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1 前 言
高校校办企业是我国市场经济的重要组成部分，其主要指由高校创造的企业，其主要以促进高校学生就业，为高校学生提供就业场所及劳动技能培训教育为目的。近年来，我国高校校办企业得到迅速的发展，极大推动我国市场经济的蓬勃发展。国有资本经营收益预算管理工作是高校校办企业财务管理工作的重要组成部分，其对高校校办企业的生存和长期发展有着至关重要的意义，如何提高国有资本经营收益预算管理的整体水平，是我国高校校办企业财务管理工作的重中之重，得到高校校办企业管理者的高度重视。高校校办企业必须采取强有力的措施不断促进其国有资本经营收益预算管理水平的提高，促进企业经济效益的提高。
2 高校校办企业征收国有资本经营收益预算管理的对策2.1 明确国有资本经营收益预算管理职责，建立健全预算管理机制 参照高校校办企业作业、管理及经营控制层等多个层次，针对国有资本经营收益，在高校校办企业内部建立相应的预算管理委员会，预算管理委员会的层次不同，其在国有资本经营收益预算工作中的职责也有所不同。通过分配国有资本经营收益预算指标、分析国有资本经营收益预算指标及控制国有资本经营收益预算指标，逐渐构建科学、全面的国有资本经营收益预算管理控制体系，其中经营控制层是最高的层次，其主要分配校办企业国有资本经营收益指标，制定科学、合理的预算管理方案，加强高校校办企业国有资本经营收益预算实施情况的监督与管理，并对所完成的各项指标任务进行必要的检查；管理控制层属于中间层次，其主要是高校对校办企业的国有资本经营收益的开支实施控制与管理，同时制订出具体的使用计划，对国有资本经营收益的执行情况进行必要的监督与管理；作业控制层为第三层次，其主要参照经营及管理层所制定的国有资本经营收益预算管理方案及相关计划，运用实际行动，如减少企业资金支出、提高企业科技水平等方式，节省校办企业国有资本经营收益的开支，促进高校校办企业经济效益的提高。
2.2 加强高校校办企业定期动态业务的预算管理
定期动态业务预算管理制度主要指参照企业一定时期内的经营目标，如季度目标及年度目标等，将国有资本经营收益预算的总目标有规律地分配到企业的月开支指标或者季度开支指标中，使企业能够更好地完成月工作量及价值量。定期动态业务预算管理制度是企业预算管理工作的重要保障，也是企业预算管理工作的重要依据，企业在预算管理工作中，若出现问题，也能根据定期动态业务预算管理制度，及时纠正问题，避免不必要的损失。高校校办企业在国有资本经营收益预算管理工作中，需建立健全定期动态业务预算管理制度，企业业务部门通过严格检查后，将定期动态业务预算管理制度作为企业月预算控制依据，或者季度预算控制依据，形成“月预算控制促进季度预算控制，季度预算控制促进年度预算控制”的定期动态业务预算管理制度，促进高校校办企业国有资本经营收益预算管理工作的顺利开展。
2.3 完善高校校办企业国有资本经营收益的预警机制
高校校办企业国有资本经营收益预算管理工作的顺利开展，离不开相关的预警机制，科学、合理的预警体系，可以有效地监督高校校办企业国有资本经营收益的预算管理的执行情况，提高高校校办企业国有资本经营收益整体的预算水平。若所需资金不符合相关的预算目标，则可以向校办企业国有资本经营收益预算管理部门阐明资金超出的具体原因，并提出相应的申请，当其所阐明的原因有争议时，预算管理部门可以无条件地停止其一切预算计划。同时，相关部门还应对高校校办企业国有资本经营收益预算产生较大影响的诸多因素进行分析与研究，适当地调整国有资本经营收益的预算计划或预算方案，并提出申请，向高校校办企业预算管理部门阐明国有资本经营收益预算调整的原因，提供预算调整的具体方案，对预算调整前后的各项指标应进行对比分析，上报高校校办企业最高预算管理机构。此外，高校校办企业应对其国有资本经营收益预算审批权进行适当的调整，使其更加地集中于企业最高预算管理机构，提高最高预算管理机构审批的权威性，进一步提高高校校办企业国有资本经营收益预算的约束力。
2.4 国有资本经营收益收支管理与预算管理的有机结合，相互促进 国有资本经营收益在高校校办企业中发挥着重要的作用，可促进高校校办企业各项事务的顺利发展。加强高校校办企业国有资本经营收益的预算控制，通过科学、合理的预算管理，有效地降低高校校办企业的经营成本，节省高校校办企业国有资本经营收益的开支，使高校校办企业各个项目资金能够更快地回笼。高校校办企业在国有资本经营收益预算管理工作中，常出现多种问题，这些问题严重影响与制约企业各项事务的顺利发展，阻碍企业国有资本经营收益预算目标的实现，因此在预算管理过程中，需针对实际预算中存在的问题，对高校校办企业国有资本经营收益预算计划及预算目标等进行适当地调整，将高校校办企业国有资本经营收益收支管理与预算管理进行有机结合，使高校校办企业国有资本经营收益预算方案更符合校办企业的实际情况，但在调整过程中，不仅要严格遵守相关的程序，而且必须考虑多方面的因素，包括国有资本经营收益预算期间可能出现的经济变化，产生重大影响的异常事件，领导组织是否实行大调整，预算期间可能产生的不可抗力事件以及其他不可预见事件等。通过多方面考虑，科学、有效地控制企业的资金支出，使校办企业国有资本经营收益收支管理、预算管理相互促进，加快校办企业各项工作的顺利发展，提升校办企业整体的竞争能力。
2.5 加强国有资本经营收益预算管理与经营制度的有机结合 高校校办企业国有资本经营收益预算管理与企业的经营活动有着密切的关系，其贯穿于高校校办企业的经营活动中，是高校校办企业实现经济目标的重要手段之一，因此在国有资本经营收益预算管理工作中，应充分考虑校办企业各个方面的经营活动，将国有资本经营收益预算管理与企业经营制度进行有机的结合，对企业实施综合管理，提高企业各方面的管理水平。高校校办企业国有资本经营收益预算管理质量的提高，主要取决于预算编制上，只有编制出准确、可靠、科学的预算方案，才能最大限度地提高高校校办企业国有资本经营收益预算管理的整体水平，降低高校校办企业的经营成本。同时，高校校办企业国有资本经营收益预算编制人员只有掌握最新、最全的市场信息及内部信息，才能从更高的角度更科学地进行国有资本经营收益预算的编制。
2.6 加强国有资本经营收益预算管理与企业员工利益的有机结合 高校校办企业国有资本经营收益预算管理贯穿于企业经营活动，与企业员工有着非常密切的关系。企业员工是国有资本经营收益预算管理能否完成预期目标的关键因素，只有从企业员工的实际情况出发，不断提高企业员工利益，使企业员工自动地参与到企业国有资本经营收益预算管理工作中，推动高校校办企业国有资本经营收益预算管理水平的提高。为促进国有资本经营收益预算目标的实现，校办企业预算部门应制定强有力的预算考核定，将企业员工的经济利益与国有资本经营收益预算管理工作进行有机的结合，监督企业员工在国有资本经营收益预算管理工作的执行情况，对企业员工进行定期考核或者不定期考核，依据考核结合实施必要的奖罚，尽可能提高员工在国有资本经营收益预算管理工作中的积极性和主动性，促进高校校办企业国有资本经营收益预算管理整体水平的提高。
3 结 论
综上所述，在高校校办企业财务管理工作中，国有资本经营收益预算管理处于关键地位，并发挥着重要的作用。加强高校校办企业国有资本经营收益预算管理，可以降低国有资本经营收益的开支，使高校校办企业国有资本经营收益得到更好地利用，提高高校校办企业国有资本经营收益的实效性，促进高校校办企业各项工作的顺利开展，促进高校校办企业经济效益的提高。加强高校校办企业国有资本经营收益预算管理的策略不仅仅有以上几点，更多的是需要我们在国有资本经营收益预算管理工作中不断的改进，不断的提高高校校办企业国有资本经营收益预算管理的整体水平。
参考文献：
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篇2
一、问题的提出
随着我国国企的改革重组与国有资本经营预算制度的日益完善，国有资本收益及国有资本经营预算规模不断扩大。数据显示，2011年我国中央国有资本经营预算支出为769.53亿元，其中主要用于央企兼并重组、央企改革脱困补助、国有经济和产业结构调整等，而用于教育支出、社会保障和就业等民生支出则仅为0.72亿元（其中，用于教育支出0.21亿元，用于社会保障和就业0.51亿元）。国有资本经营预算支出“国企内循环”的非民生倾向引起学术界学者的关注，诸多学者主张我国当前应提高国有资本收益，将一定比例的国有资本收益直接用于民生支出，并逐步增加国有资本收益对教育、医疗卫生、社会保障等民生方面的投入。本文认为，由于国有资本经营预算在实质上是归全民所有的，因此，只有向民生财政倾斜的国有资本经营预算支出才能体现国有资本收益的“取之于民、用之于民”的本质。
笔者通过梳理近几年有关国有资本经营预算的已有研究成果，发现对福建省国资预算问题的研究还不多，尤其是从民生财政的视角下的研究成果更少。福建省的国有资本经营预算支出基本上是用于省属出资企业的改革重组、项目投资等，实质上国有资本经营收益仍用于“国企内再循环”。本文认为，当前福建省国有资本经营预算用于改善民生问题的条件已然成熟，并以此为切入点，尝试探讨民生财政导向下福建省国有资本经营预算的问题。
二、国有资本经营预算支出用于民生财政的一般理论分析
（一）内涵界定
1 民生财政
目前学术界对民生财政并无统一的内涵界定，不同学者所采用的概念、所支持的观点各不相同，但多数学者均认为在整个财政支出中，用于教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等民生方面的支出占到相当高的比例，甚至处于主导地位的财政，称为“民生财政”（安体富，2008）。
2 国有资本经营预算与国有资本经营预算支出
按照《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》（国发【2007】26号），所谓国有资本经营预算，是指国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。国有资本经营预算包含了预算收入和预算支出。国有资本经营预算支出是指政府对国有资本经营收入预算部分制定支出计划。本文对国有资本经营预算的探讨主要是探讨其预算支出问题。按照《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，国有资本经营预算的支出范围主要包括资本性支出（为适应国家产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、安全等需要的支出；费用性支出（用于弥补国有企业改革成本等）和其他支出；关于其他支出，意见中并未明确提出，只是提出“必要时，可部分用于社会保障等项支出”。
（二）国有资本经营预算支出用于民生财政的理论基础
1 委托理论
20世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩斯在对企业的研究中发现，企业的所有者兼当经营者的情况存在极大的弊端，他们倡导企业的所有权和经营权分离，并在非对称信息博弈的基础上提出委托理论。他们认为，所有权与经营权的分离，会导致委托人和人之间的信息不对称，产生道德风险，即人可能会谋求自身短期的利益而损害委托人的长期利益的机会主义行为，所以委托人为了避免道德风险以及监控人，就需要通过诸如订立合约等方式，这会产生成本。因而，委托理论的核心就是如何设计合理的激励监督机制来控制成本，从而实现委托人效用最大化。
当前我国的国有资产管理就属于一种委托关系。根据2007年我国出台的《物权法》中第45条规定：“国家所有的财产，属于国家所有即全民所有，国家财产由国务院代表国家行使财产所有权。”这一条款明确地指出全民是国有资产的所有权人。国有资本归全民所有，而政府则作为全民的人、为了全民的利益进行国有资本经营预算的管理。委托理论阐述了全民是国有资产最终所有者这一理论核心。因而全民作为国有资产的所有者、依法取得国有资产收益的权利是受法律保障的，国有资产的经营收益应当为全民所共享。
2 社会分红理论
社会分红理论是由英国经济学家詹姆斯·米德最先提出来的。米德的“社会分红”构想为：国家的公共资源的所有者是全体国民，国家把从投入公共企业的资本和土地所获得的利润除了一部分用作公共企业的再投资外，另外一部分应作为社会分红分给全体国民。这种社会分红，是一种不同于救济金的、每个公民不需其他附加条件就能公平获得的红利。
社会分红理论在实践中一个较为成功的实践模式是美国阿拉斯加州所采取的分红形式：将本州国有资产设立独立于政府之外运营的“资源永久基金”，以至少25%的石油资源及其相关收入作为这一永久基金的收入来源，向在本州居住满6个月以上的公民发放现金红利。此外，不少发达国家也进行社会分红。比如瑞典，其国企利润分红是中央财政预算的基本来源，一些比较重要的国企所需上缴的红利比例占其净利润的比重大，如其铁路业公司至少要上缴净利润的1/3作为利润分红。
在我国，有不少学者研究詹姆斯·米德的社会分红理论，并思考将其付诸实践的思路。谢国忠和张维迎等学者就曾经提出“将国企股票（或部分外汇储备）作为分红、平分给每个老百姓”的社会分红思路；学者崔之元也曾提出建议，“用一部分国有企业利润建立‘中国人民永久信托基金’，将此永久基金的投资所得收益的一部分直接分给公民。”尽管这样的提议因为现实的不切实而受到其他众多学者提出各种强有力的否定理由，而我国确实也尚未达到可以做这样的社会分红的物质条件，但社会分红理论对于我国国有资本经营预算支出的确定仍然具有重要指导意义。根据社会分红理论，既然全民是国有资产的所有者，国有资本收益理当为全民所共享，在直接分红条件尚未成熟时可通过政府将国资预算收入用于民生性支出，以增加公共产品供给、加强民生财政支持力度、改善民生等方式，让全民享受国资收益所带来的福利。
三、福建省国有资本经营预算的发展现状
2004年5月，福建省正式成立国有资产监督管理委员会，2007年国务院出台《关于试行国有资本经营预算的意见》后，福建省国资委开始着手国有资本经营预算的相关工作。
