正常运转和日常任务高效完成而编制的年度基本支出计划。事业单位需运用定额费用预算方法，引入作业基础预算，积极开展绩效考评工作；对于项目费用预算而言，其是指除基本费用预算之外为完成其特定的事业任务和事业职能目标的支出计划。事业单位需将项目作为“作业流程”开展“作业”分析和优化。同时，以“作业标准”为指导，以“作业量”为依据开展“成本预算”和“资源预算”。
二、事业单位引入作业基础预算的编制步骤
（一）基本费用预算的编制
基本费用预算是指事业单位为保证单位组织正常运转和日常任务高效完成而编制的年度基本支出计划。其主要包括两部分：一是事业人员经费。事业人员预算定额项目包括社会保险费、住房公积金、基本工资、奖金、津贴、福利费以及医疗费等；二是日常办公经费。日常办公经费预算定额项目包括水电费、供暖费、通讯费、日常维修费、办公费、交通费、会议费、物业管理费以及租赁费等。将作业基础预算引入基本费用预算中，通过推进日常工作和定额标准相机融合，构建健全的以“作业”为基础成本控制体系，切实将定额管理落实到位。
（二）项目费用预算的编制
项目费用预算是指除基本费用预算之外为完成其特定的事业任务和事业职能目标的支出计划。其主要包括三部分：一是基建工程类项目，如水利系统的建设；二是事业服务类项目，如水利系统检测、养护；三是其他类项目，如其他水利单位项目。我国现行事业单位最常发生事业服务类项目，因此开展该类项目费用预算编制时，需将作业基础预算引入事业服务类项目，之后将项目作为“作业流程”开展“作业”分析和优化，同时，以“作业标准”为指导，以“作业量”为依据开展“成本预算”和“资源预算”。其中，“成本预算”需采用传统预算模式列表，而其数据来源需以“作业量”为依据实现”资源预算“的编制。
参考文献：
[1]李玉英.浅析作业成本法的应用.长春金融高等专科学校学报.2010（04） .
[2]吴忠东.构建以战略为导向的全面预算管理.新会计.2011（03） .
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1 电力工程建设预算存在的主要问题
现行电力工程建设预算体系实际上也就是建设预算的编制体系，他是建设预算体系的一部分，属于微观上的建设预算体系，随着经济的不断发展以及工程项目的不断增多，仅靠传统的建设预算编制体系很难有效地解决造价管理以及项目决策等方面的问题，这样，在电力工程建设项目管理中，投资管理始终处于被动状态，具体表现在一下几个方面：
1.1 建设预算编制严重脱离实际，在费用计定方面本本主义盛行
原电力工业部制定的电力建设预算体系现如今我们一直在沿用。这个电力建设预算体系包括的内容比较多，事无巨细，面面俱到。主要包括费用构成及电力建设计算标准，同时也包括基本建设电力工程预算编制办法、电力工业基本建设划分预算项目办法，电力工业基本建设划分费用性质办法，引进成套设备基本建设工程电力工业预算编制办法，还有电力行业定额体系等一系列规定和办法组成，这套原有的电力建设预算体系特点是对资金管理重视不够、对概预算的编制比较看重，分离了造价分析与项目决策。
从内容上看，这套电力建设预算体系费用无论大小层层罗列，可以说是事无巨细，面面俱到，复杂的费用计算以及繁琐的预算体系，各种规定以及政策性的调整层出不穷，严重脱离了工程实际，很难按照计定建设预算的固有规律来进行预算，导致费用漏项、缺项的事件频发，费用重复计算等现象也很普遍。
从方法上看，这套电力建设预算编制完全与资金管理想脱离，独立于资金管理环节之外，基本上建设预算是按照由粗到细的层次，先估后算由设计阶段估算、概算、预算编制完成建设预算书，实际上这一方法是脱离实际的造价计定方式，属于被动的造价计定方式，它与工程造价原则相违背，做不到“合理计定、事先预控”，在名义上好像是估算包概算、概算包预算，但是在实际工作中是很难做到的。
1.2 项目法人处于从属地位，违背了资金管理前后一致的原则
虽然也强调工程建设预算实行审批机制，但是，建设项目法人作为业主在建设预算审批中处于从属地位，实际上将建设项目法人的决策权给与了否定，这就导致了在利益方面被审查方与审查方的差异，导致对控制工程造价方面，很难提高建设项目法人的积极性，使得估算约束不了概算，概算也起不到控制预算的作用。最后决算就可能导致实报实销，针对这一切，没有哪一个部门真正负责，这种方法在程序上违背了资金管理前、后一致的原则，不利于造价约束机制的有效实施，很容易造成造价失控现象，影响了企业的经济效益。
1.3 缺乏资金使用方面的约束和管理，资金使用情况监督力度不够
现行建设预算体系资金使用情况监督力度不够， 缺乏资金使用方面的约束和管理， 缺乏自我约束机制，相应的监督体系也不够健全。建设预算编制在计划经济条件下完成以后，只要是主管部门审定批准就可以完成工作。因此，往往是建设预算编制主管部门告诉怎么编，就按照主管部门的要求和标准去编写，在这种情况下，就等于是所谓的项目法人告诉怎么编写就按照项目法人的要求和标准去编写，完成预算编制以后，没有人按照要求去监督和考核，缺乏自我约束机制，相应的监督体系以及调控机制也不够健全。
在实际建设过程中，建设预算形成文件以后，所确定的建设预算额度与资金使用与结算是否符合，预算超过概算现象有没有出现，决算超过预算现象有没有出现，哪些单位工程超过了概算，以及哪些单项工程超过了概算，结论只能相应工程完成以后得出，至于上述问题结论得出以后很难补救，已经是亡羊补牢，为时已晚，在计算费用成本上，设预算体系与财务会计口径上不一致，失去了财务会计上的约束和监督，使得财务会计很难起到监督作用，工程建设预算没有达到应有的效果，预算超概算、决算超预算现象普遍存在。
2 电力工程建设预算问题的解决措施
电力工程建设工程预算体系属于一项重要的工作，它是工程建设资金管理以及使用的基础，电力工程预算一定要结合电力工程的实际情况，按照设计图纸要求，落实电力的每个建设项目。工程预算是电力工程建设目标以及工程规模、内容、成本的直接反映，他一定要符合国家的有关政策和规定，电力工程预算还可以有效提高企业的经济效益，好的预算编制是电力工程质量控制以及工程工期控制的重要手段。电力工程建设做好工程预算可以对工程的全过程进行有效控制，同时，还可以有效控制和管理各个项目的建设，对项目之间的关系维护也起到了很重要的作用。电力工程建设做好工程预算还可以帮助管理人员有效监督和管理工程，因此，我们一定要认真落实政策法规，根据工程建设特点，做好工程预算编制工作。
2.1 加强编制管理，提高人员素质，做好预算编制准备工作
预算编制人员的素质，直接影响到各项工程预算编制的有效性，因此，我们要加强对编制人员的管理，有效提高编制人员的素质，为做好各项预算编制工作打下坚实的基础。预算编制工作艰巨而又复杂，这项工作要求工作人员了解掌握各方面的信息，同时，还要认真学习施工技术以及电力基础知识，属于一项要求严格而又枯燥的工作，因此，电力工程建设预算编制人员一定要深入实际工作进行调查研究，在调查工作中，要深入了解电力建设工序要点，掌握电力建设工程施工进度以及施工规律，同时，还要不断提高自身的素质，不断增强对电力工程的认识，提高电力工程的预算编制水平。电力工程预算编制直接影响着电力企业的经济效益，我们一定要结合地区具体情况认真套用定额进行编制，避免造成不必要的经济损失。电力工程建设预算编制要认真执行国家、省市的各种相关条款；及时了解各种相关的经济信息。掌握工程单项成本；随着掌握市场材料价格。认真分析工程设计的复杂的工艺，了解设计中的一些特殊要求，做好预算编制准备工作。
2.2 实施精细化预算管理策略，加强电力工程预算审核
电力工程建设工程预算要推行全面的预算管理，加强预算编制管理控制。对预算编制人员以及财务人员进行统一管理，对企业的有限资源进行整合，实施精细化管理策略。同时，电力工程要加强预算审核。现如今，电力工程建设概预算专业人员比较缺少，不少设计单位委托施工单位编制预算，这就导致了预算工作出现许多的问题。原因有很多，主要原因有以下几点：首先，预算人员业务不熟，计算工程量以及取费标准等错算错套，其次，由于经济的不断发展，新材料、新结构、新工艺不断涌现，建筑市场的快速发展要求许多项目补充单价。再次，部分建筑企业领导由于不能够端正思想，在工程预算编制过程中采用不正当的手法，提高工程造价，使得预算人员有意识地错算，不能够严格的执行预算政策，所以，在电力工程基本建设过程中，审核工程预算是非常重要的。
2.3 预算审核的主要内容
电力工程建设工程预算审核的主要内容有审核该工程建筑面积有否扩大，年度基建计划是否已列入，该工程是否采用不必要的施工设备，所使用的施工方法是否适当。根据预算书以及编制说明审核该项电力工程所采用的定额符不符合施工合同，符不符合相关国家以及地方的法律法规以及各项规章制度。包工不包料等工程应重点关注这一方面。该建设工程预算包括的范围一定要向施工单位核准，例如室外管线道路是否包括、建设工程的某些配套工程是否包括等等，详细了解所编制预算中所包括的内容。还有，当地的预算定额一定要审核是否贯彻执行，还要审核材料预算价格以及取费标准，审核工程量计算规则等是否符合国家以及地方相关的规定。
3 结语
电力工程建设预算体系是施工管理的基础。它影响着电力企业的经济效益。随着经济的不断发展，电力工程建设也在不断增多，同时，工程建设预算体系中发现的一些问题也越来越明显，传统的建设预算编制体系很难有效地解决造价管理以及项目决策等方面的问题，同时，现行建设预算体系缺乏资金使用方面的约束和管理，因此，电力工程预算一定要结合电力工程的实际情况，按照设计图纸要求，落实电力的每个建设项目。我们一定要认真落实政策法规，根据工程建设特点，对现行的预算体系进行彻底的改革，建立适应新时期经济发展的电力工程建设预算体系。
参考文献：
[1]刘宝涛.对电气安装工程施工方法及技术措施的研究[J].中小企业管理与科技（上旬刊），2010（04）.
