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为了准确、完整、全面的指称对象，法律概念的内涵就必须丰富无遗漏，这样才能为人们正确理解或适用法律奠定基础。然而，客观事物之间的关联是多种多样的，但形式逻辑并不研究所有关联，而只研究不同概念的外延关系。任意两个概念间的可能关系共有五种: 全同关系、种属关系、属种关系、交叉关系、全异关系。为此，就必须从内涵和外延两个方面明确概念，此即概念的限制通过增加概念内涵来缩小概念的外延，使一个外延较大的属概念过渡到外延较小的种概念的逻辑方法或通过减少概念内涵来扩大概念的外延，使一个外延较小的种概念过渡到外延较大的属概念的逻辑方法。沿着这种逻辑学的概念要求，要刻画出一个严格符合逻辑的概念确非易事。回到本文主题，我们在为环境行政公益诉讼进行概念界定时，就必须注意:一个准确的、有逻辑的概念最起码的要求应该是保证概念的内涵和外延之间的一致，明确且不矛盾、语言无歧义。也就是说，在为事物定义之时，必须遵守下列规则: 定义项与被定义项的外延必须完全相等; 定义项不能直接或间接地包含被定义项; 定义项中不能有含混的概念或语词; 定义形式不能是否定的。
二、环境行政公益诉讼的概念之研究现状与存在问题
我国学界对环境行政公益诉讼的认识始自概念。这也符合人类利用概念认识性质，然后借助概念与性质进行类型化再认识的渐进式认知模式。所以，首先要解决的是概念问题。在法学方法上，概念更是法律解释及法律体系化的基本前提，是法律实现正义的基本运作手段。没有概念可能会使我们的论证推理失去前提。由此认为，对环境行政公益诉讼的认识混乱始于概念不清也不为过。
( 一) 环境行政公益诉讼概念之研究现状
从我国学者们对环境行政公益诉讼的概念表述上看，总体上是围绕三个要素展开的，即主体、目的和行为。目的要素上，都强调环境公关利益，这已经达成共识，而且对公共利益的识别及其标准等在概念之中实在无法包含和体现，所以在此不进行讨论。但是在主体要素和行为要素上尚有争议，如果将主体和行为设定为两个变量，并同时考虑主体与行为范围的精确性，那么学者们表述的环境行政公益诉讼的概念就有以下四种抽象类型。
第一种类型，主体精确+行为模糊。如，有学者认为，环境行政公益诉讼是指，那些与诉讼请求无法律上利害关系的机关( 检察机关) 、组织和个人，以维护环境公共利益为目的，而针对违反或怠于履行环境保护职责的行政机关，依法向人民法院提起的诉讼。有学者认为，环境公益行政诉讼是指检察机关、公民、法人和其他组织依法对损害或可能损害环境与生态资源等公共利益的行政行为提起的诉讼。还有学者认为，环境行政公益诉讼是:公民或者法人( 特别是环保公益团体) ，认为行政机关( 主要是环保部门，但也包括政府其他部门) 的具体环境行政行为( 如关于建设项目的审批行为) 危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉。
第二种类型，主体模糊+行为模糊。如，有学者则认为，环境行政公益诉讼是指当环境行政机关的违法行为或不作为对公众环境权益造成侵害或有侵害可能时，法院允许无直接利害关系的人为维护公众环境权益而向法院提起行政诉讼，要求行政机关履行其法定职责或纠正或停止其侵害行为的制度。还有学者认为，环境行政公益诉讼是指，特定当事人认为行政机关的行政行为侵犯了公众环境权，依法向人民法院提起行政诉讼，要求行政机关履行其法定职责或纠正、停止其环境侵权行为的制度。
( 二) 环境行政公益诉讼概念研究中存在的问题
第一，宏观上的研究方法问题。目前学者对环境行政公益诉讼概念的研讨缺乏纵向上的系统性和横向上的和谐性。首先，学者们通过分解公益诉讼概念获取概念的基本构成要素，然后直接套用。公益诉讼的特征是目的上的公益性，主体上的多数性、复合性，性质上的客观性。这些特征即公益诉讼的本质属性，也是公益诉讼概念的基本构成要素，延伸套用之后的环境行政公益诉讼自然要符合这三项基本要素。然而，由于主体要素比较直观，较易把握，所以，对环境行政公益诉讼与其他公益诉讼进行区别的关键也竟全赖于主体要素了。不过，从学者们给定的概念来看，其主体要素并非臆想的那样直观易辨。因为，作为诉讼主体之一的被诉对象环境行政机关虽是确定的，但起诉主体却是不确定的，学者们各自进行了不同的主体资格筛选，从最宽泛的任何人、任何组织到特定人、特定组织实是难以确定的范围，各色各样的主体选择使得概念在主体要素上缺乏了一种系统性和稳定性。唯一比较明确的区分要素看来只能是被诉对象了。既然本质上还是行政诉讼，那么在诉讼对象上必然要求指向行政行为。然而这一要素也是不确定的，因为对此处的行政行为学者们所指的是具体行政行为，还是包括抽象行政行为仍不确定。若此，在诉讼对象上的不定性又增强了概念研究的非系统性，我们仍然无法进行概念区分。其次，学者对环境行政公益诉讼概念进行研讨时，多数没有下意识地考虑它与三大诉讼的关系，以致各色概念的内涵要么过宽而使概念可以指称的外延非常小，要么内涵太小，以至于外延过于宽泛，比如将环境行政公益诉讼进一步分为环境普通行政诉讼和行政公诉的做法就是如此。且不说这种纯粹依据主体的划分标准是否科学，但就可行性上就因与我国的政治、司法体制不合而饱受诟病。另外，由于概念不清，所以学者在讨论诉讼模式之时更是混乱不堪，一元说，二元说，三元甚至多元混合说等等竞相登台。而且，从研究的参与主体和成果来看，环境法学者占了绝大多数，行政法和行政诉讼法学者反倒参与较少，成果也较少，不同但相关的学科间交流和沟通不多。凡此种种，都说明概念研究缺乏和谐性，这直接导致深入研究时乱象百出。
第二，微观上的要素问题。微观上，学者们对概念的组成要素的具体指涉并不清晰或并不一致。问题主要存在于主体要素和被诉对象( 行政行为)要素上，即诉权主体混乱不一，被诉对象指涉范围不定。总体而言，无论是宏观上的问题，还是微观上的问题，都说明目前学者对环境行政公益诉讼概念的界定并不符合或不完全符合概念的逻辑要求，也就不存在一个逻辑的概念。为此，笔者试图主要从行政法和行政诉讼法的视角，运用比较和分析的方法，在求同的基础上，对环境行政公益诉讼的概念进行科学合理的界分。
三、环境行政公益诉讼概念的界定
研究中存在的问题既为我们指明了方向，也为我们准确界定环境行政公益诉讼的概念选定了着力点。因此，我们暂不考虑已是共识的公共利益这一要素，而重点以主体和行为这两个要素为对象展开分析。
( 一) 主体要素
对主体要素的笼统表述，因实无太大意义，所以我们在此忽略不计。然而，对于公民、个人、法人和其他组织这一组词语，却值得认真考究。首先，公民一词，意味着一种身份，即公民身份，是一个多学科性术语。它与我们普通意义上讲的自然人、个人不是同一概念。福克斯认为，在涉及公民身份的含义的文献中，可以归纳为三种主要定义:哲学的定义，即关注何种公民身份模式最有利于正义社会的构建; 社会政治的定义，即公民身份是一种地位，它代表一种社会成员牵涉一系列社会实践; 法律的定义，公民身份通常与国籍交替使用，在此意义上，公民身份的核心权利乃居住权。公民( 身份) 有形式和实质之分，形式上，它表明法律意义上的民族国家的成员身份，因此也得以享有或负担因公民身份而获得的权利与义务。实质上，它针对的是在什么程度上那些享有形式上法律地位的公民也许会或不会享有权利( 包括福利权利) 来确保有效的民族国家社群的成员资格。由此看来，公民这一概念由于注入太多诸如民族、国家、国籍、语言、文化等因素限制而使它具有很强的封闭性。
(二) 行为要素
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1.利益内容的不确定性。德国学者WalterKlein将利益界定为主体对客体所享有或主体与客体的二者关系或主体与客体间所形成的某种价值判断。这实际上将价值与利益紧密相连，由于价值及利益是弹性的、浮动的概念，由一些判断要素所决定，并与人们自身的好恶感觉息息相关，正如耶律纳克所言：利益这一概念“含有不确定性，因此，既不限于物质上的利益，也及于形而上属于理想式的利益，如文化、风俗及宗教等等利益皆包括在内。”
2.受益对象的不确定性。由于公共利益与其相似概念民众福祉、社会利益等概念很难区分，因此，公共利益概念最复杂的特征就表现在受益对象的不确定性上。早在1884年，洛厚德在《公共利益与行政法的共同诉讼》一文中便提出，公共利益是任何人但不是全部人的利益。他提出地域基础说，即以地域作为界定人群的标准，这个地域空间就是以地区为分野，多以国家为限。德国另一名学者纽曼将公共利益分为公共和利益两方面。他将利益分为主观利益和客观利益，主观利益是指团体内各个成员间的利益；客观利益是指超乎个人利益所具有的重大意义的事务、目的及目标。公共利益亦可分为两种，一种是开放性状态，不封闭也不专为某些个人所保留，任何人均可主张；另一种是国家或地方自治团体所设立，维持其设施的职能。纽曼对公益的理解符合现代宪法理念对公益的认定。他的这种观点至少有两点令人思考：第一，公共利益受益人的不确定性。以利益的效果所涉及的范围，即以受益人之多寡决定公益是否存在。这是公共利益在数量上的特征。第二，将国家任务作为判定公益的要素。“客观公益”是借助国家权力以及信赖公权所完成，强调公权力是实现公共利益的手段。