（一）福建省省属出资企业国有资本总量现状
福建省国资委确定了29家履行出资人职责的企业。之后，福建省国有企业进行整合重组，目前省国资委确定的出资企业调整为16家，包括福建石油化工集团有限责任公司、福建省轻纺（控股）有限责任公司、福建省冶金（控股）有限责任公司等。
从行业分布上看，履行出资的16家省属国有企业（包含其子企业）多为省重点支出产业的企业，如冶金、汽车、煤炭等行业，其国有资产总量在2004年时达427.55亿元，占福建省国有资产总量的38.3%。近几年来，通过国有企业改革重组，福建省国资委出资企业总规模持续扩张，经济效益不断创造新高，发展态势又好又快。笔者从福建省人民政府国有资产监督管理委员会网站所公布的数据中整理得，2009年，省属出资企业资产总额2579.64亿元，负债总额1586.33亿元，净资产993.31亿元，其中国有权益743.23亿元，比增10.2%；累计实现主营业收入863.57亿元，利润总额31.96亿元，实现国有净利润13.37亿元。2010年，省属出资企业资产总额3258.79，净资产为1208.8亿元，增长19.2%；累计实现主营业收入1104.13亿元，增长27%，利润总额68.78亿元，增长90.6%；2010年省属出资企业不仅利润上升幅度大，而且部分企业扭亏增利成效显著，据统计，轻纺控股和石化集团实现扭亏增利为7.58亿元和2.8亿元，汽车集团减亏2.76亿元。2011年，省属出资企业资产总额4946.62亿元，同比增长22.9%，实现主营业收入1470.3亿元，利润总额90.65亿元，增长14.8%。
（二）福建省国有资本经营预算的发展现状
1，福建省国有资本经营预算政策文件的现状
早在2004年，福建省就了《关于省属企业国有资产监督管理工作若干问题的通知》（闽政[2004]16号），为深化福建省国有资产管理体制改革、实现国有资产监督管理工作的有序衔接作出了相关规定。在2007年初，福建省结合本省国有资产现状、出台了《福建省人民政府关于印发福建省人民政府国有资产管理委员会所出资企业国有资本收益管理暂行办法的通知》（闽政[2007]1号），对国有资本经营收益的相关工作予以确定管理办法。此外，还了诸多福建省国资政策法规，如《关于加快所出资企业权属企业公司制改制的通知》、《关于印发的通知》、《关于信息公开范围的意见》等，在政策文件上对有关的省属出资企业国资管理的相关工作作出政策法规上的明文规定。
2 福建省国有资本经营预算的制度与执行现状
福建省的国资收益收支计划的编制主体为福建省国资委，省国资委编制所出资企业国资收益收支计划草案，同时坚持“方向明确，简便易行，监管到位”的编制原则。在国资收益的收缴范围和收缴比例上，福建省共有16家省属出资企业。省国资委按所出资企业年度生产经营情况、盈利能力、现金流量及企业发展战略、国有经济布局结构战略性调整等具体情况，来确定所出资企业年度净利润的上缴比例，上缴比例原则上不得低于当年度企业可分配利润（按照《所出资企业国有资本收益管理暂行办法》，企业可分配利润是指按经审计的会计报表计算并弥补以前年度亏损、集体法定盈余公积金后的企业净利润）的20%直至全额。国有控股公司应当按省属国有股权比例分红，坚持同股同利。在国有资本经营预算收入方面，福建省国有资本收益主要包括所出资企业应上缴的净利润、股利、国有产（股）权转让收益及其他收益。在国有资本经营预算的支出方面，福建省暂定国有资本收益的主要支出为补充企业改革成本不足、资本性支出、担保支出、其他专项补贴和应对突发事件所需的必要支出以及省委省政府确定的其他支出事项。
四、民生财政视角下福建省国有资本经营预算支出存在的问题分析
（一）国有资本经营预算支出的非民生倾向
福建省国有资本经营预算支出的非民生倾向表现在政策制度的设计和预算支出的实际执行这两方面。在政策制度设计方面的非民生倾向表现在，政策文件中关于预算支出的去向方面并无民生倾向的规定。《福建省人民政府关于印发福建省人民政府国有资产管理委员会所出资企业国有资本收益管理暂行办法的通知》中第19条关于国有资本收益的主要支出规定中，4个主要支出方向并未有对国有资本收益用于民生财政支出的相关规定，仅仅是在“补充企业改革成本不足”一项中的为所出资企业在改革中人员安置提供的“支付欠缴的社会保险费”的资金支持，而对于国有资本收益弥补社会保障基金缺口、国有资本收益用于教育与就业等民生性支出均未有说明。此后福建省出台的有关国资预算管理方面的文件，同样并无有关民生性支出的相关规定。在预算支出的实际执行方面表现在，福建省国资预算支出都是资本性支出，即用于省属出资企业的改革与兼并重组、再投资等，基本没有对民生建设有支出。
（二）国有资本经营预算与公共预算关系紊乱
此外，在民生财政视角下，福建省国资经营预算存在着诸如国有资本经营预算与公共关系紊乱等问题。在国有资本经营预算编制上，没有厘清国资经营预算与公共预算之间的关系，二者尚未明确的关系，会影响到国资预算工作的进行，包括收入的归属和支出范围等，导致国资经营预算的低效率。
（三）国有资本经营预算制度亟待健全完善
尽管福建省国有资本经营预算已明确了国资委作为编制主体，然在几年来的实际操作上，福建省国有资本经营预算制度还存在的一定的问题，国资预算制度有待进一步健全和完善。例如在预算的编制方面，尚有一些预算科目设计等技术问题亟待解决；国有资本经营预算工作的开展缺乏有力的监督机制；信息披露机制缺失，数据不透明，有关部门及社会公众难以及时了解相关信息，也使得国资预算工作会因缺乏大众的监督而导致一些损害国资经营收益的违法行为。
五、民生财政视角下福建省国有资本经营预算支出的思考
（一）国有资本经营收益的支出应向民生倾斜
1 省国资预算支出应以省属出资企业与民生建设共赢为原则
福建省省属出资企业所上缴的红利，大多数是用于这些出资企业的改革重组、项目投资等，实质上是在国企内循环，几乎无用于民生财政支出。如果国资收益全部用于国企的再投资、改革重组等，那么全省人民就享受不到这部分国有资本经营收益的成果，不符合国有资产归全民所有的实质；而如果将大多数国企红利等国资预算收益用于民生财政支出，又显然福建省目前尚未达到这样的物质条件。因此，如何在国有资本经营预算以收定支的基本要求之下安排国有资本经营预算的国企改革重组等支出和就业、社保、就业等民生性支出，使得国有资本经营收益的预算支出效用最大化，是我福建省进行国有资本经营预算的难点。对此，本文认为在省国资预算支出上，应当坚持以省属出资企业与民生建设共赢为原则，国有资本经营预算支出的使用应当在用于国企支出和用于民生建设支出二者之间寻求一种耦合，以实现国有资本经营预算和公共预算的划转衔接。
2 关于民生倾向的支出在政策文件上的表述应当逐渐具体化
缺乏政策文件的明确规定，会使得有限的国有资本经营预算在面对国企改革、产业结构调整、重要项目投资等各项支出的巨大需求时，往往就忽视民生性支出。我国国有资本经营预算支出用于民生财政支出需要有可靠的法律制度保障，因而应构建以“宪法为前提、民主为核心、法治为基石”的国资预算支出的框架（陈少晖、朱珍，2012）。对此，本文认为，可借鉴重庆市的做法，将国有资本收益的30%上缴财政，用于民生，服务社会。针对福建省的现状，可先出台有关国资经营预算用于民生性支出的试行文件，等条件成熟后，再逐渐确定民生性支出的范围、额度、方式等，最后将包括民生性支出的具体范围、如何投入（即现金分红模式或直接充入社会保障基金等）、投入额度或投入比例等在内的较为细致的内容加以正式的明确规定。通过明确的法律及政策文件表述，让民生性支出在国资经营预算工作中得以切实安排与落实，使国资收益的民生性支出得到可靠保障，转变民生性支出要让步于资本性支出的现状。
3 在使用上，从社会保障支出逐渐推广到其他方面的民生性支出
就福建省当前来看，国有资本预算收入是有限的，而教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生等民生性支出需求均较大，尤其是社会保障方面的需求大而迫切。社会保障是整个社会的“安全网”，其支出具有较强的支出刚性，且面临着巨大的资金缺口压力，急需稳定的、可预见的资金来源。因此，本文认为在福建省国有资本经营预算发展还不够成熟的情况下，国资预算的民生性支出可先用于支持民生建设中最需要资金支持的、最让社会公众受益的领域——社会保障，随着日后国有资本经营预算收益规模的扩大，等条件成熟后再逐渐推广到教育、就业等其他方面的民生性支出，让全省人民能切实享受到国有资本收益的成果。
（二）进一步健全和完善福建省国有资本经营预算制度
1 厘清国有资本经营预算与公共预算的关系，建立二者间的衔接制度
福建省国有资本经营预算应厘清其国有资本经营预算与公共预算间的关系，切实把国有资本经营预算从公共预算中相对独立出来，在二者相对独立的基础上建立二者的衔接关系，让国有资本经营预算用于民生财政支出在预算编制上有据可依，同时也有利于强化国资预算和公共预算之间的相互监督制衡。
2 构建规范的国有资本收益的收支及其监督制度
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关键词 ：国有资本经营；预算制度；问题与建议
自2007年9月国务院颁布《关于试行国有资本经营预算的意见》以来，我国国有资本经营预算的实施取得了阶段性成果，对推动我国国有企业改革、推进国有经济布局、结构调整，发挥国有资本在国民经济中的引导作用等方面起到了积极、有效的作用。
一、国有资本经营预算制度存在的问题
1．国有资本收益上缴比例偏低
2014年中央企业国有资本收益上缴比例：烟草，上交利润比例是25%;石油石化、电力、电信、煤炭等企业，上交利润比例为20%;矿业、建筑等企业，上交利润比例为企业税后利润扣除10%，盈余公积后的15%;军工行业、科研机构、文化企业上交利润比例为10%;还有部分中央企业免缴当年收益。我国企业国有资本收益上缴比例明显低于其他国家及世界平均水平。
2．会计核算难度较大，委托贷款相关具体规定尚不明确
按照现行规定，企业将收到的国有资本金列入“实收资本”会稀释少数股东权益，他们既得利益受到影响，执行过程中难度较大。目前，国有资本经营预算相关规定中对委托贷款仅仅规定“母公司所属控股法人企业暂无增资扩股计划的，列作委托贷款，但委托贷款利息、期限等如何确定，尚无具体规定和细则。
3．国有资本经营预算涉及企业范围不全面
2010年以前国有资本经营预算范围仅限于国有资产管理委员会管理的企业、中国邮政集团和中国烟草总公司，2011年起教育部、文化部、农业部等部委所属企业纳入预算范围，2012年将工信部、国家体育总局等所属企业纳入预算范围。但相对于5000家左右的中央国有企业，国有资本经营预算涉及企业范围较小，特别是利润状况良好的金融类国有企业仍没纳入收益上缴的范畴。
4．国有资本经营预算支出项目建设滞后
国有资本经营预算支出主要包括资本性支出、费用性支出和其他支出，必要时可部分用于社会保障等项支出。从目前实际执行情况看，资本性支出和费用性支出占绝大部分．基本没有用于社会保障等其他支出。执行中还存在项目库建设滞后，部分项目的选择和调整随意性较大，部分预算资金投向房地产等国家鼓励国有资本退出的一般竞争性领域。
5．国有资本经营收益收缴基数确定不合理
目前，企业计算国有资本收益基数是根据集团公司年度合并财务报表归属于母公司所有者权益净利润确立的，合并范围内子公司的亏损，会抵减集团公司国有资本收益上缴基数，从而降低集团公司上交国有资本收益的数额。近几年，为了融资或或者推进国有企业重组，各级政府和国资监管部门成立了一些资产经营公司，将多个独立的国有企业“打包”装入其中。这种重组方式，对国有资本经营预算收益征收基数存在一定影响。“打包”成为资产经营公司子公司后，原亏损企业便会抵减资产经营公司合并报表的净利润。总之，资产经营公司“包内”企业的盈亏状况直接影响到集团公司上缴国家利润的多寡，从而影响上缴国有资本收益的责任。
二、完善国有资本经营预算制度的建议
(1)今后应适当提高国有资本收益征收比例。在今后一段时间内把资源类、一般竞争性领域、军工和科研企业的征收比例适当提高到一定比例。
(2)研究确立更为科学的中央国有资本经营预算资金入账科目，兼顾少数股东权益；对委托贷款的期限、利率、计息方式等做出具体规定。
(3)目前我国金融企业的竞争能力已大幅度提升，如果继续实施免缴的政策会导致国有资本收益上缴规模降低，行业间形成了不平等竞争，因此，应将国有金融企业纳入资本收益上缴的范围。将来条件成熟时还应将全部国有企业划归国有资本经营预算收益收缴范嗣。
(4)应通过合理引导国有资本流向，进一步发挥对国有经济结构和布局调整的推动作用。从支出方向上看，应着重支持军工、战略性新兴产业和国有经济优先布局的领域与行业以。同时还应适当扩大国有资本经营预算的支出范围，强调其社会性支出，即将部分国有资本经营预算用于解决社会保障、医疗卫生、教育就业等其它相关支出。从支出的重点项目上看，应重点加大对国有经济和产业结构调整、兼并重组、技术创新、节能减排等项目的支出规模和扶持力度。
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国有资本预算包括国有资本变现预算与国有资本经营预算两部分。其中，国有资本变现预算是5至10年的中长期预算，国有资本经营预算是年度的短期预算，短期预算要服从中长期预算。 国有资本经营预算，是指国有资产监督管理机构依据政府授权，以国有资产出资人的身份依法取得的国有资本经营收入、安排国有资本经营支出的专门预算。 国有资本经营预算的建立依据是国家的双重身份（企业所有者与强制性机构）之一的企业所有者身份，基于产权关系，企业所有者理应享有经营收益，并有自主支配、使用的权利。同时，国家作为强制性机构拥有政治权利，应当合理安排收入与支出，实现国家利益、全民利益的最大化。
二、我国国有资本经营预算制度的建立历程