[2]张笑非.完善电力工程预算编制的相关措施[J].经济研究导刊，2010（11）.
篇9
(一)国内外高校预算管理历史发展历程建国以来，随着我国经济体制改革的不断发展，作为财政重要组成部分的预算管理也在不断深化，适应和促进着经济发展和改革进程。高等学校预算是国家预算的重要组成部分，也经历了60年来的改革历程，从无到有，从单一到复杂，在摸索中不断深化改革，比较统一的观点认为，大致经历了如下的三个阶段：单纯的财政拨款的预算内阶段、预算内与预算外并存阶段、现阶段的预算内外合并，建立“大收大支”的“校级综合预算”阶段。
国外西方发达国家高等学校校内预算管理方法也是历经了长期演变，不断革新，形成了较为完善的预算管理体系。如美国国内经济的发展、政府的财政改革和学校自身内部不断发展的需要是促使美国高校校内预算分配方法的不断发展和创新的外因和内因，根据其发展历程，其高校预算方法的演变过程主要体现在以下三个方面：第一，预算控制观：由注重投人导向型为主到以关注产出和成果为主的转变；第二，资金管理部门的职能：从注重分配资源为主转向以提高资金的使用效率和效果为主的转变；第三，财务管理模式：由集权管理转向分权管理的过程的转变。
(二)国内外研究现状从预算编制方法、财务预算管理的特点与经验、世界公共支出预算方法的演变过程三个方面予以阐述。
一是国内外预算编制的方法。国内高校由于受计划经济的影响，长期以来预算编制方法主要采用增量预算编制方法。近年来，随着财政改革的不断深入和高校的内在发展，有些高校特别是规模较大的高校已经尝试采用不同的预算分配方法，国内研究不同编制方法的文章也越来越多，如学者马骏、叶娟丽认为，零基预算在我国的应用虽然产生了一些积极的影响，如砍掉了一些构成原来预算基数的支出项目，专项经费领域建立项目库对部门专项经费的申报形成了制约，但在我国的实施还是面临着许多困难和问题，整体上讲并不算成功；实行部门预算改革对高校预算编制范围、时间、方法、基本数字作用、约束力、编制程序等六个方面产生了影响。当财政部门预算批复后，各高校还需要根据批复的部门预算金额编制内部预算(高校各职能部门及系、院等的预算)。在高校预算中引人“全面预算”，使高校财务预算的内涵扩大化，使学校的总目标和各部门的子目标结合起来，在实施全面预算时可以综合使用多种预算编制方法，利用全面预算的控制工作加强高校预算的执行。
国外西方发达国家高校预算编制方法经历了较长的演变和发展过程，如美国高校预算分配改革进程先后经历了诸如增量预算法(Incremantal Budgeting)、规划项目预算法(Planning，Programmingand Budgeting Systems。简称PPBs)、公式法(Formula Budgeting)、数量模型法、零基预算法(Zero-Based Budgefing)、绩效预算法(Performanee Budgeting)等预算编制方法。
二是国内外高校财务预算管理的特点与经验。
(1)筹资环境和预决算经费管理。国内高校筹资环境虽然存在一定的税收优惠，但主要在教育劳务方面，科研及后勤方面税收优惠还不明朗，科研管理政策不科学，预决算方面，预算与决算不严格，决算往往是预算执行结果的数据汇总和针对数据的报表说明。国外高校首先拥有较好的筹资环境，如美国的高等教育政府拨款所占比例并不大，并且有逐年下降的趋势，但是政府给予许多优惠政策(如税收、科研课题等)，宽松、灵活、开放的筹资环境，为美国高等教育提供了充裕的资金支持；其次是预决算经费管理科学、严格，保证了高校的健康发展。美国的高等学校十分重视教育经费收支的全面预算管理，他们认为编制预算的过程是学校规划事业发展的过程，其经费预算管理包括事先规划、事中控制和事后考核奖励的全面预算。
(2)预算编制的组织框架。国内高校基本没有设立董事会，预算编制没有专门的机构，大多数学校的预算编制主要由财务处的某个科室的一位业务人员专门负责。高等学校的预算编制、执行和决算的特点是过程复杂，专业性很强，建议在我国高等学校中设立专门的预算办公室负责整体的预算工作。
国外发达国家高校的预算编制有完善的预算组织框架。预算的制定有严格的组织保障，如澳大利亚的高校成立专门的预算工作小组(五名工作人员)、预算建议顾问委员会(九名专家组成)、预算执行委员会。预算建议顾问委员会由分管的副校长负责，由各学院教授、财务处处长和各学院代表组成，向分管财务的副校长和预算执行委员会提出建议，如总体预算的政策与结构；计划目标与预算之间的关系；预算支出与实际支出之间的关系等。 三是世界公共支出预算方法的演变过程。世界各国都非常重视公共支出的预算管理改革，强调预算方法的改革是整个预算管理改革的核心。预算包括五种功能取向，分别是控制、管理、计划、优先性和责任性。其起源时期及对应的预算模式概括。
提高教育投资的综合效益，实现教育资源的优化配置，是预算分配的根本目的。目前国内大多数高校预算分配的功能仅仅局限于计划和控制职能，资金管理部门只是审核院、系预算编制的科学性、合理性，没有对资金使用的有效性负责，没有注重对预算执行结果的考核，预算编制就是分钱。
四是预算的绩效评价。国内高校绩效评价的研究文献比较少，总体上处于起步阶段，缺乏对国外已有研究成果的深入的整理归纳，研究内容尚不完整。在实际工作中，许多高校存在一方面举债数量较大，另一方面每年的预算分配资金沉淀过大并逐年增大的现象，造成了资金的严重浪费和缺乏效率。
国外高校预算绩效评价与高校绩效评价密切相关，研究成果
主要是基于高校外部对高校预算的配置绩效，较少关注高校对内部机构预算资金的再配置绩效。这也与国内高校的现状极度相似，目前国内各高校普通都比较重视部门预算的决算工作，但极少有高校重视校级执行预算的决算工作，甚至大多数高校都没有校级执行预算的决算工作。
(三)文献述评通过对以上研究的分析可以看出，目前我国高校正处于改革发展时期，国外高校预算管理的发展历程及现状的文献在预算管理目标、方法模式及发展方向等方面给我们提供了许多启发和参考，如国外高校预算管理的发展是受到自身发展需求的内因驱动和国家经济发展、财政改革的外因影响的，但由于国情、政治经济体制及经济发展水平等都存在较大的差异，难于直接进行复制和模仿；国内高校预算管理已有的研究大都侧重于理论方面的探讨，尤其在预算的研究对象上也不明确，研究中没能清晰地分清部门预算与高校校级执行预算的关系，在预算编制方法上，局限于某一种方法的较多，少量文献提到需综合多种预算方法的优点编制预算，但是多是理论上的阐述，结合实践论述的较少。因此，以高校为一个独立法人整体，运用多种预算编制方法的优点，具体针对特定某所高校整个预算编制、执行的管理实际流程进行案例研究，以基于满足部门预算的合规性影响和适应校内执行预算的资源优化配置要求“双视角”框架进行预算管理问题研究，对目前高校预算管理在理论及实践上都具有重要意义。
二、某文科高校预算编制与执行案例介绍
(一)某文科高校简介某文科高校是由广东三所文科高校合并而成，学校位于中国著名的历史文化名城和华南经济中心广州市，学校实行“统一领导，集中管理”的财务管理模式，财务管理、会计核算严格执行国家的“收支两条线”、“政府采购”、“国库集中支付”、“政府收支分类科目”和新部门预算的有关规定。
(二)某文科高校预算的编制为了研究方便，将某文科高校整个预算的管理流程分为预算的编制和执行，其中预算的编制包括预算编制的指导思想和依据、组织框架、预算编制内容、预算编制原则、预算编制的流程、预算编制的方法等。以下按上述研究的划分思路，根据某文科高校2009年预算实际操作流程进行分析。