（二）公益诉讼与行政公益诉讼公益诉讼肇始于古罗马。公益诉讼是和私益诉讼相对应的概念。在古罗马时期，其程式诉讼便有了公益诉讼与私益诉讼的分野。总的说来，公益诉讼是指私人对危害社会公共利益提起的诉讼，除法律有特别规定外，市民均有权提起；私益诉讼是指私人基于个体利益提起的诉讼，仅具有利害关系的人才有权提起。公益诉讼虽早在古罗马时期就已产生，但直到20世纪才在有关国家的法律制度中得以确立。目前学界对公益诉讼的含义认识也并不一致。有学者认为，公益诉讼是指“国家、社会组织或公民个人以原告诉讼主体资格，对侵犯公共利益的行为，向法院提起民事或行政诉讼，通过法院依法审理，追究法律责任，回复社会公共利益的诉讼制度。”公益诉讼是法院依法处理违反国家利益和社会利益的活动，是法院在当事人及其他诉讼参与人的情况下，按照专门的司法程序，依法对个人或组织提起的侵犯国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理与判决，以处理违法行为的活动。
还有学者认为，“公益诉讼是指公民为维护公益，就与自己权利及法律上无直接利害关系的事项，对行政机关的违法行为提起的诉讼。”笔者认为，公益诉讼是指对于违法侵犯社会公共利益的行为，由与之无法律上利害关系的普通公民和其他组织或国家法律监督机关向法院，由法院依法定程序进行审理的活动。其中前一类诉讼称为民众诉讼，后一类称为民事公诉和行政公诉。由此看出公益诉讼有两个突出特点：一是强调了公益诉讼的公益性质，即具有资格的原告与被诉的行政行为并无直接的法律上利害关系。二是确认了国家法律监督机关在维护社会公共利益上的原告资格。行政公益诉讼是指当行政主体的违法作为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法院允许无直接利害关系人为维护公益而向法院提讼的制度。
行政公益诉讼具有如下特点：
1.诉讼标的的公益性。行政公益诉讼保护的是社会公益，有的诉讼也可能牵涉到者的私益，但行政公益诉讼重在保护社会公益，凡违法行政行为侵犯公共利益均为行政诉讼的可诉对象。
2.主体的广泛性。行政公益诉讼的人资格不只局限于直接利害关系者，与本案无直接利害关系的公民、法人和其他组织甚至是国家监督机关也可构成。
3.公益诉讼的预防性。行政公益诉讼并不必然要求公共利益侵害的发生，只要有相关证据证明有发生公共利益损害的可能性就可提讼，如此将大量的公共利益损害消灭于萌芽状态，即以较小的司法成本支出保护更大范围的社会利益，符合经济理性人的价值判断，充分地做到了防患于未然。
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环境保护 公益诉讼 原告
关于环境公益诉讼的概念，学界认识不同。一则认为是公民或者法人(特别是非政府组织NGO)，出于保护公益的目的，针对损害公共环境利益的行为，向法院提起的环境公益之诉。二则定义是指任何单位和个人都有权利对污染环境、破坏自然资源的单位和个人提起经济公益诉讼，由法院依经济公益诉讼程序进行审判，依法追究责任人的民事、经济、刑事责任。
相比之下，可知环境公益诉讼的目的是保护公共环境利益；诉讼的对象为危害环境利益的个人或单位。而各观点在诉讼原告的构成上存在差异，这正是正确把握该概念的首要命题。
笔者认为，环境公益诉讼本质上属于公益诉讼。虽然公益诉讼至今仍无确切概念，但通说认为其最显著特征为所针对的行为损害的是社会公共利益，而与原告的利益无直接关系。但由于司法实践中难以区分所提起的诉讼是否完全属于公共利益，且现实生活中个人利益与公共利益常常相互联系。故多数国家采用“相对公益原则”，即排除完全出于私利而提讼的情形之外，仅出于公共利益以及既出于公共利益又出于私利的都属于公益诉讼。该原则更为切合实际，利于鼓励公民积极参加公益诉讼。
因此，从理论上说，只要符合“相对公益原则”以公益保护为目的而提讼的个人和团体，皆可以成为公益诉讼的原告。因此，大部分观点认为环境公益诉讼的原告包括公民个人，公民组织，行政机关和检察机关。现对各原告模型之合理性作简要分析。
一、公民个人
一直以来，我国环境公益诉讼处于瓶颈状态主要是由于我国民事诉讼法第108条规定的条件需为原告与本案有“直接利害关系”，以及行政诉讼法第2条、第11条、第12条未将环境公益诉讼纳入受案范围。正所谓“无救济则无法律”，若仅以上述规定来剥夺公民个人参加环境公益诉讼的权利，那么公民的环境权益之保护就是空谈。以美国为代表的国家，已经实现从关注“诉讼原告的资格”到关注“诉讼原告的能力”的转变，鼓励国民积极参加各种公益诉讼。在我国，实现从“直接利害关系”到“间接利害关系”为连接点的转变，不仅得到学术界的一致支持，更成为实践中急需解决的问题。从将公民的环境权写入宪法，各地区法院试点推广，到逐步修订单行环保法律,设立专门的环境公益诉讼条款，再修改民事诉讼法、行政诉讼法，设定包括环境公益诉讼在内的公益诉讼程序的建议，得到学术界的广泛认同。
二、公民组织
早在20世纪，以C.D.斯通为先驱的西方生态主义法学流派就提出了"生态契约论"，主张个人在生态保护的基准上，享有结社与选择加入社团的权力。并在此条件下，拥有同国家机关平等的机会成为自然的信托人，共同为环境保护履行诚实善良的必要义务，而其中当然包括对危害生态环境的行为提起公益诉讼的内容。相比个人而言，公民组织如环保组织更具有坚定的环保价值观，在财力，物力，信息，技术等方面拥有较大优势，容易克服与环境危害源头的大型企业公司之间的人格区分的不平等问题。根据不完全统计，至2008年为止，我国共有环保组织3539家，其中非政府组织2239家（约占63%）。在环境公益诉讼中越发起着不可忽视的作用。
三、检察机关
以检查机关作为环境公益诉讼的原告已成为欧美国家之主流。在我国，以09年佛山首例环境公益诉讼案为典型，检察机关充当原告，有利于打击地方保护主义之下高GDP高污染破坏的环境危害源头，有效遏制环境危害的产生，日益成为舆论界的热点。有反对意见认为，检察机关本质上系国家的法律监察机关，不应直接涉入法律诉讼活动之中；并认为检察机关和法院两个公权力机关之间合作难免相互包庇，影响司法公正。笔者认为这些观点难以成立：首先，检察机关对法律的监督以事后监督为主，对危害环境行为当然享有提讼，追究其法律责任的职责。这不仅表现在刑法中对环境犯罪提起公诉，也包括对危害环境权益的行为提起民事诉讼和行政诉讼。其次，检察机关代表国家的公正司法，不能以现实层面司法执行不足，因噎废食，而从根本上否定检察院的存在意义。
四、行政环境管理机关
部分学者认为环境管理机关不仅组织体系完备，且拥有专业的鉴定技术设备等资源，更能避免公民个人的“滥诉”。但笔者认为，行政机关不能作为诉讼原告，理由如下：首先，行政环境管理机关本身负有依法行政，管理监督环保事业的职责。对于危害环境的行为，其享有从罚款到予以关闭的处罚权。若其参与公益环境的民事诉讼，不仅使得行政职权民事化，造成环境行政管理履行不力的问题，同时会导致司法资源的浪费，更易误导公众丧失对行政权的信任而迷信司法万能。其次，若行政机关作为公益环境行政诉讼的原告，即需针对行政机关在环境保护管理上的不作为或作为不当提讼。则会推论出行政机关自己自己的悖论，显然是不合理的。
综上所述，公民个人，公民组织，和检察机关作为环境公益诉讼的原告构成，在理论和实践上均具备一定合理性。而行政机关能否作为环境公益诉讼的原告，还有待商榷。
参考文献
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公共利益作为一个在法律中常见的用词--例如我国《宪法》第10条、《民法通则》第7条、《物权法》第42条、《合同法》第7条、《证券法》第1条等诸多法条中都直接出现了公共利益一词--其范畴在学理上并无通论，但究其特征争议不大，大多数学者都承认公共利益是适用于一个群体内普遍的个体且在群体内一般难以做出区分的，例如约翰·罗尔斯认为公共利益就是不可分和公共的，戴维·米勒表述公共利益的基本特征就言及其相关性与公共性。4当发生诸如环境污染等涉及公共利益之事件的同时，其特质不在于对每个个体的影响，而在于对一个群体以及自然环境的影响。
鉴于公共利益在概念上的模糊，若要将此概念使用于法律实践，就有必要通过立法机关将之转换为实在的法律规范，在实践中往往可以采取多种方式进行列举与排除，针对我国民事公益诉讼案件的具体类型，有学者总结包括有国有资产流失、环境污染公害诉讼、特定弱势群体权益受损引发之诉讼、反垄断诉讼、特定人事诉讼、消费者保护诉讼以及扩散性利益受损的群体性纠纷等七类。5在具体区分了其类型后可以发现公益诉讼可以从不确定的法律概念具象到确定的对象与范畴，而当新事件产生后也可以由立法机关、行政机关等进行规制从而赋予其较强的可操作性。