1993年党的十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制的目标，同时首次明确提出要“改进和规范复式预算制度，建设政府公共预算和国有资产经营预算，并可根据需要建立社会保障预算和其他预算”。1994年通过的《预算法》规定“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制”。1995年1月1日《预算法》正式实施，复式预算取得法律地位。同年通过了《预算法实施条例》，规定各级政府复式预算，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算，进一步明确了国有资产经营预算将作为我国复式预算的一个独立部分而建立。1998年财政部新“三定”方案提出“逐步建立起政府公共预算、资本金预算和社会保障预算制度”，“国有资本金预算”的提法代替了“国有资产经营预算”。2002年十六大决定建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的国有资产管理体制。2003年设立国有资产监督管理委员会。2004年起北京、上海地方国资委试行当地的国有资本经营预算制度。2006年末财政部部长金人庆在全国财政工作会议指出： 2007年中央财政将选择中央直管企业和烟草行业企业，开展编制国有资本经营预算试点，地方财政也要积极开展试点。2007年国务院《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，规定当年开始进行试点，收取部分企业2006年实现的国有资本收益，中央本级国有资本经营预算于2008年起正式实施，这标志着我国国有资本经营预算制度的正式建立。
中国国企最初实行的是统收统支、利润全部上缴的调配政策。1994年我国开展分税制改革，考虑到当时企业沉重的社会包袱，暂停向国企征缴利润，国企保留了全部税后利润，这样的优惠政策长达13年。至2007年国有资本经营预算开始试点工作，国有资本经营预算在全国稳步推展开来，我国国企结束了“只吃请，不埋单”的历史。自2007年期，中央国有资本经营预算实行范围不断扩大：2007年底财政部《中央企业国有资本收益收取管理办法》，规定试点范围为117家国资委监管企业；2008年中国烟草总公司纳入试行范围；2009年中国邮政集团公司纳入试行范围；2010年起教育部、文化部、农业部等部委所属652家企业纳入预算范围； 2012年2月财政部发文继续扩大中央国有资本经营预算实施范围，四类企业被新划入红利上缴范围，这些企业主要集中在服务业、咨询、商贸、出版、电子、科研等领域。同时，2010年财政部下发《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》，规定从2011年起，适当提高中央企业国有资本收益收取比例。
可见，扩大国有资本经营预算实施范围、适当提高国有资本收益收取比例，进一步建立完善的国有资本经营预算，将是近几年的工作任务之一。
三、关于我国现行国有资本经营预算体系的几点建议
我国国有资本经营预算自2007年开始试点，目前已在全国稳步推展开来，我国结束了13年国企“只吃请，不埋单”的历史。由于国有资本经营预算的建立没有国外的经验可供采纳、我国重构复式预算也正开始，因此国有资本经营预算的推广难免出现问题，通过分析笔者归纳总结了以下几点建议：
1、明确国有资本经营预算的编制目标
国有资本经营预算作为复式预算的组成部分，其编制目标应与社会发展目标对应。国家是国有企业的所有者、出资人，理应享有国有资产的收益权以及参与企业管理的权利。而我国正处于重要的转型阶段，同时面临着世界经济困境，亟须找到新的经济增长点，首要的任务是扩大内需，而居民收入是影响消费的最重要因素。通过完善国有资本经营预算制度，提高国有企业利润上缴比例，用以对社会保障的财政投入，可以提高居民消费水平。
而目前国有资本经营预算支出方向不明确，无法体现国企的社会责任。国有资本经营预算的支出主要包括资本性支出、费用性支出、其他支出。其中资本性支出、费用性支出在国企内部、国企之间流动，其他支出则无具体规定。以山东省为例2008-2010年，山东省完成国有资本经营预算支出12.49亿元，其中资本性支出4.55亿元，费用性支出7.24亿元，其他支出0.7亿元，其他支出只占到了5.6%，剩下的大部分则在国企内部、国企之间流动。有学者认为，根据复式预算的收支对照原则，如果不对其他支出做出明确规定，则无法体现其严肃性，也为不同预算的相互挤占提供了可能性。但是仅在国企内部、国企之间流动的国有资本经营预算与国企服务社会的目的相背离，也与我国从大力发展经济建设、服务民生、促进社会公平正义的目标不符。笔者认为，应当提高其他支出所占比例，并且明确规定支出方向及比例，将部分国有资本经营预算用于民生问题的解决，以体现国企的社会责任、全民共享的所有权。
2、合理制定利润上缴比例
2007-2011年国有企业实现利润分别为1.62万亿元、1.18万亿元、 1.34万亿元、1.99万亿元、2.62万亿元。除了2008年受国际形势影响，有较大幅度下降外，其余年度有较大增幅。数据显示国企近几年有较好的发展，但国企同时面临着社会上对其通过市场垄断、掌控资源获利的强烈不满，要求提高利润上缴比例。但是由于我国国有企业性质不同、所享资源不同，这客观的造成了不同国企之间的不公平。因此，利润上缴比例不可一刀切，一方面要反映由于资源不同带来的影响；另一方面要保证公平，过高而不合理的上缴比例差距会打压积极性，使得盈利差的企业从盈利好的企业那里分取了过多的好处。
瑞典采取的是高度统一的预算管理体制，来自国有企业的财政预算收入，主要是分红和股权转让收入。其每家国有企业都有既定的分红政策，分红比例高的企业达50%，低的常年不需上缴利润。我国对利润上缴比例制定不应刻意设上下限，而应根据国企的具体受益、收益的情况科学地制定利润上缴比例。
3、深化国企改革，实现国有资本变现收入
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所谓国有资本经营预算,是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算,是政府预算的重要组成部分。这项于2007年10月启动的预算工作,目前涉及的只是中央级国企(下称央企)的红利部分,收缴范围仅包括国资委旗下116家企业以及中国烟草总公司,远未扩展至整个国有资本经营的总体收益。
即便如此,预算工作的展开也难称顺利。据财政部人士初步计算,2009年度央企可上缴上一年红利共约385亿元,这个数字比2008年缩水了四分之一,理由则是2008年动荡的宏观经济。不过,根据财政部公布的数据,国资委及其他部委所属的央企2008年整体利润仍逾8000亿元,因而这一分红比例仅约为5%。
事实上,这项改革试点推出之时就争议不绝。谁来收、对谁收、收多少、如何用,一直都有太多的利益纠葛。
自1994年以来13年未缴税后红利的国有企业,对此自然大不习惯;国资委成立后第二年(2004年)便开始研究国有资本经营预算的相关问题,最终只获得了催收和资金投向的建议权;财政部门在主导此项改革中,也希望获得更多授权和法律上的支持;而这一预算改革如何与整个国企改革战略互动,其正面与负面效果,仍有待观察。
2009年5月1日《企业国有资产法》的实施,为“建立健全国有资本经营预算制度”提供了契机,该法已明确授权国务院制定“具体办法和实施步骤”。目前,《国有资本经营预算条例》已提上财政部的立法工作日程,配合正在修改中的《预算法》,国有资本经营预算收支范围、预算主体的权责、预算程序都将走向法制化。
主导这一条例制定的财政部门希望在2009年底前在内部协调意见完毕,然后再征求各部委如国资委的意见。
条例显然旨在打破试点中的诸多羁绊。作为完善国有资本经营预算的基础,酝酿率先将红利收缴比例从试点的5%-10%进一步提高,并进而将国资委监管之外的国企纳入上缴红利的范围,比如国有金融企业。这意味着,下一步中国投资公司可能与其他央企一样,将作为包括四大国有银行等金融机构在内的部门预算执行单位,上缴部分收益。
“从远期目标考虑,所有各级政府出资的企业包括直接出资和间接出资,都应纳入上缴国有资本经营预算的范围,以建立一个完整的国有资本经营预算体系。这还包括建立与公共预算及社会保障预算的通道,以及中央、地方的国有资本预算的上下级转移支付通道。”财政部有关人士表示。
扩大收缴
央企向财政上缴红利的试点改革,酝酿于2006年秋。第二年5月,国务院了《关于试行国有资本经营预算的意见》,当年10月,财政部开始了第一次向央企收缴红利的试点。
在试点阶段,财政部和国资委联合《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》。国有资本收益是依照国企及国有控股集团上一年实现的利润按比例征收,例如,2008年国有资本经营预算收入,是收取2007年实现的国有资本收益。这一办法还按行业将央企划分为三类,按不同比例征收:第一类为资源型企业,如烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等,征收比例为10%;第二类为一般竞争性企业,如钢铁、运输、电子、贸易、施工等,征收比例为5%;第三类为军工企业、转制科研院所企业,暂缓三年上缴。
据财政部企业司有关人士介绍,2007年试点之初,只有国资委直接管辖范围之内的116家央企,当年减半收取的红利在140亿元左右。2008年,中国烟草总公司被纳入这一框架,上缴红利80多亿元。当年收取的红利部分达440亿元。今年,财政部预计收取的红利在385亿元左右。其中,中国烟草总公司预计可上缴红利约110亿元,中石油和中移动则预计各上缴的红利均约70亿元。连续两年来,这三家企业作为上缴红利的“大户”,占到总数的九成。
收缴范围有限和比率较低,是国有资本经营预算远远低于预期的两大原因。
目前,国有及国有控股企业共12万多户,国资委管理的是136家中央企业及各级地方国企;在国资委监管范围之外的还有五大类国企,包括80多个中央部门下属的6000多家国企,中央一级约30多家国有金融企业,以及铁路、烟草、邮政和科教文卫等行政事业单位下属的非经营性转经营性国企。目前,除了中国烟草总公司,这些企业的税后利润,均留在企业内部作为自有发展基金,尚未纳入收缴红利的框架。
国有资本经营预算的收入来源主要依赖于央企,而央企前十名企业(大部分属于垄断性国企)的利润总和占到136家央企利润总额的80%左右。
近年来,随着中资银行股权价值的飙升,国有金融企业的国有资本经营收益,日益成为关注的热点。金融危机令全球银行洗牌,工行、建行、中行市值排名全球前三甲,工行以2008年度税后利润1108亿元的成绩,成为全球最赚钱银行。中国投资有限公司的全资子公司中央汇金公司,作为这些机构的主要出资人,近年来所获分红逾千亿元。
对此,财政部人士表示,下一步首先要考虑将国有金融企业也纳入国有资本预算,其利润上缴的方式方法还在研究之中。
财政部考虑纳入上缴红利范畴的其他企业,还将包括类似中国烟草总公司的铁道部、邮政总公司等部委所属企业;进而随着行政事业单位改革,收缴范围将依次推进到各部委下属事业单位的企业及子企业,比如北大青鸟集团、清华大学下属的企业集团、中科院下属的联想控股公司等经营性企业,以期建立一个完整的国有资本经营预算体系。
“最终目标是,只要是国有出资的企业,无论是直接还是间接,都应纳入上缴收益的范围。”上述人士表示。
相较现实而言,这一图景颇为远大。国有资本经营预算的启动,结束了国企13年不缴红利的时代,但在试点期间上缴比例最高只有10%,这被认为,对于连年利润创新高的国企,有关部门为确保试点成功,做了很大让步。
在很多专家看来,10%的比例明显偏低。国务院发展研究中心企业所副所长张文魁认为,“如果按照国际上或者是国内民营企业的一些分红,一般成长型企业是10%-20%,成熟型企业是50%,国有企业折中一点,可以取个中间数。”
面对外界的质疑之声,国资委主任李荣融今年4月在亚洲博鳌论坛上回应称,中石油、中石化、中移动等10%的上缴比例只是起步,“未来会逐步提高上缴收益的比例。”
财政部企业司有关人士明确告诉《财经》记者,下一步将根据国企改革和经济发展需要,研究提高上缴收益的比例。
模糊的角色
今年是中央本级国有资本经营预算试点的第三年。与2008年相比,2009年央企的红利征收略有异样。
早在今年4月,国资委收益管理局已要求央企于当月末上报2008年度的国有资本收益。国资委新设的收益管理局于2009年1月刚组建完成,承担组织央企上缴国有资本收益及国有资本经营预决算编制和执行等有关工作。按正常程序,2008年年底以前,央企及国资委应将所编制的国有资本经营预算建议草案报财政部。经国务院批复后,次年3月通过人大审核。
2007年是1978年改革开放以来,央企实现利润额最大的一年。按照有关规定,申报收益的工作应在5月完成,而直到8月,有关工作才刚启动不久。
据接近国资委的人士透露,一是因为企业收益下滑,央企对这一工作并不积极;二是由于机构设置刚刚完成不久,国资委内部协调机制尚未理顺,使得国资委在这一制度中的角色尚有些模糊。
2008年,央企利润下滑了30%。这是中央企业自2002年以来利润首次下滑,原因是受到重大自然灾害、政策性亏损和国际金融危机等多重因素的影响。其中,电力、石油、石化等行业政策性亏损达2660多亿元。
借此机会,一些强势央企借由各种渠道发声,认为2008年经济运行下滑导致央企利润减少,2009年经济低迷将使央企经营困难,红利征收比例应该降低或暂停征收。
受多种因素影响,财政部预计2009年征收的红利将有所缩水。但国资委数据表明,2008年国资委所辖央企实现利润6652.9亿元,如果剔除政策性亏损原因,央企去年实现利润和2007年的9968.5亿元基本持平。其中中石油2008年度净利润1144.31亿元,仍然保住了“亚洲最赚钱企业”的称号。中移动2008年盈利1127.93亿元,成为全球最赚钱电信公司。
目前,所有中央直管企业的财务隶属关系在财政部单列,资产关系则在国资委,所有预算资金的支出和上缴不通过国资委,账户均设在财政部。
在改革之初,国资委曾有意主导国有资本预算,作为国有资本运营的资金来源。但国资委最终未获得直接授权,只是在国有资本预算中承担督促国企上缴红利之责,在支出时对财政部有建议权。
