引论：我们为您整理了13篇退耕还林法律法规范文，供您借鉴以丰富您的创作。它们是您写作时的宝贵资源，期望它们能够激发您的创作灵感，让您的文章更具深度。
篇1
尽管近年来我国西部地区等的退耕还林工作取得了较大的工作成就，但是，在政策的执行过程中，也相应的出现了一些亟待解决的问题和缺陷。退耕还林问责机制存在的主要问题分析部分，重点探讨这些地区在实施退耕还林过程中，如何执行问责机制的，如何紧密结合法律法规执行的。
一是，退耕还林问责机制的责任有待于进一步明晰。有的地区在实施退耕还林问责机制过程中，存在职能部门职责分工交叉的问题，在一些职能的划分等方面不可避免的存在一定的职责划定不清楚等问题，直接就会导致了退耕还林问责机制责任主体的模糊。也就相应的导致了各个职能部门之间往往容易产生和出现相互推诿甚至是扯皮的问题和现象。在同一个行政执行部门的内部，由于存在不同的层次和层级之间的人也往往容易出现和产生一定的职能交叉，责任权利不明确和职责模糊等问题和现象，甚至会出现了“责任真空”的现象，在这样的情况下，退耕还林问责机制就无法得到很好的贯彻落实了。关于上述问题的解决，国家的《退耕还林条例》等都已经进行过明确的规定，对于各方面的责任和职责进行了一定的划分，但是，从实际的法律实务和操作的角度来说，退耕还林问责机制的落实仍然存在划分过于简单等现实的问题，特别是对于同一个职能部门的不同层级之间的权责利没有进行更加详细的规定。特别是在灌木的管理、种苗造林补助费、生活补助费等现实的问题没有进行详细的规定。
二是，退耕还林问责机制的力度有待于进一步加强。我国最早实行的问责机制可以追溯到2003年，并且在各地相继建立健全，但是，从目前退耕还林问责机制执行来说，仍然存在退耕还林问责机制执行不够严格，甚至是比较乏力的现实问题。退耕还林问责机制的行政问责主体往往是局限于同一个职能部门的上下层级之间的集体式的退耕还林问责机制。其中，又往往是以政府有关职能部门的退耕还林问责机制为主。这就相应的导致异体之间退耕还林问责机制的难度相对较大。而对于政府有关职能部门内部体制机制来说，退耕还林问责机制也是仅仅局限于政府有关职能部门的内部，从外部社会的角度来说，难以形成有效的监督和制约，因此，退耕还林问责机制其的公正性、可操作性还有待于进一步的考察。主要是因为政府职能部门的内部之间，存在着长期以来形成的较为复杂的人事关系，如何进行公正的退耕还林问责机制处理，相对的也显得比较困难。因此，会导致某些政府职能部门的退耕还林问责机制不能很好的落到实处，即使退耕还林问责机制启动了，有某些人已经受到责任的追究了，但是，更多的是“走个形式”，责任主体没有得到应有的实质性的处罚。
三是，退耕还林问责机制的法律有待于进一步完善。自国家实行退耕还林政策以来，各地方也纷纷的制定出台了有关退耕还林的制度、办法、规章等，但是，纵观各地方的政策性文件，对于退耕还林问责机制方面的规定相对比较薄弱，主要原因就是没有给予足够多的重视，没有相应的退耕还林问责机制程序法对于退耕还林过程中发生的失职渎职等一系列行为予以相应的处罚规定。目前实行的《退耕还林条例》由于法律层次相对较低，因此，在法律的执行强制性和规范性等方面仍然存在一定的缺陷，退耕还林问责机制程序执行等方面就会相应的存在一系列不规范的方面。与此同时，现行的有些关于退耕还林问责机制的规章制度的主要内容呈现出明显滞后的现行，没有能够做到定期修订完善，对于退耕还林问责机制出现的一系列的新问题、新情况和新现象规定不明确。因此，由于相对缺乏强有力的法律法规作为坚强的后盾和保障，退耕还林问责机制的无法顺利的实施，退耕还林问责机制中的随机性成分也相应的增大。
三、退耕还林问责机制的法律对策建议
本文试图以榆林的退耕还林工程中存在的法制问题为蓝本，进行更加深入细致的调查研究，为我国西部退耕还林工程法律研究，特别是退耕还林问责机制研究，提供更加方法的信息科研成果，进一步明确退耕还林工程对于区域环境建设的重要作用，力争进一步引发我国西部退耕还林还草中存在的法制问题的更深层次的研究，为相关领域的研究提供新信息。为此，提出如下对策建议:
一是，建议进一步健全完善退耕还林问责机制的法律法规。建议研究制定出台退耕还林问责机制法律法规，将退耕还林工程上升为战略性工程，充分认识到退耕还林问责机制在保护生态环境、维护生态平衡等方面所能够起到的重要作用，因此构建起退耕还林问责机制具有长期性、针对性、持久性的现实需要。伴随着退耕还林工程的纵深推进和进展，必须依托一部强有力的法律法规来规范退耕还林问责机制等问题，能够有利于进一步明确各方面的权利和义务，能够有利于进一步的巩固10多年来退耕还林工程的宝贵成果，能够针对退耕还林问责机制各个责任主体的行为，始终在国家法律法规的规定范围之内开展和进行，最大限度的提升退耕还林问责机制的执行力度，使得退耕还林问责机制更加趋于完善，更加具有较强的可操作性。同时，建议进一步健全完善退耕还林问责机制有关的法律法规，尽可能的详细规定出各方面的退耕还林问责机制职责，进一步明确各方的工作责任，尽可能的减少和降低相关法律法规与制度层面的矛盾和冲突，使得退耕还林问责机制相关的规定更加的统一、更加的一致。
篇2
生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的36.9%，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并以年均1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。
林地作为重要的生态资源，能涵养水源、防风固沙、防止水土流失，净化水质和空气，为人类提供美好的生产、生活环境；林地也是众多动植物生存的场所与领地，在保护物种与生物多样性方面的作用不可低估。但是，由于我国人多地少，“民以食为天”，在生存压力与粮食危机下，长期以来，山区尤其西部落后地区的人民开垦陡坡地种粮、毁林开垦情况严重，这些举措虽不得已，却是造成生态恶化、水土流失的主要原因。
随着经济的发展，我国解决了温饱问题，而且粮食还有结余，具备了屏弃毁林垦地这种以牺牲生态换取口粮之做法的条件，同时在自然灾害的警示下，生态安全被提上日程。因此，在1998年洪灾后，国务院提出了“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，1999年8月，发出了《关于保护森林资源、制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为，大力植树造林。与之相呼应，1999年10月退耕还林工程率先在四川、陕西、甘肃开展；2000年3月，退耕还林试点工作在17个省（区、市）正式启动；2002年在全国215个省（区、市）全面铺开。
退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。据国家林业局组织的退耕还林质量核查结果，2002年退耕还林的面积核实率为95.8%，造林质量合格率为89.6%。2004年全国安排退耕还林6000万亩。
同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了
农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。
二、当前存在的主要问题
退耕还林开展5年来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。
（1）对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。但是一些地方政府并未真正理解退耕还林的生态意义，而是把它理解为国家扶贫措施，当之为“唐僧肉”，扩大范围，利益均沾，争夺退耕还林指标。例如，甘肃“先斩后奏”，村干部在计划任务未下达时，就动员村民大面积停耕掘洞以植林，然后层层以“既成事实”为由，要求上级政府“开口子”，以拿到更多的指标。但是国家计划任务仅能消化已造林面积的19.5％，尚有185.74万亩无法兑现补助粮款，同时已整耕地既不能造林，又影响耕种，直接影响农民收入。这样导致工程面积越来越大，无法突出重点，财力难以支持。既要保证政令的权威，考虑政策的连续性，避免一刀切，又要体恤黎民的疾苦，工程实施处于两难。
（2）对退耕还林政策把握不准，造林质量不高，原因有二，首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。
（3）有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。
（4）相关政策法规有待进一步完善。退耕还林中出现的新问题需要新的法律规范，地方政府对一些政策的具体操作要根据本地情况立法，国家不能“一刀切”。例如按国家现行的政策对还经济林补助粮款5年，生态林8年，但是由于西部地区特殊的气候和地理环境，5年内经济林无法产生经济效益，8年内生态林也无法见到生态效益，这个经济补偿标准就偏低。群众认为政策中补助年限短，贷款难，担心国家一旦停止补助，生活就难以为继。这不仅会挫伤农牧民退耕还林（草）积极性，而且直接影响整个西部的退耕还林战略的实施。因此在国家宏观与地方中观、微观层次上都需要针对具体实际进一步完善、改进有关法规，依法推进退耕还林进程。
