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篇1
当前我国行政机构升格失范造成的消极后果
1．助长组织文化
组织文化具有稳定行政系统、变革行政体系、支配行政行为等功能，对行政组织发展至关重要。美国约翰•科特等学者曾预言组织文化在未来若干年内很可能会成为决定组织兴衰的关键因素［4］。然而，组织文化有先进、落后之分，其功能也有积极、消极之别。当前许多行政机构升格失范是迷恋权力，任由“官本位”观念沉渣泛起所致，它会造成行政层级增加、机构臃肿、人员膨胀等问题，导致行政组织规模过度扩张，助长一种人浮于事、办事拖拉、盛行的组织文化。从纯技术上来看，行政官僚模型能够实现最高的效率，是最理性的组织模型［5］，但是产生于官僚体制内、体现在官僚言行文化中的一种组织弊病，在各个国家不同程度地存在着，严重影响着政治—行政生活的行为方式。在工作方法上，脱离群众，利益倒错，造成政社关系紧张;在工作效率上，机构臃肿，人浮于事，推诿扯皮，造成行政效率低下。其危害性是显而易见的。麦克尔•巴泽雷曾指出，官僚制范式可能会带来好的行政管理，但会导致政府责任弱化，提出需要突破官僚制，构建一种新型的政府管理模式［6］。
2．不利于推进行政法治建设
行政法治是现代公共行政不可或缺的重要组成部分，对于稳定行政秩序、制约行政权力、保障公共利益具有重要作用。行政法治要求通过法律对公共行政的各个领域和环节进行规范，使公共行政沿着法治化的轨道有效运行，并遵守行政合法性、合理性、公正性的原则［7］。然而，行政机构升格失范不利于推进行政法治建设。首先，行政机构没有以《组织法》《编制管理条例》等法律法规为依据而合法地升格，不符合行政合法性原则，缺乏科学的论证程序和法理依据，带有一定的盲目性、随意性和违法性。其次，有些行政机构升格是为了提高原有行政级别，利用高行政级别指挥和协调低级别行政机构及其人员，依靠行政权力的力量推动政府的管理和服务工作，如反渎职侵权科、反渎职侵权处升格为反渎职侵权局，以运用更高的行政级别来推进检察院的工作，体现的仍是人治，与行政法治要求的一切以法律为依据相悖，不利于推进行政法治建设。
3．无助于巩固机构改革成果
改革开放以来，我国进行了六次大规模的行政机构改革，其核心是适应经济和社会发展需要而调整行政机构的结构和运行。纵观历次改革，我国进行了积极探索，取得了重要成效，例如在精简机构和人员问题上，虽然没有走出“精简———膨胀”的循环怪圈，但反复幅度明显小于改革幅度，“经过6次改革，国务院工作部门由100个减至目前的69个，精简约31%;人员编制由5．1万减到1．6万，精简约68%”［8］。然而，最近兴起的行政机构升格失范会带来层级过多、机构重叠、领导职数增加、编制扩大等问题，冲淡和抵消了历次改革精简人员和机构的成效。同时，为了完善政府内部管理体制，按照政府管理层次，行政机构升格后其内设机构也升格，并设置新科室，增加新的办事人员，导致部门林立、人浮于事、职责交叉、效率低下等，这与我国历次行政机构改革的精简精神相悖，不利于优化政府组织结构。正如薄贵利指出的，真正优化政府组织结构，才能巩固机构改革成果，才能使行政体制改革取得实质性突破［9］。因此，行政机构升格失范无助于巩固历次行政机构改革成果。
4．阻碍政府职能转变
行政机构是履行政府职能最重要的载体，优化机构设置对于推进政府职能转变具有重要意义。1988年行政改革首次提出转变政府职能这个关键性问题，此后历次行政改革都重申转变政府职能的重要性，转变政府职能成为当前我国行政体制改革的重点所在。因此，优化行政机构设置，对推动政府职能转变具有重要作用。但是，行政机构升格失范致使行政机构设置不合理，造成行政机构过多过细、部门林立、职能交叉、管理对象重叠、政出多门等消极后果，使政府在应该管理领域的角色定位不准，对自身职能界定不清，管了许多不该管、管不了、也管不好的事，自己该管且要管好的事却没有管好，微观管理过多，社会管理和公共服务职能薄弱，不能全面正确地履行职能，导致政府职能出现越位、缺位、错位、不到位等问题，不利于推动政府职能有序良性地转变。
当前我国行政机构升格失范的成因分析
1．传统“官本位”行政文化的消极影响
传统行政文化是封建官僚行政体系的观念结构，迄今还深刻地影响着我国行政组织结构和官员观念，对当代行政体制的建构和公共行政运行过程仍发挥作用。“官本位”思想是中国最具代表性的传统行政文化，“不管哪个时代，人们如何划分职业，所有划分都是不谋而合，那就是无一例外地把‘官’放在第一位”［11］。“官本位”思想是指以官为本，一切为了做官，把做官看作人生最高价值追求，并以官职大小来评判人生价值和社会地位的一种思想意识。“官本位”的本质是对权力的追逐，是权力本位，“以不择手段地求官、保官为目的，以以官牟利、以官扬名为归宿”［12］，使“读书做官———做官发财———发财济家”成为社会公认的价值准则。一切为了做官，以自身利益为出发点，以权力为手段，只对自己或小团体负责，往往置国家、民族和人民的利益于不顾。在“学而优则仕”、“商而优则仕”等“官本位”行政文化影响下，政府官员往往存在官职崇拜，一切为了做官，力争做大官，以彰显其社会地位和人生价值。然而，行政机构的领导职数是相对固化和有限的，在“官本位”思想的驱使下，自然萌生了寻求通过行政机构升格来解决领导职数的想法，从而导致行政机构升格失范。
2．职位利益的不当诱导
政府官员不仅是以公共利益为行为动机的“公共人”，同时也是具有现实利益需求并追求自身利益最大化的“经济人”，是对多种利益权衡的“比较利益人”［13］。有效的公共治理应在承认并尊重政府官员合理的自我利益基础上，使其自我利益的实现与社会公共利益的实现最大限度地达成一致［14］。根据《公务员法》的规定，政府官员以其能力、知识、技术为政府和公民服务，应得到一定的工资和福利报酬，以满足合理的利益需求，提高行政效率。可是，许多行政机构由于各种原因却无法满足政府官员正常的利益需要，越来越多的行政机构为了解决官员待遇问题诉诸行政机构升格，行政机构升格成了行政组织解决政府官员待遇的途径之一。同时，受封建等级观念的影响，“官有九品，人有九等”，公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据［15］。然而，行政机构的领导职数总是有限的，为了增加领导职数以解决行政待遇问题，在现阶段似乎只有诉诸行政机构升格。
3．政府职能转变不到位
行政组织是政府职能的载体，政府职能是行政机构设置和撤销的依据，政府职能转变构成影响行政组织设置的根本性因素。根据行政组织与政府职能关系原理，行政机构的增设和升格是政府职能转变未到位的直接反映，行政机构升格失范的基本原因在于政府职能转变不到位。可以说，当前我国行政机构升格失范现象是政府职能转变未到位和行政组织的一种病态发展。在市场经济条件下，随着公共事务的日益增多和日趋复杂化，我国政府职能依然宽泛，涉及经济社会生活的方方面面，未能实现根本性转变，政府“在市场经济中仍充当市场主体角色，经济调节和市场监管职能不完善，宏观调控体系不健全，公共服务、社会管理职能比较薄弱，职能交叉、政出多门”［16］。总之，由于政府职能界定不科学，政府职能转变不到位，在客观上为政府职能泛化提供了可能，导致无法科学地设置行政组织机构，无法优化行政组织结构，滋生行政机构升格的温床，并期望通过行政机构升格达到管理的目的，最终导致行政机构升格失范。
4．行政组织法律制度不健全
行政组织法律对于一个国家行政组织的设置和运行具有举足轻重的作用。然而，我国关于行政机构升格的法律制度却不健全，造成行政机构升格失范。(1)行政组织法律体系不健全。行政组织法律体系应包括行政组织法、行政编制法、公务员法三部分［17］。行政组织法方面，目前只有《国务院组织法》《地方组织法》，国务院各部委、直属机构、办公机构没有组织法规范;地方政府与地方权力机关混合立法，且省、市、县、镇没有单独的行政组织法。行政编制法方面，《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》属于国务院的行政规章，立法层次偏低，且属于原则性规定，不具有应有的法律约束力，至今我国尚无一部专门的行政编制法律，在行政机构升格中难以做到刚性规范。公务员法方面，《公务员法》对公务员的奖励、晋升、工资、福利等一系列权利进行了具体规定，但是公务员法所规定的奖励并不是公务员的核心需求［18］，致使寻求通过行政机构升格来满足其官职利益需求。(2)许多法律条文规定过于简单，难以操作。如《地方组织法》第64条第一项规定:地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。《国务院组织法》第11条规定:国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干……每个机构设负责人二至五人。这些法律条文规定过于笼统，法律法规的适用性出现混乱，导致行政机构升格失范。(3)现行立法缺乏法律责任的规定。我国行政组织法律法规对于违反法律法规应当承担的法律后果和法律责任缺乏具体条款，导致行政机构升格有法不依、执法不严、违法不究，以致出现行政机构肆意升格的不法行政现象。
5．行政监督机制不完善
第一，尽管我国行政监督体制中监督主体、方式多元化，但各监督主体分散，缺乏有效整合，未形成监督合力，行政监督体系整体功能不强。第二，行政监督立法进程缓慢，法律制度供给不足，监督无法可依，导致对行政机构编制管理的监督检查缺乏法律依据，造成行政机构升格失范。第三，缺乏有效的监督程序，行政管理工作缺乏透明度，政府“暗箱行政”成为行政监督的屏障［19］，导致凭经验或者主观意志滥设机构，随意升格。第四，行政监督机构受同级政府和上级监督机构的双重领导，缺乏监督的独立性，难以独立行使监督权，影响监督的有效性。第五，行政监督责任追究机制不健全，通过监督检查发现的违法违规行为，仅仅从党纪政纪方面进行处理，监督缺乏刚性和实效。总之，行政机构编制管理的监督检查工作没有真正实现经常化、制度化和规范化，使行政机构肆意升格钻了监督机制不完善的漏洞。
防治我国行政机构升格失范的对策建议
1．摒弃官本位、权力本位思想，培育现代行政文化
观念是行动的先导，要规范行政机构升格必须转变政府的行政理念，使政府及其官员在行政观念上对行政机构升格有理性的认识，以减少行政机构升格的需要动机。随着我国行政管理体制改革的深化，以官本位、权力本位为主导模式的传统行政思想已不适应现代的客观需要，必须及时地予以摒弃，并努力培育现代行政文化。首先，促进全能行政文化向有限行政文化转变。改变全能政府理念，确立有限政府意识，我们务必认识到政府不是全能的，政府的能力、责任总是有限的。其次，加快官本位行政文化向民本位行政文化转变。树立以民为本的行政理念，明确行政是实现人民权利的手段，而不是束缚公民权利的工具，甚或实现官员自我利益的工具。再次，实现管制行政文化向服务行政文化转变。确立服务型行政理念，树立公共服务意识，全心全意为公众服务。最后，促使人治行政文化向法治行政文化转变。依靠法律来治理国家，以法律为依据，运用法律来规范行政组织及其人员行为。
2．健全行政组织领域的各项法律法规