国资委这一角色的落差,其实和国资委本身的定位息息相关。国资委近年在推进国有经济产业布局上,主要侧重于微观调控,比如培育80家至100家具有国际竞争力的大企业集团,但在如何实现“国退民进”,以及国有企业究竟应在经济中扮演何种角色等问题上,缺乏统一的宏观战略的研究和调整规划。
“从组织形式的角度减少企业数目过于简单,更重要的是从资本布局进行资源配置。”一位国资研究专家称,国资委应当着眼于哪些行业有继续投入的必要,哪些行业需要退出;更重要的是,应当明确国企存在的目的是什么,是以利润最大化为目标,还是以公共服务为目标。“在世界各国所谓的‘国有企业’中,相当大一部分是以公益性为经营目标,是为全民提供福利性的服务,而非追逐利润。”
国有资本经营预算的收入包括:国有独资企业上缴国家的利润,国有控股、参股企业国有股权(股份)获得的股利、股息,企业国有产权(含国有股份)转让收入,以及扣除清算费用的清算收入。据财政部人士介绍,目前国有资本经营预算90%来源于央企上缴的税后利润,股利、股息只涉及八家国有控股或参股企业,如南方电网、广东核电、上海贝尔等。
在一些属于国资委监管但并不为财政部直接持有股份的国有控股或参股企业里,红利的征收则更加困难。例如南方电网,如何上缴红利,尚存在着一些观念和执行上的难题。
钱到哪里去
试点三年以来,钱从哪里来,到哪里去――红利支出的透明度亦成为外界关注的焦点。2007年、2008年两年间,财政部共计收取国有资本经营收益584亿元,目前节余12亿元。
2008年11月底,国资委首次公开对2008年国有资本经营预算支出的用途。公开资料显示,该支出总额547.8亿元,基本全部重新投向了当时出现了流动性困难或受到自然灾害打击的一些央企,包括东航和南航、大唐电力、国家电网公司等。
据财政部人士介绍,除南航、东航的注资是国务院常务会议直接决定,其余支出程序均按照国务院有关26号文以及编制预算支出的专门办法来执行,即企业先上报自己的预算支出计划至国资委,国资委审核后由财政部综合平衡。“总的原则,就是符合国家宏观政策和产业结构调整的基本原则。”他说。
两家新设重点央企的部分资本金,也来自国有资本经营预算。2007年5月,由国务院和中核集团等四家国企共同出资组建的国家核电技术有限公司,注册资本为人民币40亿元。其中,国务院出资24亿元人民币,占注册资本的60%,其来源即是国有资本经营预算资金。
2008年5月11日,中国商用飞机有限责任公司在上海成立,注册资本190亿元人民币,国务院以现金出资60亿元,占注册资本的31.58%,其余出资来自中国航空工业第二集团公司等六家航空类大型国企。
国资委酝酿许久的新国有资产经营管理公司“中国国新资产管理有限公司”,注册资本拟为200亿元,资金来源也将主要来自国有资本经营预算,但注册资本金拟以后逐年到位。
来自财政部的消息显示,2008年,国有资本预算支出90%以上属于资本性支出,包括支持企业走出去、灾后重建、节能减排,都是以注资央企的形式实施。2009年投资方向大体变化不大。
“目前,尚未建立国有资本经营预算的披露制度,严格来说,最终应向人大报告。”有关专家认为。
篇6
现行国家与国有企业分配关系基本框架是1994年财税制改革奠定的。为了平衡利益关系和缓解那一阶段国企的普遍困难局面,当时在推动所得税改革、取消执行各类包税政策时,配套了对国有企业的过渡性让利措施,暂时下放作为国有资产所有者对于企业利润的分配权利,把国有资本收益全部留归企业。
国有企业税后利润全留的做法一直延续下来,但2007年后,实行中央层级的国有资本经营预算制度,使之有所改变。国有资本经营预算是新的历史阶段推动国家与国有企业利益分配关系规范化、合理化的重要途径,体现了相当制度建设的进步。但是,实施以来,仍有两个突出问题:
一是对于国有资本收益的收缴力度过小。2009年,中央企业(包括中央管理企业和部门所属企业)利润高达9445.4亿元,而国有资本经营预算实现的收入收缴却十分“寒酸”。中央本级国有资本经营预算中,2007~2009年,共收取中央企业国有资本收益1572.2亿元。也就是说,中央级次国有企业利润收缴三年,集中到国库中的,尚不足一年利润的20%。
二是主体收入部分的支出方向存在偏离。十几年来,把国有资产收益全留企业,区别于其他政府公共收入,形成了国有资本经营支出准封闭运行的倾向。国有企业国家所有,政府代表行使权利,利润由全体人民共享――这样一些简明的逻辑,在各种利益集团代言人的干扰下变得模糊,收入留用,如何使用,透明度很低,主要由内部人按其偏好决策,支出优化的相关制度远未到位。这种情况在“绝大部分收入不上缴”的现实格局中延续。
国有企业留利巨大,国有资本经营预算支出准封闭运行,其不良影响是多方面的。这种无边界式留让国有收益,不仅造成政府收入减少,也带来收入结构的扭曲,影响提供公共服务的能力;民众也无从分享国有资本收益,收入空间、消费空间受到挤压。更深层次则是巨大的国企利润使用失当现象高发,对于市场秩序的干扰也常常为人们所逅病。
我们建议,应该在已启动运行的国有资本经营预算框架下,较大幅度地提高国有资本经营预算收入收缴力度,统筹优化国有资本经营预算资金的使用。
提高收入收缴力度首先可在中央本级国有资本经营预算层面。一是在促进垄断行业、部门深化改革的过程中,对于现行的征收比例做出调整,二是扩大征收范围,应当逐步向金融类以及部门所属的国有企业扩展。在地方层面,也应鼓励支持建立国有资本经营预算制度,加强对国有资本收益的管理与上收。
篇7
二、规范政府非税收入分类管理
（一）严格审批管理制度，规范收费基金管理。要严格执行行政事业性收费管理审批制度，严禁越权审批收费项目、扩大征收范围、提高征收标准或者擅自转移收费职能。继续清理整顿收费、基金，取消不合法、不合理的收费、基金项目，合理控制行政事业性收费和政府性基金规模。财政部门要定期向社会公示本地区现行收费基金项目，有关单位要公示收费标准、范围等相关政策和投诉电话。未经公示的收入项目，一律视为乱收费。有关单位要严格依照规定的项目、范围、标准规范征收，不得多征、少征或者擅自减征、免征。
1.政府性基金、附加和专项资金是由政府机关或政府授权的社会机构收取的专项用于公共工程或社会公共事业的资金，实行票款分离管理模式，全额缴入财政专户，纳入财政综合预算。根据政府经济社会发展的总体规划和资金规定用途，统筹安排支出项目，结余结转下年使用。
2.行政事业性收费是指依据法律、法规、省以上政府或省以上财政、物价部门共同的规章或规定所收取的各种收费。行政事业性收费实行票款分离管理模式，全额缴入财政专户，纳入部门预算。政府根据具体情况适当统筹。
（二）完善国有资源(资产)有偿使用收入管理政策，防止国有资源(资产)收入流失。国有资源有偿使用收入，包括土地出让金收入，新增建设用地土地有偿使用费，探矿权和采矿权使用费及价款收入，场地和矿区使用费收入，出租汽车经营权、公共交通线路经营权、汽车号牌使用权等有偿出让取得的收入，政府举办的广播电视机构占用国家无线电频率资源取得的广告收入，以及利用其他国有资源取得的收入。要依法推行国有资源使用权招标、拍卖，进一步加强国有资源有偿使用收入征收管理，确保应收尽收，防止收入流失。国有资源有偿使用收入应严格按照财政部门规定缴入财政专户。
国有资产有偿使用收入，包括国家机关、实行公务员管理的事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织的固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让等取得的收入，政府拥有所有权和投资兴建的公园、景点范围内实行特许经营项目的有偿出让收入和门票收入，利用政府投资建设的城市道路和公共场地设置停车泊位取得的收入，以及利用其他国有资产取得的收入。建立健全国有资产有偿使用收入管理制度，有关机构要将国有资产有偿使用收入及时足额上缴财政专户，防止国有资产收入流失。要积极探索城市基础设施开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权等无形资产有效管理方式，通过进行社会招标和公开拍卖，广泛吸收社会资金参与经营，盘活城市现有基础设施存量资产，有关招标、拍卖收入全额上缴同级财政专户。
（三）加强国有资本经营收益管理，维护国有资本权益。国有资本经营收益是政府非税收入的重要组成部分，包括国有资本分享的企业税后利润，国有股股利、红、股息，企业国有产权（股权）出售、拍卖、转让收益和依法由国有资本享有的其他收益，应严格按照同级财政部门规定执行，及时足额上缴同级国库。要进一步完善国有资本经营收益征收管理方式，防止国有资本经营收益流失。要逐步建立国有资本经营预算体系，将国有资本经营收益纳入政府预算管理，确保国有资本经营收益的安全和有效使用，促进国有经济结构调整和国有企业健康发展。
（四）行政事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织收取的其他政府非税收入要全部纳入单位部门预算管理，全额缴入财政专户；暂收的保证金、押金等代收代管资金，须缴入财政专户，接受监督管理，使用时由使用单位提出申请，经财政部门审核后拨付。
三、加强政府非税收入预算管理
（一）政府非税收入要实行综合预算管理
综合预算由部门预算、基金预算、国有资本经营预算等财政性资金预算组成。财政部门要全面改革预算编制方法，规范预算编制程序，将所有政府非税收入全部纳入综合预算管理，实现政府税收和非税收入统筹安排，进一步提高财政性资金使用效益。
（二）实行综合预算，合理确定收入规模
1.要科学、合理安排政府非税收入的收入预算，由财政部门对各部门和单位政府非税收入的征管建立考核机制。
2.统筹安排政府财力，逐步实行“收支脱钩”政策。各级财政部门对政府非税收入要逐步推行收支脱钩管理，统筹安排政府收入。在满足成本性支出和资金规定用途的前提下，经同级政府批准，财政部门可对政府非税收入统筹调剂，最大限度地保证社会保障等政府重点支出的需要，实现政府非税收入与政府可直接支配财力的同步增长。
（三）科学编制政府非税收入支出预算
1.统一政府税收和非税收入预算编制方法。所有资金要按照基本支出预算、项目支出预算分别编制，按照综合预算和零基预算的要求，将全部财政性资金统筹安排。基本支出预算分为人员经费和公用经费两部分，采取定额定员编制办法，即人员经费按照同级机构编制主管部门批准的人员编制数和国家规定的工资、津贴、补贴标准及同级财政部门下达的各单项定额标准进行测算、编制，公用经费根据财力状况、定员定额标准和部门实际情况进行测算、编制。在符合规定用途前提下，政府非税收入可用于补充预算资金经费不足。项目支出预算要实行项目库管理制度，即财政部门根据主管部门的项目计划和可行性报告，结合当年政府重点项目安排和财力状况，经同级政府批准，择优确定项目。
2.细化预算编制。要将部门及其所属单位的收支全部编入预算，基本支出预算落实到实有人数，项目支出预算安排到具体项目，全面、准确地反映部门收支状况，增强预算单位支出透明度。凡属政府采购品目的，应按照规定编制政府采购预算。
3.预算编制与统筹安排相结合。对政府性基金(资金、附加、专项收费)等政府非税收入，除规定的手续费等成本性支出由部门申报预算、财政部门审批外，项目支出全部由财政部门根据项目库情况和全市经济发展规划，按资金用途统筹安排，编制支出预算，并报同级政府审定。对其他政府非税收入，由部门申报预算，财政部门按优先安排成本性支出的原则和规定标准进行核定，核减部分和未申报部分可统筹用于解决社会保障等政府重点支出。
4.严格预算追加程序，确保支出预算严肃性。政府非税收入支出预算一律以指标形式下达。预算一经批复，即成为年度资金安排的依据。除因国家政策调整使收支发生重大变化外，一般不予追加或调整。确需对预算进行追加或调整的，须经财政部门审查，报同级政府批准。
（四）严格执行“收支两条线”管理，按规定程序和范围使用资金
部门和单位必须将取得的政府非税收入全额上缴财政专户，按要求申报支出预算，按财政部门批准的规模和用途使用资金，严格执行“收支两条线”管理。财政部门负责编制预算和按已批复的支出预算核拨资金。人员经费和公用经费按月拨付，其他支出按实际用款进度拨付。任何部门和单位不得拖欠、截留和坐收坐支政府非税收入；严禁扩大支出范围、提高支出标准和挤占挪用等违纪行为。
（五）实行绩效考评，加强监督管理
财政部门要逐步完善绩效考评体系，对政府非税收入和支出情况实行跟踪问效。各部门、各单位要及时向财政部门报送政府非税收入使用年度报告，如实反映支出情况，不断提高预算管理质量。
四、完善政府非税收入征缴机制
（一）全面推行“票款分离”。要严格执行“单位开票、银行代收、财政统管”的“票款分离”制度，规范政府非税收入收缴行为，杜绝资金的截留、挤占、挪用和坐收坐支。代收银行要提高服务质量，确保政府非税收入资金在所有网点的顺畅收缴和正确结算。对银行代收网点无法覆盖、收费行为与收费服务同时发生等不便于缴款人到银行缴款的收费项目，财政部门可批准委托单位代收，代收单位须将收入于当天全额缴入财政专户。
（二）严格银行帐户管理。部门和单位必须取消收入过渡户，将政府非税收入直接缴入财政专户，对国家规定必须纳入预算内的政府非税收入，要先缴入财政专户，由专户上解国库。单位银行帐户的开设须经财政部门批准。
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1．维护国有资产所有者权益的必然要求。为了解决国有资产所有者缺位及政府多头干预企业的问题，按照“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的方针，许多地方成立了国有资产授权经营公司，政府将经营权交给授权经营公司行使。然而由于相应的配套措施、特别是监督机制尚未健全，授权经营公司同样出现了“所有者缺位”的现象，资产经营中所有者权益得不到保障，资产经营收益也不能及时足额上缴。因此，有必要通过建立国有资产经营预算，对企业资产收益分配和产权变动等资产经营活动进行规范。