二、支持原则适用失格
在民事公益诉讼的主体讨论中，对于检察机关等参与民事诉讼所寻求之法律支持多言及《民事诉讼法》第十五条之规定"机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院"。因该条款在民事公益诉讼学理讨论的普遍性先对其进行探讨。首先，支持制度虽是我国民事诉讼法教材上普遍认同的原则，但支持的方式、程序以及支持者所处的诉讼地位和诉讼权利义务等问题缺乏具体规定。其次，匆忙将支持原则放入民事公益诉讼领域并认为《刑事诉讼法》第77条第2款之"如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候也可以提起附带民事诉讼"作为诉讼之法律依据有操之过急、求马唐肆之嫌。诉诸法律是维护公共利益最后屏障，在诉之前，从前文所引用之案件具体类型可以看出，基本上列出的每个类别国家都有相关之立法以及行政机构社会团体对公共利益进行规范化的保护与救济，监督与管理。尤其对于环境公益诉讼，探究制度上的预防和避免要重要于事后的救济，民事公益诉讼在效益上并非属于最优选择，而在新制度尚未确立之时从现有难以适用制度中寻求突破必然会产生先天之缺陷。第三，支持原则并无法解决民事公益诉讼之问题，按照我国现行流行教科书的观点，其支持制度的建立是"在列宁关于社会主义的民事法律关系是公法关系而不是私法关系的理论基础上的，它是国家干预民事法律关系的补充，体现了依靠社会力量维护国家法制的思想，故也称社会干预原则。"6而我国的民事诉讼法关于支持的规定与社会干预原则有着很大区别，"按照社会干预原则，干预者在受其保护的人发生民事争议时有权，不需要征得受其保护的权益人同意。依社会干预原则，干预者有和参加诉讼的权力，而依支持的规定，支持者只有抽象的支持权，不能直接提讼和参加诉讼。社会干预原则允许负有保护责任的个人实施干预行为，或者参加诉讼而我国不允许个人支持。"7同时，也应认识到，作为市场主体，国有企业等有能力聘请律师并提讼，国有资产的管理机构虽没有公诉职能，但有权力监督国有企业，在监督权怠于履行之时检察院等有权监督，其中监督机构的设置与监督机制的订立发挥的作用会远大于有公权力介入私权力之虞的检察院行为。检察院其自身参与诉讼会面临更多的问题，诸如检查机关在民事诉讼中与相对人之间地位是否平等；检察机关若作为主体参与诉讼其本身作为法律监督机关是否缺失公平，会不会公权干预私权，会不会干预审判权，该如何规避；检察院提讼的依据是出于国家赋予了其法律监督的权力还是作为民事诉讼当事人的诉讼权；检察机关提讼后其与负有监督职能的特定行政机关需要怎样合作或分配资源等等。
三、公益诉讼制度主体制度猜想
对于公益诉讼的概念，常见概念定义如"通常是指任何组织个人都可以根据法律的授权对违反法律法规侵犯国家利益社会利益或不特定多数人利益的行为向法院提讼，由法院依法追求其负法律责任的活动。"8，或"公益诉讼是指特定国家机关、社会团体和相关公民根据法律规定对违反法律而侵犯国家利益和社会公共利益的行为提讼，由法院通过司法程序追究法律责任的一种法律制度。"9从这两个定义中可以发现，对待公益诉讼，法律的授权是某主体能提起公益诉讼的必要条件，从这点出发结合当今的立法可以对各类民事诉讼主体进行评估。
1.直接受害人。我国《民事诉讼法》第108条规定"原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或其它组织"，这种以"直接利害关系人"理论规范原告之诉的理论使得公益诉讼中直接受害人当然可以提讼。
2. 检察院。公益诉讼往往有不可逆、涉及面广的特点，甚至有时候受损对象无提讼之资格，公益诉讼尤其在环境公益诉讼中，事件产生的后果难以通过经济补偿进行补救，所以在公共利益处于危险阶段的时候的是否有诉讼之可能亟需认定，同时，某些受损对象，例如湿地破坏中某些动植物濒危又需要保护的情况下，谁能提出诉讼也需要认定，在2005年12月7日贺卫方等人就以鲟鳇鱼、松花江、太阳岛为共同原告进行环境民事公益诉讼，要求中石油赔偿100亿用以建立松花江治理基金。20世纪70年代的美国就有相关人士代表帕里拉属鸟夏威夷土地与资源管理局，最终当地法院判决帕里拉属鸟胜诉。但在此类案件中，检察院如若能作为诉讼之主体是具有优势的。首先，《人民检察院组织法》第5条规定了人民检察院刑事公诉、侦查和法律监督职能，在法律上有部分依据，其次，人民检察院作为监督机关，拥有大量具备专业知识的法律人才也有调查取证的能力。再次，检察机关在刑事公诉案件中便代表国家进行诉讼，在民事公益诉讼中，其涉及的范围远大于一般民事诉讼，检察机关代表群体性利益是出于对公众或者国家负责，在这点上看检察院是适格的。但是正如前文提及的，如果检查机关能提起民事公益诉讼，那么其一家便独有侦查的权力、抗诉的权力以及检察长列席人民法院审判委员会等权力，如果这些权力都在诉讼中行使，不啻将对被告产生不利影响，使得被告反倒成为了弱势的一方，有可能影响审判的公正。对此还有很多制度上的要求需要完善，但是不能否认检察院是一个良好的递补提讼之机关，只是需要法律在授权同时严格认定其诉讼之范围。
3.行政机构。在《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条第一款规定"造成海洋环境污染损害的，由第三者排除威海并承担赔偿责任"，在同条第二款规定"对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。"这里如何提出损害赔偿要求，提出之损害赔偿是基于行政行为抑或是通过诉讼需要严格的区分。
行政机关作为公益诉讼的原告是有数例现实案例的，如2007年贵阳政府机关提起环境公益诉讼并胜诉，2010年云南昆明环保局作为原告诉养猪场违规排放污水得以立案审理。行政机关作为公益诉讼的原告在原理上同检察机关相类似，其本身便对公共利益担负着行政责任，往往公共利益所涉及的事件原先便应当由政府机关进行监督。此外，由行政机构提起行政公益诉讼有助于严格限定检察院作为民事公益诉讼主体时案件的范畴。但是行政机关作为诉讼主体也有不当之处，最明显的不过与行政主体过于明显的公权力性质和与公益所产生的利益一致，行政机关的不能排斥胜诉后得到公共利益远远超出其实际得到的利益。行政机关充当原告可能不仅会破坏私法的自愿平等，而且也更有可能造成诉讼双方诉讼地位不平等。此外，环境监督部门等涉及公益的部门没有独立人格，而且其组织形式上也缺乏能够代表国家参与诉讼的能力。
4.公民及社会团体。我国的《社会团体登记管理条例》中社会团体的定义是"中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性的社会组织"。社会团体作为一个有组织的有共同目标的公民集合，在组成、财力和精力上是能与公益诉讼可能涉及到的被告相平衡的，而且社会团体进行公益诉讼能够更简洁高效规避当事人适格的限定，社会团体中的人更容易与案件产生直接关联，让某些社会团体作为群体诉讼的适格当事人，一方面有助于保障受害人的实体权益，另一方面可以减少诉讼环节和诉讼浪费而有助于减少程序利益的耗费。
总而言之，就民事法律诉讼之主体而言有几处亟待立法确立的地方，一是对公共利益的认定，认定了公共利益的范畴之后才能使得理论上的检察院之权与其监督权得到严格的限定并赋予之至权力；二是行政机构与其他潜在诉讼主体之间的分野，行政公益诉讼能够有效区分出国家层面与社会层面在公益诉讼中的分野，从而将民事公益诉讼严格限定在私法领域；三是法律制度的变革需要，只有法律授权之后各类潜在诉讼主体，尤其是检察院才能对民事公益诉讼在实体和程序上有所作为，否则以现行制度缺乏完善的实行与监督体系。
注释：
[1]【英】，边沁，《道德与立法院里争论》，叶殷弘译，商务印书馆，2000年版第58页.
[2] Weustenfeld之观点，转引自李建良，《从公法学之观点论公益之概念与原则》，台湾中兴大学1986年6月硕士论文，第132页.
[3] Deborah Stone， Policy Paradox：the art of political decision making， w.w. Norton & company Inc. 2001.p.23.
[4] 戴维米勒，《市场、国家和社群》，牛津大学出版社，1999年版第81-82页.
[5]潘申明，《比较法视野下的民事公益诉讼》，华东政法大学博士论文，第60页.
[6]谭兵主编，《民事诉讼法学》，法律出版社1997年版，第106页.
[7]何文燕，《调节和支持两项民诉法基本原则应否定》，载《法学》1997年第4期，第36页.