为了规范行政机构升格，必须健全行政机构升格的法律法规，堵死行政机构升格失范的法律漏洞。第一，树立现行行政组织法律法规的权威。在现有的行政组织法律法规中，对行政机构升格起到规范性作用的法律法规应该加以强化，树立其足够的权威，为行政机构升格提供法制保障。第二，修改并完善相应的行政组织法律法规。《国务院组织法》应重申国务院的性质，规定国务院的组成、职能、权力、责任，完善国务院的领导体制和工作方式［20］，并具体制定国务院各部委、直属机构、办事机构的组织法;现行《地方组织法》应将地方政府组织法与地方权力机关组织法分立，规定各级地方政府的性质、组成部门、职能、权限等，并单独制定省、市、县、乡、镇的行政组织法;《公务员法》要完善有关公务员奖励、晋升、工资、福利等方面的具体规定，在“其他待遇”范畴内对公务员激励制度进行变革和完善。第三，加快行政编制立法。尽快制定和完善行政编制法，将行政编制纳入法治轨道，设定严密的监督机制，增强编制管理的规范性，提高对行政机构升格的约束效力。第四，加大行政执法力度。要切实执行并遵循相应的法律法规，对执法情况进行监督检查，细化惩处措施，使法律法规落到实处，发挥法律对行政机构升格的规范作用。
3．准确定位并切实转变政府职能
只有正确界定并转变政府职能，才能有效防止政府职能出现越位、缺位、错位的现象，才能封堵行政机构肆意升格之路。首先，准确定位政府职能。政府应当起催化作用，掌舵而不是划桨。在政企、政事、政社分开的前提下，不该由政府管的、市场能调节好的、社会能解决了的，政府就不能干预，充分还权于市场、企业、社会;政府该管的事要真正管好、管到位，将政府职能界定为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，建立起适应市场经济的政府职能体系。其次，切实转变政府职能。目前，通过加快政治体制改革、深化经济体制改革、大力发展社会组织等促使政府职能转变。在经济领域，营造让人们创造财富的平等环境，而不是直接提供财富甚至与民争利;在社会领域，对弱势群体和落后地区进行政策倾斜，加以扶持;在公共服务领域，普遍性地满足人民日益增长的需求，完善基本公共服务等［21］。政府职能转变真正到位，行政机构增设和升格就会失去重要依据。
4．完善行政监督体系
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一、县级财政支出结构的特征
鉴于2010年后财政支出改称财政预算支出，在统计方式上发生了改变，为保持数据统计及分析的一致性和延续性，本文以2010―2014年我国中部地区A县财政支出结构的数据为蓝本进行特征分析。
将A县的统计数据按财政支出类别的比重进行计算，并以时间序列进行绘制，如图1所示。
从图1 可以看出，教育支出比重一直都是最大的，但在稳定一段时期后，近两年有所下降。社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、农林水事务的支出比重在逐步抬高，可见民生支出在财政支出结构中有所倾斜。而一般公共服务支出比重，在支出额相对稳定的情况下，呈现出逐年下降的趋势。商业服务业不仅支出在连年下降，支出比重也呈现出连年下降的态势。城乡社区事务和资源勘探信息等支出比重波动比较大。其他项则一直保持着相对稳定且低位的支出比重。
A县作为普通的县级市，这种财政支出结构很具有代表性，所具有的特征也是我国县级政府的一个缩影。通过对2010―2014年A县财政支出结构中各类支出比重和支出额的分析，可以总结出县级财政支出结构的典型特征：
（一）财政支出结构偏向性
首先，在县级财政支出结构中，教育支出的比重始终较大，财政支出结构存在着明显的教育偏向。这与从中央到地方各级政府一再强调提高财政中教育支出占财政支出的比重不无关系。要求各级人民政府要进一步优化财政支出结构，压缩一般性支出，新增财力要着力向教育倾斜，优先保障教育支出。
其次，社会保障和就业、医疗卫生与计划生育的支出比重连年上升，可见县级政府在财政支出配置过程中，向民生相关的支出进行了倾斜。A县为人口大县，每年需要大量的财政支出用于民生工程。加快推进以改善民生为重点的社会建设对构建和谐社会具有重要的意义。
再次，作为农业大县，农林水事务的支出比重处于稳定状态。县域经济的重点在农业，从中央到地方财政支出中高度重视“三农”工作，不断加大财政对“三农”的投入力度，建立健全“三农”投入稳定增长机制和强农惠农政策支持体系，有力地促进了农业生产、农民增收和农村社会事业的全面发展。农林水事务连同教育、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育的支出比重占据了所有支出的70%，由此可见，县级财政支出结构偏向的严重性。
最后，其他财政支出的比重总和为30%左右，支出比重相差悬殊。这种现象的出现，与A县的自然条件和地理环境、基础建设和经济的发展、政绩考核等有着密切的关系。这些客观和主观的原因造成了县级政府在考虑财政支出结构时必然有所偏向。
（二）财政支出结构固化性
从A县财政支出的统计数据可以看出，财政支出结构不但存在明显的偏向性，而且这种偏向状态在2010-2015年一直在保持着，并没有改善的趋势。政府并没有意愿去打破这种财政支出结构的倾向格局，原因肯定会有某种机制约束和激励它们保持现状。郑尚植[1]认为，为了能使自己在政绩考核对比中获胜，县级政府官员会观察和分析其他同级官员的政策行为，特别是邻近县的一举一动，因为上级政府对两个相似地区能够很好地评价和对比，从而优先晋升地区政绩较好的官员，打破格局可能意味着冒更大的风险，得到更差的政绩。
总之，政府财政支出结构的这种偏向性，在特定发展阶段为促进县级民生事业的发展发挥了积极作用，但也不可避免地导致县级财政支出结构固化僵化，肢解了政府支出预算安排，加大了政府统筹安排财力的难度，而且不符合社会事业的发展规律。
二、财政支出结构特征的适用性分析
我国幅员辽阔。东、中、西部同级的县级各有各的县情，无论是历史积淀、经济发展还是人口素质和基础设施都有着相当大的差异。在财政支出结构特征的这种横向比较方面，已经做过较多的研究。研究表明，县级财政支出结构特征的适用性较强。本文将从纵向的角度，与A县所在的地级市（简称某市）和省（简称某省）政府财政支出结构进行比较。一方面，从省、市到县的地理环境、历史渊源、文化差异、人口素质等因素相近；另一方面，省、市级作为县级的上级政府管理部门，政府财政支出是所有县级财政支出总和的体现，县级政府公共财政支出结构的变化直接会影响到省市级的财政状况。因此，通过纵向比较，不仅可以验证县级财政支出结构特征的适用性，更能由适用性来判断财政支出结构的优化是否合理。
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近来，社会上大量地涌现出因农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的群体性行政争议案件。实践中，越来越多地采用法院和政府居中形式，运用和解协商方式来解决争议。运用协调的方式处理双方的纠纷，能快速而妥善化解行政争议，协调行政权力与公民权利关系，维护社会和谐稳定。目前，最高人民法院正在抓紧制定有关行政诉讼协调和解问题的司法解释，积极探索行政案件诉讼协调新机制。
二、行政中的ADR机制
众所周知，许多西方国家进行的司法改革所具有的一个共同特征是对ADR机制受到了普遍关注，并在不同程度上将之纳入民事司法改革的总体架构。本文从行政法的角度进行探讨。
ADR （Alternative Dispute Resolution）意指替代性纠纷解决方法，它是一切对应于用司法解决纠纷的方法的总称。就其程序的结构运转而言，ADR在形式上可能多种多样，但其程序的共同之处在于‘替代性’这一特征，每一种ADR程序都是对法院裁判程序的一种替代。ADR概念源于美国。上世纪九十年代，美国国会通过了《行政争议解决法》，和《协商立法法》，据此，ADR技术包括了和解（settlement）、调解（mediation）、谈判协商（negotiation）、仲裁（arbitration）以及小型审判（minitrial），在美国行政法中适用的最多的领域是能源管制和环境保护等。
三、中国的行政法制立法现状及其成因分析
《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第50条的规定：“人民法院审查行政案件，不适用调解。”确切地说，中国是没有行政诉讼调解制度的。在行政诉讼和行政复议程序中，对被告或者被申请人具体行政行为的合法性和适当性进行审查（诉讼中主要针对合法性），然后做出维持、撤销或者变更被诉具体行政行为的决定。
《行政诉讼法》第51条：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”即使当事人要求撤回起诉或者申请，审查机关也要对撤回的理由进行审查，并不是当然地准许撤回。如果审查机关认为撤回的理由不当，可能会不予准许，而继续对原具体行政行为进行审查。
我国法律之所以在行政诉讼中不适用调解，其理由主要有三：
第一，行政诉讼双方当事人的权利义务，是由法律规定的，不能转让、放弃和处分；第二，公权不可处分，国家行政机关及其工作人员进行行政管理活动，作出具体的行政行为，是国家意志的行为，是国家履行职责，因此，行政权属于国家公权，行政机关不得自行处分，法院不得居间调解；第三，在行政法律关系中，行政主体与相对人处于不平等的地位，双方难以达成平等自愿的调解协议。
四、构建我国行政ADR机制思考
（一）驳斥“行政诉讼中不适用调解”的观点
权利是充当衡量利益合理性的基本工具。行政诉讼与民事诉讼之以当事人权利为导向所不同，ADR主要以当事人的利益作为纠纷解决的焦点，因为利益，而非权利，才是当事人最终之利害所在。因此ADR虽然具有权利导向的特征，但它的基本价值取向是直接切入纠纷的核心要素利益冲突。
行政权是法律设定的，它最终来源于人民，因而只是一种执行性权力。然而在这里，行政主体对行政职权进行“自治”仅仅是一定范围内行政的自由裁量权。现在放弃它的部分而来保障它的人民以自由选择协商、调解的争端解决方式的权利丝毫没有不合理之处。作为一种公权力，行政职权的处分性又是有限的。因此，正确的做法是承认行政职权的可处分性，但同时为其设定必要的界限和确立行使的原则。
最后，固然行政权相对于个体权利而言处于强势地位，但是行政机关的强势地位并不必然构成获得合意的障碍，真正构成合意障碍的是行政机关滥用其强势地位，而这是为法律原则所禁止的，只要存在着相应的法律原则和规则，纠纷的解决过程就不会变成“弱肉强食”的游戏。
（二）构建ADR机制的可行性分析
随着中国社会经济的进一步发展及法治建设的进一步深化，纠纷数量的激增与解决纠纷的公力资源相对匮乏之间的矛盾正进一步激化，因而ADR替代性纠纷解决方法制度对未来中国的法制建设是很有借鉴之必要的，也是可行的。
第一，从历史传统上，我国儒家“和为贵”思想的影响，强调以调解的方式处理纠纷，以保持当事人之间的和气。自古就有乡治调解、宗族调解、行会调解、亲邻调解的法文化传统。中国文化的基本精神之一是贵“和”持 “中”。中国传统文化中的这种以“仁”为本、“立德”为先、“人际和谐”、“情理和谐”的和谐精神具有世界意义和现实意义。
第二，纵观中国整个法制体系，我们还是比较重视调解的方式来化解矛盾的。在民事司法领域，有民事诉讼法，最高人民法院的适用民事诉讼法的适用意见和2004年最高人民法院的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》。除了法律和司法解释外还有了相关的配套设施：我国针对不同的调解的主体，分为人民调解、行政调解、法院调解，相应的有人民调解组组、行政机关和法院来负责。