2．提高国有资产总体运营效益的需要。通过建立国有资产经营预算，可将各部门国有资产经营收益集中起来，纳入自身预算体系，并以经济效益为核心、以市场为导向进行资本投资规划，解决存量调整和增量投向问题，有利于合理配置资金，真正实现产业结构调整。目前，我国国有资产总量达10万亿元，各类企业占有的国有资产达7万多亿元，若不能取得盈利，不建立国有资本收益收缴制度，那么建立健全的社会主义市场经济体制是不可能的。
3．完善国家预算制度的需要。按照建立社会主义市场经济的要求，拓宽财政职能范围，加强财政调控能力，对不同性质的预算资金采取不同的管理方法，全面反映政府活动的方向，逐步建立和完善国有资产经营预算及社会保障预算，壮大国有经济，提高企业运营效益，最终将为公共财政预算提供更多的收入来源。因此，国有资产经营预算不仅是复式预算的重要组成部分，而且是公共财政预算的重要经济基础。
4．加强国有资产管理的需要。通过建立国有资产经营预算，可建立一套国有资产存量和流量的总账，及时、全面地反映国有资产投入及其产出的数量、效益、结构等情况，为国家提供预警监督信息，为宏观经济调控提供资产数量和质量的科学依据，以实现分类指导，对国有经济进行战略性调整，实现国有经济的“有进有退”。
二、建立国有资产经营预算的目标
1．加强对国有资产的整体规划和调控，进一步规范国有资产管理、监督、运营主体之间的关系，以实现国有资产权益的最大化。
2．进一步明确和落实国有资产出资人的收益权，完善收益分配的管理程序，维护国有资产出资者的合法权益。
3．强化国有资产运营的过程监控，加强国有资产经营收益管理，提高国有资产运营质量。
4．形成一套既符合国有资产管理需要，又能体现国有资产授权经营公司内部规范化运作的制度及程序。
三、国有资产经营预算与公共财政预算的区别
1．依据权能不同。国有资产经营预算依据的是国有资产所有权及其派生出来的收益索取权和支配权；公共财政预算依据的则是国家公共权利及其派生出来的对国民经济收入的分配和再分配权。
2．目标取向不同。国有资产经营预算目标是追求经济效益的最大化；公共财政预算侧重于实现最佳社会效益。
3．收支范围不同。国有资产经营预算收支范围限于国有资产经营企业或占用企业；公共财政预算收支范围涉及全社会所有的经济成分，其范围比前者大。
4．收支形式不同。国有资产经营预算收入以收缴经营利润为主，支出则以投资形式出现，资金具有周转性、有偿性特征；公共财政预算收入以税收为主，支出则采用拨款方式，主要用于社会公共支出，资金具有一次性、无偿性特征。
5．管理手段不同。国有资产经营预算中所有者与经营者之间以产权为纽带，二者之间是法律地位平等的民事契约关系；公共财政预算中管理者与被管理者之间是不平等的行政隶属关系。
6．筹资渠道不同。国有资产经营预算除收取收益外，还可以通过发放贷款、发行股票和债券、实行股份制等形式向银行、单位、个人及外商筹集资金，比公共财政预算的筹资更具多样性、灵活性和广泛性。
四、国有资产经营预算的基本内容
1．国有资产经营预算报表体系。主要包括国有资产经营预算收支表、相关附表和编制说明书等。其中，国有资产经营预算收支表是指通过运用收入、支出类科目，反映国有资产主要资金来源及其使用方向。不同类型的编制主体，政府或授权经营公司的国有资产经营预算收支表内容是有差异的；即使是同一类型的编制主体，不同地方、不同时期的有关内容也是可以不同的，有逐步完善的过程。在国有资产授权经营公司的国有资产经营预算收支表中，收入项目包括国有资产经营收益、资本性融资收入、其他收入及历年结余收入等；支出项目包括国有资产运营支出、资本投入、债务性支出、其他支出及结转支出等，不同类型的国有资产授权经营公司，其经营预算收支表可以有所调整；附表则主要为资产负债表、损益表、现金流量表等；编制说明书则是对报表中主要指标的形成及变动原因进行详细说明。
2．国有资产经营预算的配套制度。①明确资产经营者的财务责任，包括财政部门作为出资人在资产和财务管理方面的责任，以及企业对投入国有资本在资产和财务管理方面的责任；②明确与财务责任相关的考核办法，将奖励与惩罚、激励与约束有机结合起来，建立一套完善的国有资本保值增值考核与评价体系、经营者激励机制和风险责任制度；③建立有效的外部财务监督机制，对投入国有资本的企业派驻财务总监，委托中介机构进行审计、监督和反映企业的经营行为和财务状况；④规范企业筹资和投资行为及方式，包括国有资本的增加和减少、国有股权的设置等；⑤规范企业的成本费用管理，包括工资分配、业务招待费、企业坏账损失、大宗固定资产和流动资产损失、投资损失等项目的监督以及企业捐赠等项目，研究实施规范的管理办法；⑥监督企业资产重组中的产权变动及其财务状况变化，规范企业的资产重组行为，包括国有企业合并分立、对外投资、转让、质押、担保、国有股减持、关闭破产等国有资本的变动管理，注重国有资本的优化配置，建立国有资本的进入退出机制；⑦规范企业的分配政策，包括税后可供分配利润、产权转让收入的收缴、收益分配使用的原则和办法等。
五、逐步推进国有资产经营预算工作
1．应将资本预算分为国有资产授权经营公司预算和政府预算两个层面，国有资产授权经营公司预算是基础。在国有资产授权经营公司预算完成后，再汇总国有资产授权经营公司的预算，形成政府预算。在形成政府预算框架阶段，要采取“自下而上、自上而下”的结合方法，由试点地区和试点经营公司在汇总分析所属授权经营公司或所属全资、控股公司经营状况的基础上，根据本地区或本公司发展规划和上年度经济运行的实际情况，汇编本地区或本公司下年度预算草案。
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改革开放初期，国家为了发展和壮大国有经济，将国有企业推向市场，对国有企业进行改革与创新，不断提高其市场竞争力，实现企业的可持续发展，自1994 年税制改革后至2007 年，国家暂停了向国有企业收取资本收益，其利润所得全部留归企业支配，这一举措对当时国有企业的健康发展起到积极的作用。弹指一挥间，国有企业已度过最艰难时期。不少企业如今利润丰厚，据统计，1998 年全国国有企业实现利润仅为213.7 亿元，1999 年猛增到1 145.8 亿元，2006 年159 家中央企业实现利润7 546.9亿元，同比增长18.2%，1 031 家省市级国有企业实现利润2 097.2 亿元，同比增长38%，2006 年国有企业实现的利润超过9 600 亿元。2012 年全国国有企业累计实现利润总额21 959.6 亿元，累计实现净利润16 068 亿元。2014 年国有企业利润总额24 765.4 亿元，同比增长3.4%。其中中央企业17 280.2 亿元，同比增长3.6%;地方国有企业7 485.2 亿元，同比增长2.8%。①完全有能力反哺为其脱胎换骨付出巨大成本的国家和百姓。
二、理论评析：国有企业利润分配的现实性
(一)国有企业利润分配的理论意义
国有企业利润分配既是一个企业的微观财务问题，同时又是一个涉及国有经济发展和国家公共财政政策目标实现的宏观问题;它不仅关系到国有企业自身的可持续发展，更关系到国家利益和社会公众利益。这一问题解决的好坏将在更深的层面上影响我国国有企业改革与创新的进一步发展。十报告指出：深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，不断增强国有经济活力、控制力、影响力，建立公共资源出让收益合理的共享机制。②财政部财政科学研究所前所长贾康曾指出：按国际惯例，上市公司股东分红比例为税后可分配利润的30%到40%之间，国有资本向国家上缴盈利普遍高于这个水平，英国盈利较好的企业上缴盈利相当于其税后利润的70%至80%。再如美国，不少州将公有资产的收益直接向居民分红。我国从2007 年开始恢复对国有企业征收资本收益，国有企业将其经营利润按照5%~10%的比例上缴国家财政(2011 年起上缴比例分别提高5%)。但是，从恢复上缴国有资本经营收益的2007 年起，关于收缴比例偏低的争议就未停止过。其焦点主要表现在：制定征收政策的依据不明确、征收比例明显低于国有企业利润增长幅度、收缴的国有资本经营收益使用去向等。
国有企业向其所有者国家缴纳利润是应尽的义务和责任，如果企业不向股东分红，则意味着股东的投资没有回报，对国有企业的股东(全体公民)来说是不公平的。同时，还加剧了社会分配不公，破坏了社会的和谐发展。与社会平均水平相比，国有企业效率低下而薪酬福利高，在一次分配环节就制造了不平等，即所谓体制内和体制外的差距。如果国有企业实现的利润依然在其内部循环、分配，而不是回报股东和社会公众，则相当于在进行二次分配时，进一步加剧了这种不平等。因此，对国有企业的收益分配政策重新进行调整，科学处理企业利润留成和上缴之间的关系，是理顺国家与国有企业之间分配关系、完善政府公共财政政策的重要举措，是促进国有企业加快改革与创新、提高其市场竞争力的有效手段。
目前，我国收入分配制度改革箭在弦上，国有企业红利应当成为国家收入分配改革的重点。国有企业红利直接关系到收入公平、社会正义、国企责任，提高国有企业红利上缴比例，既有利于激活其创造财富的能力，增强市场竞争力，又能为国家实行税制改革、结构性减税提供坚实的物质基础。国有企业利润分配从未像今天这样受到如此强烈的关注，更承受着老百姓复杂的希冀，政府要将国有企业实现的收益反哺人民，回馈社会。因此，科学合理地制定国有企业利润分配政策，规范国有资本收益收缴，完善国有资本经营预算制度，对于提升国有企业核心竞争力、改善人民群众生活、构建和谐社会具有重要的现实意义。
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建立生态保护资金的财务监管体系，是保证国有资本生态保护作用发挥的必要条件。生态保护资金财务监管体系是指在目标明确、效益突出的原则下，建立起来的国有资本投入、使用、评价等一系列的制度安排以及监管手段和方法的总和。在生态资源保护的实践中，一方面存在生态保护资金严重不足的问题，而另一方面又存在资金的使用效率低下问题，导致国资生态保护功能的弱化。鉴于此，生态保护领域的国有资本的财务监管，既要监管存量资本运营中的收入、成本、效益等状况，更要监管增量资本的投入规模、投入方向及投入效果。即是监管增量资本运动中所涉及的各种财务关系，处理好此过程中利益相关者的各种矛盾。具体包括严格执行项目资本投入预算，资金使用监督和使用结果的绩效评价，以及使用不当的查处和损失责任追究，进行财务动态监测和分析[3]。
1.严格执行项目资本的投入预算
近年来，生态保护资金主要来自于各级政府财政预算的专项拨款，虽然此项资金的数额逐年呈增长态势，但资金使用效果却难以满足环境保护的需要，存在有限的资金使用效率低下、浪费抛洒，以及环保资金下拨不及时，资金被闲置或者被挤占挪用等状况。按照现行的管理办法，环境保护专项资金在使用过程中，虽然对用途和支出范围做出了规定，但没有系统的支出标准，对每一项的支出规模也控制不严，导致执行中随意性较大，财务监督流于形式。相关管理部门对资金管理束手无策，对资金使用监测不力，从而难以保证专项资金的使用效益。由于国有资本的运行目标具有多元性，通常受到政治环境、宏观经济政策等因素的制约。并且这些目标不是由国有资本自身确定的，而是由外部（政府）确定的。这些目标既有经济目标，又有非经济目标，甚至不同目标之间存在着严重矛盾。这样不仅会导致国有资本使用方向的临时调整，专项资金不能专用，以至于纳入各级政府预算计划的支出不能严格执行，财政预、决算差异较大，同时也产生了难以合理对国有资本在生态资源保护领域运行效率的评价、考核等问题，从而也缺矢了相对明确、统一的衡量标准。作为国有资本财务监管方式与手段之一，严格执行各个项目下各层级的资本投入预算，对于解决资本的有限性与使用的低效问题十分必要，其主要作用在于：一是有利于推动国有资本优化配置。严格执行项目资本的投入预算，便于对国有资本经营统筹规划。通过有计划地组织政府资本性投资，对资本存量和增量、资本配置及资本收益进行筹划与谋略，有效控制、引导国有资本的投资方向，推动国有资本的有序流动和优化组合，才能提高国有资本的使用效益，二是最大限度地减少“道德风险”。严格执行项目资本的投入预算，有利于加强国有资本使用过程的监督和管理，避免国有资本流失。因为按照项目预算内容重点考核生态保护项目的财务效益状况等，形成国有资本预算执行与审核监督的动态系统，保证国有资本的安全运作，才能提高国有资本的使用效益，三是保障项目预算的权威规范作用。项目的资本预算是考核生态保护计划执行的依据，也是对国有资本使用进行管理的重要手段。而严格执行项目资本预算，才能实现项目预算建立的初衷，才能客观、公正地对国有资本营运绩效进行考核，评价，反映和监督国有资本使用情况，并有效合理地进行相应的调整和运筹，才能提高国有资本使用的效益，
2.建立国资使用效率的财务评价监督体系
开展对各级政府生态环保质量与资金使用效率结合的考核评价，是加强国有资本财务监管的另一个方面，它是政府职能作用发挥的重要依据和基础，它将有助于实现政府公共品的生产和提供。改革开放以来，虽然我国政府曾多次出台和调整国有资本绩效评价体系，已建立起较为完善的经营性国有资本业绩评价体系，但更多是针对经营性国有资本，缺少对资源性国有资本的业绩评价，缺少对生态资源保护领域国有资本投入的业绩评价的制度安排。尽管已对生态环保质量采取了政府主要官员的问责制，在一定程度上强化了人们生态保护意识和责任的，但长期以来所形成的行为模式的改变仍有很长的路要走，一些规范的操作程式尚未建立，难以实施有效的监管，缺少对资金使用相关的财务考核和评价。这就需要依靠有效的制度安排，完善激励与约束机制，才能确保出资人权利的正确行使和所有者权益不受侵害。目前，应紧密结合生态保护的战略规划，建立国资使用效率的财务评价监督体系，将生态保护质量与资金使用效率作为相关部门负责人的年终业绩纳入考核，对资金使用不当进行查处和损失责任追究，并进行财务动态监测和分析，同时接受社会中介的审计监督，使之适应于经济社会的发展变化趋势。
三、确立统一监管与专业监管结合的监管主体