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环境公共利益包含了“环境”与“公益”两个词语，与一般的公共利益相比，其特殊性在于指明了利益的客体——环境。
我国《环境保护法》第2条规定，环境是指“影响人类生存和发展的各种天然的或经过人工改造的自然因素的总体。” 《俄罗斯联邦环境保护法》也规定：“环境——自然要素、自然客体和自然人文客体以及人文客体的总和。” 这一条文与《环保法》对环境的定义有异曲同工之妙。可见，环境包括自然环境以及人文环境。
环境公共利益包含另一重要词语——“公共利益”。辩证唯物主义认为，“利益”是客体对主体的满足，是主体对客体进行价值判断的结果。环境对公众的利益体现在大自然对人类的多用性，表现为环境承载价值的多样性，如生命存续价值、经济价值、科学价值、娱乐价值等。 台湾著名法学家陈新民教授认为，公法学界讨论公共利益的概念，所着重的地方并不在于利益概念的讨论，而是一律围绕所谓“公共的概念”。 而围绕两种不同的公共概念，历史上形成了分别以边沁和卢梭为代表的两种“公共利益”概念。
边沁认为公共利益是“组成共同体的若干成员的利益总和” ，意为公共利益是个人利益的叠加。这实际上否认了独立于个人利益之外的公共利益的存在。而卢梭则认为公共利益和个人利益之间存在着质的差别，“意志要么是普遍的，要么不是；它要么是人民这一实体的意志，要么是一部分人的意志。” 他认为公益是与个别意志迥然有别的东西，是“剩余的不同个别意志的总和”。 在卢梭看来，公益的产生并非人数上的胜利，而是社会全体成员的个别意志相互抵销后的剩余部分，是所有公民理性讨论的结果。笔者赞同卢梭的公益概念，他着重强调了公民在公共利益实现过程中的积极作用，要求公民进行理性讨论，同时也敦促国家应为公民参与和实现公共利益提供相应的制度渠道。
综上所述，环境公共利益的概念为，公众对自然或人文环境进行价值判断得出并可以享用的生存利益、健康利益、经济利益、科学利益、娱乐利益等多种利益的总和。
二、侵犯环境公共利益的行为
基于环境公共利益的概念，侵犯环境公共利益的行为可以概括为两种形式。一是对公众所享有的各类环境利益的侵犯，如对生存利益、经济利益的侵犯。二是直接对客体环境的侵犯，即对环境公共利益的间接侵犯。对两种行为加以区别，有助我们全面了解环境公益诉讼针对的行为对象。
对环境公共利益的侵犯在日本实定法上称为“公害”。日本《环境基本法》第2条第3款对公害进行了定义。所谓公害，是指伴随着企事业单位的活动及其他人为活动而发生的相当范围内的大气污染、水质污染、土壤污染、噪音、震动、地面下沉以及恶臭等，造成的与人的健康或生活环境相关的损害。 日本法学家原田尚彦教授认为“公害”是由于日常的人为活动带来的环境污染以致破坏，并由此产生的对人和物的损害。 这一定义弥补了列举式定义引起的疏漏，并指出了公害的原因（环境污染与环境破坏）和结果（人和物的损害）。
直接对客体环境的侵犯在环保法领域指的是由人类活动引起的环境问题，也称次生或者第二类环境问题，大体上分为两大类，即环境污染与环境破坏。环境污染指由于人们在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、放射性物质以及噪声、电磁波辐射等对环境的污染和危害。而环境破坏是由于人们对环境不合理的开发利用活动所在造成的现象，如由于毁林开荒造成的水土流失等。
经常有学者把公害与对环境的侵犯混用，如台湾地区学者邱聪智认为“公害”一词泛指各种环境污染或破坏之像。 然而日本的公害与对环境侵犯的概念并非相同，对环境的侵犯只是作为公害的原因，并不包含其结果，二者不能混同。
三、侵犯环境公益的司法救济——环境公益诉讼
（一）环境公益诉讼之内涵
环境公益诉讼是公益诉讼的下位概念，因此应首先明确公益诉讼的概念。从学者们给出的公益诉讼定义来看，可以分为广义和狭义两种。广义的公益诉讼，是指涉及公共利益或具备公共因素的诉讼。有学者认为“不管动机如何，初衷如何，只要其诉讼行为在客观上起到了维护公益的作用，就是公益诉讼。” 按此种观点，即使诉讼是为个人利益进行，但诉讼本身的意义具有了社会普遍性，诉讼的结果产生了公益效果，这样的诉讼也称其为公益诉讼。而狭义的公益诉讼，也有学者认为其是“他益形式的公益诉讼”，即原告起诉纯粹是为了公共利益。“其诉求或者针对抽象的规定，或者由于行政机关没有依法履行自己的义务，或者是社会未来的、长久的利益遭受损害，甚至法治受到破坏的情况。” 这与台湾所采纳的公益诉讼概念相同，“须行政机关之违法行为，无关原告自己之权利及法律上利益事项”。 由此可知，狭义的公益诉讼，除了以维护公共利益为目的外，还需具备原告与诉争案件之间没有直接利害关系这一特征。
相较而言狭义的公益诉讼更具合理性。构建公益诉讼制度旨在解决传统私益诉讼在保护公共利益方面存在的制度瓶颈问题，因此，只要能在传统的私益诉讼框架内解决，就没有必要再另行建构公益诉讼制度。广义的公益诉讼中“主观为自己，客观为公众”的诉讼完全可以在私益诉讼制度中解决。这类诉讼中，原告与案件具有利害关系，完全可以满足传统原告适格规则的要求，同时原告起诉是为了私人利益，也满足私益诉讼的诉讼激励问题。正如梁慧星教授所指出的那样“如果说与原告的利益有关，或者主要是原告的利益，我们现行的体制完全能够解决它，当务之急是如何充分利用的问题。” 因此笔者认为，“主观上为自己，客观上为公众”的诉讼不宜纳入公益诉讼制度之中，应归于传统私益诉讼之列。
综上所述，公益诉讼是指涉及公共利益或具备公共因素，原告与诉争案件之间不存在直接利害关系的诉讼形态。吕忠梅教授为环境公益诉讼下的定义恰恰符合了上述公益诉讼之概念，“在任何行政机关或其他公共权力机构，法人或其他组织及个人的行为有使环境遭受侵害或侵害之虞时，任何公民、法人、公众团体或国家机关为维护环境公共利益而向法院提起的诉讼的制度。” 这一概念排除了原告与诉争案件之间的利害关系，强调了环境公益诉讼的目的是保护环境公共利益，同时包括公害诉讼和对环境的侵犯引起的诉讼，能够有效救济两种侵犯环境公共利益的行为。
（二）环境公益诉讼之特征
环境公益诉讼属于现代型诉讼，即“围绕公共利益产生的纠纷基础上形成的诉讼”，因此它的诉讼主体、救济内容及保护法益等方面都具有不同于传统诉讼的特征。
1.诉讼主体的特殊性
环境公益诉讼诉讼主体的特殊性体现在其原告范围的广泛性。从学者讨论的结果来看，国家、法人、社会团体和公民个人，都有权代表环境公共利益，提起环境公益诉讼，因此，环境公益诉讼原告范围十分广泛。
2.救济手段的特殊性
环境公益诉讼原告的请求，不仅包括民事法律规则中的恢复原状和金钱赔偿，还包括具有行政法意义的要求企事业单位、国家机关等修改、变更政策，或者采取措施防止损害的出现或者扩大，甚至可以主张被告禁止从事相关活动，可见其救济手段多种多样。
3.保护法益的特殊性
环境公益诉讼保护的是环境公共利益，环境公共利益是一种综合性的利益，包括健康、经济、审美等多方面利益。吕忠梅教授指出：“环境公益诉讼保护的公共环境利益，并非私益诉讼上的私权。”“环境法的目的和环境问题的现实告诉我们，这种环境公共利益就是人与自然和谐相处。如果要以人类的利益形式加以衡量的话，那就是大多数人在良好的环境中生存和发展的权利不受侵害的普遍状态。”
（三）环境公益诉讼之意义
1.为公众参与环境决策提供制度渠道
卢梭的公共利益概念着重强调公民在公共利益实现过程中的积极作用，要求公民进行理性讨论，同时还敦促国家应为公民参与和实现公共利益提供相应的制度渠道。我国台湾学者也指出“环境问题虽然涉及高度的科技背景，但因涉及太多利益冲突与决策上的风险，往往是个政治选择的问题，有必要纳入整个民众参与体系与程序。” 因此环境公益诉讼制度的构建，为公众参与到环境决策及从根本上保护环境提供了制度渠道。
2.克服环境行政机关执法不力的弊端
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一、建立并完善行政公益诉讼制度是现代法治的基本要求
公益诉讼起源于古罗马，是和私益诉讼相对而言的，“私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。”公益诉讼虽早在古罗马就已存在，但引起广泛关注却是在20世纪。随着高科技的迅速发展，人们的生产、生活日益社会化，现代社会的政府广泛地干预社会的教育、卫生、经济、文化、福利事业，管理范围不断扩大，随着现代行政法的发展，行政权日益强大、极度扩张，不时侵害私人权利主体的合法利益和社会公共利益。侵害前者的利益的违法行政行为，受侵害权利主体可以依法提起行政诉讼;对于侵害公共利益的违法行政行为，世界主要法治国家都建立了类似的行政公益诉讼制度。行政公益诉讼是指特定的国家机关、社会组织、个人认为行政机关或法律授权组织所实施的行政行为侵害了公共利益，以维护公共利益为目的，依法向人民法院，人民法院依法进行审理和判决的活动。
同传统行政诉讼相比，作为公民、法人或其他组织针对损害社会公共利益的行为提起的行政公益诉讼有以下几方面的特征:第一，主体的广泛性。“行政法上的原告资格概念与司法上的原告资格概念都不是静止不变的”，公益诉讼正是原告资格不断拓宽、公民提起行政诉讼的渠道越来越畅通的产物。行政公益诉讼的主体不局限于具体合法权利直接受到不法侵害者，其他特定国家机关、团体和个人也可以以公众利益受到侵害为由代表国家和公众提讼。第二，诉讼目的的公益性。虽然有的行政公益诉讼也会牵涉到者的私益，但行政公益诉讼的目的主要是为了确保行政行为的客观合法性、维护社会公共利益、维护法律的尊严与社会正义。从这个意义上说，行政公益诉讼的设立承载着更多的社会责任。第三，诉讼功能的预防性。行政公益诉讼的提起不以发生实质的损害为要件，当国家机关的违法行为、不当行为或者不行为，即使还没有达到使公民、法人的利益遭受现实损害的时候，无法律上直接利害关系的人也可以诉请司法机关对其进行司法审查，因此，行政公益诉讼的功能具有明显的预防性质。