（5）一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。
三、加强法律手段，推进退耕还林
退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。
退耕还林实施以来，已颁布的相关法律法规等多达数十部。国务院分别于2000年和2002年下发了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，2002年12月6日通过的《退耕还林条例》是我国首次专门针对某项工程而进行的立法；国务院各有关部门陆续出台了关于工程建设、检查验收、资金管理、补助兑现等方面的办法、规章和标准；各地也结合当地实际情况制定了相应的管理办法等，如四川省就制定了有关退耕还林资金管理审计、粮食供应、林权证发放以及贯彻国务院退耕还林政策措施的地方法规等，云南省规定，除退耕地免征农业税外，种植的农林产品还免交农业特产税1—3年，丧失基本生活条件的农户，享受异地搬迁安置补助费。这些政策法规有力地指导、推进了工程的规范有序运行。
另外，我国现有的《中华人民共和国环境保护法》、《森林法》、《森林法实施条例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕还林、林地保护、林业管理等方面的规定。
法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，把国家有关政策落到实处，充分发挥法律的作用推动工程的开展。
（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。
（2）依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。明确规定国务院林业行政主管部门“负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林工作的实施，负责退耕还林工作的指导和监督检查”；各级林业行政主管部门负责全国退耕规划、计划、年度实施方案、作业设计的编制，种苗培育的技术指导和服务，种苗质量的检验和监督，退耕还林项目的检查验收等。相应的国家林业局每年进行《退耕还林工程规划》的编制、报批工作，2004年5月26日又出台了《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》，要本着先急后缓、突出重点的原则，合理安排退耕还林任务，增强治理的针对性，对生态区位重要或生态状况脆弱的区域优先安排，加大治理力度，而不是将退耕还林政策简单地看成扶贫措施，全面铺开，任务平均分配，导致该退的退不下来，不该退的也安排。作为工程实施的主管部门，林业部要进一步遵循生态优先、确保重点、因害设防、合理布局的原则，依法做好退耕还林规划工作；基层单位必须从气候、地理及经济等实际条件出发，并与环保、水土保持、土地利用规划、农村经济发展规
（3）依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”（《条例》第23条）。应严格退耕还林合同的签定，通过对还林范围、面积、成活率、管护责任、作业方式、违约责任的约定，督促退耕者履行管护义务。林业局营造林质量稽查办公室要继续实行行政、技术负责制，进行全面质量管理，严格执行《关于造林质量事故行政追究制度的规定》，对质量事故实行行政责任追究制度，查处质量案件。并通过《退耕还林工程建设检查验收办法》规范检查验收程序、内容、标准和方法，建立县级自查、省级复查、国家级核查三级检查验收制度，保证工程建设质量。
重建设轻保护是生态目标难以实现的重要原因，因此林木保护是退耕还林的重要方面。要将保护已有植被、巩固退耕还林成果放在优先的位置上，确保退下—片，管理一片，见效一片。《退耕还林条例》、《森林法》、《刑法》都强调对林业资源的保护，禁止复耕、毁林开垦、滥采乱挖等破坏植被行为，实行限额采伐制度，实施林地用途管制等，这些于退耕还林生态目标的实现，是强有力的法律保障，要严格执行。
（4）依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”（第35条），解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”（第49条）；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”（47条），保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。
《条例》规定“补助粮食必须达到国家规定的质量标准”，“不得回购退耕还林补助粮食”，“退耕还林资金实行专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣。任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。”并针对此情形在“第五十七条”规定了相应的法律责任。国家林业局2002年6月制定了《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》以进一步加强林业资金和财政专项资金的使用管理与监督，2004年4月13日颁布的《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》对完善粮食补助做了进一步规定，要求加大对违法违纪行为的查处力度，兑现补助政策，接受群众监督，做到公开、公正、公平。在退耕还林过程中，应严格规范工程资金的使用拨付程序与补助粮发放程序，加强执法监督与公众参与，为工程实施提供保障。
地方政府应落实并细化《条例》的规定，针对
农业税减免、林权证发放等制定当地的实施细则，遵循“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”原则，及时发放林权证以确认、保障林农的承包经营权。退耕还林后其承包经营权期限可以延长到70年，只要权属明确、不改变林地用途和性质，其林木和林地使用权都可以流转，依法继承、转让、抵押、担保、入股等。在不破坏整体生态功能的前提下，退耕者经批准可以依法对其所有的林木进行采伐。政府要通过一系列具体的法规措施来切实保障农民权利，引导农民自愿退耕。
（5）完善立法，健全配套政策。退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区内、不同生态环境下，退耕还林（草）政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，以消除农民后顾之忧。
目前国家已出台了《退耕还林条例》等法规，但还需要一系列操作性强的部门规章、办法，还要充实、制定荒漠化治理、天然林保护、公益林管理、林木和林地使用权流转、林业基金征收使用、工程质量监管等法规和规章，并应根据新情况对现有法律法规中经济补助、林种配置、退耕还林与综合开发等内容进行修订。地方各级政府应当根据《退耕还林条例》的要求，结合当地实际，尽快制定和完善有关退耕还林还草的管理办法、标准等，形成以《退耕还林条例》为核心的退耕还林法规体系，使工程有法可依、有章可循。对于退耕还林5—8年以后人民生活、地方经济、资源利用方面的政策、法规及技术规程，从现在起就要着手研究，早做准备。
（6）树立可持续发展的法律协调观，走生态与经济相结合之路。《条例》第四条规定“退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，实施生态移民相结合”，这一指导思想，在退耕还林整个过程以及立法中必须遵循。
篇3
依法确认森林、林木和林地所有权或使用权并登记造册和发放林权证，是县级以上人民政府的法定职责，也是实现依法治林的重要基础性工作。当前，做好林权登记发证工作，既是对新造林进行确权发证和对发生变化的林权依法变更登记，也是对过去林权登记发证工作的延续和完善，对于依法保护森林资源安全，维护林权人的合法权益，调动全社会力量投入林业和生态建设，保障农村和林区社会稳定，推进林业可持续发展，具有十分重要的意义。各级政府和各有关部门要从建设生态省的全局和依法行政的高度，充分认识林权登记发证工作的重要性，并通过广泛宣传，让广大群众了解相关政策、法规和程序，以取得全社会的支持。
二、坚持“谁造谁有，合造共有”政策，做好新造林确权发证工作