(1)预算编制的指导思想和依据。根据广东省教育厅《关于编制2009年部门预算的通知》(粤教财[2008]106号)的要求。2009年某文科高校部门收支预算编制围绕“开源节流、规范细化”两条主线开展。收入预算依据为：根据广东省财政厅粤财教(2004)1号《关于印发(广东省省属高校经费预算管理暂行办法)的通知》规定并结合上年情况编制；支出预算在2008年支出预算的基础上，根据学校工资福利支出、一般商品和服务支出等各大类实际支出需要并考虑适当的事业支出增长等因素，确定2009年部门支出预算。
(2)预算编制的组织框架。《高等学校财务制度》(1997)第十三条规定，“预算由学校财务处(室)根据各单位收支计划，提出预算建议方案，经学校最高财务决策机构审议通过后，按照国家预算支出分类和管理权限分别上报各有关主管部门，审核汇总报财政部门核定预算控制数(一级预算单位直接报财政部门，下同)。高等学校根据预算控制数编制预算，由各有关主管部门汇总报财政部门审核批复后执行。”某文科高校校内执行预算编制的组织框架。部门预算则还需在此基础上报经主管部门、省财政厅和省人大的批复。
(3)预算编制的内容。预算编制的内容包括收入预算和支出预算的编制。预算编制按资源配置主体的不同分为部门预算的编制和校级执行预算的编制。部门预算必须按照国家和主管部门规定的预算科目的层级、要求进行编制。校级执行预算在部门预算的框架下根据学校具体情况和事业发展计划进行细分，按项目下达，按项目执行。
部门预算编制的内容包括收入预算和支出预算两部分。收入是指高等学校开展教学、科研及其他活动依法取得的非偿还性资金。具体组成内容见表2。支出是指高等学校开展教学、科研及其他活动发生的各项资金耗费和损失，包括基本支出和项目支出，具体组成内容。
在上级批复的部门预算的框架下编制校级执行预算，部门预算批复给高校的支出额度只是细化到类级和款级两级预算科目，实际操作中，作为基层单位的学校无法直接按批复数执行，学校必须在批复的科目额度范围内，将批复的预算额度进行划分，根据学校当年的具体任务、发展计划和实际，细分资金，将预算资金落实到具体的单位、项目和个人，按项目下达预算和执行预算，这就是“校级执行预算”，也称“学校内部预算”或“校级综合财务预算”。其内容也包括校级执行预算的收入预算和支出预算两部分。
从部门预算和校级执行预算编制的内容上看，无论是收入预算还是支出预算，两者在分类口径、侧重点、依据和目标等方面上都存在差异，甚至部门预算本身在编制和执行也存在不一致的问题，如“二下”批复下来的部门预算不含各类财政科研与教学专项，但年终的部门决算却包含这一部分的专项经费，从而在实务中造成了制度本身的不一致。
(4)预算编制的原则。为了科学合理地编制部门预算，中央部门预算编制指南(2007)明确了预算过程中应遵循八项基本原则，分别是合法性、真实性、完整性、稳妥性、重点性、科学性、透明性和绩效性原则。高等学校财务制度第十条规定：“高等学校编制预算必须坚持‘量人为出、收支平衡’的总原则。收入预算坚持积极稳妥原则；支出预算坚持统筹兼顾、保证重点、勤俭节约等原则。”
(5)预算编制的流程。部门预算的编制流程实行“二上二下”的基本程序，在“一上”前是作为部门预算编制基层单位的高校有关预算编制准备阶段，在“二下”后是部门预算细分和高校校级执行预算编制最终落实阶段。
(6)预算编制的方法。部门预算要求按照“零基”预算法编制预算，高等学校预算是部门预算编制的基层单位，当然要按照其要求的方法编制预算。但在现实中，情况并非如此，尽管部门预算要求按照“零基”预算法编制预算，但受技术、人为客观因素和利益驱动等主观因素的影响，目前，大多数高校仍然沿用原来的“基数加增长”的编制方法。某文科高校2009年在编制部门预算“一上”前的准备工作及编制“一上”草案主要的做法和实际操作程序按照新部门预算的分类内容进行操作，即：收入预算和支出预算的编制。
概括来说，“一上”部门预算草案的编制主要是由相关的职能部门和有关单位提供编制收支预算所需的各类资料，财务主管部门根据相关的数据和标准，参照上年实际执行数，在编制好校级执行预算的框架下，再汇总生成“一上”的部门预算草案，采用的预算方法主要是传统的“基数”加增长的编制方法。部门预算“二下”批复后，作为预算基层单位的高校要严格按照预算的批复数执行预算。
三、某文科高校预算的执行
(一)预算资金的分配及使用高校预算经部门预算的“二下”
法定程序后，由于批复的预算额度是按财政预算科目的类级和款级下达的，高校无法直接实施预算，因此，预算金额需要进行细化。按单位和项目进行下达和执行，各责任单位和个人要严格按照批复的预算和学校收支审批制度执行预算。预算资金的分配及使用包括预算项目的分类和账务设置、预算金额通过预算科目下达到各项目及执行单位、预算金额的使用三部分内容。
(二)预算的控制预算控制是利用预算实施对行为和业绩的控制活动。预算控制存在广义和狭义之分，广义的预算控制系统是指通过对预算的编制、执行、监控、分析和评价等环节实施事前、事中和事后全过程的控制；狭义的预算控制则是指利用预算对经营活动过程进行的控制，也可以称为事中控制。本文论述的主要是狭义的预算控制，也即预算的事中控制。某文科高校的预算控制经历了手工和会计电算化两个发展阶段。在计算机自动控制模式下实施的预算控制主要有三方面的功能：(1)通过前台财务会计核算人员的每一笔收支经济业务，必须指定相应的预算项目；(2)收支会计科目的使用只能选择“一支笔”审批的项目在辅助账(也即预算经费系统)系统中预先设置的收支科目，也即意味着每一笔经济业务的支出实时、严格受控于预算的控制，从而起到了通过后台管理设置规范前台会计核算(报账)的作用；(3)经费项目实现了实时的额度控制。
(三)预算执行审计监督关于高校预算执行审计，国家和地方都有相应的法律法规进行专门的规定，如《审计法》、《审计署关于内部审计工作的规定》、《教育部教育系统内部审计工作规定》、《广东省教育系统内部审计工作规定(试行)》和《广东省教育系统财务收支审计办法》，这些法律法规不仅规范了教育系统财务收支审计工作，保证了审计工作的质量，而且也说明了高校预算执行审计的重要性。
某文科高校于2008年以大学红头文件的形式正式向全校印发了《××大学预算执行情况审计实施办法》的通知[××大校(2008)28号]。办法主要对预算执行审计的依据、概念、目的、内容、审计方式、审计程序、工作责任等方面进行了说明和规定。
(四)预算执行评价某文科高校没有成立专门的预算执行评价部门。预算执行评价工作主要由财务主管部门的评价和各二级学院的自评组成。
四、某文科高校预算编制与执行中的问题
(一)“双视角”下预算单位预算管理的困惑与冲突“双视角”下预算单位预算管理存在一些困惑。近年来财政改革的力度不断加强，2007年实施了政府收支分类科目改革，政府预算科目体系发生了较大的改变。科目体系逐渐与国际接轨，整个科目体系分为收入科目、支出功能科目、支出经济科目，其中支出经济科目又分为类级和款级两级预算科目。改革既细化了部门预算，又统一了财政拨款部门预算科目，对高校的支出科目体系也产生了较大的影响。某文科高校2007年的支出科目体系按照政府收支分类科目体系的要求，重新在教育事业支出和科研事业支出下按预算科目的类级和款级科目设置了相应的核算科目。虽然经济支出科目一方面既细化了预算，增加了预算的透明度，另一方面也统一了预算科目，但经过某文科高校两年来的预算执行的实践来看，也体现了在新制度下的困惑，主要为：第一，政府收支分类科目款级科目还不够细化，高校实际预算执行难于操作；第二，会计核算科目的“项目支出”与部门预算编制的“项目支出”不一致；第三，改革不彻底，财政部门预算制度与高校财务管理制度存在冲突。此外，“双视角”下预算单位预算管理也存在一定冲突。经财政“二下”程序批复下来的部门支出预算，是根据2007年政府收支分类改革后的支出经济分类科目的类级科目进行划分的，某文科高校批复下来的类级项目分为“工资福利支出”、“商品和服务支出”、“对个人和家庭补助支出”及“其他支出性支出”四大类，按照部门预算的要求，类级和款级支出科目必须严格按照人大批复下来的预算执行，不能串位，也即：用于安排公用的支出不能挪作人员开支。某文科高校支出预算在实际执行中存在类级支出科目串位的现象，表5是该文科高校近三年来各教学业务单位A项目预算支出编制数与实际支出数的对比，事实说明了在实际执行中经财政人大“二下”程序批复下来的部门预算与学校校级执行预算的执行明显存在不一致的现象。