在我国，从现行行政诉讼法及其相关规定中都找不到有关公益诉讼的痕迹，行政公益诉讼在我国立法上还是一片空白。立法上无规定并不等于实践中不存在，随着大众法治意识、权利意识的提高，一些关乎国家、社会公共利益的案例不时见诸于报端，在社会上，在学术界掀起层层波浪。例如，严正学诉椒江文体局不履行法定职责案、沈某诉浙江桐乡市国税局行政不作为案、杭州一市民状告杭州市规划局违反规定在西湖风景规划区内批准建立非旅游设施案、南京市紫金山观景台案等，这类实际上属于行政公益诉讼的案件中，法院都以公民原告不适格、公民主张的公共利益不属行政诉讼保护的诉的利益范围为由驳回了公民的。在强调现代法治，强调维护公共权利的今天，建立我国行政公益诉讼制度势在必行。
二、构建行政公益诉讼制度是促进社会和谐和完善法治的有效措施
当前，我国正在建设和谐的社会主义法治国家，和谐与法治成为当代社会的两大主旋律。构建行政公益诉讼制度对促进社会和谐和完善国家法治具有突出的现实意义。因为:
(一)构建行政公益诉讼制度源于对公共利益保障的需求
维护和保障社会公共利益是实现社会和谐的题中之意。在当前我国厅政公益诉讼制度缺失的现状下，维护公共利益常常因没有具体可操作的措施而成为一种法律口号，违法行政作为或不作为对公共利益的侵害得不到有效遏制。这在国有资产流失、公共资金的不当使用、环境污染(不仅仅是自然环境，还包括市场竞争环境，文化环境等)等方面尤为突出。大量维护公益的行政诉讼均因人与被诉行政行为无直接利害关系，不具备原告资格而被驳回。可见，基于维护公共利益的需要，建立行政公益诉讼制度有着迫切的现实意义。
(二)构建行政公益诉讼制度能促进行政机关依法行政
依法治国的基础在于依法行政。不可回避的现实问题是，政府机关及其公务员并不是超脱一切利害关系之外的，他们本身也组成了若干集团和阶层，互相间也有形形的利害关系，行政执法过程中的地方保护主义、集团保护主义现象比比皆是，都说明了这个问题。建立行政公益诉讼制度，将行政权的行使纳人司法审查的范围，通过法院对行政公益案件的审理，审查某个政府机关的某项行政行为的合法性，就可以审查某个政府机关公务员与行政权有关的某项行为的合法性，使权力得到有效的监督和制约。
(三)构建行政套益诉讼制度是完善行政诉讼制度的需要
完整的诉讼制度，既应当有对公民、法人和其他组织合法权益的救济，也应当有对国家和公共利益的保护。缺少行政公益诉讼，是我国行政诉讼制度的一个重大缺陷。首先，行政诉讼法的立法宗旨决定了建立行政公益诉讼的必要性。行政诉讼法的两大宗旨表明，行政诉讼中既应有私益之诉，也应有公益之诉，现行《行政诉讼法》欠缺对行政公益诉讼的规定，显然有违其立法宗旨。其次，建立行政公益诉讼制度是行政诉讼受案范围拓展的要求。行政诉讼的发展要求我国《行政诉讼法》要确立对抽象行政行为至少是规章以下的行政规范性文件的审查制度，而行政公益诉讼制度不失为一种较好的选择。再者，行政诉讼原告资格全面拓展也要求我国建立行政公益诉讼制度。三、构建我国行政公益诉讼制度的具体设想
(一)实现多元化的行政会益诉讼主体
“在社会利益上，每个人都是为权利而斗争的天生的斗士。”参照各国经验并结合我国实际情况，笔者认为在我国提起行政公益诉讼的主体应实行多元化，包括检察机关、社会团体、普通公民等都可以提起公益诉讼。检察机关作为国家的法律监督机关，在行政程序意义上的监督应该是全面的、完整的，现阶段的行政诉讼监督实际上是一种尝试性监督，具有不完整性。因此，对损害国家利益和社会公共利益的行政机关，检察机关应代表国家提起行政公益诉讼。社会团体的主要功能是对成员利益及社会公益的维护，以及对政府活动的参与和监督。社团应在不特定多数的成员利益和社会利益受到侵害的时候代表成员提起行政公益诉讼。如在工商部门对生产劣质食品的厂家不加治理的情况下，消费者协会即可代表广大的消费者对工商部门提起公益行政诉讼。另外，应允许普通公民对损害国家利益和社会公共利益的行政行为向人民法院提起行政公益诉讼的权利。
(二)明确行政公益诉讼的受案范围
行政行为侵害社会公益往往涉及国家利益、社会利益、广泛的不特定多数人的利益，因此，公民、法人或者其他组织认为损害公共利益或者有损害公共利益之危险的行政行为都应确定为行政公益诉讼的受案范围，它包括具体行政行为和抽象行政行为。现实生活中，主要集中在:污染环境、破坏生态平衡;侵害广大消费者权益;危害社会公众生命和身体健康;扰乱市场经济秩序;国有资产流失;破坏社会公益事业;危害公共安全等领域。
(三)确立行政公益诉讼的举证责任
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摘要： 本文针对我国的立法现状，提出了检察机关作为环境公益诉讼原告的若干建议。 关键词： 环境公益诉讼 原告资格 公诉权 一、环境公益诉讼的概念和特征 （一）环境公益诉讼的概念 我国环境法学界对环境公益诉讼尚未作出明确的定义，学者间也未形成统一的看法。本文认为，环境公益诉讼是指任何公民、社会组织和国家机关，依照法律规定的程序，对违反法律规定，侵犯环境公共利益的行为，向人民法院起诉，由人民法院追究违法者的法律责任的活动。 （二）环境公益诉讼的特征 与传统的侵权救济途径相比较，环境公益诉讼具有如下特征: 1、环境公益诉讼目的具有公益性 环境公益作为社会这一系统所具有的独立的利益，区别于社会成员的个体利益。 2、环境公益诉讼行为具有预防性 环境侵权具有公害性和不可恢复性，一旦发生就难以恢复原状，所以发挥环境公益诉讼的预防保护功能就显得尤为重要，这也是我国《环境保护法》中“预防为主，防治结合”原则在诉讼法中的具体体现。 3、环境公益诉讼原告具有广泛性 在环境公益诉讼中，原告起诉的目的在于保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公共利益。 二、环境公益诉讼公诉权的立法不足 （一）环境基本法的立法不足 我国《环境保护法》第6条规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，其中的“一切单位”从字义上理解应当包括检察机关、环境行政机关，以及其他企事业单位；“控告”一词，应当包括向人民法院提起诉讼。但由于我国现行法律规定的模糊，并非所有的类似的诉讼都会得到法院的支持。根据我国宪法的规定和环境保护的现实需要，应及早对民事诉讼法和行政诉讼法进行修改，赋予检察机关环境公益案件的起诉权，建立检察机关提起环境公益诉讼制度，弥补民事诉讼法和行政诉讼法上的这个缺憾。 （二）《刑事诉讼法》的立法不足 我国《刑事诉讼法》第77条规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第85条规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失，受损失的单位未提起附带民事诉讼，人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的，人民法院应当受理。”以上条款的内容是，在刑事诉讼中赋予检察机关以提起刑事附带民事诉讼的方式维护公共利益的起诉资格。这是我国现行的三大诉讼法中，唯一的关于公益诉讼原告资格的规定，而且还对检察机关提起公益诉讼的条件限定为，仅在受损失的单位未提起附带民事诉讼的情况下，检察机关才能提起附带民事诉讼。 （三）《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的立法不足 我国《民事诉讼法》第14条:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”《民事诉讼法》第15条:“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”《行政诉讼法》第10条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。以上是民事诉讼法和行政诉讼法中关于检察机关提起公益诉讼的相关规定，这些规定仅赋予了检察机关的审判监督权和支持起诉权，并未赋予检察机关对民事案件和行政案件的起诉权，检察机关也就更无权代表公共利益提起民事诉讼和行政诉讼，这不能适应实践中检察机关提起环境公益诉讼的需要。 三、环境公益诉讼公诉权的立法建议 （一）环境基本法的立法建议 基于检察机关所具备的国家法律监督机关的职能特点，及公益诉讼国家干预原则的体现。赋予检察机关在环境公益诉讼中提起诉讼的权利，特别是当环境行政机关不履行法定职责时，检察机关有义务对此进行监督，并可以采取包括环境公益诉讼在内的措施对环境资源破坏进行补救。这种环境公益诉讼既可以是针对环境行政机关提起的环境行政公益诉讼，也可以是针对破坏环境资源的单位和个人提起的环境公益民事诉讼，广义上还包括环境刑事诉讼，检察机关对破坏环境资源行为提起的刑事附带民事诉讼，严格地讲相当于刑事诉讼中的环境民事公益诉讼。因此，本文建议，应在我国《环境保护法》中，明确赋予检察机关环境公益诉讼的原告资格，即检察机关环境公益诉讼的公诉权。 （二）《刑事诉讼法》的立法建议 根