已确定权属的国有林以及全民所有制单位投资营造的林木，均属国家所有，由使用该林木的单位依法申请林权登记。城建、园林、交通、铁路、水利、学校、宗教、农垦、工矿、部队等单位在合法的土地上栽植的林木，凡提出林权登记申请的，应依法确权发证。
农村集体经济组织营造的林木，归该组织所有。农村居民在自留山、责任山、房前屋后和承包经营的其他土地上栽植的林木，机关和企事业单位工作人员、转业退伍军人、城镇居民以及社会其他人员在合法的土地上投资营造的林木，均归造林者个人所有，由其提出林权登记申请。
合资、合作营造的林木，按合资、合作方共同签订的合同或协议确定林权，登记发证。
义务植树栽植的林木，社会团体或个人在政府提供的场所营造的纪念林木，归该林地权属单位所有；另有合同或协议的，按合同或协议确权。
三、突出重点，及时开展退耕还林林权登记发证工作
各地要认真贯彻落实国务院关于退耕还林“林权是核心”的要求，把退耕还林林权登记发证工作纳入退耕还林工程建设管理的重要内容，并且作为当前林权登记发证工作的重点，摆上重要日程，制定退耕还林土地变更登记和原土地承包经营合同调整的操作细则，抽调专人开展工作，做到当年退耕、当年发证，及时向退耕还林者发放林权证。从实施退耕还林的第二年起，各级政府应凭退耕还林者提供的退耕还林证和林权证兑现相关政策。
退耕还林的林权登记发证要坚持在稳定土地所有权的基础上，根据退耕还林者提出的林权登记申请和有关证明材料，依法确认退耕后的林地使用权和所种林木的所有权。退耕地承包户申请林权登记的，应持该土地承包经营权证或土地承包经营合同、退耕还林合同书和退耕还林证；退耕地委托、转让他人或者与他人合作退耕还林的，还应提供委托、转让或者合作协议（合同）。进行退耕还林林权登记发证，应当由国土资源行政主管部门依法办理土地用途变更登记手续；退耕还林后的林地使用权允许依法继承、转让，到期后可按有关法律和法规继续承包。退耕还林林权登记发证的具体办法，由省林业厅会同省国土资源厅另行制定。
四、稳定林权归属，逐步换发全国统一的林权证
根据《森林法实施条例》的规定，对依法确认的森林、林木和林地所有权或使用权，必须发放全国统一式样的新林权证，同时还应当对过去颁发的其他式样林权证书逐步换发为新林权证。换发新的林权证，是对林权登记发证工作的规范和完善，而不是重新确权发证。各地要始终坚持稳定林权归属的原则，在充分尊重群众意愿的基础上，稳步推进换发新林权证的工作。
凡林业“三定”时期颁发的山林权所有证、自留山使用证、自营山证等林权证，都应当承认其法律效力，切实保持权属稳定，并按照群众的意愿，逐步换发新林权证。其中已划定为国家重点防护林和特种用途林以及列入退耕还林工程的，应当优先换发新林权证。林业“三定”期间已划给农村居民的自留山、责任山以及后来把自留山和责任山合并为自营山的山林，尚未登记发证的，应当依法登记和发放新林权证。
凡森林、林木和林地所有权或使用权已依法调整或变更的，林权争议依法得到处理的，都应当及时予以登记，发放新的林权证；非法流转的林权或者林权仍存在争议的，暂不予办理林权登记手续。因自然灾害或依法占用征用林地造成林地灭失或转为非林地的，应当对原林地权属证书依法予以注销或变更。
篇4
1当前我国退耕还林工作中存在的问题
1.1缺乏对管理工作的重视
当前我国虽然十分重视退耕还林工作的实施，但往往忽视后续的管理工作，使得退耕还林工作达不到预期效果。出现这样的情况，笔者认为存在三个方面的原因：首先，以往粗放式经营管理理念，使得许多农户在森林植被栽种完成后并没有精心管理，仍抱着天生天养的心态，如此就会影响到退耕还林的效果；其次，间作现象屡禁不止，部分农户为了追求短期利益，仍然在在应退耕还林的土地上耕种，从而影响退耕还林工作的正常开展；最后，缺乏先进的管理理念和先进科学技术，由于负责退耕还林工作的工作人员多数缺乏专业知识和专业技术，导致退耕还林的工作质量和工作效率一直得不到有效的提高。
1.2缺乏足够的资金
退耕还林是一项工程量巨大同时工程周期较长的项目，因此，退耕还林工作的开展必然需要大量的经费来支持，其中包括苗木的采购费用、人力成本、运输成本以及管理成本等多方面的费用[2]。然而，从当前的情况来看，在退耕还林工作中往往缺乏足够的资金来支持工作的开展，导致退耕还林工作无法正常进行，从而对我国自然生态环境的保护造成了极为不良的影响。同时，经费的缺乏也会使得负责退耕还林工作的工作人员缺乏工作的积极性和主动性，导致退耕还林的管理工作一直无法得到有效的提高。
1.3缺乏有力的监督手段
目前我国已经推出相关法律法规，对于破坏与违反退耕还林工作的行为进行严厉的惩处，并且相关人员需要担负一定的法律责任。然而，从实际的实施状况来看，相关法律法规只针对擅自复耕、林粮间作等问题做出明确的要求和规定，对于退耕还林工作中的管护不到位等问题却缺乏有效的监督和约束，使得主管部门无法有效解决这一类问题，导致退耕还林工作一直无法取得理想的效果。
2退耕还林与水土保持的关系
2.1技术的相互利用
退耕还林的工作是作为生态环境保护的一环而出现，其产生的时间要稍微晚于水土保持工作，因此，在退耕还林工作中时常会发生借鉴水土保持工作理论以及技术的情况。特别是在治理手段方面，工作人员也较为倾向于采用国土综合整治策略，更加有效地解决当前我国的水土流失问题，同时还能够改善土壤环境，为水土的保持提供帮助。因此，可以说退耕还林是水土保持理论中最广泛和最直接的应用。此外，在退耕还林工作中，要想进一步加强退耕还林工作的质量，就必须要充分考虑可能造成水土流失的因素，其中因素包括了气候、地址、土壤、地形和植被等多方面的因素。除植被属于人为可控的因素外，其他都属于不可控。因此，需要根据这些因素来制定有针对性的退耕还林措施，真正实现退耕还林工作。而在这个过程中，同样也要改善水土流失，实现水土保持的工作。
2.2丰富水土保持内容
退耕还林工作最重要的一个目标就在于实现水土保持，并且在区域内进行自然生态环境的恢复工作，保护自然环境的同时也能够促进当地经济的发展。需要注意的是，虽然目前我国对于水土保持工作已经开始进行专项研究，并且取得了一定的研究成果，但从整体上来看，我国水土保持工作依然缺乏系统性和全面性。因此，将水土保持与退耕还林工作相结合，能够进一步丰富水土保持的内容，同时构建一个相对完整、系统的技术体系。
2.3水土保持与退耕还林的共同发展
在当前，为了进一步改善我国的生态自然环境，我国政府以及相关部门都在加大对水土保持工作的研究，希望能够寻找到更加科学有效的方式来解决水土流失问题。然而，如果只是将水土流失的治理作为单一个体来看待，势必会影响水土保持工作的效率和质量。而退耕还林工作目前已经在全国各大省市开展，通过退耕还林工作，能够更加深入了解造成水土流失的原因，同时从多方面入手加强水土保持工作。要想进一步促进退耕还林工作的开展，还需要做到加大对水土保持工作的研究与宣传工作，深入了解水土流失的原因，根据造成水土流失不同的因素来制定退耕还林政策，促进当前的退耕还林工作，为我国生态自然环境提供更加有力的保护。
3结语
退耕还林与水土保持工作有着密切的关系。要想进一步加强水土保持工作，解决当前的水土流失问题，实现生态环境的保护，建立可持续发展社会，就必须要强化退耕还林工作，以此为人类后代创造更加良好的生活环境。
参考文献
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退耕还林工程是国家投入最多，工程建设面积最大，涉及人口最广，政策性最强的林业生态工程。武胜县2002年启动实施退耕还林，退耕还林总面积8.7万亩。国家给予退耕还林农户每亩每年230元的资金补助，其中还生态林的补助8年，还经济林的补助5年。第一轮政策期满后，国家决定再延长一个补助周期，即还生态林的再补助8年，还经济林的再补助5年，补助标准为每年每亩125元。同时，建立巩固退耕还林成果专项资金，补植补造及后续产业发展。这些政策，调动了农村群众退耕还林积极性，并得到了群众的支持和拥护，退耕还林取得了良好的经济、生态和社会效益。但是，由于退耕还林区域基本在陡坡耕地和嘉陵江两岸水土流失较严重地区，生态性较强，国家延长补助期限满后，国家不允许砍伐，农民的生计又将成问题。因此，必须提前谋划国家补助政策补助到期后的成果巩固措施，确保退耕还林成果巩固发展。通过总结武胜县退耕还林的成效，分析目前存在的问题，提出一些建议，供决策部门下步制定和完善退耕还林方面的政策、法律法规，提供参考意见。
1 退耕还林成效分析
1.1 退耕还林增加了农民收入，促进了农村经济的发展
1.1.1 直接增加了农民收入 退耕还林直接带来了国家巨额投资。武胜县退耕还林8.7万亩，涉及5.68万农户、20.67万人口，涉及人口占全县总人口的24.8%。国家累计将投入补助资金30245万元(包括巩固退耕还林成果专项建设资金6805万元)。2002-2010年国家已经投入补助资金17590万元(包括巩固退耕还林成果专项建设资金2550万元)。同时，国家减免了2002年及2003年退耕还林地农业计税面积4.2万亩，减免农业税金630万元。平均到退耕户，人均获得国家直接补助资金1493元。