(二)预算编制的组织框架缺乏科学性该文科高校预算的编制工作主要是由校财务处负责编制，校内各二级单位、业务职能部门和有关创收单位按照校财务处的要求按时提供相关的数据，在向上报送的部门预算和向校内下达的校级执行预算，都要例行经过大学校长办公会审批后执行。在整个预算的编制过程中，校财务处起主导作用，大学校长办公会虽然审批预算，但是由于时间很短，并且不参与整个预算的编制过程，因此更多起的是形式上的审批作用。
(三)支出预算分配缺乏科学的定额标准体系该文科高校在编制校级执行支出预算时，按照先基本支出项目，后专项支出项目的顺序进行分配。基本支出项目按照先人员，再公用支出的顺序。人员按照国家相关的人事政策，均有相应的定额标准，实际按公式法进行分配；专项根据专项的专门用途有专门的程序进行论证，基本支出中的校级支出，如水电费支出等，往往是以往年的历史数据作为分配的依据，或者在往年的历史支出的基础上，结合本年的收支增减因素及事业的发展作适当的比例增减，可见，进行分配的依据是历史数据而并非定额指标，基本支出中的单位支出(各教学单位)，如学生活动费、发展经费、教学业务费、教研业务费等，是按照一定的业务量进行分配的，如学生活动费是按照40元／学年・生进行分配的，虽然各教学业务单位的各类常规项目有相应的定额分配指标，但也存在一些问题。定额指标的确定依据缺乏科学性。许多定额指标往往是凭经验制定的，一直延用至今没作修改，定额指标目前合不合适，并没有人去做专门的调研和分析。
(四)预算编制方法单一落后、资金使用效率低下该文科高校目前主要采用的还是以基数加增长的传统的预算编制方法，其结果是历年的各项经费资金结存越来越大，资金闲置，效率低下。通过对其历年的结存教学类专项项目进行统计和调研，统计截止日期至2007年12月31日，统计范围包括1999年，2007年上级专项、学校配套专项、学校专项，涉及部门15个，项目总数59个，项目结存总金额达12434190.39元，使用率不足五成。
五、高校预算编制与执行问题的解决方案
(一)以高校为一个预算整体，建立“双视角”框架根据新部门预算的规定，部门预算经“人大”法定程序批复后，各部门和单位必须严格按照批复下来的类项和款项执行，各类项和款项之间不得串位和挪用。各公办高等学校属于财政部门预算的基层预算单位，因此也必须在部门预算批复下来的框架下执行预算，这是对各高校预算管理的合规性要求。新部门预算实施后，各高校往往很难在部门预算和校级执行预算中取得有效的衔接，从而导致部门预
算是一套预算，而校级执行预算却是另一套预算。从该文科高校的上述项目表的分析中也可看出这一问题，这也是实务界俗称的“两张皮”现象。对此可从以下两个方面进行改进：(1)认真学习领会有关政策和文件精神，承上启下，改进预算的编制程序；校财务处在每年布置“一上”部门预算工作时，除了根据财政部门的要求做好部门预算的编制和按时上报外，必须认真领会财政编制预算细化科目的要求，改进预算编制通知书和业务管理流程，承上启下，不仅上报财政预算按部门预算要求，校内各经费项目的申报也必须按部门预算细化科目的要求进行申报。(2)改善预算管理的技术手段，采用母子项目法进行管理。为解决中存在的预算与执行不匹配问题，假设A项目还是为一完整项目，由于A项目资金来源对应于不同的预算大类，为达到既要保证项目的完整性，又要实现项目按照预算的分配执行预算，可在A项目下分设子项目Al和A2，母子项目控制流程。
(二)完善预算编制的组织框架，建立预算委员会为满足“双视角”框架下预算管理的要求，可以参照国内外的经验，结合我国高校的实情，成立专门的预算委员会。预算委员会的成员由校长、主管财务的副校长、财务处处长、各有关职能部门负责人及从各教学单位抽调的一线教授代表组成，特别是要吸纳具有财务专业背景的教授参与，主任由校长担任。在预算委员会下设预算办公室，办公室可挂靠在财务处，配备2―3名专业人员，办公室人员应具有比较专业的财务知识和熟练的计算机应用能力。预算委员会的主要职责是制定学校有关预算制度和实施细则；根据学校实际确定各类预算方法；预算编制办公室则在委员会的领导下按照预算要求进行编制前的相关准备工作，收集所需数据，编制部门预算和校级执行预算；审计和监督预算年度中预算的执行情况；编制和分析预算执行差异报表；完成部门和校级执行预算的决算报表的编制；根据学校的发展战略制定年度固定预算和相配套的中长期滚动预算。
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文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2012）03-187-02
近几年来,国家越来越重视卫生、健康等方面的民生投入, 用于民生方面的财政专项经费的投入也逐年增加,这就要求作为基层预算单位的事业单位必须做好部门预算。部门预算是将预算支出按部门和支出项目进行分配，是编制政府预算的一种制度和方法。部门预算由政府的各个机关事业单位编制，反映各个政府部门的所有收入和支出。实行部门预算，也是政府预算财政体制改革的主要内容之一。部门预算已在全国各基层预算单位全面推行，它严格了预算管理，增加了政府工作的透明度，较好地消除了传统预算编制模式存在的弊端，成为防止腐败的重要手段和预防措施之一。部门预算借鉴了市场经济国家的普遍做法，使我国的财政预算管理向科学化、法制化、规范化迈进了一大步，是对传统预算方式的一项重大改革，是对沿用多年的传统预算编制方法从观念到内容的根本变革。近年来,部门预算改革取得了一定的成效,建立了部门预算的基本框架,细化了预算,规范了财政资金的使用,但受我国的经济发展水平及现行管理体制的制约,部门预算编制中还存在许多问题亟待完善。笔者通过对事业单位在预算编制及实施过程中常见问题的分析,初步探讨如何做好事业单位的部门预算工作并提出建议。
一、部门预算的定义、原则和目的
部门预算是市场经济国家实行财政预算管理的基本组织形式。一是部门作为预算编制的基础单元，财政预算从部门编起，从基层预算单位编起。二是财政预算要落实到每一个基层预算单位，预算管理以部门为依托，改变财政资金按性质归口管理的做法，将各类不同性质的财政性资金，统一编制到使用这些资金的单位。三是部门本身要有严格的资质要求，限定直接与财政发生经费领拨关系的一级预算会计单位为预算部门。因此部门预算，可以说是一个综合预算，既包括行政单位预算，又包括其下属的事业单位预算；既包括正常经费预算，又包括专项支出预算；既包括预算内收支计划，又包括部门其他收支计划。
预算就是用数字编制未来某一个时期实现目标的安排和行动计划,也就是用财务数字来表明预期的结果。部门预算就是一个部门一本预算。它是依据国家有关政策规定及其行使职能的需要,由基层预算单位编制,逐级上报、审核、汇总,经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。主要包括收入、基本支出和项目预算等内容,部门预算应该是反映一个部门全部收支状况的预算:收入包括财政拨款、事业收入、事业单位经营收入及其他收入;一般预算支出主要是指部门及所属行政事业单位的基本支出，包括人员支出和日常公用支部分，项目支出和基本建设支出等。