监管主体即是监管行为的发出者。作为监管对象的资源性国有资产，长期以来一直由政府充当监管主体，在其内部又分专业分部门履行监管职责。改革开放以来，虽然更新了许多传统的监管方式和方法，但这种靠政府授权、职能部门分割管理的格局仍未打破。政府各部门“分龙治水”，很难适应新的形势。国资委监管之外的资源性资产，按资产的种类和用途分属不同的专业部门管理，其所带来的问题为：一是监管要求不同、标准不高。同为资源性国有资产分属不同的监管部门，监管标准、监管要求不尽相同，监督力度不平衡，各部门监管效益不高或相关性不大，难以形成政府的监管合力，监管工作难以奏效。二是监管成本增加。资源性国有资产分属不同的监管部门，管理链条冗长，信息不对称，部门之间沟通不畅，容易各自为政。既增加监管成本，产生资源浪费，又形成监管缝隙和真空，降低监管成效。尤其是某些市场需求旺盛的资源，受供需矛盾的影响，寻租行为无孔不入。三是不利于资源的合理配置。批准权限分头行使、缺乏统一规划和统一的具体步骤来安排开采和使用自然资源。各部门往往从自身角度考虑而乱用批准权限，争夺资源和权力的现象经常发生，使自然资源受到大量和多次的开采，自然资源的消耗量持续大于再生量，导致了自然资源的大量流失。鉴于监管主体分散所带来的诟病，我们可以参考国外资源性国有资产管理的做法，通过比较和分析找到规律和共性，用以指导资源性国有资产管理实践。目前，发达国家对资源性国有资产管理的主要特点在两个方面：一是都有专门的资源资产管理机构。比如美国内政部、俄罗斯自然资源部、加拿大自然资源部等，这种区别于经营性国有资产管理的监管主体的存在，也就明确了资源性国资监管的地位和作用；二是采用统一管理与部门管理相结合的集权式管理。这种广泛采用的管理模式减少了管理的链条和幅度，有利于提高决策效率和节约监管成本。相比之下，我国的资源管理机构则比较离散，水资源、森林资源、矿产资源多年以来一直是划分给不同部门进行管理，而多个部门分头管理必然导致上述问题的产生。借鉴国外的做法和我国的现实条件，应建立统一监管与专业监管结合的扁平的组织机构。统一监管与专业监管结合的组织机构，是指把资源性国有资产也纳入一个类似于国资委的机构的监管范畴。即是建立权威、统一的资源性国有资产监管机构，可以命名为资源监管委员会，分属省、市、县级政府。在资源监管委员会内设立各专业的管理部门。将监管对象集中，统一行使职权。以省一级为例，资源监管委员会对水资源、森林资源、矿产资源、煤炭资源等资源性国有资产进行统一监督管理，同时将水利厅、林业厅、国土资源厅等归属于资源监管委员会，将这些厅局的部分相同职能合并，并按专业分类监管。这样达到降低管理成本和信息成本，间接创造经济价值，以实现国有资本生态环境保护之终极目的。
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国资委将纳入预算范围的国企上缴的利润收入收上来后，接下来面临的一个较大难题便是预算支出分配，即国资收益应该如何科学地调配使用，这也是国有资本经营预算制度对国企经营利润进行价值管理、财政分配的重要一环。卢馨和方睿孜[1]提出，随着我国社会主义民主政治建设的不断深化和社会主义市场经济体制的更加完善，纳税人意识逐渐提高，社会公众对国家预算资金的征缴管理、分配使用等也愈加关注。我国国资预算支出所呈现的较突出的“体内循环”现象，弱化了国企“全民所有制”的本质属性及其经营效益的“公共性”，并不能充分支持公共财政职能的履行。鉴于此，本文提出强化国资预算的社会作用及职能定位、加快组建专业化和市场化的国有资本投资运营公司、健全完善预算支出绩效评价和投资管控等配套制度的政策建议，以期为建立健全科学的国资预算分配制度，保障社会公平和改善民生，以及国有企业和国资预算深化改革等提供参考。
一、我国国资预算支出“体内循环”现象严重
李燕和唐卓[2]认为，国企具有全民所有的本质属性，国有资本作为公共资源的重要组成部分，其经营成果全民共享有其合法性与必然性。然而，目前国企上缴的利润收入主要的使用方向仍然只集中于国有经济中的关键领域以及一些相关重点项目，以保持其持续竞争力。而仅有一少部分预算支出用在了民生领域，涉及农村建设、医疗和养老等社会保障、教育（如农村义务教育）等方面的预算支出几无增长。
（一）从预算支出发生的总额来看
2010―2014年我国社保民生类支出增幅缓慢，年均增长率不到13%，远远低于总支出40%的增长率，可以合理推测，这5年来国资预算支出增长的大部分都用于了央企发展。实际上，根据表1计算，5年投入社会保障支出等的总额仅540.11亿元，而国资经营预算支出5年累计达4 638.62亿元，平均民生支出占比仅11.6%，若以央企上缴利润收入为基数，支出金额不到收入的9%，国资预算支出呈现“体内循环”。
（二）从预算支出发生的项目结构来看
以2014年为例（表2），中央国有资本经营支出数为1 419.12亿元，当年央企上缴利润分配收入共1 378.57亿元，国资收益总额为1 410.91亿元，其所使用的五大领域（国有经济结构调整支出、重点项目支出、产业升级与发展支出、境外投资及对外经济技术合作支出、困难企业职工补助支出）却有多达1 213.34亿元又回到了央企内部。而调入公共财政预算用于社保等民生支出仅184亿元，国有股减持收入补充社保基金支出21.58亿元，合并用于民生支出的预算数额仅205.58亿元，占比15%都不到。可见大额的利润去向仍然是央企，跳出利润循环用于全民受益的社保支出很少。
（三）从预算支出发生的行业领域来看
中央国有资本经营支出决算大致分为六大行业领域支出，分别为：教育、文化体育与传媒、农林水、交通运输、资源勘探电力信息、商业服务业。而教育、文化体育与传媒、农林水三个领域的事务支出是民生支出的重点内容。由表3、图1（根据表3整理）可以直观看出，偏民生方向的教育、文化体育传媒、农林水三个领域事务支出这3年合计仅95亿左右，每年在预算总支出中的占比不到3%，并且在2015年的预算支出公告中，教育和农林水领域支出预算数为0，表明年初预算计划甚至并没有从国有资本经营收入中分配利润去从事这两个领域事务的计划。若继续将三领域进行内部对比分析，可以发现教育领域的支出是三者中最低的，年均仅2亿元，而且几乎没有增长。
（四）结合国有资本经营收入来源的数据分析
根据国有资本经营收入、支出决算表中的企业分项情况，将石油石化企业、电力企业、电信企业、煤炭企业、有色冶金采掘企业、电子企业、地质勘查企业分项下的所有央企合并归为资源勘探电力信息领域，对国有资本经营收支数据进行对比分析。由统计数据（图2）发现，2012―2014年该领域的支出分配都几乎与上缴的利润收入持平甚至超过，国资预算支出的“体内循环”特征显而易见。
将上文所述及的2014年国有资本经营支出结构中的具体支出与其各自所涉及的央企领域对比（图3）可以发现：资源勘探电力信息等所涉及的国家战略性项目支出超50%，而涉及这些领域的央企多半为资源垄断型国企，也就是说几乎一半的国有企业分红收入被再次分配进入了垄断行业；而在总支出结构中，另一个很明显的特征便是教育支出比例几乎可以忽略不计，这也正论证了前述“体内循环”观点。
（五）小结
综上，从预算支出结构和预算收入来源来看，国企上缴的利润收入过多地用于了支持企业自身的发展，回到了国企“体内”，表现出严重的“取之国企、用之国企”；不仅跳出了国企利润循环被调转用于社会保障等民生支出的金额和比例都很低，就连回归到央企内部使用的部分，涉及如教育、文化传媒和农林水等偏向民生方向的行业事务支出占比也极低且几乎无增长性，教育支出甚至可以忽略。虽说国企利润收缴分红对整个国有资本经营收入贡献很大，可是在收缴了利润分红之后却存在明显的“体内循环”，预算支出完全按照上缴的国资收益等额分配，甚至还有可能支出高出收入，损害了国有资本经营预算的统一性。作为全民所有的国企，其经营利润的“公共性”被弱化得过于严重了，一定程度上制约了国资预算支出对公共财政职能履行的支持。
二、成因分析
（一）国有企业“政策性负担”的承担
林毅夫和李志[3]提出，社会主义国家、转型经济和部分发展中国家所属企业显著地承担着“战略性”层面上的推动国家产业技术进步和“社会性”层面上的保就业、促民生两类“政策性负担”，这类企业承担着过多的额外成本和不确定性风险，大都依靠政府的保护和补贴支持才得以延续生存。
在我国宏观经济中，国有企业占据着非常大的比重，其经济地位实为中流砥柱，作为国家重点基础设施建设、国家核心技术创新和政府公共职能履行的先驱者，具有特殊的经济意义和政治色彩，自然也是承担两类“政策性负担”的主体。一旦这些国企承担“政策性负担”，与没有这些负担的企业相比，其经营成本、投资风险在市场竞争中将处于十分不利的地位，极容易导致政策性亏损。如此，政府和财政对国有企业，尤其是垄断型的大型央企，不得不表现其“父爱主义”予以最大限度的补贴、补助各种税收返还以及资金注入和贷款优惠，以致回流给国企的预算支出合计数额几乎超过其上缴给国家的经营利润，甚至能直接主导企业当年盈亏，其大额预算支出、财政补贴已经成为了国资预算、财政支出的负荷，导致国资预算支出真正能用于民生方向的比例空间自然也就大大减少，国资预算支出的“体内循环”成因初显。
（二）国有企业所有者缺位、内部人控制等现象存在
国有企业所有者缺位、内部人控制等问题的存在加剧了国资预算支出分配的“体内循环”。虽然国有企业中有清晰的国有股产权，但即使将国有资产管理公司包含在内，也找不到任何一个主体来真正地负责这部分股权，各级政府只是作为所有者的人身份代行管理国有资产，“所有者缺位“明显；另外，国企负责人主要由国家行政任命产生，既是“企业家”，也是高级“党政干部”，呈现政府内部的一种委托关系形式，各级政府管理机构对其投资经营决策监管效果有限，内部制衡机制弱化和外部约束、监管缺失，“内部人控制”现象因此诱生，国企内部经营者权力过大，甚至可以主导企业内部各项投资与经营决策，又由于激励不相容，极容易促进过度投资、低效率投资、不合理在职消费行为、经营亏损等发生，而政府因为国企“政策性负担”的承担有动力为之一切支出买单，加剧了大额不合理的国资预算支出发生的可能，加重和扩大政府财政赤字，导致公共财政出现严重危机。
（三）国资经营预算的社会经济作用及职能定位不清晰
作为政府公共管理机构要担负公共财政职能的履行，与作为国有资本出资人只需以实现资产的保值增值为目标的双重原则让国资委陷于两难境地，国资经营预算的社会经济作用及职能定位因而较模糊。国有资本经营预算与政府的公共财政预算是否应当作为两种相互独立的系统，实现与公共财政预算、社会保障预算之间的互通和相互划转，已成为当前深化财政预算体制改革实践中面临的一个突出难题。并且，在国有资本经营预算体系下的预算支出方面，目前还没有专门的规章制度，也没有现成的经验可以借鉴，预算支出下的经营投资性支出与公共福利性支出的安排领域、分配比例等依然是理论界和实务界研究的重要分歧点。
（四）国资经营预算支出绩效评价、投资管控等配套制度缺失
我国国资预算支出中每年涉及国企的项目支出金额非常大，但是却一直缺乏一个科学合理的绩效评价系统。国资预算制度虽然2007年就已正式建立，但直至其实施5年后，财政部从2012年开始才规定试行国资预算绩效评价制度，而实际上，国资预算制度在执行的过程中，在预算支出中表现出项目分散、分配失据、资金使用效率和总体盈利能力低下等现实问题，绩效评价制度的创建迫在眉睫。
投资制度的完善对国资预算支出分配制度的改进具有很大的作用，两者同属一个体系内部，而同时投资管控制度的完善对于我国国有企业一度存在的过度投资倾向问题的治理也具有一定现实意义。以国企在投资方面的支出为例（图4），2012―2014年全社会固定资产投资（不含农户）分别增长20.6%、19.6%和15.7%（扣除价格因素实际增长15.1%），其中国有及国有控股企业固定资产投资分别增长14.7%、16.3%和13%，而三年对应的国有企业收入分别增长仅为15.2%、9.67%和3.42%。
从投资数据来看，国有企业投资所需资金量空前庞大，超经营收入增长和投资过热较明显，所以国资预算支出项目中出现很大一部分为国企的重大项目投资支出、而用于全民受益的民生领域的支出占比极低且几无增长性现象也就不难理解了。但是如此强劲的投资增长势头，如此大笔的投资金额支出发生是否合理，是否用于了真正需要的领域？我国至今形成没有一个清晰、系统的效益评价制度。
三、政策建议
（一）强化国资经营预算宏观层面上的社会作用及职能定位
文宗瑜等[4]认为，国有资本经营预算如何与公共收支预算对接除了要实现微观层面上的科学管控国有企业、提高企业竞争力、确保国有资产增值保值，国有资本经营预算同时应承担宏观层面上的作为政府宏观调控衍生手段、支持并服从于公共财政职能履行的社会作用。国企的根本属性，决定了国资经营预算体系下的预算支出的职能应是深化国企经营利润的社会化再分配，体现出作为全民所有制生产资料的经营者的社会价值。因此，国资经营预算宏观层面上的作为政府宏观调控衍生手段、支持并服从于公共财政职能履行的社会经济作用及职能定位必须强化，而不应只是停留在国有企业内部的“体内循环”。所有者权益应该获得实质回馈，利润去向应该更加注重民生权益，预算支出项目中应进一步扩大民生支出，还利于民，体现公平的保障和改善民生的社会性需求。
（二）加快组建专业化、市场化的国有资本投资运营公司
“大国资委”体制下，不同领域、不同类型的国有企业被置于同一管理系统，适用相同的公司法架构，采用统一的以资产保值增值为目标的管理原则，使得国有企业内部治理结构存在先天漏洞，在公益性与营利性之间也失去平衡。
虽然，早在2013年11月，党的十八届三中全会就已指出，“要组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”而直至2014年7月，国务院国资委才开始推出在国家开发投资公司、中粮集团实行改组国有资本投资公司的改革举措，但这也仍只停留在试点阶段。现阶段，我国新一轮国企和国资改革大幕已经拉开，必须加快组建专业化国有资本投资运营公司的市场性机构，由其控制和经营各类具体的国有企业，国资监管机构将不再直接监管和较多地干预国有企业的具体经营；政府与市场机构的委托随之取代政府内部的委托，既能发挥相关配套绩效考核、监管制度的作用，有效解决委托机制中的所有者缺位、激励相容约束等问题，缓解市场信息不对称，还能有效提高国资预算资金的分配合理性、利用效率和增值保值能力，保障公共福利性支出增长，支持公共财政职能的履行。