1.1.2 促进了林业产业的发展 退耕还林为农村产业结构调整带来了千载难逢的机遇。武胜县地处四川盆地东部，浅丘地貌，人口密度大，林粮矛盾突出，传统的农业种植指数高。退耕还林解决了退耕农户生活来源的忧虑，发展林业产业的积极性空前高涨。到2006年国家暂缓实施新的退耕还林计划时，全县新增加林业专业合作组织3个，新产生林业业主57个，林业产业从业人员达到2.7万余人。新培育了速生工业原料林和特色经济林两个产业，促进了县域优势产业――蚕茧丝绸业的发展。
1.1.3 促进了养殖业和旅游业的发展 一是促进了旅游景区景观环境的改变。如宝箴塞景区绿化，紧密结合该景区“蜀中一绝”军事要塞的特点，以生态景观为主，快速绿化形成绿色景观。二是利用林木、林地资源发展养殖业，努力提高林农收入。如永胜乡由林业技术人员带动退耕农户成立了“盛发林业专业合作社”， 改造原有低产低效林退耕还林地。同时，进行林下开发，养殖山羊、生态山鸡，开发乡村旅游业，基本形成了集林木培育、生态养殖、旅游开发为一体的经济实体，农户经济收入得到提高。
1.2 退耕还林改善了生态环境，促进了社会关系的改变
1.2.1 生态质量得到了改善 还林停耕，减少了陡坡耕作，植被增加，森林涵养水源、保持水土功能得到了充分发挥。生态环境的改善，促进了生动种类的增加，环境质量有很大改观。
1.2.2 农业生产环境优化，粮食产量增加 退耕还林改善了农村耕作模式，土壤瘠薄、产出效益低的陡坡耕地、高磅望天田栽了树还了林，节省的劳动力更多的投入到肥沃的缓坡耕地耕作，提高了耕作水平。同时，退耕还林形成的林草植被，增加了土壤湿度，促进了区域小气候的改善和土壤蓄水保肥能力的提高，降低了旱涝等自然灾害，为农业安全提供了绿色屏障，为进一步提高粮食单产提供了必需的外部条件。据《武胜统计年鉴》，全县退耕还林前的2002年粮食总产量40.03万吨，农民人均纯收入1308元；退耕还林后的2009年粮食总产量35.27万吨，农民人均纯收入3804元。农民人均纯收入增涨了190.82%，退耕不减产，农民不减收。
1.2.3 促进了农村劳动力的转移 退耕还林后，农业劳动时间的减少，促使了大量的劳动力从土地上解放出来，从事非农业产业。2002年，全县转移劳动力为28.4万人，到2009年，全县转移劳动力达到了33.2万人，同比增涨16.9%。同时，随着农村产业结构调整的不断深化，土地向承包大户流转，规模化、产业化经营需要大量的劳动力集中生产。
1.2.4 提升了全民绿化意识和生态保护意识 退耕还林解决了人与耕地之间的矛盾，有利于人与自然的和谐发展。工程实施中，通过广泛深入的宣传，提高了干部群众对生态建设的认识，护树爱绿、保护环境意识增强，植树造林积极性普遍提高。
2 退耕还林存在的问题
退耕还林取得了举世瞩目的成就，但也存在不可回避的问题。
2.1 目的意义不明确
退耕还林初期，西部大开发将生态建设作为切入点和根本点，国家实施退耕还林，以钱换生态，维持退耕农户的经济收入平衡。广种薄收耕作模式下的农民只看重眼前利益，把全部的坡耕地用于植树造林。在这种大环境下，造成盲目退耕，规划短视，难保长期的生态利益。
2.2 后退耕还林期农户整体收入将减少
除部分经济林和兼用林能够获得高于农业生产收入外，生态林部分在很长一段时间内难以获得效益。国家停止钱粮补助，退耕农户仅靠水田种植只能解决口粮问题。国家停止补助后，如果退耕农户不外出务工后进行其他经营性活动，就不可能有新的经济增长点，退耕返贫、退耕减收将逐步显现。
2.3 国家配套政策法规滞后
国家为确保退耕还林目的实现，制定了一系列政策，出台《退耕还林条例》。这些政策法规只能满足钱粮补助环节平衡农户利益。《退耕还林条例》将退耕地直接划分为生态林和经济林，生态林只能保护，不能砍伐。国家应该从宏观上针对实际问题进一步完善和改进有关法规和规定，依法推进和巩固退耕还林成果。
3 提出解决问题的建议
3.1 实行森林分类经营
退耕还林林木的处置权不经政府许可能砍伐，退耕农户没有林木的处置权，很难调动林农的积极性，更难增加林农的收入，提高林农生活水平。《退耕还林条例》规定 “谁造林、谁所有、谁收益”，国家对生态林16年的补助，已经换来了良好的生态环境，在不影响整体环境的前提下，应重新调整相关政策，对退耕还林地实行分类经营。对对退耕还林初期就种植速生树中，且有市场需求的，在不影响水土流失的前提下，允许转为商品林，进行更新采伐。以生态保护为主要目的的，从市场经济角度，由国家出钱买生态。
3.2 建立生态补偿机制
目前国家倡导实施的“上游保护，下游支付”的生态补偿机制，应大力推广。对退耕还生态林基本没有直接经济收益的、或者栽植了经济林树种，但实际起到水土保持没有经济收益的部分经济林，应该纳入国家生态补偿范围，给予适当的生态补偿资金，保证这些农户有稳定的收入，保障基本生活需求。
3.3 提高生态补偿金补助标准
现行的生态补偿金是在原国有或集体所有林地基础上建立起来的，每亩每年5元，补助标准低。而国家为稳定粮食生产提供的种粮直补，每亩每年130余元，并随着物价水平的增长不断提高。种粮还可以获得粮食收入，而退耕还生态林的基本没有收入。退耕还林生态补偿金比照粮食直补，标准应该更高，补助期限应该更长，补偿机制应该更稳定，且应该随着物价的增长而增加。建议政策补助期满后退耕地生态补偿金标准应该在150元以上。同时应通过立法，以法律形式确立下来，确保补偿政策的稳定性，给林农定心丸。
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同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。
二、当前存在的主要问题
退耕还林工作开展以来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。
1.对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。
2.对退耕还林政策把握不准，造林质量不高。原因有二：首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。
3.有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。
4.一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。三、加强法律手段，推进退耕还林
退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。
法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，从以下几个方面着手。
1.普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。
2.依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。
3.依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”
4.依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”，解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”，保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。
5.完善立法，健全配套政策。退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区内、不同生态环境下，退耕还林（草）政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，以消除农民后顾之忧。
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二、退耕还林在国民经济发展中的战 略意义
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一是强化领导，全面发动。小开荒还林工程是省政府提出的“青山工程”八项专项工作和市政府提出的“青山工程”六项专项工作的第一项工作，也是任务最重、难度最大、要求最高的一项工作。因此，各有关区县（市）要在建立“青山工程”工作机构的基础上，切实把小开荒还林工作纳入今冬明春政府工作的重要日程，并根据各地实际，制定工作方案，采取强有力的措施扎实推进小开荒还林工作的开展，。各有关区县（市）林业主管部门，也要建立小开荒还林工作机构，由造林部门牵头、林政、公安、退耕还林、果树等有关部门密切配合。造林部门主要负责小开荒还林工作规划设计、编制计划、业务指导、综合总结、上报进度和信息等工作；林政部门主要负责提供森林资源档案，并协助造林部门调查林地内小开荒情况；公安部门主要负责依法惩处小开荒还林工作中违法现象，为小开荒还林提供法律保障。