部门经费的安排，一定要坚持“先有预算,后有支出,严格按预算支出”的原则,以及“细化预算和提前编制预算”的原则。预算应该是部门各方面的人员根据深入细致的调研得到的可行的方案。财务预算可以使一个部门对未来的工作进行全面考虑,捋顺思路,确定工作内容和目标,优化资源配置,减少资源浪费。为控制部门的费用支出和评价部门绩效提供依据。
二、事业单位在部门预算编制中存在的主要问题
近几年，经过财政等政府有关部门的共同努力，部门预算编制工作虽然日趋完善，但是，实际操作中仍然存在以下的问题。
1.预算单位对部门预算的认知不足，不重视基础资料搜集和整理，影响了部门预算的编制质量。有些基层事业单位的领导认为搞部门预算只是做做样子, 走走形式;有些领导则认为编制预算是财务部门的事情,应由财务部门负责预算的制定和控制。实际上部门预算是集业务、资金、费用等预算于一体的综合性预算体系，尽管预算最终表现为财务预算,但部门预算的基础牵扯到业务、项目、财务、管理、人力资源等各方面，应该集全单位之力做好预算。
部门预算的编制需要大量的基础数据，负责预算编制工作的财务人员首先要学好《预算法》和有关文件，然后按部门预算要求编制单位基本情况和相关数据表格，发放到各有关职能部门，向其讲解工作方法和工作要求，实事求是地填报各种数据。要科学地编制预算，必须做到全面了解单位的基本情况和掌握第一手材料。情况清，心里明，编制的预算有根有据，这样才能保证预算编制的合理性、专业性和权威性，才能提高财政资金效率和实现财务资源的合理配置。财务部门应根据核实无误的基础数据，填制单位基础信息表，科学确定本单位部门预算的编制基数。单位建立了规范的预算制度，结合现有的情况和规定的程序编制，保证部门预算的完整性、综合性和准确性。但在实际工作中很多单位不重视基础数据的搜集，基础资料薄弱，这就造成了编制的部门预算质量不高。
2.预算编制不完整，预算编制数和实际发生数存在着较大差异，影响了预算收支的准确性。因各基层单位的预算收入是根据业务部门的业务计划，再考虑下年的市场经济等各种不可测因素的影响来测算下年的事业收入、经营收入和其他收入；各基层单位预算支出是根据国家现有的经费开支政策和规定，测算部门预算支出。如人员支出是按上年8月末单位在册在编人数来核定并编制下年度的部门预算，而从上年9月到预算年度的12月单位职工增减变动的可能性非常大，这就影响了人员支出的准确性。
3.有些事业单位过于注重既得利益，不能适应部门预算的编制要求。在编制部门预算时，一些事业单位不是想着本单位下个年度要干什么事，也不是想如何使财政资金发挥更大社会效应，而是只停留在自己的既得利益上，力争在上年财政拨款的基数上有所增长，单纯的认为财政资金不多拿是吃亏了。而零基预算的最大特点是不考虑基数，一切从零开始测算需求，并根据财力情况寻找最佳的需要与可能结合点。目前在部门预算编制的实际过程中几乎所有的单位为了考虑既得利益都采用基数加零基的方式，这样就影响了部门预算的编制。
4.执行、监督力度不足。现行的会计集中核算执行实际上是会计代办制,使日常会计核算与会计监督相脱节。基层事业单位认为财务收支的正确与否有会计集中核算机构把关,与本单位关系不大,因而搞好财务管理和监督的主观能动性有所下降;同时,会计集中核算机构业务量大,工作任务重,而且业务科室的经办人员对被集中核算部门的职能、工作性质和专项资金的用途了解不详细,造成客观上不能正确反映基层事业单位的财务收支、结余等实际状况。
三、规范基层事业单位在部门预算编制工作中的几点建议
1.预算编制与部门发展规划相结合。很多基层事业单位的部门预算没有和本单位的发展规划有效地结合起来,造成预算的短期行为。为此,一方面要把预算的编制和单位的发展规划紧密结合起来,确保两者相辅相成,互为基础;另一方面要在预算编制前,认真细致地开展调研并进行科学论证,建立项目库,确保预算项目编制有的放矢。
2.降低财务风险和审计风险，严格预算支出，提高预算支出的准确性。预算作为一种科学预测，应建立在客观可靠的数据基础上。财务部门在编制部门预算时，一定要做好编制预算的准备工作。大宗的办公用品、办公设备和专用仪器设备的采购，一定要采用政府采购方式，按采购项目、数量、资金来源、产地等详细列报，并编制政府采购目录表。建设性项目和专项支出要递交支出项目申请，并同时出具项目论证报告，准确地确定预算项目所需资金。财务部门应会同项目支出申请科室及单位根据事业发展规划，认真地审核项目支出预算，根据项目发展的重要性、可行性和效益，分清轻重缓急，合理安排项目资金。对政府安排的刚性支出项目必须保证，不留硬缺口。只有这样项目支出预算才不背离部门法定职责和重点工作计划，单位的事业发展才有资金支持。
3.加强预算执行的监督检查。建立健全基层事业单位预算资金的跟踪回访制度、责任追究制度以及预算项目的变更、取消、追加和调整审批制度，加大对预算执行中出现违法违规问题的处罚力度，实现对预算资金运行和管理的全方位、全过程监督，用机制和制度保证预算资金安全有效使用，最大限度地防范违法违纪行为的发生。
4.加强部门预算的绩效评价。建立财政支出预算绩效考评制度，是加强预算管理、提高财政资金使用效益的重要制度保障，各基层事业单位要在财政部门的统一组织下，结合本单位的实际将绩效考评结果作为预算安排的依据，要不断完善绩效考评办法，提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性。
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1．项目建议书、可行性研究报告、初步设计、事后评估四个阶段。这四个阶段财务管理没能发挥作用，原因有以下两点：一是由于水利基本建设项目均为公益性项目，产生的效益多为社会效益，工程本身的直接经济效益几乎没有，核算的编制以及事后评价方面需要使用的传统财务分析方法不多，直接造成了财务部门很少参与这方面的工作；二是财务人员由于自身知识的局限性，大多不能深入了解概算、造价方面的知识。
2．施工准备阶段。在施工准备阶段，财务人员已参与了合同的审签和部分招标文件的审查，但评标过程很少参与。财务人员未能参与评标的原因：一是同评标专家的抽取方法有关。评标专家一般从水利专家库中随机抽取，财务人员属于经济类专家库，而由项目法人单位指派的专家名额有限，大多指派工程技术及造价方面的专家。二是同财务人员没有参与可行性研究报告、初步设计等前期工作有关，对项目的了解较少，不利于评标。
3．建设实施阶段。该阶段是发挥财务监管作用的主要阶段，发挥的具体作用主要有资金筹集、合同执行及价款结算、日常费用的报销、资产的采购管理。当前财务管理中出现的问题主要有财务制度不健全，财务监管不到位以及财务核算程序和方法混乱。
4．竣工验收阶段。财务部门根据财务数据的汇总，验证合同执行与实际发生是否相符，对符合情况进行审计，对其进行适当评价。但在实际运行过程中未能按效益优化原则进行审核，因此其评价只是形式而已。
二、效益管理模式的提出