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据我国《刑事诉讼法》第条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第条的规定，虽在刑事诉讼中赋予检察机关以提起刑事附带民事诉讼的方式维护公共利益的起诉资格，但这仅是在刑事诉讼中赋予检察机关以提起刑事附带民事诉讼的方式维护公共利益的起诉资格，且在具体操作中规定了若干限制条件。因此，本文建议，在通过修改《刑事诉讼法》的相关规定，放宽检察机关作为原告行使环境公益诉讼公诉权的条件，从而充分维护被害人的环境合法权益。 （三）《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的立法建议 根据我国《民事诉讼法》第和条的规定，检察机关可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。在环境诉讼中，纠纷双方当事人的力量对比不平等，污染环境、破坏资源者一般是企业、公司等生产经营性单位，他们是地方财政、税收的主要来源，和政府机关等部门关系密切，经常受到地方政府的保护；作为受害方的公众，为不特定的多数人，非常分散，难以形成共同的力量，在诉讼中处于弱势地位，同时由于环境污染损害的机理复杂、潜伏期长，侵权致害具有公害性、累积性、间接性，受害者缺乏相应的科技知识和监测手段以及有关信息资料，而举证困难，因而经常存在不敢、不愿或无力起诉的环境侵权案件。因此，本文建议，检察机关可以利用自身现有的取证、侦查方面的资源优势，以支持起诉的身份帮助环境诉讼的原告提供证据，支持原告提起环境公益诉讼。 根据我国《行政诉讼法》第条的规定，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。这种法律监督仅限于事后监督，而不包括诉前、诉中的监督。人民检察院在诉前对具有损害公共环境利益的行政行为行使监督权是我国《行政诉讼法》第条的应有之义。因此，本文建议，对侵犯环境公益无人、无力起诉，或公民不敢、不愿起诉的，检察机关以环境公益诉讼原告的身份参与到诉讼中来，可以更好地维护环境公益。 文章屋在线：wzk.co
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日本在其《行政案件诉讼法》第五条中将行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。按照该条规定，民众诉讼不限于救济者本人权益，而是含请求纠正国家机关或公共团体不符合法律的行为的诉讼，具体包括与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于《宪法》第九十五条的居民投票的诉讼、有关最高法院法官的国民审查的诉讼，目的在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构的行为。①
国内外有关行政公益诉讼原告的规定
为了防止行政机关的违法行为或不作为危害社会公共利益，公民可以通过司法手段监督行政行为，维护社会公益。传统行政诉讼的原告是指与本案有直接利害关系资格的申诉人，②而行政公益诉讼的原告与之不同，是指为维护国家利益或社会公共利益提起申诉的个人或组织。谁最适宜成为公益诉讼的原告？如前所述，只要法律有明确规定，任何人都可以成为公益诉讼的原告提讼。但是，从诉讼经济和诉讼秩序的角度看，公益诉讼的原告应当相对固定和统一。从有些国家的经验来看，允许检察机关代表国家提起公益诉讼是可行的。如果受到损害的不是国家利益，而是社会公共利益，那么，可以考虑让那些代表公共利益的社会团体、协会以及自治组织提讼。
国外立法及规定。行政公益诉讼究竟应该由哪些主体来提起？西方国家通行的做法有这样几种：一是一般民众，二是一般组织或团体，三是检察总长。我国可以兼采三种作法，并根据我国的情况进行适当的改造。首先，我们可以借鉴日本的民众诉讼作法，通过立法规定任何公民均可以选举人的资格或其他与自己的法律利益无关的资格来提起行政公益诉讼；其次，我们可以借鉴意大利团体诉讼的做法，允许一般组织或团体就涉及到公共利益的违法行政行为或不作为提讼；第三，可以适当吸收美国和英国的私人检察总长理论的合理因素，根据我国检察机关的特色，规定可由检察机关提起行政公益诉讼。
建立行政公益诉讼制度的意义。在当代中国司法实践中，对有些带有行政公益诉讼性质的案件，法院在作出不予受理或驳回的裁定中，常常有这样的表述：该案不属于法院受理案件的范围，或者该案的原告并非本案的直接利害关系人或相对人。由于在我国现行的行政诉讼制度框架内还没有明确关于公民能够提起行政公益诉讼的规定，因此，法院作出的裁定是无可厚非的。
对于一般意义上的行政诉讼，原告若与案件没有直接的利害关系依法则不可以，这是防止滥诉原则的必然结果。可是，如果有些主体侵犯了公共利益，公然违反普通法律或宪法时，在有关国家机关既不追究责任又不接受投诉，或虽接受投诉而不作处理时，在现行法律框架内，可否允许公民以原告的名义，以危及或损害社会公益的行政主体为被告向法院？法院如何接受和支持公民以诉讼的方式来维护公共利益？中国建立公民行政公益诉讼制度的理论根据和现实依据是什么？有哪些因素阻碍中国建立这种诉讼制度，如何根据中国的社会需求、文化传统、实际国情推进我国公民行政公益诉讼制度的建立等等，这些问题都是讨论行政诉讼原告扩大的意义所在。
行政公益诉讼原告的一般特征
浅析行政公益诉讼原告的概念我们不难得出，相对于私益诉讼而言，行政公益诉讼原告具有如下特征：从目的上看，行政公益诉讼的原告提起申诉的目的是为了维护公共利益、国家利益和社会整体利益，其原告与案件并不存在直接的利害关系，这是最为本质的特征。而私益诉讼的原告必须是自身合法权益受到侵犯的自然人、法人或其他组织，其诉讼目的是为了维护个人、法人或其他组织自身的合法权益。从范围上看，虽然现行的行政诉讼法未承认无直接利害关系的原告能够提起行政公益诉讼，但他们不应排除在公益诉讼之外。在直接利害关系人、相对人不愿诉、不敢诉、不能诉、怠于诉的情况下，无直接利害关系的原告当然也可以作为行政公益诉讼的原告。因为受害者是国家或者全体人民，侵害人（行政机关）本身就是这种利益的法定守护人，所以公益诉讼理应主要为制约行政性权力而设。行政公益诉讼明显具有预防性质，即不需要公益侵害现实地发生，只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性，就可提讼。这有利于把潜在的大规模损害消灭在萌芽状态，实际上是以较小的司法投入保护了更大范围的社会利益，因而对于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要意义。
对我国行政公益诉讼制度的思考
拓宽行政公益诉讼的资格。为了使国家和社会公共利益保护获得可诉性，不应恪守传统行政诉讼法理论“无直接利害关系便无诉权”的要求，而应将原告范围扩及至任何组织和个人。我们可以借鉴国外公益诉讼的分类方法，将我国的行政公益诉讼界定为三类：一是民众之诉，即申诉人与公益受害无直接利害关系，按传统诉讼法理论会导致“公益受害无从救济与民众投诉无门之尴尬境地”，故法律授权这些个人或组织代表公众提起民众之诉；二是受害人诉，一方面原告是行政侵害的直接受害人，另一方面这一侵害行为又同时损害或威胁到社会公共利益，这时法律允许受害人提起含有保护私益和公益方面内容的行政公益诉讼；三是机关之诉，指负有维护公益职责的有关机关（如检察机关）有权就行政机关的违法行为或不作为提起公益性行政诉讼。
公民行政公益诉讼应成为司法诉讼不可或缺的部分。公民行政公益诉讼与民事、行政诉讼以及刑事自诉的区别，主要体现在法律关系方面。民事诉讼的原告是指因民事权利发生争议，以自己的名义向人民法院提起民事诉讼，并引讼程序发生的人。行政诉讼的原告是指对具体行政行为不服，依照行政诉讼法的规定向人民法院的利害关系人。原告必须与具体的行政行为之间具备法律上的利害关系。刑事自诉则是被害人或其监护人、近亲属为被害人的利益寻求司法救济而直接向人民法院被告的诉讼。
确立检察机关在公民行政公益诉讼程序中国家公诉人的角色。根据宪法赋予检察机关作为国家的法律监督机关的权力，笔者认为通过立法确立检察机关在公民行政公益诉讼程序中作为国家公诉人的角色较为适当。这是因为，在我国，公诉的职能源于监督的职能，是实现法律监督的方式之一。所以，对于我国宪法规定的“法律监督”也应理解为特指人民检察院通过运用法律赋予的职务犯罪侦察权、公诉权和诉讼监督权，追诉犯罪和纠正法律适用过程中的违法行为来保障国家法律在全国范围内统一正确实施的专门工作。从这个意义上讲检察机关提起行政公益诉讼，正是源于其对行政机关行政执法和其他方面的法律监督权，目的在于保障国家行政法律和其他相关的法律统一正确实施。③
在公民行政公益诉讼制度框架中，应有相应的规定协调、处理好公民和检察机关在公益诉讼中的诉权主体关系。笔者认为，公民和检察机关在行政公益诉讼活动中行使诉权，即均可成为行政公益诉讼的主体。但根据各自由法律赋予的不同地位和司法实践的需要，应当合理分工和统一协调。可以体现在以下方面：在公民提起行政公益诉讼应当受理的案件法院未予受理时，可由检察机关行使公益公诉权；在法院对公民提起的行政公益诉讼案件作出书面裁定后，当事人不服的，可以在法定期限内上诉，超过法定期限的，按审判监督程序处理，检察机关也可以依法提出抗诉；在法院对公民提起的行政公益诉讼案件不予受理又不说明理由时，可由检察机关先建议立案，法院若仍未立案，则可直接由检察机关提起行政公益公诉，法院必须受理；进入诉讼程序后，公民对提起的行政公益诉讼案件非正常撤诉时，也可由检察机关提起公诉解决；对部分涉外的行政公益诉讼案件，由于涉及国家和利益，以公民作为原告显然不合适。因此，由检察机关以国家公诉人的身份提讼是十分必要的。
当然检察机关提起的公益诉讼，必须提供相应的法律制度保障和资源支持。其中，最重要的就是检察机关在诉讼中的权利问题。我们不妨借鉴美国的经验，让检察官在公益诉讼中享有广泛的权利，如调查取证权、优先审理权、和解权等。（作者单位：中国人民第二军医大学）
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一、环境公益诉讼的概念和特征
（一）环境公益诉讼的概念
我国环境法学界对环境公益诉讼尚未作出明确的定义，学者间也未形成统一的看法。本文认为，环境公益诉讼是指任何公民、社会组织和国家机关，依照法律的规定，对违反法律侵犯环境公共利益的行为，有权利向人民法院提诉，由人民法院追究违法者的法律责任的一系列活动的行为。环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益，它不要求原告与本案有直接利害关系。环境公益诉讼制度的内涵包括环境公益诉讼的制度化、原告资格的适当放宽、环境公益诉讼的受理范围、举证责任的分配、诉讼费用的分担、建立原告奖励制度、发展环保团体和防止诉讼滥用。