二是注重宣传，营造氛围。宣传是开展工作的第一道工序，对于小开荒还林工作尤为重要。因此，要把宣传工作贯穿小开荒还林工作的全过程。充分利用电视台、广播、报纸、互联网等媒体以及张贴标语、印发宣传单等形式进行有针对性的宣传。对农民要宣传开展小开荒还林工作的法制性和公益性，不仅让广大农民认识到私自开垦林地是违法行为，而且让广大农民接受、并积极参与小开还林工作；对上级要宣传工作进展情况、典型经验、精品工程、工作成效，以使小开荒还林工作不仅得到各级领导的关注，而且在各级政府工作中争位次；对社会要宣传小开荒还林工作对经济社会可持续发展的重大意义和影响，不仅使全社会都重视生态建设、增强生态意识，而且使全社会积极支持小开荒还林工作、积极参与小开荒还林工作。
三是落实政策，利益驱动。为了充分调动广大农民自觉开展小开荒还林的积极性，积极配合小开荒还林工作的开展，要认真落实国家、省、市相关政策，小开荒还林按照工程项目可享受国家三北防护林工程、退耕还林工程荒山荒地配套造林、省大规模造林补贴以及市治沙工程、蒲河生态廊道建设、荒山绿化工程、寒富苹果等专项补贴。同时，对于符合农业综合开发、世界银行贷款等项目的工程，可按照要求纳入农业综合开发规划和世界银行贷款项目规划，增加绿化投入。各区县（市）也要结合本地实际加大小开荒还林工作的投入。
四是严格执法，依法清退。在组织开展小开荒还林工作中要坚持法制当头，严格贯彻执行《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国水土保持法》以及《国务院退耕还林条例》等法律法规，严格贯彻执行近些年来省、市为保护生态建设成果和林业发展出台的地方性法律法规和政府规范，依法办事，依法清退小开荒等破坏和影响生态建设的现象。康平、法库、苏家屯等重点地区，要有针对性地开展依法清理小开荒专项整治工作，采取由林业公安部门牵头，公检法等有关部门密切配合的组织形式，由针对性地打击阻止小开荒还林工作的开展、继续违法进行开荒种地等破坏森林资源等行为。
五是抓好监督，确保进度。各有关区县（市）要由政府办或“青山工程”领导小组办公室牵头，林业、纪检、监察等有关部门参与，加强对小开荒还林工作的检查监督，着重检查监督工作进展、质量及存在的问题。市林业局由造林指派专门人员分片负责对各有关区县（市）的工作情况进行指导和检查监督，并以专报和信息等形式，随时把各区县（市）的进展情况、存在问题上报到市委、市政府主要领导和省政府、省林业厅。要求各区县（市）林业部门也要成立内部检查监督机构，加强对各有关乡镇的工作进行检查指导和监督。
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近几年的实践证明，退耕还林不仅改善了生态环境、而且对农民生活、农村社会经济也产生了巨大的影响，改变了不合理的生产方式、在加快贫困地区农民们脱贫致富、优化农村产业结构、促进农村经济发展等方面发挥了比较积极的作用，被群众们称为“民心”工程、“德政”工程。
1农民在退耕还林后面临的问题及分析
1.1法律和管理方面的缺失问题
退耕还林存在重造轻管的现象。尽管县政府制定出台了相应的管护办法，各乡镇也不同程度地将管护工作纳入议事日程，实行“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”的政策，但管护措施要落实到实施退耕还林的一家一户，难度较大，管护效果也不理想，原因是：农户的经营意识中仍有以前的粗放经营的老思想，树栽上就很少管理，任凭林木自由生长；退耕农户以短期经济效益考虑，在退耕地上间种粮食，而对于间作现象，乡镇干部在清理间作的时候，存在同情心理，措施不到位，制止不力；管理技术跟不上，对退耕还林栽植的经济林树种，广大退耕户缺乏专业的修枝、锄草、施肥等专业技术，致使很多不成林现象。
1.2退耕还林后农民收益方面的问题
退耕还林工程实施4年来，全县有12万亩农田停止耕种，对粮食生产产生了很大冲击，全县粮食产量下降辐度较大。尽管目前在国家补助期内，农民的生活没有受到大的影响，但是一旦停止粮食补助，农民的基本生活将十分困难，尤其是退耕面积较大的村和极少数“全退户”。临近几个乡，如平头乡村龙门垴组，已实施退耕还林1154亩，占耕地总面积的80%（数据来源龙门恼村委会），目前人平占有耕地不足0.6亩。如马首乡马首村一农民，一家3口人，实施退耕还林后仅剩1亩耕地，人平只有0.3亩田，一旦停止补助，基本口粮将难以保证。类似情况尽管所占比例不大，但却是非常严重的隐患。
1.3林业需要持续发展
退耕还林后，林业得到了很好发展，但随之也会出现一些问题，除了以上总结的问题一些乱砍滥伐林木、乱占滥用林地、乱捕滥猎野生动物等违法行为时有发生；森林火灾和病虫害威胁仍然严重。如果要让退耕还林长远持久的发展下去，真正达到造福于国家山清水秀，造福于后代，从长远出发就需要将这些问题合理恰当的分析并处理，例如可以从完善退耕还林法律法规，设立更为专业的设计工程队伍，建立有规模的营销企业和销售组织，进行相关退耕还林的专业知识培训等等。
2对于闫家坪农民在退耕还林方面的相关建议
2.1完善相关法规建设
（1）本村所在的山西省地处寒温带，树木生长慢，主要营造杨树、落叶松等树种，达到允许采伐时间较长，近期无收益，建议延长我省退耕还林生态林补助年限。（2）建议在农业开发项目上给予政策倾斜，为退耕后村民开发替代产业创造有利条件，解决农民的后顾之忧。（3）中国建议研究制定退耕还林林木采伐政策，彻底消除退耕农户对林木采伐利用的后顾之忧。
2.2培养营销大户，扶植企业来带头
加强林特产品加工、销售市场的培育，是解决退耕农民生存和发展大计的根本保障，也是本村农业产业化建设的重点和瓶颈。只有把市场打开了，我们生产的东西才能转化成商品，才会增加货币收入，本村的农业产业化建设才会步入积极、健康、快速发展的轨道。要积极参加全县整合的果树资源交流，建立统一的销售网络，对经济果林销售大户予以重奖。要积极扶持果林、银杏龙头加工企业，实行“公司+基地+农户”的组织形式，搞产业化经营，带动农民脱贫致富。
2.3鼓励现有基础设施共享
设施的定价并不相同，应当由第三方来进行价格核定，以主建方成本为基础，附加一定的收益，但是对于收益的解释并没有具体量化。后期维护的资金投入在整个基础设施建设中占有很大比重，谁来进行后期维护是个争议问题，一般而言，产权在哪方就该由哪方进行后期维护，租金也会相应的上涨。在现有基础设施共享中，产权问题并不存在，所以主要工作方向就是做好租金的确定和后期维护问题。对于现有基础设施共享，应当予以相应的鼓励措施实践中，取得了很好的效果，应当持续的完善这种模式。在现有基础设施共享方面，最主要的问题是后期维护和租金的分摊。
2.4运用科学技术提高效益
解决农民的生计问题，必须以巩固现有造林成果为基础。明确各职能部门的责任，落实相应的机构、人员和经费。县财政安排专项改造资金，扶持果树品改工作。要建立优质种源基地，与有关科技人员签订承包合同，实行技术承包，品改验收后兑现工资报酬。同时，充分发挥农村土专家、田秀才的作用，在有退耕还林的村确定一名技术员，财政给予适当补贴。
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1.1生态环境稀缺理论
稀缺资源是指不可再生资源或再生速度无法满足人类需要的资源，如石油、稀土、金矿、玉石等。稀缺资源有着匮乏性、局限性等特征，从这种角度看草原生态也属于稀缺资源。因而，在草原生态开发中，人们应保护、改善和补偿草原生态资源，为草原建设提供生态补偿。
1．2公共物品理论
公共物品是指全体社会成员所共有的物品，公共物品有着非排他性、非竞争性等特征，非竞争性是指某种公共物品的使用不会引起产品成本的增加；非排他性是指人们消费某种公共产品时，不会影响其他人对该物品的消费。草原是一种全体国民所共有的公共物品，有着非排他性、非竞争性等属性，如任何人对草原环境的消费，并不影响其他人对草原环境的消费；草原环境得到改善时，全体社会成员都会受益。正是由于草原生态环境具有公共产品属性，才产生了“公地悲剧”，即人们过度开发草原资源，导致草原环境恶化，草原资源枯竭。因此，应建立草原生态补偿机制，协调草原生态环境的各种利益关系，以实现草原生态环境保护的目的［1］。
1．3外部性理论
外部性是指“那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形”。外部性可分为正外部性和负外部性，正外部性是指人们的生产或消费行为对他人产生了正的效益，但是这种生产或消费却没有获得相应的补偿；负外部性是指人们的生存或消费行为对他人产生了负的效益，但是生产者和消费者并未补偿后者。草原生态环境有着正外部性，因为草原生态环境改善会给全体社会成员带来福利，而草原生态建设者却蒙受了经济或社会损失，并未得到相应的补偿。显然，建立草原生态补偿制度有利于提高草原生态建设者的积极性和创造性，也有利于更好地保护草原生态环境。