第三，从民众的法律意识来讲，我国对行政过程中ADR机制的适用所采取的这种消极和否定态度，在很大程度上是经历过“无法无天”的历史状态之后，特别强调严格“依法办事”的极端。如今，这样的极端的思想有所改变，在行政法修改活动过程中，理论界和司法界对构建行政诉讼的协调机制进行过不断的探讨：1990年施行的《行政诉讼法》第50条明确规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解”；《行政复议条例》规定：“行政复议不适用调解”在1999年被废止；1999年施行《行政复议法》，对此却未做规定。
（三）构建行政ADR机制的方略
灵活高效的ADR机制能够考虑到行政执法中资源的有限性及行政效率性。在依法行政原则的指引下，行政ADR机制不仅是可行的而且是可以正当化的。
第一，在行政诉讼中或者在行政复议中，法院和上级行政机关对涉案行政机关的监督的职能不能放弃，对于当事人之间协调后的达成一致的内容必须是合乎法律规定的。
第二，行政行为的合法性与否不纳入行政协调机制的范围内，是在具体行政行为的定性确定后，对其合理性进行的协调。
第三，ADR机制的产生是程序公正与程序效益相互矛盾的产物。诉讼作为公力救济，是以程序公正为终极目的的。在保障公正的前提下，ADR机制所能带来的效益优势才有存在的意义和必要。
第四，结案方式。在建立行政ADR协商机制要有一种当事人都能接受的方式：当双方当事人达成协商一致后，申请撤诉的，裁定准予撤诉，对于撤诉的理由一般不再审查；当事人达成一致协商意见，但又没有申请撤诉的，审查机关可以根据协商协议，直接决定终结审查程序，没有新的事实和理由，不能够在此起诉。
参考文献
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外部表征对内部表征的影响主要体现在外部表征形式对短时记忆负担上。究其原因,是因为信息的文字表征在工作记忆里转化为命题,工作记忆中的信息过多,学生思维操作负荷较大,难以顺利实现信息之间的意义联结,从而出现理解上的困难。而信息的图形表征在工作记忆中形成表象,对信息进行了压缩,节省工作记忆空间,减轻工作记忆负担,学生相对容易建构信息之间的意义联结。
例1 有这样一道推理题:蚕豆根细胞在含3H标记的胞腺嘧啶脱氧核苷培养基中完成一个细胞周期,然后在不含放射性标记的培养基中继续分裂至中期,其染色体的放射性标记分布情况是(B)
A.每条染色体的两条单体都被标记
B.每条染色体中都只有一条单体被标记
C.只有半数的染色体中一条单体被标记
D.每条染色体的两条单体都不被标记
大多数学生由题示信息的文字表征建构“在含有放射性标记的培养基中培养完一个细胞周期到不含有放射性标记的培养基中培养至下一个分裂中期,其染色体的放射性标记情况”的认知存在一定的思维障碍,但是如果将题示信息的文字表征转换成下列图形表征(如下页图2),学生较易建立这一心理表征,从而突破空间的屏蔽。
三、生物知识的表征建构策略
实践证明,形象化的表现方式比言语叙述方式更有利于信息的编码。言语叙述虽然能较确切地阐明知识的内涵,但当传递较复杂的信息时,由于工作记忆容量的限制,学生往往无法由线性的言语叙述建构起对知识的非线性理解。反之,形象表征有助于减少记忆负荷,提高贮存能力,以更具有操作性和简化复杂关系的形式对信息进行编码和处理。形象表征包括图示表征和直观教学手段表征。
1.图示表征
图示表征是以图表的方式组织和表征信息。图示表征减少繁冗的文字叙述,简明直观地呈现出知识的结构性和认知的整合性,有助于学生对知识的理解和概括。常用的图示有概念图、韦恩图、数轴法、示意图、曲线图、知识网络图、知识点表格等。
(1)概念图。概念图通常从一般概念出发,往下逐级延伸至具体概念,以层级结构表明各概念间的关系。在生物教学中概念图既可以帮助学生建构概念之间的联系,使学生能够从全面与联系的层面理解概念。同时也可以作为一种模板,帮助学生组织知识并使之结构化和程序化。概念图这种对知识的统摄和整合功能对学生的思维过程能产生积极影响,有助于学生对生物知识的认知规律化,促使其有意义地学习。如图3所示为血糖调节过程的概念图:
(2)韦恩图。在数学中常用韦恩图来表示集合与集合之间的关系,在生物教学中使用韦恩图也可以形象地表示出各种概念之间的逻辑关系(如并列、隶属、交叉)和事物性质之间的异同。如图4所示为动植物糖类的分类:
(3)数轴法。利用数轴法,可以巧妙地将定性和定量概念联系起来,并将抽象的内容形象化,有助于理解和把握概念。根据细胞周期、分裂间期、分裂期的关系可用图5表示:
(4)示意图。生物学中有多种类型的示意图可以将微观现象宏观化,或将抽象问题直观化、形象化,有利于学生对较难的生物概念、微观事物、抽象问题的理解与掌握,纠正其可能存在的模糊概念与相异构想。如图6所示为有氧呼吸过程的示意图:
(5)曲线图。曲线图清楚直观地表示出两个量之间的数量关系或变化关系,显示研究对象发展变化的规律性和特殊性,借助曲线图表征,可以将定性和定量的分析巧妙地联系起来。如图7所示为光照强度与光合作用速率变化关系的曲线图。
(6)知识网络图。生物学中常用知识网络图表示知识之间的结构序列,有利于学生横向和纵向把握知识之间的联系,理解相互之间的转化关系,提高其归纳演绎能力,形成有序的知识结构,强化记忆能力。如下页图8所示为细胞与其他知识之间的相互转化关系的网络图。
(7)知识
点表格。表格具有整齐、简明、易于比较分析的特点。利用表格表征,对相似、相近或相反的知识点进行整合,有助于学生在比较中形成对知识的辨析和理解,进行有效的类比编码和对比编码记忆。如表1所示为光合作用和细胞呼吸的比较:
2.直观教学手段表征
生物学是一门从分子、细胞、个体水平研究生物的结构、功能、发生和发展的规律,以及生物与周围环境关系等的科学。生物概念和理论具有较强的概念性和抽象性,学生对此的理解存在一定的思维障碍。教学中借助实验、模型、多媒体等直观教学手段使教学内容形象化、直观化,可以减轻学生认知负荷,化解或突破知识难点。
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文章编号：1000-176X(2008)09-0089-06
从价值观、心理动机的角度研究行为倾向成因是消费者购买行为模型中描述的重要因果关系之一，但鉴于价值观和动机概念的边界模糊性特征和学者研究领域的局限，使得学术界鲜有关于“价值观（Values）―动机（Modivations）―行为倾向（Buying Behavoir Intent）”（简称为VMBBI模型）的因果关系实证研究，而仅仅局限于对上述三个因素的其中一个方面进行研究，或者从定性的角度对其因果关系进行演绎推理。本文试图采用实证研究方法，借助一个典型的服务产品市场的购买行为倾向的动机和价值观成因，验证VMBBI模型。
目前，我国拥有教育部资格认可的自费留学中介机构398家，留学生人数从1998年的全国范围共计17 000人增加到了2007年仅在北京市场就有28 000多人。2007年北京市消费者协会“出国留学行业服务”调查报告披露，在有关市场对“留学消费指导的需求”一项的调查显示，60．9%的被访者认为，留学服务机构缺乏对市场的“有效的留学消费指导”，被访者有较强的服务风险担忧，58．0%的被访者则认为目前用于留学服务广告的媒体缺乏必要的“媒体监督机制”，56．1%的被访者对国内留学服务机构推荐的国外学校的权威性质疑，缺乏“有效的学校审查机制”。上述情况说明，我国的留学服务行业不仅有待行业规范，而且需要改变传统的简单运作市场的模式。由于海外教育服务产品选择行为涉及个体消费者重大的人生决策，有明确的目的性，属理性消费行为范畴，所以该服务市场的健康发展有赖于对消费者行为诱因的把握。
一、价值观取向特征
（一）价值观特征
价值观在抽象的水平上反映个体偏好，它以超抽象的特征反射人们的所想和所为。Kluckhohn从社会心理学的角度，对价值观的界定做出了贡献，并提出了价值取向的概念，将价值观理解为影响个体行为选择的构件[1]。John A．Howard 和 Jagdish N．Sheth 的研究显示，文化价值观提供了比社会阶层更加综合的社会框架，它包括行为方式、标志、思想和与其相关的价值标准，它是个体动机、决策的重要影响因素和阻碍因素[2-3]。20世纪70年代，Rokeach从方法论的角度对价值观作了深入研究，他指出，价值观是一个持久的信念，认为一种具体的行为方式或存在的终极状态，对个人或社会而言，比与之相反的行为方式或存在的终极状态更可取[4-5]。按照Hofstede的理论，文化价值观的重要性就在于它构建了人们的信仰和态度，并指导着人们的行为[6]。近年来，关于价值观的度量理论有了长足进展，如Rokeach 价值观调查[4]、价值观清单[7]、Hofstede 的五维价值观理论、Schwartz and Bilsky [8]的10维价值观理论和张梦霞和若利贝尔[9]的中国传统文化价值观度量理论等，上述这些量表为研究个体行为的文化价值观动因提供了有意义的定量研究工具。
（二）价值观与决策行为
价值观是影响个体决策行为的重要因素。Daghfous，Petrof & Pons．的研究表明，价值观对个体的产品购买行为和采用新产品的创新行为有显著影响[10]。一些实证研究揭示，消费者的象征型购买行为的儒家文化价值观动因具备统计显著性[11]；消费者的绿色购买行为的道家文化价值观动因同样具备统计显著性[12]。张的研究发现，购买行为与价值观间有显著的关联关系，但是相关系数值并不像期待的水平那样高，这就提示我们去考虑是否应该在价值观和行为之间加入一些媒介变量，以便观察来自价值观的通过媒介的对个体行为的传导作用。其他学者的研究也提示，是否在价值观和产品决策行为或创新行为之间还存在着一些调节变量。比如，价值期待因素或价值感知因素与决策行为关联[13]。这表明，价值观会引导某种潜在行为动机，这种动机因素会在价值观与行为间搭建一座桥梁[14]。
（三）价值观与动机
价值观是行为欲望的概念化，比如尊重传统、雄心勃勃、奢侈无用等，而动机将引导个体获得对一组刺激物的满意结果。动机可以采取十分具体的方式表达个体对特殊刺激物如金钱、财富、权力、好奇、成就等的需求程度[15]。从这个意义上讲，价值观属抽象概念，动机相对属具体概念。
高觉敷对弗洛伊德有关个体行为的心理动机的释义作了如下三点概括：首先，个体的行为是由其自身几乎不能控制的力量决定的；其次，这些力量彼此间不断地产生冲突，这就是人们不断遭受焦虑或困惑的原因；最后，这些决定个体行为的力量和冲突往往是无意识特征的[16]。在弗洛伊德看来，黑暗的、本能的和利己主义的力量是人类行为的主要来源，这里强调的是潜意识的作用，而非注重意识对人的行为的影响。事实上，弗洛伊德的这些观点被消费者行为研究者所采纳，比如无意识动机对于潜在的购买行为或购买行为倾向的影响；消费者在选择产品或服务时，他很难其实也没有必要向商家表明其购买行为的真实动机。弗洛伊德的观点同时也具有如下暗示，即个体可能会依赖产品的象征意义，求得其在自我和超我之间达成妥协或寻求内在心理的平衡，以至于使得那些不能为社会普遍接受的产品也有可能找到被消费者接受的理由，这就是产品或服务的象征含义与个体心理动机之间的联系。因此，在对消费者购买行为或其购买行为倾向的影响因素研究中，基于行为动机理论去探索行为产生的真正原因，是认识个体外在行为特征的必要内容。