通过对目前基建财务管理的现实分析，要加强基建财务管理的作用，发挥财务人员的技术优势，必须采取新的管理理念，如“效益管理模式”，将有利于发挥基建财务管理的监督管理作用，提高投资效益。效益管理模式是针对基建项目管理流程中的不同环节，以预算控制为主线，以资金在运转过程中产生的效益最大化为目的，以现代信息管理技术为手段参与基建管理全过程的一种财务管理方法。这种管理方法是在遵循现有基建项目管理模式的前提下，突出资金流价值最大化的管理理念，即在基本建设程序中的各个环节，通过预算控制和项目管理流程控制，提高资金使用的效益性。这里的资金使用效益主要指建设期间的资金使用效益，并包含项目建设后的效益，因为水利建设项目大多为公益性项目，其效益多为社会效益，项目建设投入使用后产生的社会效益同建设期的资金流价值体现的经济效益共同组成效益管理的基本内容。由于水利基建项目属于公益项目工程，其工程效益多属于长期效益，我们将战略财务管理效益模式引入到社会效益管理模式中。概括地说，效益管理模式是以“项目信息管理系统”为载体，以效益预算管理为目标，各自独立、相互依存、两线并行的管理模式。
三、效益管理模式的流程及项目预算的编制
效益管理模式每个阶段预算控制的流程如图1所示。
效益管理模式项目预算编制的有关内容如下：
1．预算编制依据。针对水利基本建设项目的特点，其预算编制的直接依据主要有：初步设计，概算，基本建设投资计划，工程招投标和合同，施工进度计划，施工图预算。
2．预算编制科目划分。预算的科目划分是预算编制的基础和关键，预算编制的整个过程和最终结果都将受到科目划分的制约和影响。参考现行基本建设会计制度对会计核算项目的分类标准、水利基本建设项目划分的有关规定及其概算费用构成，投资项目预算科目的结构体系可进行如下划分：首先，将投资项目预算分为建筑工程费预算、安装工程费预算、设备费预算、土地征用及迁移补偿费预算、其他费用预算五个部分；其次，对每个部分的预算分层细化，并最终形成如下的结构体系，以建筑工程为例，这种结构体系主要特点是层次分明、排列有序，体现了项目预算、设计概算和会计科目之间的内在联系，为预算的编制、分析、对比和考核创造了条件。
3．预算编制的计价基础。基本建设项目预算编制的基本数学模型是预计完成工程量与相应价格的乘积，并考虑必要的调整因素。依据初步设计、施工图设计、施工进度计划等有关设计和工程资料，能够获取较为准确的工程量数据。现行水利基本建设项目在实施过程中涉及的价格类型主要有：概算价格、预算价格、合同价格、市场价格等，在编制预算时，如果完全采用某种单一的计价方法，会产生预算编制难度大或预算编制结果不准确的问题。因此，针对预算项目的具体特点分别选用不同的计价基础，采取综合运用的方法，能够使预算编制更加准确、可靠。
4．预算编制的方法。水利基本建设项目建设周期长，影响因素复杂，不同年度之间的施工项目、施工内容和工作量均有较大差异，资金需求年度间不均衡，预算的编制应采用在项目总预算的控制下实行预算的滚动管理。总预算是项目法人对项目建设资金的总体安排，在项目概算经批复后及时编制，编制的基础是初步设计确定的工程项目、工程量和相应的概算标准，编制过程的主要任务是进行概算项目的划转，将概算的各个项目同口径地分解或合并为预算的各个项目。总预算的主要作用是控制项目年度预算和项目滚动预算的编制，并为规范项目的财务管理创造条件。滚动预算的预算期可以固定为12个月，根据项目管理的需要，按月或按季进行滚动。
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一、单位预算编制存在状况分析
伴随着我国的高速公路产业的快速发展，高速公路运营管理单位为了提高高速公路运营管理水平采用了一系列预算管理的办法，但在实际实行的过程中还存在着诸多问题，具体表现在以下几个方面：
（一）编制时间短且人力缺乏
根据相关政策规定，高速公路运营管理单位预算编制时间一般定在每年的11月左右，但在这其间考虑时间和工作量等因素，使得预算编制工作难以进行，且正处于人们一年中精神状态不佳的时候，常表现为资料收集方面的不完整，掌握信息不全面等。除此之外，预算编制工作缺少了全员的参与以及科学的论证就如同没有了合理性的保障。此外，由于时间短，较为仓促，没有充裕的时间对上报的计划目标进行准确的核实，不能及时与相关方进行有效沟通，使得预算编制过程中出现盲目性和草率性的情况，直接影响到最终批复预算的可操作性，对后续工作开展产生了不利的影响。
（二）对全面预算管理认识不充分
在预算编制过程中，运营管理单位普遍都对全面预算管理存在着一个错误的认识，仅重视财务预算而忽视了预算管理，普遍认为全面预算是一种财务行为，由财务部门负责其编制和执行。而在其他方面，各部门人员及员工的参与与服务意识不强，参与度不够高，使得预算管理体系组织人才缺失致使信息不能更广泛的传播，从而影响了预算的可操作性与科学性。
（三）预算编制精细化和完整性弱
预算编制要求精细化和完整化，可当今很多单位会忽视这些问题，导致预算编制工作不能进行有效的管理和监督，一些预算指标无法精细到部门的具体支出项目，使得预算编制内容缺乏领导性和权威性，也大大降低了预算编制的合理性。
（四）定额标准体系的不完善
所谓定额标准体系是指将定额种类划分为多个领域，实现样式多元化，并且定额与实际发生数额相符，提高预算编制的精确度。但是因为划分不是很惊喜，形势较为单一，所以编制内容和交通管理行为的实际情况具有一定的出入，就会产生定额和支出存在一定的问题，并且因为很多的项目都是随着市场的波动在上下浮动，所以会出现一些问题，就需要对其进行很好的制定，但是这又与物价水平产生了分歧。另外招待费、其它公共支出等表现着较大的随意性，增加了资金管理的难度，能有效发挥预算编制应有的功能，使预算编制水平难以上升。
（五）编制方法不科学性
提高预算编制的科学性是我们一直在探索的一项重要内容，以合理、有效为原则实现对各种资源的合理分配，要求我们采取零基预算法。但目前来看，运营管理单位由于多种因素的限制，该方法暂时没得到全面落实，除了人员支出、定额公用支出等采用零基预算法外，其它预算项目仍采用传统的编制方法，这使得以往遗留的问题继续保留下来，不利于支出结构、支出比例、支出方向的优化，影响着预算编制水平的提高。
（六）各部门间预算编制协调不紧密
在预算编制过程中，各部门之间应该提早协调，对预算编制方法进行探讨和解释。目前很多单位不能达到以上要求，造成实施起来困难，不能够协调一致，增加了预算编制难度。此外，预算指标下达还存在过于分散的问题，也阻碍着预算工作水平的提高。
二、预算编制问题解决对策
针对我国高速公路运营管理单位预算编制存在的问题，为了确保更好的完善挝辉に惚嘀铺逑担开展单位预算编制工作，相关部门及专家提出了以下几点建议：
（一）推行预算编制标准周期管理
预算编制标准周期管理的重要性是不言而喻的，因为这个是需要和各个部分的工作计划需要协调一致，一般来讲，对于其预算编制标可以从每年的8月份开始，通过对于上一个年度的预算进行统计之后对于下一年的预算收支预算进行编制，从而确定其根本的绩效增长速度。并且将这些草案进行汇总的处理，形成一套完整数据显示的地区汇总草案，并按照程序要求内容上报上级审批，选择采用标准为周期管理模式，目的为细化预算编制，提高预算编制的科学性，提供了充足时间的保证。
（二）推行并采用零基预算法
运营管理单位预算编制需要根据国家的相关政策进行统一的制定，从而对于市场的相关产品进行定额；除此之外还需要对于上一年的工作进行回顾，从而对其工作之中出现的各项基本制度进行全面的探讨审核，从而来确保其开支的合理。所以零基预算法是可以通过这项基本预算方法来对于传统的管理模式进行根本的进行编制，，建立单位基本信息数据库，针对编制工作量大、耗时间长、成本较高等问题的有效解决提供方案，为预算编制工作顺利进行提供科学、准确的基础数据、促进编制水平更上一层楼。
（三）制定科学的定额标准体系