2我国草原生态补偿法律制度的现状和问题剖析
2．1草原生态补偿法律制度建设状况
我国宪法第十条、第十三条明确提出了补偿机制的法律地位，《土地管理法》《矿产资源法》《防沙治沙法》等提出草原生态补偿问题，并作出原则性规定。此外，《草原法》第三十五条、第四十八条针对休牧、轮牧、退耕还草等作了具体规定，明确草原生态补偿制度问题。行政法规、部门规章中也有许多关于草原生态补偿的规定，如1998年国务院制定了《全国生态环境建设规划》，提出了建设生态补偿机制的建议；2002年国务院出台了退耕还草的若干意见，制定了退耕还草的财政和税收政策；2009年“中央1号”文件提出，积极推进京津风沙源治理工程，扩大退牧还草工程，启动草原、湿地和水土保持试点工作；2011年农业部和财政部联合出台《中央财政草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法》，明确草原生态补偿的内容与范围。这些法律法规为草原生态补偿制度建设奠定了坚实的法律基础。
2．2我国草原生态补偿法律所面临的问题
草原生态补偿法律体系不完善。目前，我国尚未出台专业的生态补偿法律，关于草原生态补偿的内容多散见于法律法规之中，而且这些内容多是原则性规定，缺乏可操作性和执行性。比如《草原法》提出，在禁牧、休牧、轮牧、退耕还草等过程中要对牧民进行补偿，但是并没有明确提出补偿方法和途径。再如，《退耕还林条例》并未对草原上过度放牧、生态破坏等做出具体规定，也没有配套的政策措施，在实践中很难将法律法规落到实处。此外，许多生态补偿制度多体现于行政法规和部门规章之中，针对草原生态保护的法律条款内容混乱，而且经常出现规章制度相互冲突的问题。比如，《退耕还林条例》与《关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》在生态补偿方式与内容上就发生了冲突［2］。
2．3生态补偿的法律性质不明确
当前，我国法律法规中并未出现草原生态补偿的概念，所谓的草原生态补偿制度只是散见于法律法规的各种规定的总和。比如《草原法》《退耕还林条例》等都使用了“补助”一词，《中央财政草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法》多次运用了“补助”“奖励”“补贴”等词语。此外，政府向牧民提供补贴、补助的行为也值得商榷。在国外，草原生态补偿是以市场机制为基础的，由国家或生态服务受益者提供补偿，我国草原生态补偿则以国家为主，涉及行政补偿、行政合同、行政征收等，有着浓重的行政色彩。最后，草原权属不清晰，生态补偿难落实。《宪法》第九条规定，草原是国家财产，属于全民所有或集体所有，公民对草原资源拥有占有、使用、收益等权利。由于草原的公共产品属性及其所有权问题，在草原使用上很容易产生“公地悲剧”，并导致草原生态补偿制度不能落到实处［3］。草原生态补偿制度有待完善。《草原法》《退耕还林条例》等法律规定，草原生态补偿主体为财政、林业、农牧等部门。这种以国家为补偿主体的生态补偿制度存在许多问题，如生态补偿效率低下，许多补偿金难以落到实处，行政执法中常出现职责不清、职能交叉等问题。当前，草原生态补偿经费多由政府筹措，依靠单一的税收收入弥补财政补贴，导致政府财政补偿资金匮乏。在补偿形式上，《中央财政草原生态保护补助奖金管理暂行办法》明确规定了草原生态补偿的方式，但是这些补偿方式较为单一，多以现金、粮食、贷款优惠、税收减免等方式进行补偿，而且在实际运用中缺乏可操作性和执行性。
3我国草原生态补偿法律制度的建构路径
3．1建构草原生态补偿法律制度体系
在草原生态补偿制度建设中，应以科学发展观与可持续发展理念为指导，坚持“谁受益，谁补偿”的基本原则，建立政府主导、市场为辅的草原生态补偿机制，以更好地完善草业基础设施、改善草原生态环境。同时，应制订草原生态补偿计划，保障生态补偿参与者的合法权益，促使广大牧民积极参与草原生态补偿。要在现行法律框架内修改《环保法》《草原法》《生态补偿条例》等，将生态补偿制度融入法律之中，不断提高生态补偿制度的法律地位；应将草原生态补偿纳入法律法规之中，融入部门规章、行政法规、规范性文件之中，建构完善的草原生态补偿法律制度体系。具体而言：在补偿内容上，应协调草原生态补偿各方的利益关系，确保各方的责、权、利相统一；在补偿主体上，应转变以政府为主的补偿模式，将草原生态环境的受益者纳入补偿主体之中；在补偿对象上，应按照草原承包责任制的要求，进一步明确草原生态补偿的对象；在补偿标准上，要充分考虑不同区域的经济差异，建立公平合理的生态补偿标准；在补偿资金上，应建立多元化的资金筹措渠道，如可以建立草原生态保护基金，征收生态环境保护税等，通过多种方式拓展草原生态补偿的经费来源。
3．2完善草原生态补偿法律制度内容
第一，进一步明确草原生态补偿主体。补偿主体是草原生态补偿义务的承担者，国家是草原生态资源的所有者，理应担当起保护草原生态环境的义务。因而，中央政府要通过政策法规等确立草原生态补偿标准、范围与方式，并通过转移支付、财政拨款、税收减免等方式支持草原生态补偿建设，地方政府也应积极投入草原生态保护之中，为草原生态补偿提供政策、资金等支持［4］。草原资源不仅有经济价值，还有着涵养水源、净化空气、保持水土等功能，因此享受草原生态资源的企业理应承担一些生态补偿义务。为此，政府可以向受益企业征收生态补偿金，以更好地协调草原生态补偿的利益关系。同时，从国外经验和法律实践看，也应将企事业单位、自然人、社会团体等草原生态受益者列入补偿主体的行列。第二，进一步明确草原生态补偿对象。草原生态补偿的对象主要是牧民，《中央财政草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法》也明确草原生态补偿的范围与对象。但是考虑到我国草原分布广泛，草原承包使用方式复杂，仅对牧民实施生态补偿的方式并不合理。因而，还应扩大草原生态补偿对象的范围，将草原区域的地方政府、草原资源保护区、退耕还草的利益损失者等均列入生态补偿的范围，以提高利益损失者进行生态补偿的积极性［5］。第三，完善草原生态补偿标准。补偿标准直接关系着生态补偿的效果，也关系着草原生态环境建设。当前，我国草原生态补偿标准仍比较低，以内蒙古为例，草原生态补偿标准约为每年48元／亩（1亩≈667m2），远远低于草原生态补偿的实际需要。因此，应根据地方经济发展状况、草原生态保护成本等确定科学合理的生态补偿标准，以更好地提高牧民参与生态补偿的积极性。第四，创新草原生态补偿方式。当前，我国仍采用财政补偿为主的生态补偿方式，这种单一的补偿方式给政府带来巨大的财政压力，也影响草原生态补偿工作的可持续发展。因此，应根据草原生态补偿的实际需要，创新草原生态补偿方式。比如可以制定财政转移制度的法律法规，健全草原生态补偿转移支付制度，加大对地方生态补偿的财政支持力度；可以制定草原生态补偿税收政策，对草原生态环境的贡献者减免税收，对草原生态环境受益者征收生态环境税，用税收促进草原生态环境发展；此外，还应探索草原生态补偿的市场机制，可以通过放牧权交易制度明确每块草地的承载量，用放牧收费的方式控制草原过度放牧。第五，落实草原生态补偿的法律责任。目前，草原生态补偿的法律性质不清晰，在法律实践中常出现无法可依的问题。因此，应落实草原生态补偿法律责任，明确利益各方应承担何种法律责任。比如，应完善草原生态补偿责任追究制，明确相关人员的法律责任，严查占用、挪用、贪污草原生态补偿经费的行为，追究失职、渎职的行政责任。再如，草原生态受益者应与生态服务提供者签订生态补偿合同，并严格按照合同要求履行职责［6］。健全草原生态补偿法律制度是改善草原生态环境、促进草原生态平衡的重要途径，对于建设社会主义生态文化、促进人与自然和谐具有重要意义。因此，应通过多种方式完善草原生态补偿法律制度，更好地保护草原生态环境。
作者:刘旺余 单位:河南职业技术学院
参考文献：
［1］马莉，王蕾，罗晓玲，等．草原生态补偿机制研究进展［J］．黑龙江生态工程职业学院学报，2009，22（5）：4－5．
［2］李笑春，曹叶军，刘天明．草原生态补偿机制核心问题探析：以内蒙古锡林郭勒盟草原生态补偿为例［J］．中国草地学报，2011，33（6）：1－7．
［3］郭建．充分挖掘草原碳汇功能助推经济社会和谐发展［J］．现代农业，2010（12）：3－4．
篇11
史店乡位于海原县城中南部，距县城7.5公里，中部干旱带，隶属中卫市海原县管辖。东、北以贾塘乡为毗邻；南以马万山顶；西以海城镇为界。全乡总土地面积22.1万亩。共管辖7个行政村，56个自然村。退耕还林（草）34598.6亩 ，涉及40个自然村。
2.退耕还林（草）工程实施规模及取得成效
2.1自2001年实施退耕还林（草）以来，我乡在县人民政府及有关部门的大力支持下，史店乡广大职工通过不懈的努力，累计完成退耕还林（草）任务34598.6亩，绿色通道816.4亩，据报道，截止2004年项目点已实施退耕还林工程34598.6亩，并筛选出了适应当地气候条件的树种，树种以沙棘、山毛桃、榆树、山杏、棘柳、柠条等数种，年累计投资470万元。