McClelland和Rokeach对动机的界定采用了近乎相同的方式，认为价值观有强烈的动机成分[17-4]。心理学阐释，社会所固有的价值观、兴趣和理想在被个体内化的条件下会获得动力，形成实实在在的个体行为动机[18]。 Jolibert & Baumgartner强调指出，价值观和动机（以及个人目标）是一对非常相似的概念，这也许是因为在两者之间存在着层次关系[15]。换言之，目标层次的存在，使得价值观和动机可以解释为什么异质性变量会被归类在同质性动机目录中，即目的驱使的、来自价值观的动机流。
Schwartz 阐释道，以“刺激”价值观为例，刺激是一种人类共同的价值观，属低层次价值观范畴，如个体希望“刺激性的生活”、“多变的生活”以及“果敢”等[19]。 “刺激”价值观导向的个体，可能选择与众不同的事物，或采取特立独行的生活方式，比如从事极限运动，或是选择国外一所大学学习。然而，当一个人做出赴外国学习的决定时，可能是来自于家庭的压力；也可能源于个体对一种全新的、令人兴奋的生活的期待；或是为了使个人的履历表更丰富、漂亮。这样，拥有“刺激”价值观的人，对留学行为的选择可能有积极或消极两种行为倾向。前者的动机因素作用会大于障碍因素作用，后者则可能恰恰相反，表现为畏难特征。但是，这并非意味着在个体的价值观体系中没有“刺激”价值观因素，它可能是介于价值观和行为变量间的其他变量因素，所以，研究人的行为，特别是像出国留学这样的复杂购买行为，不能简单地去考虑价值观或动机和行为间的关联关系，还有必要考虑其他的重要影响因素，比如行为障碍因素等。
二、模型与假设命题
根据文献和理论研究，我们建立如下研究模型：
值观度量采用Schwartz 的价值观理论[20-19]，该理论包括10个价值观维度，如表1所示。这些价值观将影响人体行为倾向形成的心理动机，进而影响其海外教育服务产品的消费决策行为（行为倾向）。由于客观地存在着前面提及的海外教育服务产品选择行为的潜在障碍因素，本文认为，障碍因素的作用主要表现在对教育服务产品的选择动机与行为倾向间的关系的调节和影响方面。综上所述，该模型涵盖了如下3个大的假设命题：
命题1：个体价值观影响其海外教育服务产品选择动机。
命题2：个体动机影响其海外教育服务产品选择行为倾向。
命题3：障碍因素调节动机与海外教育服务产品选择行为倾向间的关系强度。
三、实证研究
（一）探索性调研与样本
2003―2004年间，笔者在北京某大学营销研究课上组织了4组焦点小组访谈和4次深访，被调查者累计60余人次，中心议题是认识在校大学生的海外服务产品选择行为（简称为留学行为）动机、价值取向和面临的困难。探索性调研显示，一些因素影响学生的留学行为倾向，这些因素的重要程度排序是职业因素、文化因素和个人因素，比如：赴海外留学是寻求海外职业生涯拓展的跳板；可以掌握一种语言；了解异国文化；体验异国生活；在一个崭新的环境学习、结识国际友人、发现令人兴奋的事情或乐趣和自我实现等。在涉及到可能面临的困难时，来自被调查者的信息显示，语言、资金、时间、家庭和心理等因素是可能的障碍因素。在此探索性调研的基础上，本研究设计了预调查问卷，问卷的内容涉及动机、障碍和行为倾向。
第一次试调研于2004年在北京进行，样本容量为55人，采取便利抽样方法。此次调研的目的是为获得最终问卷提供了改进思路。之后实施正式调研，获得有效样本257个。最终问卷含152个项目，变量的度量采用Likert 5点标尺。
（二）数据分析与结果
该研究尚属探索性研究，对价值观、动机和障碍等度量的数据分析主要采用主成分分析方法。
1．价值观
为了保留Schwartz 10个维度价值观理论的原始构架（如表2所示），本研究逐一对每个维度进行了主成分分析。我们保留该架构中的每个维度，以及每个维度下各个项目的因子载荷值和共因子方差。统计结果显示，这些数据均大于0．5，且单维度信度值基本符合要求。
本研究共获得4个因子：改变社会地位；寻找新经历；旅行和寻找乐趣。其中因子“改变社会地位”的解释变量是为了“更好地生活”、变得“更富有”、“为家人带来更好的生活”和拥有“较高的社会地位”；因子“寻找新经历”与个体的“去看世界”、“提升个人价值”、“去看新事物”和“体验新的生活方式”的愿望密切相关；“旅行”因子主要与“度假”、“旅游”和“体验西方人生活”有关；而“圆梦”因子主要与“国外经历”、“圆异国梦”、拥有“令人激动的经历”和“更大的自由度”有关。在上述4个因子中，除“寻找新经历”因子中的项目40和项目45的共因子方差值较弱外，其他所有指标值均符合要求。但是，我们仍然保留了这两个项目，主要出于它们与另外两个解释变量含义趋同。从获得的4个因子中，我们发现，我国青年人去发达国家留学的直接原因依次为肩负着对富足和美好生活的向往，通过留学去改变自身的社会地位；去外面的世界增长见识、亲身体验；度假旅游、使生活更精彩、更自我；圆一个异国的、刺激的、自由的梦想。
3．行为障碍及其分组
为度量中国留学生留学行为障碍，我们在预试验的基础上，得到15个留学障碍因素：本国是最好的学习地方；负债担忧；顾及家人的留恋；家人中无人有在国外读书的经历；想家；养家的义务；对新地方敏感；没有足够的留学经费；留学太奢侈；朋友中没人留学；在国内担负着许多社会责任；留学可能延长学业；宗教活动限制；不能关爱家人和朋友以及远离父母。 统计分析结果显示，希望到海外深造的中国学生的留学障碍因素为家庭、资金、心理和社会等4大障碍。家庭障碍源于想家、养家的义务、顾及家人的留恋、不能关爱家人和朋友以及远离父母的担忧，资金障碍与负债担忧；经费和留学太奢侈有关；心理障碍与无可靠的国外读书资讯有关；社会障碍与本国是最好的学习地方、在国内担负着许多社会责任以及宗教活动有关。
为了验证障碍因素对动机与行为倾向间关系的调节作用，本研究以4个障碍因子为分类变量，进行整个样本的聚类分析。聚类分析结果显示，被调查者被分为差异显著的两个组（如表4所示）： 高心理障碍且低资金、低社会障碍组（组1）和低心理障碍且高资金、高社会障碍组（组2）。
4．价值观对动机的影响关系
典则分析（Canonical Analysis）用来考察动机因子组和价值观因子组间的关系。典则相关模型显示，两组因子间的 R2值为0．425，p值为0．001，且动机的价值观动因显著。表5展示了已呈现出统计显著性关系的“动机/价值观”典则分析结果。
对表5的分析发现，动机“寻找新经历”的人与价值观“成就”的关系呈负相关关系，说明那些出国留学是为了“寻找新经历”的人并不重视个人成就，从它的解释变量可以看出，他们寻求新经历的目的是为了看世界和体验新的生活方式，属非事业型群体；权力欲偏强的人群表现为明显的对寻找新经历的兴趣，显然，他们的权力欲也扩展到了对新事物、新生活方式的体验方面。动机“改变社会地位”与价值观“权力”负相关，说明权利导向的人们并不倾向于通过出国留学的方式去改变自己的社会地位。动机“去旅行”与价值观因素“成就”呈负相关关系，与“刺激”因素呈正相关关系，说明旅行的动机是为了寻求刺激，而非为了追求成就。最后，“寻求乐趣”的价值观动因不具备统计显著性。显然，中国学生海外教育服务产品选择行为的价值观导向绝非为了寻求个人乐趣，而是有明确的人生和事业的追求。上述分析表明，个体价值观影响其海外教育服务产品选择动机。故命题1得到验证。
5．障碍因素的调节作用
这里是要验证障碍因素对动机和行为倾向关系的调节作用。统计结果显示，对组1，没有发现显著的动机与行为取向间的相关关系；对组2，动机与行为取向间的相关关系明显地表现在“改善社会地位”因素上(β=0．228，p=0．010)。尽管统计结果反映出中国学生普遍对海外教育服务产品有强烈的需求倾向，但是，这种需求会受到资金、社会和家庭义务与责任的限制，这与中国人传统的价值观特征是相吻合的。上述分析表明，个体动机影响其海外教育服务产品选择的行为倾向，故命题2被验证；并且行为障碍因素将调节动机与海外教育服务产品选择的行为倾向间的关系，故命题3被验证。
四、结 语
综上所述，本研究提出的三个假设命题均获得验证，即个体价值观影响中国青年的海外教育服务产品选择动机，而个体动机影响其海外教育服务产品选择的行为倾向，此外，障碍因素将调节二者间的关系。该研究结果揭示，消费者行为学中的重要关系模型VMBBI通过实证分析得到验证，但是，该模型并非表现为简单的线性相关关系，还存在着调节变量比如行为障碍因素的干扰作用。显然，在类似于像留学服务产品选择行为这样的复杂购买行为中，消费者的行为倾向乃至购买行为诱因是复杂的，有必要从动机甚至价值观的深度加以挖掘。
实证研究显示，为数可观的中国学生之所以选择海外教育服务产品作为个人事业发展的一个重要途径，有来自个体文化价值观的深层动因，如追求机会均等、期待着通过留学提升自己的社会地位；也有来自个体明确的对人生和事业的追求动机特征。同时可以看到，来自留学生自身的行为障碍因素如资金不足、社会和家庭义务与责任也限制着他们的海外教育服务产品选择行为。
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2.企业行政管理机构设置上存在缺陷
其一，绝大多数的企业行政机构内部都存在机构冗杂的情况。就目前来看，国内多数企业内部的行政管理机构在设置上都非常混乱，甚至出现了交叉重叠的现象，在职能的划分上也不够明确，部门之间的衔接存在漏洞，一旦出现问题，很难找出直接的负责人。正是这些错综复杂的行政机构，使得企业的行政管理工作在实际的运行中没有明显的效率。其二，各个行政机构的管理效率普遍不高。我国仍旧采用传统的企业行政管理模式，原有的计划经济体制已经严重地制约了企业的发展，企业的生产经营管理工作也无法得到真正的落实。所谓的企业行政管理工作不过就是表面文章，不切实际，这在一定程度上严重地导致了企业极其低下的行政管理效率，这些形同虚设的行政管理机构对企业的生存和发展起不到任何的积极意义和促进作用。
二、探讨有效提高企业行政管理水平的相关对策
1.建立健全企业的行政管理制度
企业需要不断地发展，在这个不断发展的动态过程中，作为企业的行政管理部门，首要任务就是建立健全企业自身的行政管理制度；除此之外，还要统筹兼顾企业其他有关岗位责任的管理制度以及与各部门工作相对应的制度，这样一来，企业的行政部门才能建立良好的管理秩序和模式。其一，不断强化与企业行政管理有关的法律、法规的建设力度。在有序高效的法规基础之上，实现企业工作机制的优化，实现企业的行政管理有法可依，有章可循。其二，建立健全与企业员工工作效率有关的奖惩制度。任何企业的发展都离不开员工的努力，在企业的行政管理中，对员工也要有奖罚分明的相关制度，鼓励踏实肯干之人，惩罚慵懒散漫之人，只有这样，员工的工作热情和积极性才能得到提高，企业的整体发展才能有质的飞跃。其三，建立健全领导责任制。在企业的发展中，企业的领导起着至关重要的作用，实行行政首长负责制，是为了给企业的行政管理工作奠定坚实的责任基础。
2.不断促进企业行政结构科学合理的优化配置
企业的行政机构配置占据着绝对的主体地位，其对提高企业的行政管理水平有着重要的作用。任何企业在进行行政组织机构的设定和组成工作时，都不可以忽略管理层次和管理幅度之间的协调配置。企业要严格按照自身的需求设置相关的行政机构，最大可能地避免行政机构之间出现交叉、重复或者多余的情况，对于那些没有必要存在的中层机构，要适当减员或者直接取缔，在职位的设置上，一定要严格按照企业行政管理工作的需要，不设置任何无用的虚职或者副职；同时，还要明确设置的比例。除此之外，要尽量避免领导层之间出现嫉妒、猜忌的情况，减少企业不必要的资金投入。另外，企业行政管理工作中，还必须设置制定决策、负责执行、查询信息以及监督检查等四大重要机构，从根本上杜绝决策不明、执行无能、查询不清以及信息封闭等现象。只有实现企业行政结构在设置上的合理配置，才能促进企业行政效率的不断提高，才能保障企业取得显著的经济效益和社会效益。