科学的定额标准是局域很好的前提的，例如：部门需要编制预算，考核预算等等，这些都是通过定员定额来进行完成的，很多单位因为部门之间具有很多的特点，所以就需要根据具体的情况进行具体分析，从而制定出很详细的各项预算，并且需要根据市场波动的相关规律和原则来进行全面的制定。而不是简单地“一刀切”原理。例如，制定公用经费定额标准时，不仅要包括各部门近年来的实际情况合理制定，而且还包括部门的业务性质、业务量等，减少不必要的资金流出，科学合理的有效控制。
（四）加强基础工作并实行综合预算
为确保预算编制的基础工作有序进行，督促部门编制工作更加科学、细化、完整化。首先，普查是关键。是对所属交通事I单位费用收支进行具体分析，并严格按照规范程序进行预算编制，将运营管理单位各项合理收入和支出都纳入到预算编制范围以内，实现综合预算，增强其完整性。
（五）注重上下级之间的联系与沟通
掌握正确的沟通方法，是企业向前发展的金钥匙，在预算编制过程中，员工与领导对于数额确定的解释不一致的现象比比皆是，如何处理上下级之间的关系，成为了解决问题的关键。因此，我们制定了相关的规定，通过这样的方式来增进其相互的沟通，一般从部门之间的预算编制审核来全面的进行制定，可以对于编制说明和建议来根据上一级领导的意思进行全面的制定。当然除此知网也可以根据和相关人员进行交流沟通来减少重复性的工作从而对于资源进行优化配置减少其冗余。
（六）建立健全预算编审机构
建立预算编审机构，是提高预算编制科学合理性的重要保障，也是运营管理预算编制的需要。预算编审机构是一个由很多分支组成的机构，包括企业内容的核算、财务以及其它的一些职能部门，这些机构对于企业预算计划进行编制，他们需要根据相应的国家、企业的政策标准来进行制定，从而实现对其进行制定的目标。
（七）开展预算编制审核
针对预算管理的编制与执行情况进行事后的评价与考核，专门设立预算管理辅助指标。一方面是对预算执行情况进行考核，另一方面是对预算管理质量进行考核。通过评价预算编制工作，给出相应的评分，并根据评分结果制定奖励激励机制，由此调动基层部门员工的主动积极性，促进基层预算单位基本工作的全面落实。
三、结束语
预算编制是高速公路运营管理单位的一项重要内容，针对我国高速公路运营管理单位预算编制问题，为了提出合理有效的建议，提高预算编制科学性与合理性，今后应该采取改进和完善对策，采用零基预算法、推进预算编制标准周期管理、实行综合预算，并建立健全预算编制审查机构、进行预算编制的审核，从而推动高速公路运营管理单位预算编制工作有序健康的进行。
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考察西方市场经济国家预算管理，尽管各国因体制不一管理模式不尽相同，但在以下几个方面基本一致。一是预算编制与执行相分离，各负其责。二是一般都有健全的预算编制专门机构和充实的编制人员。三是一般实行部门预算管理，财政直接对各个部门。四是预算编制期限较长，一般在一年或更长时间，有比较充裕的时间。五是预算编制非常细，都要落实到具体项目。六是核定部门预算时考虑部门组织的收入，统筹安排。七是安排部门预算普遍采用零基预算，不搞基数。八是预算的法制性极强，从预算编制到执行都有严格的要求，甚至本身就是一种法律。九是都有非常严密的监督体系，确保预算严格执行。十是财政资金账户管理非常科学规范，一般实行“单一账户管理”，确保了资金安全合理使用，有效防止了违纪问题的发生。这些都应该在设定我国预算管理改革模式时加以吸收和借鉴。
就当前我国现状看，社会主义市场经济体制正在不断建立和完善进程之中。政府管理经济的职能已经发生很大转变，市场机制和市场手段作为资源配置的主体越来越发挥基础性作用，与此相适应，财政职能也在进行调整，正在逐步退出竞争性生产经营领域投资，增加了对政府宏观管理、基础设施、公益事业的投入力度，公共财政框架已经明确确立下来。这种财政经济体制改革不断推进的现实国情，必须体现在预算管理当中。
按照社会主义市场经济体制基本要求，河北省预算管理改革的指导思想确定为：重新界定预算管理职能，规范预算管理运作程序，强化预算监督，真正把部门预算、零基预算、综合财政预算、早编细编预算落到实处，建立起与市场经济相适应的预算管理新体系，实现预算管理公平、透明、健全、稳固、规范、高效，切实增强预算宏观调控能力，优化政府财力资源配置，提高财政资金使用效益。
具体讲，改革基本的着眼点在于：第一，健全和强化预算管理职能。推行部门预算，支出预算按部门编制，由财政编制到部门（一级预算单位），落实到项目，增强预算的真实性和准确性。第二，建立起预算编制、执行、监督相分离的运行机制。改革预算管理运行机制，调整财政内部机构设置，预算编制、执行适当分离，强化财政监督职能，预算编制、审批、执行各个环节全部纳入法制化监督管理。第三，努力推进理财科学化、民主化。积极研究运用科学先进的预算编制，提高预算的精度和准度；充分考虑和吸收社会有关方面意见，逐步向社会公开预算，增强预算的透明度；加强财政资金和账户管理，确保预算安全稳健运行。第四，加强预算管理的法制建设，进一步硬化预算约束。依法制定并不断完善预算管理制度和办法，预算管理各个环节管理做到有法可依；修订和调整与预算管理有关的政策条文，努力创造良好的预算管理法律和政策环境；严格规范财政资金使用申请、分配、下达、追加的业务办理程序，实现依法管理，规范运作。
按照这一指导思想构建的新的预算管理模式框架，主要在预算管理运行机制、组织形式、编制方法、监督体系等几个方面进行了较大的改革：
（一）建立预算编制、执行、监督相分离的预算管理新机制
运行模式是预算管理改革的基础性框架。建立新的预算管理运行机制，从根本上讲，就是要改革传统预算管理编制、执行职责界定不清，部门交叉扯皮的做法，将预算编制、执行、监督三个环节在工作中清楚划分，相互分离。三个环节一脉相承但又彼此间相对独立运作。与此相适应，财政内部原来行使预算管理职能的机构要进行重新调整，划分为编制、执行、监督三个大的部类，各负其责，不再直接介入其他环节的管理。预算编制机构全权负责预算编制工作，统一掌握预算编制政策与标准，审核、编制、确定财政和部门预算；预算执行机构专职负责预算的执行，统一管理财政预算内外资金账户，办理资金拨付，管理部门预算资金使用，编制财政预算内外总决算；监督机构负责预算编制、执行、决算全过程的监督管理，确保预算管理纳入法制、规范的轨道。
（二）实行部门预算管理
部门预算是市场经济国家财政预算管理的基本组织形式，河北省预算管理改革也采用了这一组织形式。预算管理的出发点和着力点转移到部门，以部门为依托，围绕加强部门预算管理，形成一个更为开放和宏观的预算管理系统。一是将部门作为预算编制的基础单元，取消财政与部门的中间环节，财政预算从部门编起，从基层单位编起。二是财政预算落实到每一个具体部门，预算管理以部门为依托。改变财政资金按性质归口管理的做法，财政将各类不同性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的部门。三是严格“部门”本身资质，只将那些与财政直接发生经费领拨关系的一级预算会计单位作为预算部门。此次改革，省直共确定了112个预算“部门”。因此，部门预算是一个综合预算，既包括行政单位预算，又包括其下属的事业单位预算；既包括一般预算收支计划，又包括政府基金预算收支计划；既包括正常经费预算，又包括专项支出预算；既包括财政预算内拨款收支计划，又包括财政预算外核拨资金收支计划和部门其他收支计划。预算管理改革目标模式决定着改革进程和成效，关系重大，必须认真设计。在打破计划体制下的传统预算管理模式、构建与主义市场经济体制相适应的新型预算管理模式时，有三种大的思路可供选择：一是设计理想的目标模式，实施彻底的、全面的改革；二是着重于解决现实，修修补补；三是设计过渡模式，总体谋划，分步实施。