2.2通过项目实施，退耕还林还（草）的植被覆盖率达到75%以上，主要体现在涵养水源、保持水土、调节气候、净化空气等生态效益，以及增加木材储备、提高生存环境质量、带动社会就业、改善投资环境等经济社会效益方面。
3.项目点鼠害危害现状及造成损失
3.1鼠害危害现状
根据我县林业有害生物测报点鼠害监测情况，2008年鼢鼠发生面积13.8万亩，其中严重危害地段约占项目点所有退耕还林(草)地的50%左右，每亩有鼢鼠疙瘩180个，（数高的可达320个）平均有鼢鼠疙瘩达到260个，树苗受害率达到100%，枯死率达到70%以上，中度危害地段，鼢鼠疙瘩每亩也在260个左右。
3.2鼢鼠发生所造成的损失
（1）鼢鼠会造成草地退化。
鼢鼠在地下4-16cm之间活动，许多植物的根系基本上也集中在这一地层中，植物根系被破坏，如此多的疙瘩已经破坏了植物生长的土壤结构，使土壤无法正常保持水分，使植物无法正常生长，从而加速了草地退化。
(2)给当地农民造成很大的经济损失。
由于鼢鼠的持续危害，致使项目点退耕还林（草）工程的建设成效难以巩固，经济损失巨大。一、草地生产力在鼢鼠的破坏下在逐渐下降，牧草供应量已无法满足家畜的需要，家畜出栏率明显下降；二、被鼢鼠啃食的林木无法正常速度生长，达不到国家要实现的退耕还林还草验收标准。从而不但给当地农民造成了巨大的经济损失，也给国家退耕还林还草措施的总体实施造成了威胁。
4.鼢鼠的生物学习性及防治原则对策
4.1鼢鼠的生物学习性
鼢鼠又名地羊，当地群众俗称“瞎瞎”。主要分布在碾子沟、方庄、油坊院、芦子沟、及其周边的包庄、三留洼、史店、米湾、前川等行政村。春天时，鼢鼠便沿着植物的根系深度不断地挖掘洞通，把洞通所及之处的树苗幼根咬断，导致大片的植物枯死。鼢鼠的食性不但随季节不同而有区别，食量也有明显的季节变化，同时还与活动的位置相关。例如，4-5月间，每天食量平均为250多克，又每天每只鼢鼠平均涌起的新土包3堆；9月间，每天食量平均为390克，其每日推出新土丘120多个，这说明鼢鼠在秋季不但吃的更多，而且活动也更加频繁。主要危害树种有山杏、沙棘等。
4.2防治原则与对策
4.2.1防治原则
（1） 坚持预防为主，科学防治，持续控制，防控结合的原则。宣传普及鼠害防治基本知识，提高群众防护意识，加强日常监测，防控结合，控制鼠情危害与蔓延。
（2） 坚持政府统一领导，实行属地管理的原则。预防和控制工作实行条块结合、以块为主、属地管理。
（3） 坚持快速反应，紧急处置，控灾减灾的原则。建立预警和快速反应机制，强化人力、财力储备，增强快速应急处理能力。一旦出现新情况，快速反应，及时准确的处理。
（4） 坚持依法防治，职责明确的原则。严格执行国家和地方的有关法律法规，对预防、鼠情报告、控制和扑灭工作实行依法管理及分级控制。对不同等级危害情况，启动相应级别的组织领导体系和工作方案。
（5）坚持依靠科技，综合防治的原则。依靠专家和科技攻关，进一步加快生物防治、驱避剂等研究和应用步伐，开展无公害防治，从化学防治为主向生物防治为主转变。
4.2.2鼢鼠治理对策
（1） 预防措施
选择多个树种实行针阔混交、乔灌混交；加密鼠害厌食树种；造林前结合整地进行深翻；采用多效抗旱驱鼠剂对造林苗木进行蘸根。加密林木抚育，通过伐除鼠害木，树下深翻、除草、挖掘防鼠阻隔沟等措施，破坏鼢鼠洞道，降低其危害程度。
（2） 生物防治
一是实行封山禁牧，架设招鹰架，保护，招引天敌；二是推广使用鼠类不育剂。
（3） 物理防治
采取在重点地段投放碎玻璃片，树木根部埋死鼠或施放动物皮毛、烟油水、烟油子等办法驱鼠。
（4） 人工防治
采取发动群众和组建专业灭鼠队的办法，各村至少建一个专业捕鼠队，每个专业捕鼠队人员在30-40人，在防治区利用弓箭进行人工捕打。
（5） 化学防治
采用点种毒豆、施用生物毒素、灭鼠弹灭杀、磷化铝熏蒸、投放溴敌隆和杀鼠醚等化学药剂进行灭鼠。
5.小结
篇12
一、 生态环境与林业生产可持续发展的关系
人类生存离不开生态环境，生物物种及非生物因素组成了生态环境，各生态组成成分之间属相互联系、互相依存，当人类过度砍伐树木，势必造成水土流失、植物死亡等。林业生产可持续发展中离不开生态环境的平衡，目前我国森林覆盖率低，树木砍伐严重，导致生态破坏严重，及时加大了人工投入，但由于种植的品种单一，经营水平有限，制约着林业生产的可持续发展。因此，在走林业生产的可持续发展道路时，必须先实现林业生态系统的完整性和多样性，才能促进和实现林业生产的可持续发展。
二、 实现生态平衡下林业生产可持续发展策略
（一） 在林业生产中加大科技的应用
全球社会的迅速发展离不开科技，而林业生产走可持续发展道路也必然离不开科学技术。在发展林业的过程中加大科技投入，其中包括林业人才的培养，人才在林业生产过程中扮演着重要的角色，林业生产若缺乏人才，其发展步伐便会止步不前。通过安排专业人员系统学习和掌握最新技术，把最新技术应用到林业生产中，只有这样林业生产才能有新的发展。利用科技手段培育出具有经济价值的品种，同时调整种植结构，推广优良苗种。在生产过程中要充分遵循生态系统的完整性和复杂多样性，再通过人工的参与和干预，实现林业的经济效益，比如科学采用人工干预防治害虫，采取一些科技手段提高濒临灭绝物种的成活率。
（二） 实行退耕还林制度，合理采伐
在林业生产的可持续发展道路上，推行退耕还林制度并合理采伐，可避免林业生态环境的失衡。退耕还林最直接的作用在于扩大了林业面积，满足了林业生产的发展需求，森林面积的加大对生态环境的保护和协调能力具有一定的促进作用。同时要制定合理的采伐制度，避免砍伐过度，通过人工择优，将有价值的树木予以保护，同时保留植物种类的多样性。
（三） 优化生产结构
林业生产结构的优化，即要强化林业的生产结构以及各产业链的有效衔接。加强实行退耕还林制度，扩大了林业种植面积，减少了自然灾害的发生，同时合理采伐。一些森林资源的开发要具备一定条件才可以进行工业生产，保证产业链的有效衔接，比如木材加工、林业产品化工、家具生产等。同时开发林业新品种，调整生产结构，如发展旅游产业、花卉种植、果树种植等。
（四）完善相关法律法规，健全评价机制，加强林业管理
我国当前林业生产相关的法律法规制度尚存在许多不足，一些不法分子针对法律漏洞从事违法行为，给林业生产带来不小的损失。另外一些群众森林保护的意识不强，相关单位的宣传工作不到位。因此应建立完善的法律法规制度，加强环境保护和森林保护的宣传工作，加强林业生产管理，并配备护林人员加强看护，于此同时对护林人员进行专业化培训。另外还要建立有效的林业生态环境评价机制，避免一些过激的林业生产行为，比如有些地方为实现最大化经济效益，过度砍伐，造成环境的严重破坏和生态失衡。
篇13
退耕还林是指在水土流失严重或粮食产量低而不稳定的坡耕地、沙化耕地以及生态地位重要的耕地，退出粮食生产，植树或种草。国家按照核定的退耕地还林面积，在一定期限内无偿向退耕还林者提供适当的粮食补助以及种苗造林费和生活费的现金补助。退耕还林工程是我国实施西部大开发战略的重要部署之一。国家发改委、农业部和林业局联合的最新数据表明，退耕还林工程实施十年后，累计造林4.03亿亩，取得显著成效。工程于1999年在陕西、甘肃、四川三省开展试点，2002年在全国全面实施。工程覆盖25个省、直辖市、自治区和新疆生产建设兵团，涉及3200多万农户、1.24亿农民。根据测算，退耕还林工程的投资总额将达到5119亿元。
退耕还林工程的实施对于推进生态建设、改善生态环境有着直接而重要的作用。此外，工程增加了农民的收入来源、促进了农村产业结构调整。然而，我国所面临的生态环境问题仍然十分严峻。近年来，各地地质灾害频发，造成了极大的人员伤亡和财产损失。著名水利专家中国工程院院士沈国舫指出，水土流失是我国洪涝灾害频发的元凶。水土流失导致江河湖库淤积，抬高河床，加剧洪涝灾害，对防洪安全构成巨大威胁。由此可见，我国退耕还林工程的任务依然任重道远。
二、我国农村地区退耕还林工程中存在的问题
在我国退耕还林工程实施过程中，一些地区出现的问题概括起来主要有以下几个方面。
（一）弄虚作假、违法乱纪现象时有发生
由于退耕还林工程在短期内不能有效带动地方经济增长，一些地方政府因此对退耕还林工程重视程度不够，甚至还出现了专项资金被挪用或落实不到位的情况。一些地区对于上级部门的检查评估敷衍对应，搞临时突击、形象工程的现象时有发生，因而退耕还林工程在这些地区没有得到真正实施。此外，一些地方违法乱纪现象依然存在。一方面土地的强制流转导致农民利益受到侵害，另一方面挤占、截留、挪用退耕还林资金或者克扣补助粮食，弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食等行为虽然在《退耕还林条例》中被命令禁止，但这些违规现象在一些地方仍然屡见不鲜。
（二）经济林比重过大，农户参与积极性不高