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从最高人民法院公报公布的统计数据看，自《行政诉讼法》实施以来，全国一审行政案件撤诉率均在1/3以上，最高时曾达57.3%。据调查，行政案件撤诉主要有三种情况：一是原告后，认识到行政机关作出的处罚或处理决定正确，因而主动申请撤诉；二是在诉讼过程中，被告改变原来的行政行为，原告同意并申请撤诉；三是审判机关发现具体行政行为违法，为避免判决行政机关败诉而“影响关系”，主动找行政机关“交换意见”。建议行政机关改变原具体行政行为，以促使原告撤诉。以上三种情况中，第三种情况导致的撤诉较为普遍。
二、构建行政诉讼调解机制的理论与实践基础
（一）构建和谐社会所需求的司法理念转变。
调解，号称“东方经验”，是我国古代法律文化传统之一。运用调解方式解决纠纷，古已有之。在中国革命和建设时期，它又成为人民司法的一大特色，至今仍为世界许多国家肯定和借鉴。如今中央提出要构建社会主义和谐社会，在这一时代背景下，传承“和为贵”的司法理念，确立行政诉讼调解制度，可以强化行政诉讼的纠纷解决能力，通过调解（和解）达到“案结事了”，实现双赢，达到司法和谐的目的，正契合了构建和谐社会的政策理念，也是更高层次、更高水平的司法价值追求。
（二）现代行政行为的深刻变化为构建行政诉讼调解机制提供了理论基础。
行政诉讼不适用调解的理论，主要是基于行政权的不可处分性，但是随着现代社会经济的发展，全能的管理型政府逐渐向服务型政府转变，行政行为的运行方式也在发生着深刻的变化。对这些自由裁量型行政行为，行政机关拥有有限的处分权，这就为行政诉讼调解提供了一定的操作空间。在行政诉讼中，行政主体“可以根据原告的诉请，再一次反省和检视自身所作出的行政行为，在行政裁量权所限定的合理幅度内，可以对原行政行为进行适当的修正和变更”。
（三）行政诉讼终极目的实现及诉讼效益的需求。
行政诉讼目的在于解决行政机关与相对人之间的纠纷，所谓“定纷止争”，才是其终极目的。然而，在现行《行政诉讼法》的运行框架内，这一目标的实现却大费周章。从《行政诉讼法》的有关规定我们可以看出，在行政诉讼中，对于被诉具体行政行为，法院一般只审查其是否合法，但不可否认的是，在许多行政案件中，相对人与行政机关之间争议的是具体行政行为的合理性，对于这些行政行为，法院判决维持，无助于纠纷的解决，反而往往导致涉法；而那些判决撤销或限期履行的，行政机关在判决后作出的具体行政行为，相对人如果仍然不服，再提讼，则又周而复始，耗费了大量的时间、精力和财力，国家司法资源的消耗大大增加，当事人的情绪、心理也饱受折磨，极有可能成为影响社会稳定的因素之一。而调解作为一种诉讼手段和纠纷解决方式，一直以低成本、高效率为人所称道。高秦伟曾将行政诉讼调解的实务价值归纳为三个方面：一是可以使原告在较短的时间实现目的；二是当被告行政机关意识到被诉行政行为确有错误时，可以主动改变具体行政行为；三是可以缓解社会矛盾，减轻法院的压力。因此，构建行政诉讼调解机制，对于息诉减讼，减少上诉、再审、申诉、缠诉等现象的发生，实现纠纷的彻底解决，维护社会稳定，有着重要的现实意义。
（四）域外较为成熟的行政诉讼调解（和解）经验可资借鉴。
放眼世界，许多国家和地区的行政诉讼法律都设置了诉讼调解（和解）机制。德国《行政法院法》规定了审判法官有权试行和解，且有效成立的和解等价于法院裁判，具有执行力。我国台湾地区现行的《行政诉讼法》也有类似规定。有学者研究，英国的行政案件，大约4/5是通过调解解决的，1/5是判决解决的。日本、瑞士等国虽未明确规定行政诉讼可以进行调解，但从有关法律条文中仍可以推知，允许法官进行一定程度的调解。行政诉讼调解（和解）在域外的有效运用对我国建立行政诉讼调解机制有直接的参考和借鉴价值。
三、我国行政诉讼调解机制构建设想
（一）含义。
笔者所设想的行政诉讼调解，是指在行政诉讼过程中，在法院的主持、引导下，涉诉的行政机关与相对人（必要时还有第三人），围绕被诉的具体行政行为，自愿、平等、合法地进行协商，并形成合意，从而解决行政争议的诉讼活动。这一含义强调两个方面：一是法院的角色定位。法院在行政调解中，绝不能仅作为一个中立的主持者，被动地等待双方达成合意。有学者认为，法院不可“代替当事人出主意”，笔者不敢苟同，如果当事人囿于知识或信息的缺陷，无法提出自己的处理意见，那么法院适当提供一些参考意见，并不有违中立立场。而且，对于当事双方自己达成的合意，如果法院发现有损害当事人合法权益之处，也有义务运用释明权，提醒有关当事人，防止原告方被误导、被诱骗或基于自身认识错误签订调解协议，也有权制止原被告双方签订有损第三人或社会公共利益的调解协议。二是第三人参与行政诉讼调解。众所周知，在被诉具体行政行为中，有一些会牵涉到第三人利益及至社会公益，如行政裁决、行政合同等，在行政调解中，行政主体作出了一定让步，有可能侵害到第三人利益或社会公益，而被侵害对象对此却毫不知情，显然是不公平的，还有可能酿成新的行政诉讼，有违法院进行行政调解的初衷。域外行政诉讼调解（和解）法律制度中，是允许第三人参加的。如《台湾行政诉讼法》第219条第二款：“第三人经行政法院之许可，得参加和解。行政法院认为必要时，得通知第三人参加”。同时，第三人既然可以依法参加行政诉讼，那么参加作为行政诉讼过程之一的行政调解也正是题中应有之义。
（二）适用范围。
行政诉讼调解适用于具有自由裁量权的具体行政行为引起的行政诉讼。具体而言，有下列几类：
1、行政赔偿案件。《行政诉讼法》第六十七条第三款规定：“赔偿诉讼可以适用调解”。
2、行政裁决案件。行政裁决是指行政主体依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动相关的、特定的民事纠纷（争议）进行审查并作出裁决的具体行政行为。在行政裁决案件中，相对人是围绕着自己的民事权利义务来衡量被诉的行政裁决行为，这里面交叉着行政和民事两种法律关系，而民事争议是可以调解解决的，当民事双方就争议达成合意后，行政机关变更或撤销原来的行政裁决，“实际上是民事纠纷当事人对自己权利自由处分的结果，并不涉及公权力的调整减让”。因此，行政裁决案件是可以调解的。
3、行政不作为案件。所谓行政不作为，是指行政机关拒绝履行或拖延履行法定职责。对于此类案件，如果判决，只能是判决在一定期限内履行或确认其不作为违法（如果履行已无实际意义），对于可能急需行政机关履行职责的原告来说，这种判决离自己的预期目的相差甚远或并无助益，而如果进行行政调解，则行政机关可以以“作为”程序的启动来体现对原告的让步。这种让步本来就是其依法应当履行的法定职责，因而无关公权力的妥协和减让，原告也得以迅速实现诉讼目的，从而解决争议，实现双赢。
4、行政合同案件。在现代行政管理中，行政合同是一种普遍的行政现象，近十多年来，随着我国社会经济的发展，行政合同被广泛应用于诸多领域，如政府采购合同、科研合同、国家订购合同、公用征收合同、公益事业建设投资合同、国有企业承包管理合同等。行政合同案件可以适用调解，因为行政合同是基于当事人的真实意思表示一致而成立的，这种合意是对行政合同纠纷进行调解的法律基础。
5、其他自由裁量行政行为案件。如，在被诉行为是自由裁量型的法定行政奖励和裁定的行政奖励案件中，在规定了幅度的行政处罚案件中，由于行政机关都拥有了一定的自由裁量权，因而也具备行政调解的可能。
（三）程序
1、启动。域外的有关行政诉讼调解（和解）的启动有依当事人申请的，也有法院依职权提出的，如《台湾行政诉讼法》第219条第一款：“当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者，行政法院不问诉讼程度如何，得随时试行和解。受命法官或受托法官，亦同”。笔者认为，考虑到我国的实际情况，以当事人的书面申请为行政诉讼调解的启动程序较妥。
2、阶段。笔者认为，行政诉讼调解应当只适用于一审程序中。因为在二审阶段，法院不仅要审查行政机关的具体行政行为是否合法，还须审查一审法院认定事实和适用法律方面是否正确，此时若进行调解，相当于放弃自己的审查职责，也是不尊重当事人上诉权利的表现；再者，调解须遵循自愿原则，既然一审中当事人不接受行政调解，在二审中再行尝试调解，并无多少实际意义。
3、参加人。当事人（包括原被告双方和第三人）及其法定人（监护人）、代表人和委托人（台湾行政诉讼和解制度要求必须“当事人、法定人、代表人或管理人本人到场”），笔者认为，就目前情况来看，我国行政机关的第 一～课>件 网y法定代表人多不愿意亲自出庭应诉，为便捷、高效起见，宜允许其委托人参加调解，前提是被委托人有此权限。
参考文献：
篇9
我国早在2002年就了《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》,关于水价形成机制的探讨和改革正逐渐推行,以其形成更合理的水价体系。我国现行水资源费还表现出缺乏针对不同用水户的差异性。因此有学者提出,在水资源费收取上应该考虑实行“阶梯式水资源费”的收取方法,以体现用水户的差异和维护国家的利益。
基于此,本文力图从政府规制和激励理论的思想出发,将政府收取的水资源费看成一个控制变量,研究政府如何通过调整水资源费来达到激励供水企业提高效率和努力水平的目的。本文基本研究思路是在考虑公共资金的影子成本的基础上,从企业的效率参数、努力水平等出发研究,当规制者(即政府)从最大化社会福利角度出发时,水资源价格该如何确定的问题。
相关假设
为了简化问题,首先本了一个假定。假设自来水水价只由两部分组成:一部分为政府抽取的水资源费;另一部分为企业(包括制水、治污等一体化)收取的费用。并假设政府对水资源费的抽取是按总的水费收入的一个比例来抽取的。这里,我们将此比例系数设为b。
同时,根据拉丰(Laffont)等的研究,假设企业(包括制水、治污等)的成本函数为C=β-e。其中,β为效率参数,e为经理(企业)的努力(e≥0)。如果企业发挥了e的努力水平,它就将该项目的(货币)成本降低了e,并造成了负效用。负效用是努力程度的增函数,且满足对e>0,有,,。这一效用函数可以用图1所示的图形较直观的反映出来。
首先,本文假定政府可以事后对企业的成本C进行审计,但不具体考察β或 e。 为了让企业接受这一任务,政府除了要补偿企业的成本之外,还要向企业补偿数量为t的净转移支付。假设t是由企业收取的总的水费T中除去上缴政府的水资源费后余下的部分。令U表示企业的效用水平,则:
(1)
对企业而言,要接受这一项目,必须保证其效用不少于其外部机会的效用水平。这里将外部机会效用标准化为0,那么企业的个体理性约束将是:
(2)
若考虑λ>0为公共资金的影子成本,则消费者的净剩余是:
(3)
相应地,得到社会福利函数为:
(4)
模型分析
(一)完全信息假设下的分析
在完全信息条件下,政府知道β并观察到e,则政府将对下面的目标函数求解最大化问题:
(5)
满足约束条件为:U≥0
求解这个线性规划问题,得到如下解:
=1或者记ee* (6)
U=0或者t=(1-b)T= (e*)(7)