（二）环境公益诉讼的特征
与传统的侵权救济途径相比较，环境公益诉讼具有如下特征：
1.环境公益诉讼的目的具有公益性
环境公益作为社会所具有的独立的利益，区别于社会成员的个体利益。
2.环境公益诉讼的行为具有预防性
环境侵权具有公害性和不可恢复性，一旦发生就难以恢复，所以发挥环境公益诉讼的预防保护功能就显得非常重要，这也是我国《环境保护法》中“预防为主，防治结合”原则在诉讼法中的具体体现。
3.环境公益诉讼的原告具有广泛性
在环境公益诉讼中，原告的目的在于保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公共利益。
二、环境公益诉讼的公诉权之立法不足
（一）环境基本法的立法不足
我国《环境保护法》第6条规定的“一切单位”从字义上理解应当包括检察机关、环境行政机关，以及其他企事业单位；“控告”一词，应当包括向人民法院提讼。但由于我国现行法律规定的比较模糊，而并非所有的诉讼都会得到法院的支持。根据我国宪法的规定，根据环境保护的现实需要，应及时对民事诉讼法和行政诉讼法进行完善，赋予检察机关环境公益案件的权，从而可以建立检察机关提起环境公益诉讼制度，弥补民事诉讼法和行政诉讼法上的这个不足。
（二）《刑事诉讼法》的立法不足
我国《刑事诉讼法》第77条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第85条中明确规定了在刑事诉讼中赋予检察机关提起刑事附带民事诉讼的方式来维护公共利益的资格。这是我国现行的三大诉讼法中，关于公益诉讼原告资格的规定还对检察机关提起公益诉讼的条件进行限定，仅仅在受损失的单位未提起附带民事诉讼的情况下，检察机关才能提起附带民事诉讼。
（三）《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的立法不足 我国《民事诉讼法》第14条和《行政诉讼法》第10条中，关于检察机关提起公益诉讼的相关规定，这些规定仅赋予了检察机关的审判监督权和权，并没有对检察机关的民事案件和行政案件的权，以至于检察机关无权代表公共利益提起民事诉讼和行政诉讼，这完全不能适应检察机关提起环境公益诉讼的需要。
三、环境公益诉讼的公诉权之立法完善
（一）环境基本法的立法建议
检察机关的职能特点是国家法律监督机关，同时也是公益诉讼国家干预原则的具体体现。赋予检察机关在环境公益诉讼中提讼的权利，当环境行政机关不履行法定职责时，检察机关有义务对此进行监督并采取措施，对环境资源破坏进行有效的补救。环境公益诉讼分为环境行政公益诉讼和环境公益民事诉讼；它既可以是针对环境行政机关提起的环境行政公益诉讼，也可以针对单位和个人提起的环境公益民事诉讼。因此，在我国《环境保护法》中，应明确赋予检察机关环境公益诉讼的原告资格，即检察机关应行使的公诉权。
（二）《刑事诉讼法》的立法建议
根据我国《刑事诉讼法》第77条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第85条的规定，虽然在刑事诉讼中赋予检察机关以提起刑事附带民事诉讼的方式维护公共利益的资格，但这仅是在刑事诉讼中赋予检察机关以提起刑事附带民事诉讼的方式维护公共利益的资格，且在具体操作中规定了若干限制条件。因此，在通过修改《刑事诉讼法》的相关规定，应放宽检察机关作为原告行使环境公益诉讼公诉权的条件，从而充分维护被害人的环境合法权益。
（三）《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的立法建议 根据我国《民事诉讼法》第14和15条的规定，检察机关可以支持受损害的单位或个人向人民法院。在环境诉讼中，纠纷双方当事人的力量对比不平等，处于弱势群体的污染环境、破坏资源者是地方财政、税收的主要来源，和政府机关等部门关系密切，经常受到地方政府的保护；作为受害方的公众为不特定的多数人，非常分散，难以形成共同的力量，在诉讼中处于弱势地位，同时由于环境污染损害的机理复杂、潜伏期长，侵权致害具有公害性、累积性、间接性，受害者缺乏相应的科技知识和监测手段以及有关信息资料，弱势群体的诉讼权利不对等，导致结果的不平等。
因此，检察机关可以利用自身现有的取证、侦查方面的资源优势支持，帮助环境诉讼的原告提供证据，支持原告提起环境公益诉讼。对侵犯环境公益无人、无力，或公民不敢、不愿的，检察机关以环境公益诉讼原告的身份参与到诉讼中来，可以更好地维护环境公益。
参考文献：
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一、环境行政公益诉讼概念的界定
环境公益诉讼指致使环境公共利益遭受侵害时,法律允许公民、环保组织或特定国家机关为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼并不是独立于民事、行政、刑事诉讼之外的一种独立的诉讼类型,它只是一种与诉讼目的及原告资格有关的诉讼方式和手段。主要包括四个方面的含义:
1.提起环境公益诉讼的原告一方为特定国家机关、社会组织及个人。此处所指的特定国家机关为人民检察院,它最有权提起环境行政公益诉讼。社会组织及个人可作为环境行政公益诉讼的原告提起诉讼。
2.环境行政公益诉讼的被告为管理环境的政府部门及法律法规授权的环境行政主管部门,也包括按照法律规定行使环境监督管理权的部门。
3.环境行政公益诉讼的对象是行政主体的具体行政行为或抽象行政行为。
4.环境公益诉讼的目的在于维护公共利益,而非提起诉讼当事人自己的私利。
二、建立环境行政公益诉讼的理论依据
环境行政公益诉讼制度将成为鼓励公民参与环境管理,加强对破坏环境的行政行为进行监督,减少因环境纠纷导致社会问题的重要手段。环境行政公益诉讼的建立,主要理论依据体现在以下两点:
1.环境法中的环境权理论认为,环境法律关系的主体拥有享有适宜环境的权利,也有保护环境的义务。具体而言,就是有在良好,健康的环境中生活的权利,有参与国家环境管理的权利,有在环境保护方面监督、检举、控告和诉讼的权利等。因此,公民的环境权利遭到行政行为侵犯的时候,不管是否为直接利害关系人,均有权提起诉讼,要求相关部门追究法律责任。环境权理论的兴起为环境行政公益诉讼制度的建立提供了理论基础。
2.我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务”。环境资源就其自然属性和作为人类生活所必需的要素来说,乃全体公民的共享资源和公共财产,任何人不能对其任意支配、占有和损害;国家是基于全体共有人的委托而行使管理权的,因而政府作为委托人有责任管理好这些财产。
当行政机关只注重本地的经济发展、财政收入的增加,而对日益恶化的环境污染和环境破坏现象漠然视之,行政机关在防治污染方面不依法履行职责时,任何公民、组织或国家特定机关均可提起环境行政公益诉讼,监督政府机关或法律、法规授权的组织依法履行其职责或管理环境的义务。
环境作为一种社会公共利益,与每个人的利益都息息相关,环境法是一种社会法,从社会法理的观点而言,环境公益诉讼制度以社会法思想为底蕴,具有社会法理基础。
三、建立环境行政公益诉讼制度的必要性和可行性
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一、行政公益诉讼的理论与实践考察
行政公益诉讼是指公民、有关组织或者机关认为行政主体行使职权的行为违法，已经侵害了公共利益或者对公共利益有现实侵害可能的，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益而依法向法院提起的行政诉讼。与传统的行政诉讼比较，行政公益诉讼有如下特点：(1)原告的诉讼资格有变化。传统的行政诉讼要求原告与被诉行政行为有着法律上的利害关系的公民、法人或其他组织，当事人提起并参与诉讼，其原告资格的获得是因为客观上的权利或利益受到了侵害，而行政公益诉讼并不要求原告与被诉行政行为有直接的利害关系。将行政公益诉讼纳入行政诉讼制度之后，原告不仅向司法机关伸张自己的个人利益，而且伸张同一事件受害的其他广大公民利益之维。也就是说，原告申诉的基础并不单纯由于自己的权利受侵害。(2)行政公益诉讼具有预防性质：不以损害的实际发生为要件。只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害潜在可能，即可提讼。这样可以有效地保护国家利益、社会秩序不受违法行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。(3)行政公益诉讼的目的不是为了个案救济，而是为了维护公共利益，原告的诉讼主张指向的是公共利益而非某个人或某些人的利益。(4)行政公益诉讼的判决未必仅限于诉讼当事人，而是遍及所有享有原告资格的人，其效力有明显的“扩张性”。
行政公益诉讼作为新型诉讼形式，在西方法治国家已发展得相当成熟，只是各国理论界和实务界对之称呼不一，诸如民众诉讼、公民诉讼、以公法名义保护私权之诉等等，但内涵大体相当。
在美国，行政公益诉讼被称为所谓的“私人检察总长制度”，即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。关于行政行为对公共利益的侵害，只要私人检察总长能，就由他来发动司法审查程序，如果他不能，则可以由检察总长为之。同时，代表一个地区、一个行业、一个阶层的各种社会团体也具有相关的原告资格。