（三）健全完善预算支出绩效评价、投资管控等国资预算配套制度
1.加快建立健全国有资本经营预算评价制度
加快建立和健全针对国资预算支出项目的绩效评价制度，要求细化和完善具体评价指标、评价标准和评价工具等，以突出、明确预算支出的重点，合理确定国资预算支出中回流企业的比例、清晰定位国资预算对公共财政职能的支持与服从作用。同时，应加强预算的硬约束与监督，停止盲目给予国企补贴和投入的行为，提高资金使用效益，扩大可用于民生领域的预算支出空间，让全民共享改革开放带来的国有企业利润红利。
2.不断完善国有资本投资制度和预算制度
建立机制对国企管理层进行有效约束，防止其为自身利益而过度投资甚至不合理地擅投高风险领域，使其决策动机转为追求企业价值的最大化、支持公共财政职能最大化，是完善国有资本投资管控制度的核心问题。同时，要与国资预算制度之间相互协调，在充分考虑了国有企业不同的实际发展情况后区别对待，若企业拥有良好的投资需求，则应该尽量给予充足的预算支持，不能使其因资金积累不足影响发展；然而，若是盈利能力偏弱且投资效率低下的国有企业，则应该增加其经营利润分配上缴国家财政的比例，以提升预算所实施范围内国有企业的投资与运营效率、提升国企资金的配置水平、减少国企超额利润留存、避免造成损失的同时，保障公共财政用于转移给民生方向的预算支出充足。
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篇12
文章编号：1007-7685(2012)02-0052-06
2007年9月，国务院《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》(下文简称《意见》)，决定从2007年1月起在中央本级试行国有资本经营预算，地方试行国有资本经营预算的时间和步骤由各省(区、市)及计划单列市政府决定。目前，中央国有资本经营预算已开始进入实施阶段，而地方层面的国有资本经营预算工作不仅明显滞后于中央，而且存在许多亟待解决的问题。本文在对山东、湖北、福建等省市国有资本经营预算试点情况进行调研的基础上，对各试点的异同进行比较，在总结各地试点工作中存在的共性问题的基础上，对省域国有资本经营预算制度的建构提出设计方案。
一、省域国有资本经营预算的实践进展
国有资本经营预算指国有资产监督管理机构依据政府授权，以国有资产出资人的身份依法取得国有资本经营收入、安排国有资本收益支出计划的专门预算。编制国有资本经营预算，有利于加强国有资本收益管理，提高国有资本营运质量，使国有资本不断保值增值。《意见》的正式颁布与实施，结束了我国国有企业自1994年以来不上缴利润的时代。自中央国有资本经营预算制度实施以来，中央国有资本经营预算支出1553.3亿元，主要用于国有经济和产业结构调整、中央企业灾后恢复生产重建、中央企业重大技术创新、节能减排、境外矿产资源权益投资以及改革重组补助支出等。中央级国有资本经营预算制度的顺利实施为进一步扩大中央国有资本经营预算试点范围及推动地方国有资本经营预算试点工作奠定了良好基础。
在央企试行国有资本经营预算后，各地国资监管部门也开始按照中央国资委的指导意见，在所辖范围内对国有资本收益分配制度和国有资本经营预算制度进行因地制宜的探索。然而，由于《意见》对地方国有资本经营预算的具体做法没有统一规定，各地都是根据国有资产管理体制改革的基本要求和自身实际进行探索和有益实践，并积累了一些经验。截至2009年底，全国36个省、市、自治区、直辖市、计划单列市中，有20个省市出台了试行国有资本经营预算的实施意见、制度办法。其中，10个省市开始单独编制年度国有资本经营预算草案，两个省的地市级以下也开展了国有资本经营预算试行工作。根据2009年第四季度地方国有资本经营预算报表反映，2009年，地方国有资本经营预算收入98亿元。其中，省本级国有资本经营预算收入76亿元，地市级及以下国有资本经营预算收入22亿元；地方国有资本经营预算支出94亿元。其中，省本级国有资本经营预算支出73亿元，地市级及以下国有资本经营预算支出21亿元。地方国有资本经营预算收入历年累计250亿元，地方国有资本经营预算支出历年累计236亿元。很明显，无论在总量规模上，还是在推进速度方面，地方国有资本经营预算的试点均滞后于央企。有关研究资料显示，我国仍有16个省市未建立国有资本经营预算，已建立国有资本经营预算的20个省市中，也还有10个省市未单独编报国有资本经营预算。以深圳、武汉、青岛、上海、北京和安徽等为代表的省市在探索国有资产经营管理体制方面走在了全国的前列，基本上构建了适合自身特点的国有资本经营预算制度框架。各省市在具体实践过程中也各不相同，在取得了一定成效和经验的同时，由于缺乏成熟理论的指导和成功经验的借鉴，目前各地的国有资本经营预算还没有形成行之有效、可以推广的实践模式。
二、省域国有资本经营预算的实施情况与存在的问题
各地国有资本经营预算的执行很大程度上与地区国有经济的总量及运行情况密切相关，国有经济发展较好的地区，其在国有资本经营预算的探索上也更加成熟。通过实地考察深圳、武汉、青岛、福建、上海、北京、安徽等样本省市的国有资本经营预算的基本做法可看出，各省市在实践中，其做法不尽相同，也存在不同的问题。
(一)省域国有资本经营预算实施情况
从各省市国有资本经营预算执行的情况看，由于存在各自探索时间及模式上的差异，各省市在国资收益的总量上，以及在国有资本经营预算执行的力度上都各不相同。《意见》颁布后，各省市的国有资本经营预算主要参照中央模式，具体实施情况如下：
1.国有资本经营预算的编制主体主要是地方财政部门或国资委。《意见》中规定，由财政部门编制国有资本经营预算草案，国资委负责提出本单位年度国有资本经营预算建议草案。上海、北京、安徽等省市由财政部门负责编制国资预算，但也有一些省市的国资预算是由国资委负责编制，如深圳、武汉、福建。而青岛市虽然是由财政部门负责编制国资预算，但由于国资委对国有经济的运行情况较为熟悉，具体编制工作仍是国资委负责，财政部门处于缺位状态。
2.省域国有资本经营预算的编制层次主要分为两种，即“国资委――国有企业”的两层次和“国资委――国有资产经营公司――国有企业”的三层次。在国有资本经营预算的编制层次上，深圳采取三层次的方式，而上海则采取两层次的方式。武汉市建立了“市国资委――国有资产经营机构――企业”的两级预算体系和三层次编制模式。北京市的国有资本经营预算的主管单位是财政部门，国资委作为预算单位参与其中。青岛市成立了四大投资公司，但这四大投资公司与国资委其他监管企业一样，并没有上下产权关系。因此，青岛市国有资本经营预算的编制层次实际上也是采取“国资委――国有企业”的两层次。安徽省国有资本经营预算也是“国资委――国有企业”两层次的预算体系。
3.国有资本经营预算缴拨方式有所不同。从国有资本经营预算的缴拨方式看，各省市基本上都设立了国有资本收益专户，但在归口管理上有所不同，有些地方与公共预算分开管理，而有些地方则与公共预算统一管理。武汉、青岛都实行与公共预算的统一管理，深圳、福建、上海、北京、安徽等省市则实行国资预算与公共预算的分开管理。需要说明的是，有些省市国有资本经营预算的专户虽然设在财政部门，与公共预算进行统一管理，但其资金没有互相平衡，并没有实现二者的互通衔接。
4.各省市的收缴比例不一。各省市在收缴比例的规定上各不相同，有些省市采取“一刀
切”，即规定统一比例，有些省市则根据情况进行调整。深圳、武汉及福建都只是规定了最低征收比例，具体征收多少则由国资委视情况而定。青岛、北京则采取统一比例征收的方法。上海先实行统一征收，待条件成熟之后，要分行业、分企业进行，目前也是按照20％征收。安徽省国资收缴比例分资源性行业和竞争性行业收缴，资源性行业按10％收缴，竞争性行业按5％收缴。此外，各地方在收缴比例的高低上也不同，深圳、武汉的征收比例较高，达到30％；青岛市的征收比例最低，只有5％，但从2010年起，其征收比例提高到10％。
5.省域国有资本经营预算的收入结构基本上与中央保持一致。收入主要包括：国有企业、国有独资公司中国家应分得的税后利润；国有控股、参股公司中国家股应分得的股息、红利；企业国有产(股)权转让净收入；国有企业及国有独资公司清算净收益，国有控股、参股公司清算净收益中国家股应分享的净收益；其他按规定应上缴的国有资产收益。虽然各省市的具体表述有所不同，但在具体内容上并无实质性区别。
6.省域国有资本经营预算的支出方向主要分为资本性支出、费用性支出和其他支出。《意见》中将国有资本经营预算的支出方向归结为以下几方面：一是资本性支出。这是根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求及国家战略和安全等需要，安排的资本性支出。二是费用性支出。用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出。三是其他支出。该项支出的内容，为依据国家宏观经济政策及不同时期国有企业改革和发展的任务统筹安排确定的资金，必要时可部分用于社会保障支出。资本性支出和费用性支出是国有资本经营预算支出中的最主要内容，在其他支出项目上，各省市有所区别。福建省在支出内容上设置了担保支出(即经省政府批准后建立“所出资企业专项担保资金”的支出)和应急支出，深圳市设置了融资支出；福建省和武汉市没有设置其他支出项目。
(二)省域国有资本经营预算存在的共性问题
各省市在实践过程中已构建出一套适合各自特点的制度框架，不同的制度设置存在的问题也各不相同。但仍有一些问题是各省市在推行国有资本经营预算过程中碰到的共性问题。
1.国有企业对国有资本经营预算的认识不到位。这主要表现在两方面：一是国有企业上缴利润的意识不到位。由于受长期以来(1994年实行分税制以来)国企利润不再强制性上缴的制度惯性的影响，企业对恢复收缴税后利润制度存在抵触心理，更谈不上形成自觉意识。企业上缴利润意识不到位，部分企业甚至有拒缴心理，直接加大了国有资本经营预算实施的难度。二是国有企业对开展国有资本经营预算工作的认识不到位。国有企业还未能准确认识开展国有资本经营预算的意义，仍沿袭传统的国有资产管理思路和方法，没有实现国有资本出资人这一职能定位的转变。有的企业涉足行业过多，未能通过预算管理来实行国有经济有退有进的方针；有的企业认为企业经营活动受外界环境影响大，预算编制的可操作性不强；也有部分企业满足于企业发展现状，通过国有资本预算管理来提升经营水平的压力和动力不足。
2.被纳入国有资本经营预算的企业范围较窄。目前，在我国各省市国有资本经营预算执行过程中，基本上仅将国资委监管的国有企业纳入预算范围。如，根据《北京市国有资本收益收缴管理暂行办法》，北京市国有资本经营预算范围仅限于北京市国资委及代表市政府履行出资人职责的机构部门所监管或所属的国家出资企业，这就使市属的金融类国有企业和北京市事业单位的经营性国有资产游离于国资收益征缴范围之外。青岛市国资委实施监管的国有企业有27户，基本涵盖了大型企业集团、上市公司、政府投资公司和公共基础服务类企业，但是仍有相当一部分企业归属其他政府部门和机构监管。而财政部门并没有把这些非国资委监管的企业纳入国有资本经营预算，这就造成了国资委监管和非监管企业之间的待遇差异，一定程度上增加了国有资本经营预算执行的难度。
3.国有资本经营预算和公共财政预算间缺乏互相衔接的通道。从我国各省市国有资本经营预算的收支范围看，普遍存在的问题是，国有资本经营预算和公共财政预算之间缺乏互通衔接的通道。即使有些省市在其他支出中把社会保障作为其中一项内容，但是在具体执行中并没有落实到位。国有资本的收入和支出基本上是在国资监管的结构体内循环，缺乏同公共财政预算互相衔接的通道。国有资本是全民所有，国家代表人民行使所有权。因此，国有资本的收益应是全民共享的一种收益，应惠及全民。然而，从深圳市国有资产收益的支出看，其主要是用于资本性支出、企业改革成本支出及国有资产的监管费用支出，基本上是在国有资本监管机构的内部循环，用于社会保障等民生支出方面的几乎没有。国有资本经营预算同公共财政缺乏互通衔接的通道使国有资本失去反馈公共事业的路径，有违国有资本全民所有的本质。
4.尚未形成有效的激励约束机制。国有资本经营预算考评作为国有资本经营预算管理的一项重要职能，主要是对预算执行者的预算执行情况及工作业绩进行考核与测评，并按其优劣给予奖惩的管理活动。然而，从目前执行的情况看，各省市还未形成刚性有效的激励约束机制。多数省市采取将国有资本经营预算执行情况与企业负责人业绩考核相结合的方法，按经营业绩考核办法奖罚，却没有具体规定国有资产收益指标在业绩考核中的比重。倘若比重很小，那么企业负责人仍然能够以自身利益最大化为目标进行利润的隐性转移。有些省市对超额完成收益上缴任务的企业，只是按企业超额上缴收益的一定比例从未分配利润中提取奖励资金，而不是进行实质性地返还，激励效力不够直接有效。
三、省域国有资本经营预算制度的建构
建构行之有效的省域国有资本经营预算制度，能够服务于地方政府的公共财政职能，实现与公共财政预算的有效对接。因此，应建立以权责发生制为核心的会计基础、以国资委为主体的编制模式、囊括所有国企并根据行业来规定分红的征缴方式、同时兼顾国企与民生的支出结构及有效防范利润规避行为的监督机制。
(一)引入权责发生制编制国有资本经营预算
目前，大多数省市的国有资本经营预算制度主要以收付实现制为基础，反映出资企业的资金来源、占用和结余情况。而其预算收支的对象――国有企业则是以权责发生制为基础，这就使收付实现制与现行的企业会计基础存在矛盾，从而难以全面、准确地反映国有资本的来源、使用及效益情况。此外，在收付实现制下，国有资本经营预算收支反映的内容和结果不够全面，收入、支出、结余处理方法不当，没有反映真实的负债情况，收益性支出和资本性支出混淆。相反，实施权责发生制可实现与出资企业会计基础的有效对接，反映出资人所拥有经济资源的全貌及资产和债务状况，提供真实反映运营绩效的信息，从而较为准确地反映损益，实现国有资产保值，达到保障