由上式可知,如果能设计出努力的效用函数,则可求解出水资源费的比例系数的具体形式。它可能只与效率参数有关,即政府只需知道企业的效率参数,而无需知道企业的努力水平,就可确定水资源的价格。此外,在完全信息下,政府可以通过向企业提供一个固定价格合约来达到抽取企业租金的目的。此固定价格合约为:
t(C)=a-(C-C*)(8)
其中,a=(1-b)T= (e*),C*=β-e*。这样,企业将成为它自身成本剩余的索取者,因此它会选择e来最大化a-(β-e-C*)- (e),由此可以得到e=e*,其效用U=0。
此外,值得说明的是,b作为水资源价格的系数,其值是可以调整的,以便政府抽取企业的租金。在实际情况下,政府可能无法获知企业的真实β值,一个可以操作的方法是利用标杆企业来确定β的大体数值范围,或者通过调查获知行业的平均效率水平。
(二)信息不对称假设下的分析
实际情况通常是政府不能充分获知企业的技术参数(效率参数),那么政府将无法选择一个合适的固定转移支付(与此相对应的固定水资源费比例系数)来完全抽取企业的租金。
在信息不对称下,本出如下合理的假定,当企业与政府签订合约时,企业知道自己的参数β,而政府只有关于此参数的一个贝叶斯先验估计:在区间内的累积分布为F(β),密度函数为f(β)。且假定风险的分布率f/F是弱递减的,这个假设不仅符合大多数常用分布-均匀分布、正态分布、对数分布、x分布、指数分布、拉普拉斯分布,而且也能保证本文后面分析中的二阶条件得到满足。
因此,对于一个给定的激励方案t(C),最后的分配{e(β),c(β)=β-e(β),U(β)=t[c(β)]-[β-c(β)]}是依β而定的。
由于供水具有准公共产品的性质,政府想法设法都实现其社会价值。现在,假设政府目标是要使社会福利的期望值E[W(β)]最大化,同时政府面临两种类型的约束条件:参与约束
U(β)≥0(9)
对所有的β和激励相容约束。它使得面对一个激励方案t(C),企业选择e,或者等价于C=β-e,从而求解:
(10)
对上式,由包络定理可以推出:
(11)
(11)式表明,企业租金随着效率的提高而增加,这意味着参与约束条件只需满足对较差类型的,满足其参与约束:
(12)
由此可以得到政府在信息不对称下的目标函数:
(13)
在满足上述参与约束(12)和激励相容约束(11)的条件下求解最大值,由努力的一阶条件得到:
(14)
显然上式得到的≤1,同时由前面对风险分布率弱递减性的假设,可以得出e(β)是一个满足的递减函数(即)。令表示上式的解(由于太过复杂,本文没有具体求解出其表达式,但这并不影响本文后面的分析),可以看出此最优努力水平低于完全信息下(6)式所得到的最优努力水平e*,并且在信息不对称下企业可以获得的租金:
(15)
因此,企业相应得到的转移支付为:
(16)
这样,得到了信息不对称下政府制定的水资源费比例:
(17)
因此可以得出结论:完全信息下,由于政府可以获知企业的效率参数,政府可以通过制定合适的合约来完全抽取企业的租金,此时制定的水资源费比例只与企业最优的努力水平e*有关;而在信息不对称情况下,企业可以获取部分租金,并降低其努力水平,此时的水资源费比例与企业努力的负效用和获取的租金之和有关。
(三)信息不对称下的进一步分析
虽然上面得到了信息不对称下的水资源费的比例系数,然而本文更希望知道的是政府能否通过制定合适的水资源费比例来诱使企业说真话。下面来说明政府如何达到这一目的。
首先,可以验证(16)式所表示的转移支付函数是一个凹函数。由前面关于企业成本的假定有:c(β)=β-e(β),由C(•)的非递减性,努力水平e在β上递减性,可以得到:
(18)
(19)
由此说明了此转移支付是递减的、凹的。如图2所示,由凹函数的关键性质可知,此转移支付可看成是其切线的包络。这意味着政府可以坦然地提供一系列的线性合约菜单供企业选择。
(20)
其中,,。显然,当企业效率较高(β较小)时,它愿意承担较高比例的超出最优决策下成本的差额。特别的,最高效率类型企业将选择,因为高效率类型企业知道自己成本较低,故其潜在可得到的转移支付较高。其次,发现这样一个线性清单还可以达到让企业说真话的目的。假设企业的真实效率参数是β,而企业声称的效率参数为。那么根据(20)式,政府可以提供给企业如下的线性合约:
(21)
在这样的合约下,企业最优规划是:
(22)
加上(16)式,由最优化一阶条件可以得到:
(23)
(24)
这意味着企业将选择努力水平,(这里可由(14)式确定。所以通过向企业提供(21)式的合约,政府可以很容易的诱使企业说真话。在这样的机制下,回到本文讨论的关于水资源费比例的确定问题,可以得到相应的水资源费比例系数,应满足:
(25)
因此,可以得到:
(26)
从(26)式可以看出,政府可以参照企业声称的效率参数制定一个合适的水资源费比例,通过调节此比例系数来达到诱使企业说真话的目的。比较(25)式与(17)式所得到的水资源费比例系数,可以看出(25)式的可实施性增强了。政府可以直接根据企业宣称的效率参数和审计到的实际成本与总的水费收入来确定应该提取多少水资源费。同样的,这个水资源费的比例是可以根据企业声称的效率参数来变动,这样可以达到让企业讲真话的目的。
结论
综上,本文认为在资源水价的确定上,政府可以将水资源费作为水价中的控制变量,通过对它调节来达到在完全信息下抽取企业租金、信息不对称下诱使企业讲真话的目的。同时,这种按比例抽取水资源费的做法在一定程度上体现了不同用水户支付水资源费的差异性,更能维护国家的利益,并起到激励企业提高效率的作用。当然,本文中的分析做了简化,仅限于一家供水(单供货来源)情况,可视之为现实中的单个供水企业负责区域性供水的情况。若要对整个城市的供水进行分析,则应该考虑具有不同效率参数的企业在面对相同的水价结构下如何进行甄别和激励的问题。这个问题值得进一步的研究和分析。
参考文献:
篇10
理论上对行政诉讼协调和解经历了由否定到肯定的转变。20世纪80、90年代,行政法管理论的行政机关无处分权说在理论界占上风,强调“公权力不得处分”,认为法院作为司法机关,只能对被告行政行为进行合法性审查,并据此直接裁决,无权要求行政机关对原告让步,否则构成行政违法。行政诉讼协调和解因带有调解性质遭到否定。2000年以来,理论界的主流观点由否定行政诉讼调解到赞成行政诉讼调解,从而肯定行政诉讼协调和解,主要理由如下:一、行政权绝对不可转让、不能妥协的说法,只是学理上的一种假设,事实上公权行使远比行政领域更加严格的刑事领域都可允许辩诉交易。二、司法实践中存在普遍的变相调解、协调处理,与其成为规避法律的工具,不如从制度上进行规范,使之成为保护行政相对人合法权益、促进行政主体依法行政的重要方式。①三、从域外制度来看,在一些国家和地区,调解(和解)已是行政诉讼程序终结的方式之一。20世纪50年代以来,ADR运动发展迅速,推动纠纷解决方式向多元化方向发展。
行政立法逐渐明确协调和解的内容。最高人民法院由20世纪80、90年代的排斥调解(包括协调和解),到本世纪初提倡协调和解,将其与民事诉讼调解相提并论,后来通过《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》明确撤诉的概念、适用条件,为与撤诉制度密切相关的协调和解机制提供间接法律依据,巩固了制度空间。此外,《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》明确了协调和解案件的范围。
司法实践开始探索行政诉讼协调和解。2006年以来,由于最高人民法院的大力推动,理论界对行政诉讼调解(和解)的宣传,各级各地法院广泛深入地开展行政案件协调和解工作。在制定协调和解规则方面,广东省高级人民法院、上海市高级人民法院先后出台了《关于行政案件协调和解工作若干问题的意见(试行)》、《关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》。在协调和解模式方面,福建宁德中院总结了多主体、多角度、多对象、多方式的协调模式,提出了七种协调方法:党政授权协调法、借力协调法、提前介入协调法、左右联动协调法、换位思考协调法、利益衡量协调法、层级协调法等。②
行政诉讼协调和解机制存在的问题
法律支撑不足。行政诉讼协调和解并没有直接的法律依据,《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》只是从完善撤诉制度方面予以间接的法律支撑。由于相应立法的缺失,和解协议对双方当事人不能形成有效约束,如果事后一方违约,则诉讼之前的冲突局面又重新出现,当事人和法院因此付出的财力、时间等都归于“沉没成本”,甚至因此发生二次冲突。③
对行政诉讼和解调解机制的规范化程度不高。各地的人民法院在行政争议协调解决的过程中,并没有明确和统一的法律规范,做法也是多种多样。一是没有统一的法律依据;二是没有统一的范围;三是没有统一的程序规则;四是没有统一的解决方法。
行政诉讼当事人的抵触心理直接影响协调和解的成功与否。当事人对协调和解的理解和认识是影响协调和解成功与否的关键因素。行政机关出于维护其行政行为权威性的考量,在被诉行政行为违法或不当的情况下,不愿主动与行政相对人和解而自行纠正错误。而作为原告的被诉行政行为相对人大多是公民,往往以弱势自居,只要法官着手协调和解,就习惯性对协调和解持抵触情绪。正是由于二者之间的矛盾与冲突,使得法官难以开展协调和解工作。在行政诉讼中,大多数案件均有第三人参加诉讼,进行协调和解时,除考虑原被告双方的权益之外,还必须兼顾第三人的权益,这种利益冲突元素的增加,往往会导致“三角利益关系”的不可均衡,从而使得协调和解工作难以进行。④
行政诉讼协调和解机制的优化构建
修改《行政诉讼法》,确立协调和解制度。鉴于建立和规范协调和解机制已经成为司法实务界与理论界的共识,而且最高人民法院的司法解释难以为属于司法制度或诉讼制度范畴的行政诉讼协调和解制度提供有力的法律支撑。因此,应当修改《行政诉讼法》,给予行政诉讼协调和解制度缺失多年的“正式名分”,使其走上规范、高效、稳定的轨道。在修改过程中,可以考虑按照2005年《行政诉讼法修改建议稿》将《行政诉讼法》第五十条修改成“人民法院审理行政案件,可适用调解。可调解的行政案件的范围和调解程序由最高人民法院以司法解释的方式确定。”此外,还要明确规定人民法院在不违反、不违背公共利益或不侵犯他人的合法权益的前提下,可以对行政案件调解的具体规则作出规定。⑤
明确自愿合法为协调和解基本原则。行政诉讼协调和解在本质上就是由法院主导的合意解决行政纠纷机制,合意是其纠纷解决的正当化基础,由此引申出自愿原则;在行政诉讼过程中,法院的主导就意味着被诉行政行为、和解协议要接受合法性审查,故产生合法原则。诸如法律地位平等、公平合理、诚实信用都可以从自愿合法原则中引申出来,不必将其作为行政诉讼协调和解的基本原则。而有限协调、程序规范以及和解的实效性更多的是协调和解规则所需注意的技术性规范。
合理设置协调和解范围。最高人民法院《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》明确了协调和解案件的大致范围。在立法时,可以采取先列举后归纳再排除的体例,即先列举规定平等主体之间的民事争议所作的行政裁决、行政确权等行政案件,行政机关自由裁量权范围内的行政处罚、行政征收、行政补偿和行政合同等行政案件,以及具体行政行为违法或者合法但不具有合理性的行政案件可以适用协调和解,然后以“其他适宜和解处理的案件”作为兜底条款,在从排除的角度规定法律、法规、规章有关禁止性规定或者行政法律关系的性质不适宜协调和解的,不适用协调和解。⑥