第一个思路，脱离国情，过分超前，难以推进。第二个思路，难以构架与市场经济体制相适应的预算模式，最终达不到解决问题的目的。第三个思路，既适应市场经济状况，也有可行性，应该首选。
同时，构架与社会主义市场经济体制相适应的预算管理体制，还要充分考虑两个方面的因素：一是吸收借鉴市场经济国家预算管理方面的成功经验，二是紧密结合当前国情。
考察西方市场经济国家预算管理，尽管各国因体制不一管理模式不尽相同，但在以下几个方面基本一致。一是预算编制与执行相分离，各负其责。二是一般都有健全的预算编制专门机构和充实的编制人员。三是一般实行部门预算管理，财政直接对各个部门。四是预算编制期限较长，一般在一年或更长时间，有比较充裕的时间。五是预算编制非常细，都要落实到具体项目。六是核定部门预算时考虑部门组织的收入，统筹安排。七是安排部门预算普遍采用零基预算，不搞基数。八是预算的法制性极强，从预算编制到执行都有严格的要求，甚至本身就是一种法律。九是都有非常严密的监督体系，确保预算严格执行。十是财政资金账户管理非常科学规范，一般实行“单一账户管理”，确保了资金安全合理使用，有效防止了违纪问题的发生。这些都应该在设定我国预算管理改革模式时加以吸收和借鉴。
就当前我国现状看，社会主义市场经济体制正在不断建立和完善进程之中。政府管理经济的职能已经发生很大转变，市场机制和市场手段作为资源配置的主体越来越发挥基础性作用，与此相适应，财政职能也在进行调整，正在逐步退出竞争性生产经营领域投资，增加了对政府宏观管理、基础设施、公益事业的投入力度，公共财政框架已经明确确立下来。这种财政经济体制改革不断推进的现实国情，必须体现在预算管理当中。
按照社会主义市场经济体制基本要求，河北省预算管理改革的指导思想确定为：重新界定预算管理职能，规范预算管理运作程序，强化预算监督，真正把部门预算、零基预算、综合财政预算、早编细编预算落到实处，建立起与市场经济相适应的预算管理新体系，实现预算管理公平、透明、健全、稳固、规范、高效，切实增强预算宏观调控能力，优化政府财力资源配置，提高财政资金使用效益。
具体讲，改革基本的着眼点在于：第一，健全和强化预算管理职能。推行部门预算，支出预算按部门编制，由财政编制到部门（一级预算单位），落实到项目，增强预算的真实性和准确性。第二，建立起预算编制、执行、监督相分离的运行机制。改革预算管理运行机制，调整财政内部机构设置，预算编制、执行适当分离，强化财政监督职能，预算编制、审批、执行各个环节全部纳入法制化监督管理。第三，努力推进理财科学化、民主化。积极研究运用科学先进的预算编制，提高预算的精度和准度；充分考虑和吸收社会有关方面意见，逐步向社会公开预算，增强预算的透明度；加强财政资金和账户管理，确保预算安全稳健运行。第四，加强预算管理的法制建设，进一步硬化预算约束。依法制定并不断完善预算管理制度和办法，预算管理各个环节管理做到有法可依；修订和调整与预算管理有关的政策条文，努力创造良好的预算管理法律和政策环境；严格规范财政资金使用申请、分配、下达、追加的业务办理程序，实现依法管理，规范运作。
按照这一指导思想构建的新的预算管理模式框架，主要在预算管理运行机制、组织形式、编制方法、监督体系等几个方面进行了较大的改革：
（一）建立预算编制、执行、监督相分离的预算管理新机制
运行模式是预算管理改革的基础性框架。建立新的预算管理运行机制，从根本上讲，就是要改革传统预算管理编制、执行职责界定不清，部门交叉扯皮的做法，将预算编制、执行、监督三个环节在工作中清楚划分，相互分离。三个环节一脉相承但又彼此间相对独立运作。与此相适应，财政内部原来行使预算管理职能的机构要进行重新调整，划分为编制、执行、监督三个大的部类，各负其责，不再直接介入其他环节的管理。预算编制机构全权负责预算编制工作，统一掌握预算编制政策与标准，审核、编制、确定财政和部门预算；预算执行机构专职负责预算的执行，统一管理财政预算内外资金账户，办理资金拨付，管理部门预算资金使用，编制财政预算内外总决算；监督机构负责预算编制、执行、决算全过程的监督管理，确保预算管理纳入法制、规范的轨道。
（二）实行部门预算管理
部门预算是市场经济国家财政预算管理的基本组织形式，河北省预算管理改革也采用了这一组织形式。预算管理的出发点和着力点转移到部门，以部门为依托，围绕加强部门预算管理，形成一个更为开放和宏观的预算管理系统。一是将部门作为预算编制的基础单元，取消财政与部门的中间环节，财政预算从部门编起，从基层单位编起。二是财政预算落实到每一个具体部门，预算管理以部门为依托。改变财政资金按性质归口管理的做法，财政将各类不同性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的部门。三是严格“部门”本身资质，只将那些与财政直接发生经费领拨关系的一级预算会计单位作为预算部门。此次改革，省直共确定了112个预算“部门”。因此，部门预算是一个综合预算，既包括行政单位预算，又包括其下属的事业单位预算；既包括一般预算收支计划，又包括政府基金预算收支计划；既包括正常经费预算，又包括专项支出预算；既包括财政预算内拨款收支计划，又包括财政预算外核拨资金收支计划和部门其他收支计划。
（三）推行科学的预算编制方法
1、收入预算采用“标准收入预算法”。一定量的税基或GDP能够提供一定量的财政收入，彼此间有一个相对固定的比例，这个比例作为测算收入的参照“标准”。“标准收入预算法”即以这些“标准”做参照来测算收入，制定收入预算。收入测定从上年8月开始，根据前8个月的经济运行情况和财政收入情况，预测全年收入，初步测算每一项收入与其经济变量之间的比例。到12月，根据收入变化情况和对下年经济运行的预测，确定收入标准，制定收入预算。收入预算要按收入种类逐项核定，对部门组织的行政性收费和其他预算外收入，以及部门其他收入要核定到部门、到项目。同时还要综合考虑经济因素、政策因素和管理因素，科学合理地确定收入预算。
2、支出预算实行彻底的零基预算。各类支出取消基数加增长的编制方法，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度重新测算每一科目和款项的支出需求。对个人工资性支出，按照标准逐人核定；对公用经费，分类分档按定额和项目编制预算；对预算内基本建设、挖潜改造、三项费用、支援生产支出等建设性专款和、科学、卫生、文体广播及其他部门的事业性专项支出，分类排队，将预算编制到具体项目。
3、在财力分配上推行综合财政预算。在西方市场经济国家，预算的完整性是政府理财的一条重要准则。财政部门作为政府理财机构，对一切以政府为主体的资金收支活动，均应视作财政活动而予以全面反映和管理，不允许在国家预算规定的范围之外还存在任何以政府为主体的资金收支活动。部门预算的编制采用综合预算形式，就是要统筹考虑部门和单位的各项资金，彻底解决我国预算内外资金管理“两张皮”的问题。财政预算内拨款、财政专户核拨资金和其他收入统一作为部门（单位）预算收入；财政部门核定的部门（单位）支出需求，先由财政专户核拨资金和单位其他收入安排，不足部分再考虑财政预算内拨款。财政在对部门预算实行综合管理的基础上，将财政预算内外资金纳入政府综合财政预算管理，编制综合财政预算。综合财政预算收入包括财政预算内收入、应上缴财政专户管理的预算外资金收入和其他收入；综合财政预算支出由财政部门按部门资金需求及本级财力情况，依照个人部分、公用部分和事业发展的顺序核定。
（四）采用先进的资金管理方法