国有出资人合法权益的目标。此外，采用权责发生制是大多数发达国家的通行做法，未引入权责发生制的国家也在创造条件适时地进行权责发生制改革。因此，我国应借鉴国际经验，努力向国际惯例靠拢，实行以权责发生制为会计基础的国有资本经营预算。当然，由于省域国有资本经营预算的实施尚处于探索阶段，且考虑到我国当前的经济发展水平、财政管理水平、人员技术条件等尚不成熟的因素，我国的国有资本经营预算制度可选择渐进式改革的方式，即从收付实现制逐步过渡到权责发生制。
(二)采用以国资委为主体并提交人大审批的三层次编制模式
作为国有资产出资人代表的各级国资委应主要负责国有资本经营预算的编制工作。在明确国资委为国有资本经营预算的编制主体的基础上，省域国有资本经营预算还应构建“国资委――国有资本营运机构(国有资本经营公司)――国有资本经营单位(国有企业)”三层次预算编制模式，以与我国目前实行的国有资产管理体制相适应。可借鉴武汉市国资委的做法，省(市)国资委作为预算的一级编制主体，负责全省国有资本经营预算编制和执行的组织工作，落实、检查国有资本经营预算的情况。市国资委可委托国有资产经营机构及出资企业承担国有资本经营预算的具体执行工作，从而使其成为国有资本经营预算的二级编制主体。所投资企业在负责国有资本收益申报工作的基础上可借鉴上海市国资委的经验，建立企业层面的国资预算。省域国有资本经营预算的三层次编制模式有利于省国资委实施宏观战略调控，并对国有资本营运机构进行专业化管理，有利于更好地发挥国有企业的经营自，从而明确国资委、国有资本营运机构和国有企业各级主体在预算编制中的责权利关系。当然，对于那些国有企业较少、国有经济并不发达的地区，则可根据实际情况采用“两层次”的编制模式以提高经济运行效率。
要保证预算的权威性与透明度，在统一的政府预算平台上实现公共财政预算与国有资本经营预算的互通衔接，还应设立省域国有资本经营预算的财政专户，并作为公共财政的附加预算上报省级人大讨论，在立法机关经过修正与改进后，接受人大的审批后执行。在人大审议过程中，应积极配合公众监督，以完整的法制化程序来确定和实施国资收益分配问题，使国有资本财政收支制度走上透明、规范的法制化进程，让国民间接地享有国有资产终极所有者的权利。
(三)根据行业来规定分红比例，并将所有国有企业纳入国有资本经营预算中
现行政策对中央企业笼统地征收10％、5％的利润是不妥当的，“两税”合并后，央企的税收支出由33％减少到25％，而国家向央企征收红利的比例上限仅为10％。所以，央企依然留有可观的利润，仍有可能利用其充足的现金流进行过度乃至不合理的投资，从而降低投资效率，这不利于国有资产的保值增值，并在一定程度上损害了民众的社会福利。央企如此，省域的国企亦是如此。对此，各省应借鉴深圳、武汉的做法，提高分红比例，并根据各地国有经济的发展状况进行不同的规定。对国有经济比较发达、国有企业性质差异较大的城市，应根据不同行业、不同企业的实际情况采取灵活的比例确定方式，但应确定一个最低的收缴比例。对国有企业性质差异不大、国有资本经营预算刚刚起步的地区，应采取“一刀切”的硬性规定，待条件成熟后再采取分行业、分企业的方法。具体到收缴比例上，可根据企业赢利与否以及行业自身的实际情况作相应调整。若是国家鼓励要做大做强的企业或者企业处于资本支出大规模增加的阶段，分红比例不宜过高；反之，应适当提高分红比例。
由于国有资本经营预算执行之初，人们对制度的了解及认识不够深刻，在实际操作上也存在难点。因此，很多省仅将国资委监管的和政府监管的企业纳入国资预算的范围。中央国有资本收益收取对象也仅为国务院国资委下属的央企及中国烟草总公司，国有金融部门、地方国企等国有独资企业等尚未纳入范畴，国有控股参股公司的股利股息也由于集团公司的截留而未能如实收缴。这不仅容易造成国有企业间的不公平感，给执行工作带来难度，同时也不利于国有经济布局结构的调整。因此，应根据央企分红试点及各地的成功经验，逐步扩大国资委监管企业的范围，建立囊括所有国企的国有资本经营预算制度。
(四)国有资本经营预算支出要同时考虑民生和国企，既要有用于国企的支出，又要有用于民生的支出
一方面，要有适当比例的利润回归国企，用于其资本性支出与费用性支出。应在资本性支出项下增设“研发支出”作为二级项，用于满足国企自主创新支出的需要。把红利用于国企的创新投资有助于形成对国企创新的激励机制，促进国企改革与发展，使技术创新成为内在的持续过程。而费用性支出是消耗支出，为经济资源的流出受益期短于一年或一个经济周期的支出项目。主要包括企业政策性亏损补贴支出、财政贴息支出、债务利息支出等。另一方面，国有资本经营预算还应与公共预算、社会保障预算相配合，除用于国有企业的再投资及支付改革成本外，还应考虑向民生领域倾斜，弥补政府公共福利性支出的缺口，缩小收入分配差距，改善消费结构，促进宏观经济稳定等。让红利惠及民生，最主要的是向民生中的教育领域倾斜，这有助于提高劳动者的知识技能和劳动力的边际产出，从而满足工业化和城市化的需求，也有助于提高国民素质。
篇13
中国的社会主义国情孕育了具有中国特色的国有资本运营方式，然而其也有软肋所在。国有资本属于人民，政府代表人民履行出资人职责，而实践政企分开、政资分开的理念，政府又委托国资委代表政府履行出资人职责，而国资委又委托国有资本运营机构运营国有资本，而国有资本运营机构管理下的国有企业，又存在经理人与员工的委托，如此之长的委托链条，使得国有资本运营缺乏透明度，信息不对称，导致内部人问题的发生，侵蚀了国有资本。而国有资本经营预算体系中EVA理念的引入，是确保国有资本保值增值的关键所在，其所起的作用将是巨大而深远的。这也是本文研究意义所在。
一、相关理论基础
（一）国有资本经营预算的定义及作用
国有资本经营预算是国家以所有者的身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。国有资本经营预算也属于预算的范畴，具有预算的一般属性和作用。其作用为：一是规划作用。可以通过编制年度国有资本经营预算，确保国有资本保值增值，也可以通过编制中长期乃至长期预算，来规划国有资本的规模，从而调整宏观经济结构；二是控制作用。通过对预算执行情况的实际考核，可以找出实际与计划标准偏离的部分，分析原因，及时修正；三是考核与激励作用。通过对国有资本经营执行情况的考核，对于执行好的，达到目标的给予精神或物质上的奖励，否则，则要给予处罚。通过考核与激励机制的设计，能够使各个利益相关者能够认真执行预算，确保国有资本有效运行。
（二）EVA的计算及优越性
1.EVA的计算方法
定义EVA的一种会计观点是：EVA为公司的税收净营业利润（NOPAT）与该公司的加权平均的资本成本之间的差额。其计算公式为：
EVA=税后净经营利润—资本成本
=税后净经营利润—资本占用*加权平均资本成本率
在EVA计算过程中，要以财务报表为基础，对若干项目进行调整，调整如下：（1）对于研究与开发费用，会计作为费用从会计利润中立即扣除，EVA则要求将其作为一投资在一个合理的期限摊销；（2）对于战略性投资，会计将投资利息计入财务费用，EVA则要求将其资本化并在开始生产时逐渐摊销；（3）对于重组费用，会计将其作为当前费用处理，而EVA则将其作为投资处理；（4）对于建立品牌、进入市场或扩大市场份额发生的费用，会计作为当期费用处理，而EVA则要求将其资本化进行摊销等等。
2.EVA优越性
（1）EVA能更加真实的反映出经营者运营资本所带来的业绩。传统的业绩评价标准以会计利润为基础，并没有考虑机会成本。而EVA则考虑所有资本成本，为此能更加真实的反映出经营者运营资本所带来的业绩。
（2）EVA指标使运营者能关注企业的长期发展。EVA的价值理念，要求运营者站在股东的角度来考虑资本运营情况，不提倡企业牺牲长远利益，获取短期的业绩提升。相反，其鼓励企业应从企业长远发展的角度，关注科研费用的投入，以期开发新技术、新材料、新产品，降低成本，增强核心竞争力，真正实现股东价值增值。
（3）EVA将相关利益的利益有效的结合在一起。EVA指标则可以将股东、经营者、员工的利益较好的相容。EVA的提高或改善，股东可以给经营者以物质或精神奖励，而经营者亦可根据员工对EVA的贡献来奖励员工。要知道EVA的提高要靠经营者智慧的领导，同时也要靠有责任心的努力工作的员工。而他们在努力提高EVA的同时，股东的真实财富也在增加。可见，EVA将三者利益有效的相容。
二、国有资本经营预算中EVA引入之必要性
（一）从传统预算体系指标的设定弊端看EVA引入的必要性
传统预算体系的指标的设定多以财务指标为主，兼以少量非财务指标，其弊端如下：一是预算指标的量级设定余宽；二是容易出现重视短期利益，忽视长期利益；三是忽略了战略导向作用；四是指标过多，不利于预算管理。然而，将EVA价值理念引入国有资本经营预算体系中对上述弊端无疑是个较好的解决方法。EVA强调，要站在股东的角度，要综合考虑收入与成本，只有获得的收益超过全部资本成本时，才意味着股东价值的提升，此时EVA的提升即意味着股东的价值提升。EVA的价值最大化导向将促使经营者处理好短期和近期经营的关系，促使经营者加大研究开发费用投入力度，开发新技术、新材料、新产品，降低生产成本，提升公司的核心价值创造能力。另外，EVA是个综合的指标，其综合了收入、成本、利润指标。EVA情况的改善与提高，则意味着收入的提高，成本控制的良好，利润的上升。所以，可以只设定一个EVA指标，而不必设定如此众多指标。财务指标完全可以有EVA来替代，这会大大减少预算管理与考核成本，同时也便于控制。
（二）从国有资本经营目标的角度看EVA引入的必要性
国有资本经营目标可从宏观和微观两方面来考察。微观方面的目标是由资本的逐利本性决定，是实现国有资本保值增值，而宏观方面则是从经济局大局角度出发，通过国有资本变现来实现国家产业结构的优化。EVA指标的设定以及EVA考核与激励机制的设计，可以促使经营者努力提高EVA，而国有资本价值也同时在提升。另外，EVA还可以作为国有资本退出的评判标准。国家法律明文规定必须有国家独资或控股占主导地位的除外，其余领域要鼓励民间资本的介入，激活资本的活力，以更大程度发挥资本逐利的能力。EVA则可以作为国有资本退出进入的一个尺寸。那些长期EVA为负值的国有企业，应该处理变现，以免其进一步侵蚀国有资本，导致国有资本继续，这样，从微观上相对的提升了国有资本的价值，并且从宏观上促进了国家产业结构的优化升级。
三、国有资本经营预算中EVA引入途径
第一，预算编制起点。国资委根据上年的EVA实施及完成情况，下达EVA的目标值或改善值，国有资本运营机构及国有企业根据下达的EVA指标进行预算的编制。以EVA为编制起点，就是要将EVA作为构建预算体系所要到达的目标。实际上就是以价值导向为编制基础，确保国有资本保值增值。
第二，预算考核与激励。在国有资本经营预算考核与激励体系中，将EVA作为考核指标，可以避免将传统财务指标作为评价指标的弊端，这些弊端在前文已有论述。将EVA与经营者工资、职位提升挂钩，促使经营者努力提高EVA，而同时，股东的价值也在提升，可以较好的达到激励相容的效果。
第三，国有资本进入、退出的评判工具。国有资本经营有保障增值的微观目标，同时也负有从竞争性等领域退出进而优化产业结构的宏观使命。国有资本经营收益要再投资，投资到哪里，国有资本要退，要退那些国有企业，而EVA可以作为一个评判的标准。要投入那些EVA为正的领域，要退那些EVA长期为负值的企业。当然，EVA只是一个评判标准，不是绝对，国有资本退与进还要符合国家相关的法律、法规与政策的规定。
四、国有资本经营预算中EVA引入的不足与完善
尽管EVA理念一经提出便受到理论界与企业界的大肆追捧，其也的确给企业的经营管理带来不小的益处，特别是在这个竟争压力与日俱增的今天，更要注重资本运营质量，EVA价值管理理念也为此倍显重要。但其也有不足，有待完善。
（一）国有资本经营预算中EVA引入的不足
第一，EVA的计算仍然是以企业的财务报表为基础进行调整，仍然可能出现人为粉饰报表的可能性，导致EVA失真。
第二，EVA在实际操作中，仍然会出现经营者过分追求本期EVA提升与改善，以获取高额的报酬，而忽略长期的EVA水平，对于国有资本的长期运营是个不利。
第三，EVA的调整计算比较复杂，需要对财务报表的数据进行较大的调整。对专业技能要求价高。
第四，EVA仍然属于财务指标，是个总括指标，结果指标，滞后指标，为此，不能及时发现国有资本实际运营过程中的问题，以便及时解决，同时，它也没有给出如何实现所设的目标而应采取的具体步骤。
（二）国有资本经营预算中EVA引入的完善
第一，充分利用独立的第三方审计机构，加大审计力度，对于确实存在人为粉饰报表的行为给予严惩甚至刑罚，同时对审计机构与国有企业经营者的合谋也要给予严惩。严惩的代价要大于其违法违规的所获得收益。要加强这方面的立法。对于这样的违规行为可以通过相关媒体给予通报，所谓以儆效尤。
第二，针对EVA的短期行为，可以通过独特的EVA考核与激励机制的设计来予以克服。根据企业经营者本年度对EVA的贡献，计算出EVA奖金。然而，这些奖金不是一次性发放，而是发放一定比例，其余的存入EVA奖金库。如果明年没有达到EVA的目标值或者改善值，则要倒扣，并且该奖金库中奖金数额可以为负值。EVA奖金库的设置和操作原则，会促使企业经营者关注长期EVA，以免本期较高的奖金被远期EVA的不良业绩而侵蚀。
第三，聘请有关专家，加大对EVA理念的讲解宣传，增强EVA的认同度，使每个员工知道自己在EVA创造过程中所起到的作用，这样便于EVA的推广。另外，要对相关人员进行EVA的计算培训，以便EVA计算的正确性。
第四，引入平衡计分卡。平衡记分卡是连接战略和预算的桥梁，它同时也指出了实现该战略与预算目标所要采取的措施。平衡记分卡将实现战略与预算目标所要采取的措施分为四个方面：财务、客户、内部流程、学习成才四个方面，并设定相应指标。BSC指标是个过程指标，前置指标，并且含有非财务指标，与EVA指标更好互补。需要说明的是，国有资本运营机构的客户，应该以国有企业为主。
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