完善协调和解程序规则。首先,建立以当事人申请为主的启动机制。应以当事人申请启动协调程序为主,法院依职权启动为辅,以体现对当事人程序选择权的尊重,促进合意的形成。此外还可考虑制作《行政诉讼协调和解程序提示书》,对协调和解的目的、原则、和解协议的效力、协调和解工作程序等事项进行详细说明,以起到释疑解惑、正确引导当事人心态、提高协调效率的作用。其次,建立相对调审分离的程序。相对的调审分离,就是把庭前协调程序与审判程序相分离,确定不同的协调和解主持人及法官分别进行协调。由于前后审判人员视角不同、切入点不同,当事人通过换位思考,认识可能发生转变,从而增加协调机会。当然,在相对的调审分离的情况下,不能放弃庭中协调、庭后协调。第三,建立圆桌审判的审判环境。在协调过程中,行政机关与行政相对人之间的对抗心理能否得到极大地缓和,影响着合意的达成,关系着协调效果的好坏。因此,有必要借鉴圆桌审判模式,为协调和解创造一个庄严而又相对宽松的氛围。
明确和解协议效力及其瑕疵救济。首先,明确和解协议的法律效力。行政诉讼协调和解协议是混合性法律行为,有关公法事项的部分是公法契约,有关民法事项的部分具有私法契约的性质。关于公法契约部分,服从公法法规、公法原则;关于民事契约部分,服从私法法规及私法原则。⑦对于和解协议效力可规定,行政诉讼和解成立后,即产生诉讼终结之效果,并产生与诉讼判决相同的法律效力。其次,规范和解协议的救济途径。基于协调和解协议前述的契约性,其无效或可撤销情形可适用合同法关于合同无效或者可撤销之规定。另外对协调和解协议无效或可撤销之救济,可借鉴我国台湾地区“行政诉讼法”之规定,即和解有无效或得撤销之原因时,当事人得请求继续审判。为了维护已经确定的权利义务关系的稳定性,当事人请求继续审判应当自和解成立之日起30日不变之期间内为之,当事人对于无效或得撤销之原因知悉在后者,自知悉时起计算。和解成立后经3年者,不得请求继续审判。但当事人主张权有欠缺者,不在此限。(作者单位:重庆市酉阳县法院)
注释
①刘高林,徐继超:《行政诉讼调节制度理论讨论述评》,《求索》,2009年第3期,第135页。
②“闽东经验――宁德中院行政诉讼协调和解机制调查”,《人民法院报》,2006年12月17日。
③白雅丽:“论中国行政诉讼和解制度的建立”,《现代法学》,2006年第3期,第163页。
④成都市武侯区人民法院:“对行政诉讼协调和解机制的探索与实践”, whfy.省略/remark.ap?id=2704,于2010年5月18日访问。
篇11
（二）海事行政许可裁量基准的功能
1.提供明确指引，统一执法标准
海事行政管理的复杂性、多变性决定了海事行政许可立法不可能事无巨细，正是因为如此，法律的规定往往是笼统的、概括的，以留给海事部门临场决断之裁量权。从立法的角度来看，宽泛的法律条文不可避免；但是从执行的角度来看，过于宽泛的规定使得执法部门无所适从，造成“做多做少都不对”的弊端。以行政许可为例，如果要求相对人提供的材料多了，可能会造成相对人的不满；如果要求少了，许可部门和执法人员又害怕承担责任，其结果必然是执法标准因人而异，难以统一。通过制定裁量基准，对宽泛的法律条文进行明确的细分，可使法律更具操作性。其最直接的作用是为许可机关和人员提供一套明确的工作指引，使行政许可的受理、审核、审批等各个环节有章可循、有据可依。也就是说，只要许可部门和人员依照基准去做，就不用担心会产生行政责任的问题。因为有了明确的指引，行政许可的办理就只会“因事而异”，而再也不会“因人而异”，从而保证海事行政许可结果的统一性。
2.约束裁量行为，避免权力滥用
海事行政许可裁量基准用海事部门的整体裁量代替了个人的裁量，用理性的事先裁量代替了非理性的临时裁量，可以防止行政许可裁量中可能出现的“同案异判”和违反平等对待而对个案实质正义的损害，能有效地实现海事部门的自我约束，可以有效减少权力寻租的机会，有助于防范职务犯罪，控制和减少执法过程中的腐败现象。裁量基准对裁量权的控制主要体现在：第一，裁量基准为许可部门和人员戴上了“紧箍咒”，也就是要把海事行政许可的裁量权装进裁量基准制度的笼子里，进而消除人情执法、情绪执法的弊端；第二，裁量基准为许可部门对付“人情案”提供了“后盾”，也就是说，裁量基准为执法人员拒绝“人情案”、“关系案”提供了一个很好的说辞；第三，制定裁量基准并公开对外后，不但可以为行政内部监督、外部司法监督提供依据，更可以强化公众和舆论监督，使海事行政许可裁量权在法治的轨道上运行。
3.体现便民服务，提高审批效率
“便民”体现了国家权力的最终归属。行政机关的权力来源于人民，其工作是为人民服务，为人民谋福利。便民原则要求行政机关在执法过程中要转变观念，变管理为服务，为相对人提供便捷、高效和优质的服务。裁量基准所体现的便民与高效主要是指以下几个方面：一是，通过裁量基准，可以使申请人明确无误地掌握许可办理过程中的相应要求及其办理标准，避免“事难办”；二是，裁量基准使许可的结果具有可预测性，避免了“找关系”、“走后门”的社会弊病；三是，裁量基准避免了个案重复研究，缩减了审批时限。裁量基准是事先对可能遇到的各种情况进行集体研究后做出的针对不同情况如何处理的标准，所以，根据既定的裁量基准，可以避免对个案的重复研究，既能保障执法标准的统一，又能缩短审批时限，提升许可办理效率。
二、海事行政许可裁量基准制度的构建方案
（一）海事行政许可裁量基准的构建策略
1.海事行政许可裁量基准的制定主体
国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中指出“要建立行政裁量权基准制度”，但并未明确制度建立的主体。我们认为，由于海事行政执法具有全国统一性的特点，所以，对于海事行政许可裁量基准来说，其制定的主体应当定位于中国海事局。当然，又考虑到各地具体情况的不同，可以授权各直属海事局、省级地方海事局在中国海事局裁量基准的基础上做出特别的规定，但是应向中国海事局备案。
2.海事行政许可裁量基准的生成路径
现代行政应当是民主的、自由的，而非专制的、武断的。裁量基准的制定也应当遵循这一原则：在制定过程中要充分发挥民主，充分听取许可部门、具体办理人员以及许可申请人的意见；裁量基准的制定要有公众的广泛参与，体现利益相关各方的意志，这样才能使最终的裁量基准具备可接受性。首先，由法制部门牵头成立裁量基准研究小组。作为执法监督的具体实施部门，法制部门负有监督行政裁量权合理行使的职责，所以制定裁量基准的组织者必然是法制部门。由于制定海事行政许可裁量基准是一个兼具理论性、技术性、实践性的系统工程，所以有必要成立专门的研究小组。研究小组成员应当包括行政法学者、海事局法制部门以及行政许可的具体实施部门的相关人员。其次，梳理现行的海事行政许可执法流程，找出存在裁量空间的“选项”。依据《海事行政执法业务流程》，对海事行政许可办理过程中涉及裁量权行使的“选项”进行梳理，包括“实施机关和部门”、“具备条件”、“申请材料”、“执法标准”等涉及到裁量权行使的“选项”都应当逐个梳理和汇总。最后，对涉及裁量空间的“选项”进行细化和明确。一是对梳理出的“选项”分别要求相应的许可实施部门做出解释，以达到对“选项”明白无误的理解；如果分不同情况的，应当对各种情况做出不同的具体解释；如果难以穷尽所有情况的，应当对已经涉及到的情况以及可能想到的情况进行解释。二是针对许可实施部门的解释，向社会公众公开征求意见。三是由法制部门综合许可实施部门以及申请人的意见，进行合法性与合理性评估，以确认最终的裁量基准。
3.裁量基准应格式简洁，内容完整
首先，海事行政许可裁量基准的格式应当简洁、明朗，方便执法人员和相对人查阅。当前，我国各级各类行政机关所制定的裁量基准，在格式上不外乎三类：表格式、流程图式以及文字式。其中，在行政处罚领域，各行政机关全部采用表格式和文字式，两者所占比例基本相当。但是，在目前已经的行政许可裁量基准中，我们发现各行政机关大多使用表格式，较少采用文字式。例如广州市政府各部门（民政局、公安局、国土资源局、农业局等）出台的许可裁量基准都采用了表格式。所以，在海事行政许可裁量基准的格式选择上，我们认为应当采用表格式，以使裁量基准的外观更加简洁、明朗。其次，海事行政许可裁量基准的内容应当完整、齐全，能够给执法人员和相对人提供明确指引。裁量基准的目标在于限缩海事行政许可裁量权行使的空间，以尽力避免裁量权的滥用。虽然现行海事立法对规范海事行政许可裁量权起到了很大的作用，但是在实践中仍然存在很多不足，海事行政许可裁量权滥用的现象仍然大量存在，这一点我们已经在《论海事行政许可裁量权的不当使用及其控制》一文中进行了详细的阐述。为此，在制定海事行政许可裁量基准时，内容应当尽可能齐全和完整，应当尽可能地对一些模糊性表述进行明确。例如，对于“许可条件”以及“申请材料”中的模糊性表述（如“相关主管机关”、“必要时”）进行明确界定；对于许可办理程序应当细化，明确岗位职责、责任人和办理时限等。
（二）海事行政许可裁量基准的关键内容及其解释
（1）适用范围。
许可的适用范围是指某项许可所适用的情况，也就是说当事人在什么情况下才需要申请许可。既然各项海事行政许可都有比较明确的适用对象和范围，为什么我们在这里还将其单独列出来呢？这是因为，从理论上讲，尽管每项海事行政许可都应当有其明确的适用范围，这也是许可法定的基本要求，但是实践中由于海事行政许可的复杂性，目前存在着两种倾向：一是海事机构考虑实际情况，在认为许可适用十分不合理时，对许可的适用范围做出调整；二是通过部门规章对法律、法规设定的许可在适用范围上做出界定。另外，从实践经验得知，虽然海事行政许可从名称上都有明确的指向，比如船舶进港签证许可自然被认为适用于进港的船舶，水上水下施工作业许可也自然被认为适用于水上水下作业的企业和船舶，但实际执行中并非如此简单，不同海事机构针对相对人的同一申请其反应是大不相同的，甚至有时是截然相反。如对于大件拖带，有的海事机构认为需要办理许可，而有的海事机构确认为不需要，原因就在于两地海事机构对大件拖带许可的适用范围理解不一。
（2）实施部门。
目前，关于海事行政许可实施机关的现状与问题是：法律、法规、规章层级的立法一般都不对海事行政许可的具体实施机关和部门明确进行限定。那么，海事行政许可究竟应当由哪一层级的海事机构实施呢？目前来看，除了立法已经明确由中国海事局审批的项目之外，其他许可项目的实施机关都由各直属海事局自己决定。实践中，正是由于各直属海事局在界定许可实施机关方面没有统一的标准，造成了全国海事系统在执法方面的不统一。例如，对于锚地划定审批（许可），根据各直属海事局对外的政务公开指南，辽宁海事局将此许可权保留，没有下放到分支海事局；福建海事局此许可权下放至各分支海事局；河北海事局依据锚地的不同性质进行权限划分。由此可见，各地海事局政务公开指南公布许可的实施部门一方面不一致，另一方面也存在着冲突，合理正当地界定海事行政许可的实施机关并尽可能保持全国范围内的一致，对于维护海事行政执法的统一性和严肃性都具有重要意义。
（3）申请材料。