退耕还林条例允许承包经营户按一定比例在其所承包土地或林地种植经济林木，如果树等。这些林木具有商业价值，可以给农户带来实际效益。然而，这些经济林木往往对当地生态环境的改善没有起到积极作用，有的甚至会破坏当地固有的生物多样性特征。在经济利益的驱使下，经济林在退耕还林面积中所占比重过大的现象比较普遍。一些地方在开展退耕还林工程后，农户的经济收入依然偏低，再加上生活补助金不高、补助年限不能长久持续、农村社会保障体系不健全等问题的存在，导致农户参与退耕还林工程的热情和积极性不高。加之一些地方的财政资金比较紧张，不能对退耕还林工程进行有效投入，影响了退耕还林工程的成效。
（三）种苗采购不科学，补助年限不合理
在集体采购种苗时，树木苗种选择不科学使得林木种植不能维持和保护当地的生物多样性，进而难以产生良好的生态效果。一些地方政府部门在种苗交易过程中甚至暗箱操作，以权谋私，违规截流种苗补助费，使得农户不能获取足够数量的高质量种苗，导致政府与承包经营户之间容易发生纠纷。按国家政策规定，还经济林补助年限为5 年，还生态林补助年限为8 年，在此之后不再发放农户的生活补助金。但树种的生长周期因地理位置不同而存在差异。有的地方树木未成年时即已超过补助年限，承包经营户不再能够得到生活补助。这种补助年限一刀切的政策有可能导致在补助年限到期后，承包经营户对其所经营的林地不再细心看管。林木在其生长过程中得不到全程陪护，使得退耕还林工程后续工作缺乏持续保障。
（四）生态移民工程进展缓慢
我国地域广大、幅员辽阔，但同时存在很多生态脆弱、环境恶劣、交通不便、经济发展困难、公共服务缺乏、灾害频发而不适宜人类生存的地方。但目前很多不适宜居住的偏远地区仍然居住着数量不少的居民，这对本已脆弱的生态环境形成持续的不利影响。这些地方一旦发生自然灾害，往往就会形成巨大的危害。近年来，我国地质灾害频发，2010年8月相继在甘肃舟曲发生的泥石流地质灾害、在四川、云南、辽宁等地区大范围发生的洪水和地质灾害，都给人民和国家带来了巨大的生命和财产损失。因此，必须采用生态移民的方式，将不适宜居住地区的人群从这些地方迁移出来并加大退耕还林工程的范围和力度，恢复各地的自然生态，以减少自然灾害的发生。虽然一些地方的生态移民工程已经开展，但进展相对缓慢，有待进一步加强。
三、促进退耕还林工程良性发展的对策
（一）健全机制，强化监督
改革地方政绩考核标准，引入绿色GDP核算方法，改变过去以经济增长率为核心的、单一的政绩评价模式，将对自然生态和环境资源的保护作为重要的考评指标，从根本上调动地方政府参与退耕还林工程的积极性，从而保证退耕还林工程实施的持久性和延续性。从国家相关部门开始，加大各级党委、纪委和政府的退耕还林工作力度。开展退耕还林工程专项整治行动，对退耕还林补助粮食和资金发放情况进行摸底和监督，对工程建设中出现的违纪违法现象要予以及时查处和纠正。对退耕还林工程的验收引入严格的审计制度，保证工程的质量和完成情况。建立林地验收制度，派遣专业技术人员对树种进行鉴别，检查林木的数量、成活率和生长质量，并对林地面积进行有效勘测。对于已经完成的工程区域，要逐年复检，杜绝乱砍滥伐现象，确保退耕还林工程成果不受损害。结合科学发展观学习实践活动，扩大退耕还林工程的实施范围，逐步推进全国范围的林地生态建设和保护工程。
（二）加快林权改革，完善工程制度
加快推动林权改革，明确林地产权，依法将林地承包经营权和林木所有权通过家庭承包制落实到农户手中。同时要放活经营权，落实处置权。一方面，允许农户在合法经济林中种植具有经济效益的树种进行创收，对相应收入实施税费免除制 度；另一方面，在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对其拥有的林地经营权和林木所有权进行流转，以提高林地产出率、资源利用率和劳动生产率。进一步完善农村土地、林地流转的相关法律法规，禁止违法征地和强迫流转，确保农民切身利益不受侵犯。严格执行关于退耕土地还林营造的生态林面积规定，以县为单位进行核算，还林面积不得低于退耕土地面积的80%。加大法制宣传教育，引导和规范农民合理合法参与退耕还林工程，培养和发掘一批龙头合作社企业，以带领农民利用林地资源发家致富。根据每年的经济增长情况逐年修订补助金额，适当提高补助额度，使农民收益得到保障。完善农村医疗、养老社会保障体系，解决农民退耕还林的后顾之忧，从多方面调动农民参与退耕还林工程的积极性。
（三）科学采购种苗，合理发放补助
农民自发性组织，如农民专业合作社、农业协会等应充分发挥其在退耕还林工程中的积极作用，负责种苗的采购。地方政府和林业科技部门应加大对种苗的选择指导，保证选苗的科学性和合理性。应优先选择当地遭到大量砍伐而逐渐稀缺的珍贵树种进行栽植，在保持水土、净化大气的同时，维护和保持当地的自然生态。地方政府不宜直接参与种苗的集体采购工作，更不能摊派种苗和指定种苗供应商。在采购过程中，可以通过招投标方式达成交易，公开种苗供应商及其产品信息，确保种苗质高价优，维护农民权益。改革生态林补助期限的设置，建议还生态林的补助期限由原来的8年固定期限更改为8年以上弹性期限。由于各地气候和环境不同，树种也有差异，因此成林时间不尽相同，各地应根据实际情况制定弹性的补助期限，确保树木成林前得到看护。对于还经济林和还草补助期限可维持不变。在还生态林、还草补助年限到期以后，发放林区和草场的看护费用，在解决村民就业问题的同时，保障退耕还林成果。
（四）拓展资金渠道，推动生态移民
拓宽退耕还林工程专项资金的来源渠道，在制定国家预算、进行财政拨付的同时，还可以通过发行国债、设立基金、开征环保税和资源税等方式筹措资金，以加大退耕还林工程的执行力度，提高工程质量，拓宽工程范围。将生态移民制度化，大力推行生态移民工程。把生活在生态脆弱、环境恶化、灾害频发、生态地位重要区域的居民和村民列入生态移民范畴并将其转移至安全的宜居地区。生态移民完成后，在原来的居住地和耕地植树造林或培养草木，防止生态继续恶化。可参照三峡库区移民工程的方法制定生态移民办法，明确补偿和安置费用，妥善选择迁移地点，完善移民的后续生活、就业、医疗、养老等保障措施。加强农村计划生育工作，杜绝违法超生现象，控制生态薄弱地区的人口数量，减轻人畜对生态环境所造成的压力，提高农牧林畜业的人均生产效率和产出价值，以改善偏远地区农林人口的收入和生活水平。
四、关于推广森林城市建设，统筹城乡林业发展的建议
（一）统筹城乡林业发展问题的提出
在退耕还林工程中，农户不愿在经济林区域中种植具有保持水土和维护生态的绿化树种，这是因为这些树种不产果实，不能带来实际经济效益，即便是上市销售，其市场情况也不尽人意。近年来我国很多城市开展了大规模的宜居城市、生态城市和森林城市建设，城市绿化建设对绿化树木需求急剧增加。然而，城市土地资源稀缺，土壤肥力有限，其环境不适于幼苗生长。因此，在城市绿化带上栽种树苗会导致其成活率、生长效率不高。在这样的背景下，如果能将大力推进城市新增绿化建设工程与退耕还林工程有机地结合起来，深化改革、创新机制，就能搞活林业产业，使得两项工程优势互补、相辅相成。将城市绿化建设与农村退耕还林工程统筹起来、协调发展，不仅可以促进城市绿化建设、改善城市生态环境，同时还可以缓解中央和地方政府参与退耕还林工程的财政负担，使参与退耕还林工程的农民得到更多的经济实效，从源头上调动农民从事退耕还林的积极性。统筹城乡林业发展必将扩大退耕还林工程的实施范围，加快生态林业建设进程，调整农村产业结构，从而起到促进地方经济发展的作用。
（二）统筹城乡林业建设的总体思路
大幅度提高城市和城镇建设的规划绿地面积和绿化率，其中包括城市市政公共区域绿化率、城镇住宅项目绿化率和城市商业项目绿化指标。推广森林城市建设模式，在建设过程中实行成树移植的方式。建设中所需的植被、树木采取向参与了退耕还林工程的农户集中采购、定点采购。可以采取多种交易模式，建立交易市场，保持交易信息畅通和交易的灵活性，例如采取期权采购。建立退耕还林工程与城市生态建设一体化模式，从制度上保证绿化树木有市场，退耕还林工程有效益，并调整产业结构，实现林业产业化。在向林区采购林木的同时，要加强对退耕还林林区的保护，实现科学采购、合理开发，避免林区林木被一次性采购。对采购的林区应分区分段逐年采购、间隔采伐。对采购后留下的空置区域，应立即予以补栽补种，保证区域生态不受破坏。另外，可以通过林地流转支持和发展一批林业龙头企业，提高林木生产效率。大力发展林业生态旅游业，在保护退耕还林工程成果的同时，为当地农民创收并以此形成林业发展的良性循环。
五、结束语
退耕还林工程是我国生态环保和新农村建设过程中的一项长远而艰巨的任务。它肩负着保持水土、维护生态、抗沙漠化、净化大气、防止灾害和推进城乡改革发展等重要使命。随着工程的不断深入开展，我们看到了可喜的成绩，但同时也存在诸多问题。我们在继续推进退耕还林工程时，需要进一步完善相关法律法规，对现行的退耕还林政策做出一定调整，加大工作力度、改进方法措施，将退耕还林工程持续、深入、有效地推行下去，使退耕还林工程取得更加辉煌的成果。
参考文献：
[1]刘燕, 陈本凤. 退耕还林的制度缺陷[N]. 中国环境报, 2004-12-14.