尽管《海事政务公开指南》已经对申请材料进行了详细的列举，但是在申请材料清单中仍然存在着大量诸如“有关技术资料和图纸”、“相关部门”、“需要时”等不确定性语言。对于这些不确定性语言，许可申请人和受理人员必须要依据一个明确的标准，否则便无法判定申请人材料是否齐全和符合法定形式，进而无法做出受理还是不予受理的决定。所以，裁量基准应当做到：其一，申请材料以列表的形式进行穷尽列举，材料清单不允许出现“主管机关认为需要的其他材料”等兜底性条款；其二，对于清单中所列举的各项材料应使用确定性的语言，避免使用模糊不清的表述，如果不可避免，应当对该申请材料的关键点进行说明；其三，固定格式的材料要说明。
（4）办理程序。
《行政许可法》第30条规定行政机关应当将行政许可的程序进行公布，但是现行的《海事政务公开指南》并未公布许可的办理程序，这一点应当在裁量基准中进行完善。办理程序应当对以下事项进行明确：其一，“申请与受理”环节中申请的方式、可以当场更正错误的情形等；其二，“审查与决定”环节中审查的基本标准、现场核查的发动要件以及对常见不符合情形的处理标准；其三，对特定事项（如对航警、通航安全评估、听证以及利害关系人的界定等）的裁量标准；其四，明确各个环节的办理期限、岗位职责及责任人。
（5）申请人的救济权利。
注重申请人的权利及其救济，是现代行政的基本要求。一般来说，申请人在办理许可过程中享有下列救济权利：其一，在申请行政许可过程中，依法享有陈述权、申辩权；其二，许可申请被驳回的，有权要求说明理由；其三，申请人不服行政许可决定的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其四，申请人的合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿等。
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二、“非典”时期的准行政职责
医疗机构在“非典”时期具有准行政主体的属性因而享有行政主体的一些职责。从其内涵来看大体可分为三个方面：职权、义务和责任。由于医疗机构的双重属性因而就决定了其行使的职权与行政主体职权有一定的区别：在平时是公益机构，“非典”时期是准行政主体，职权范围必须与遏制“非典”，救助人命有关；行使行政职权时间只能是在“非典”的特殊期间里。其行使的行政职权与职业特点是有紧密的联系；主要包括以下几个方面：留置病人权力、强制治疗权力、检察病人权利。医疗机构在正常时期从事的是公益事业，属于事业单位，医患关系应该属于民法上平等主体这间的关系，病人到哪个医院就医，找哪个医生就诊完全取决于病人本身意愿，医疗机构不得强制病人到指定医院去就医，更不得强行留置病人。因为留置病人势必要在某种程度上限制公民的人身自由，而限制公民人身自由的行政主体，宪法和行政法有严格的限制，不能随便授权。在正常时期医院是不能对病人进行留置，对其人身自由进行限制，因为医疗机构不是宪法和行政法上享有限制公民人身自由的适格主体。但在“非典”时期，一方面为了救治患者的生命，另一方面为了保护更广大的社会民众免受“非典”的传染，医疗机构应享有留置病人的权力，这种留置具有行政上的强制性，但这种强制又是不完全的行政强制。是在坚持说服基础上的强制，强制目的不是为了惩罚公民而是为了救助其生命，因而医疗机构留置病人具有明显的职业特点。留置病人的目的是为了对其进行检查和治疗，如果通过检查确定患者属于“非典”就应对其进行强制治疗，强制治疗决定了病人在治疗与不治疗上不具有选择性，在何家医院治疗也不具有选择性。因为对付“非典”最有效的方法是集中治疗，隔离治疗，以避免“非典”患者对社会其他公民产生传染。由于“非典”具有传染性，为了保护更广大社会公众的利益，“非典”患者必须接受强制治疗，在指定医院进行集中治疗。强制治疗、集中治疗从表面上看是限制患者的选择性，但其最终目的是为了治救患者和维护最广大社会公众的利益，是兼顾了个人利益和社会利益。由于兼顾了两者利益因而个人的意志自由就会受到一定程度的限制，医疗机构为了履行其治救患者和维护社会人众利益的职责，应赋予其对患者强制观察、强制治疗的权力。
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2．有利于增强乡镇企业的竞争力，促进县域经济发展。政府采购是一个大的消费市场，不容忽视。政府通过公开、公正、公平的原则来采购价格低、质量高的产品，乡镇企业为了进入政府采购市场，就必然会在降低产品成本、规范经营管理、提高产品质量以及完善服务上下功夫，这一过程就增强了企业的竞争实力。通过政府采购有意识地引导他们经受市场的考验，并通过调整政府采购规模来直接或间接地促进县域经济战略调整，提升产业结构，增加就业机会，激发县域经济的活跃程度，推动县域经济良性发展。
3．可以抑制腐败，促进县级政府建立反腐倡廉机制。采购过程中没有有力的监督措施，容易出现有意采购价格高的商品，拿提成回扣的腐败现象,使本来就有限的财力更加困难。政府采购作为“阳光采购”，它以公开投标为主要形式，并依托法制来提高采购过程的严密性和公正性，避免了“暗箱操作”和由个人说了算带来的寻租行为。通过制定规范来约束政府行为，提升基层政府依法行政的意识和高效廉洁的运作机制。
二、县级政府采购中存在的问题
1．思想认识上有偏差，推行政府采购工作困难。一是有些人认为县乡实行政府采购没有必要。政府采购就是财政拿出资金来购买产品，县级财政大部分处于“吃饭财政”的局面，只能暂保人头费，而不能保证公用经费的支出。既然政府拿不出钱来，各单位购买的物品，大都是本单位自己的钱，也就用不着政府采购了。二是认为县级开展政府采购不大可能。因为县级政府采购规模不大，价格就难以下降，不但达不到节约的目的，反而要政府或各单位拿出资金来供养采购机构的人员，增加了成本，失去政府采购的意义。正是这些认识上的偏差，导致县级政府采购工作难以深入开展。
2．市场发育不规范，具体操作规则滞后。《政府采购法》的实施促进了我国政府采购工作规范化的进程，但政府采购是市场经济的产物，它依赖于市场经济的发展程度。地方经济条件发达，市场发育相对健全，政府采购工作就可以顺利推行，反之，地方经济欠发达，市场发育相对滞后，政府采购工作就难以开展。对于供应商来说，由于县级采购规模比较小，又零星分散，再加上政府采购本身要求价格较低，除去成本无利可图。所以县级政府采购市场很难吸引较多供应商，尤其是资质好、业务大的企业，某些项目的采购供应商还达不到法定的三家，无法建立起一套功能齐全、信息畅通、运作规范的政府采购机制。另外由于政府采购实施细则程序滞后，政府采购法对县级没有明确的规定，县级采购还没有可遵循的规范或可推广的成功模式，直接影响了政府采购工作的深入开展。
3．机构设置不明、工作职责不清。根据《政府采购法》的要求，县级财政应设立政府采购办公室，行使监督管理职能，政府采购中心可根据各地的实际情况而定，有条件的可脱离于财政部门，单独设立，无条件的可委托上一级采购中心执行采购业务。但是，实际上，大部分县采购办是挂靠在财政局某个科室，而成立采购中心来实际履行集中采购任务，并规范、制定各种制度，建立信息库、专家库，负责采购的监督管理职责；有的县采购中心和采购办一套人马两块牌子，既当运动员又当裁判员。因为机构设置不合法、不规范，也就失去了开展政府采购的意义，不能体现政府采购的目的和优势，采购单位不理解，采购人不接受，从而制约了采购工作的深入开展。
4．采购方式单一，采购程序不规范。受财力和采购规模的限制，县级政府采购主要以询价采购和邀请招标采购为主，公开招标采购因要采购信息，增加费用且时间较长而采用不多。这虽然节约了时间和费用，但不能形成规范效益，也有悖于《政府采购法》中“以公开招标为主，其它方式为主辅”的要求。在具体采购操作中，也是由采购单位向采购中心报采购计划，由采购中心来确定采购方式，并具体实施采购行为。由于没有形成规范的运行机制，采购没有计划，形成采购中心坐等采购单位报来临时采购计划的现象，造成了采购活动的盲目性和无序性。
5．发展不平衡，工作人员素质不高。由于政府采购是新生事物，政策性强，涉及面广，不仅涉及到财政、财务管理知识，还涉及到商品质量鉴定，招、投标等知识，专业性很强，特别对于科技含量高、技术要求强的采购项目，更是陌生。县级采购中心一般只设3－5人，且都是从财政内部其它科室抽调去的，对于市场知识、法制知识以及政府采购知识懂得不多，对于一些本应纳入政府采购目录的采购因为缺乏相应的知识而未纳入政府采购，例如：一些专用医疗设备、建筑材料、水利防洪工程、交通工程、绿化工程等。由些就大大缩小了政府采购的范围，也为采购单位不进行集中采购找到了借口，不利于财政部门加强管理。
6．监督力量不足，监督力度不够。县级财政由于编制不足，采购办单独设立的很少，采购中心既要组织采购活动，完善手续、程序，又要抽出力量配合监督科室对各采购单位政府采购执行情况检查，力量明显不足。由于财政部门内部对政府采购的职能设置不明确，手续程序不够规范，对违纪问题的查处力度明显不够。例如，对应该纳入集中采购的，由于年初没有采购预算，也没有有效的运行机制，预算科或国库科将资金直接拨入单位在集中支付的账户而不拨入政府采购账户，单位自行采购后，在报销票据或检查时作为问题提出时，单位振振有词，认为财政将资金拨入集中支付账户，单位认为就可以自行采购，致使采购工作始终处于被动，缺乏有效的、全方位的监督机制。
三、推进县级政府采购工作的对策
针对县级政府采购制度实施中存在的问题，要结合县级的实际情况和特点，从基础工作入手，建立科学规范的县级政府采购制度，使《政府采购法》真正落到实处。
1．全面推行综合预算，为县级政府采购营造有利的外部环境。县级的采购资金十分有限，不能只在预算内资金上做文章，更需要加强对预算外资金的管理，将政府采购工作与实行预算外资金管理结合起来。现在的预算外资金管理还停滞在简单粗糙的将资金入财政笼子，在支出时各单位认为是自己的钱，财政无权干涉，正因为财政对他们的支出没有进行深入管理及有效的控制，造成政府采购时没有足够的资金，而预算外资金成了部门资金，改变了资金的性质，使推行政府采购没有了基础，也导致了人们认识上的偏差。
2．制定实施细则规范管理，推动县级政府采购工作。针对县级政府采购资金量少、规模小的特点，上级主管部门要尽快制定出切合县级实际的政府采购实施细则，来规范和推动县级政府采购工作。制定政府采购目录要结合各县的经济状况，认真筛选政府采购商品的范围，既不能项目过于琐细而难以操作，也要防止项目过于简单而使采购单位有空子可钻。实际操作中可以选择几个比较容易的项目进行采购，取得经验，待时机成熟后，以点带面，全面铺开。
3．明确机构设置，建立有效的运行机制。县级政府采购机构设置可根据各地的实际情况，因地制宜。既要保证县级政府采购活动规范运作，又要考虑政府采购规模的大小及采购成本、机构人员编制等客观因素。笔者认为县级政府采购设立采购办是非常必要的，主要负责履行监督管理职能，即编制、审批政府采购预算，制定政府采购计划，制定政府采购制度、程序、手续，确定政府采购方式，批准采购资金的支付，保存备案的采购文件，履行对供应商和采购中心以及采购单位的监督检查，受理投诉和质疑。县级是否设置采购中心，应以当地的政府采购规模作为重要的判断标准，并采取多样化的形式。对于一些集中采购程度高、规模大任务重的县可设置独立的集中采购机构；其它一些采购规模较小的地方，不必县县建机构，这些县区的一般性采购项目可在政府采购管理部门的监督下，实行部门采购或区域联合采购，对于一些大型或比较复杂的采购项目，可以委托上一级集中采购机构和其它机构采购。但县级政府采购的机构无论是设还是不设，都要在管理与执行上形成制约机制，也要在管理机制和程序上与执行的运作机制和程序上形成制约机制。因此研究制定县级政府采购管理机构内部制约机制是当务之急。