在法国的行政诉讼中，越权之诉着眼于公共利益，是一种对事不对人的客观诉讼。法国最高法院认为，法律中排除一切申诉的条款，不能剥夺当事人提起越权之诉的权利。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。在德国，《行政法院法》确立了行政诉讼的公益代表人制度，即分别把联邦最高检察官、州高等检察官、地方检察官作为联邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政诉讼中是参加人，为捍卫公共利益，可以提起上诉和要求变更行政行为。
二、在我国建立行政公益诉讼制度必要性分析
(一)建立行政公益诉讼制度是现实迫切需要。当前，我国现实生活中存在着大量公共利益被侵害而得不到司法救济的情况，主要有：(1)国有资产流失。据估计，20世纪80年代，国有资产每年流失500亿元；进入90年代，每年至少流失800至1000亿元，加上银行坏账、偷税漏税、公款消费以及决策失误造成的浪费等，国有资产损失已是一个相当大的数目。国有资产属全体人民，国家机关是依人民授权而管理国有资产的，故若其在管理中懈怠或，人民应有权直接动用司法手段进行干预。但这些流失的国有资产，因诉讼制度的缺陷绝大多数无法追回。(2)环境污染和破坏。一些企业为追求眼前经济利益在生产中忽视环境因素，当地行政机关为了本地经济的发展对破坏环境行为熟视无睹，致使环境的污染和破坏日益严重。老百姓上访、控告，问题也没有得到有效解决。(3)土地开发中不合理利用问题严重。据报道，当前全国城市建设用地4％～5％闲置，40％处于低效利用，每年损失土地收益约800亿元。主要原因是行政机关违反土地管理法规和保护国土资源的国策，违法占地、批地，大搞开发区等形象工程，造成大量土地闲置和资源浪费。但我国土地所有权不属于个人。与公民无直接利害关系，因此传统行政法对此无法进行救济。(4)政府在公共工程、政府采购等领域，违法招标、发包，违法审批无效工程、豆腐渣工程，给国家造成重大损失。(5)电信、铁路等行业的垄断现象，致使服务价格居高不下，甚至出现随意提高价格的现象。如春运火车票价每年上涨20％～30％，这无疑是铁路部门借助行政性权力和垄断地位强行提高价格，以谋取暴利。火车票随意涨价不但不合理，且多数情况下未依法经过价格听证程序。但老百姓面对这种随意涨价行为，虽有怨言却无能为力。
上述问题发生的根本原因在于没有切实有效的法律制度有针对性地保护社会公共利益，建立公益诉讼制度已非常紧迫。
(二)建立行政公益诉讼制度有充分的理论依据。公权利需要得到司法救济。权利离不开救济。而维权的主要途径和最终途径是司法救济。在理想的观念模型中，司法机构常常被界定为旨在以一种确保对争讼各方都公平和正当的方式使冲突解决制度化的专门组织。当行政主体的违法行为或不作为对公民的社会公共权利造成侵害时，法律应当允许公民为维护社会公共权利而向法院提起行政诉讼，以使该权利得到司法救济。
公权力应当受到制约。“历史经验已经反复证明，政府权力越大，如果不加控制和制约，其被滥用的可能性就越大，人民的自由和权利受到侵害的可能性就越大。”某些行政权的行使可能并未对相对人的直接利益造成实际的侵害，但是却可能损害社会公共利益，如果不将其纳入司法监督的体系，无法通过公民的途径诉诸司法审查，仅仅依靠行政系统内部的监督和制约“一方面使得公权系统呈无限扩张趋势，造成行政运作效率低下，社会资源大量浪费；另一方面，也使得各种权力日益聚合成一个拥有自身利益的庞大体系，堵塞了公民参与国家事务管理和主张各种权益的途径”。所以，出于对行政权力制约的需要，应当建立起行
政公益诉讼制度。
(三)建立行政公益诉讼制度符合我国行政诉讼法的立法宗旨。我国《行政诉讼法》第一条规定：“为了确保人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”由此可知，我国行政诉讼法的立法宗旨有两个：一是保护私权；二是确保依法行政。不管违法的行政行为是否实际损害某个私权益，只要其行为违法，就是对依法行政的破坏。在行政诉讼体系内设立相应的公益诉讼制度对行政机关的某些违法行为予以限制和纠正。符合我国行政诉讼法的立法宗旨，可以弥补我国现有行政诉讼制度的缺陷，让行政机关的行政行为得到更全面、更有效的监督。
三、建立我国行政公益诉讼制度的设想
(一)原告资格的拓展。法治发达国家提起公益诉讼的主体一般包括个人、组织和检察机关三类。我国现行《行政诉讼法》第十条规定，“人民检察院有权对行政诉讼实施法律监督”；第二条和第四十一条规定行政诉讼的原告必须是合法权益受到侵犯的自然人、法人或其他组织。在我国检察机关、社会团体和个人提起公益诉讼无法律依据。笔者认为，借鉴法治发达国家的经验必须放宽主体的资格，赋予检察机关、社会团体和个人代表国家或民众提起公益诉讼的权利。可将我国的公益诉讼分为三类：一是机关之诉，指负有维护公益职责的机关(如人民检察院)，有权以国家名义对侵害国家利益、社会公共利益、公众或群体公共利益和公共秩序的违法行为向法院提起公诉。二是团体之诉，指企事业单位、社会团体(包括具有法人资格和不具有法人资格的社会组织)，有权以自己的名义对侵害国家利益、社会公共利益、公众或群体公共利益和公共秩序的违法行为向法院提讼。三是公民之诉，指公民(包括与本案有直接利害关系和与本案无直接利害关系人)以自己的名义对侵害国家利益、社会公共利益、公众或群体的公共利益和公共秩序的违法行为向法院提讼。
(二)限制公益诉讼的受案范围。考虑到我国司法资源有限和避免滥诉的需要，笔者认为，确立行政公益诉讼的受案范围应限于公共利益受到违法行政行为侵害或者可能受到违法行政行为侵害而引起的行政争议。但如何界定行政公益诉讼中的“公共利益”是一个值得探讨的问题。表面看来“公共利益”一词是日常生活中的常用词，不难理解。许多学者在其论著中也将行政公益诉讼直接解释为“为了维护公共利益而提起的行政诉讼”，并未对“公共利益”这一概念进行界定。然而在探讨行政公益诉讼这一论题时“公共利益”始终是个绕不过去的槛，如果不对其作出明确的界定。此后的一切理论构建包括公益诉讼的受案范围、原告资格等等都可能无的放矢。那么到底应该如何界定公共利益呢?
准确界定公共利益其实决非易事：国家的法律没有对此作出明确的规定；不同的社会发展阶段、不同阶层的人对其理解也可能不尽相同。学者们也根据自己的理解进行解释，可谓人言人殊。笔者比较认同黄学贤教授的界定方法：即将公共利益概括出四个基本要素：第一，公共利益必须具有公共性。这种公共性表现为地域的广泛性、受益对象的广泛性。第二，公共利益必须具有利益的重要性。这种利益的重要性表现为明显大于私益和为一定区域的人们所共同认可。第三，公共利益必须具有现实性。所谓现实性即公共利益是可见的或者经过努力在一定时期内是可以实现的，而不是虚无缥缈或者可望而不可及的。第四，公共利益必须通过正当程序而实现。
由此，公益诉讼的受案范围的确定主要包括以下三种情况：第一，行政机关作出的侵害或可能侵害社会公共利益的违法具体行政行为；第二，行政机关不履行法定职责，致使公共利益受侵害或可能受侵害的消极行政行为；第三，违反宪法、法律法规的规定。侵害或可能侵害到公共利益的抽象行政行为。
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二、现有主要公益诉讼主体资格的缺失
根据新民诉讼法的规定（对于环境污染案件和侵犯众多消费者合法权益等案件可以提起公益诉讼）和理论界的有关学说我国的公益诉讼主要分为以下几类：环境污染、经济垄断、侵害消费者权益。
（一） 环境公益诉讼主体资格的尴尬
环境问题一直以来困扰着社会，它不仅危害经济的发展，更危害了公民的健康。有些小的环境污染导致少数公民利益受损，当事人可以直接基于侵权责任法提起相应的民事诉讼，以此来保护自己的权利。但是对于影响重大的环境案件，由于直接受害群体不确定，导致普通公民无法提起一般的民事诉讼，虽然新民事诉讼法的出现为解决此类环境污染问题提供了法律的保障，但是从现实司法实践来看由于法律对于主体的确定缺少明确的规定等因素导致很多案件无法进入审判。例如中华环保联合会诉潍坊水污染企业案件使新民事诉讼法的实施陷入了尴尬。被学界认为，最适合担当环境公益诉讼主体的环保部下属机构中华环保联合会于2013年3月6日向潍坊市中院提起公益诉讼，但是潍坊中院却在超过7天受理期限的情况下不予答复是否立案。在此之后，中华环保联合会又针对山西省原平市住建局环境侵权案向山西忻州中院提起环境公益诉讼；针对重庆市双庆硫酸钡有限公司环境污染案向重庆市第4法院提起环境公益诉讼，但是，两起案件均未被法院受理。[②]除了法律缺少明确规定外，案件不被受理与地方政府干预司法，维护地方利益有关。但是主要的问题依然在于，仅仅一个发条无法发挥应有的作用，因此我国立法机关还应出台相关的司法解释才能够使得环境类公益诉讼真正进入正轨。
（二）、企业垄断损害消费者利益
我国的垄断企业大多和体制有关，带有行政主义色彩。垄断性企业往往受到地方政府的保护，虽然给地方政府带来了财政收入，但是严重损害了公民利益和市场经济的公平性，因此由于垄断企业导致的侵害消费者、其他企业利益的事件一般很难通过司法途径予以解决。可以这么说，在我国企业垄断的产生是行政权扩张的结果。[③]针对这种情况的公益诉讼如何提起，成为一个严峻的问题。虽然新民事诉讼法出台后有关机关可以对此提起公益诉讼，但是这个有关机关的是否可以包括行政机关呢，法律并没有予以明确的规定，同时什么机关可以提起这类诉讼法律也没有规定。这就是此类公益诉讼主体的缺失。
三、公益诉讼主体资格解析
（一）、法律规定的机关
对于新民事诉讼法中：法律规定的机关，理论界异议较大，从我国宪法的规定来看，有关机关指的是：立法机关、司法机关、行政机关、军事机关。但是从法理的角度来看只有行政机关和检察院可以具有诉权。对于检察院具有诉讼理论界没有争议，对于其他行政机关是否应该具有诉权，争议较大。
1、1行政机关是否应该具有诉权
笔者认为：行政机关不应该具有诉权，理由有三。首先，根据司法实践来看很多的公益诉讼事件的产生都和地方行政机关的不作为或者乱作为有关，如果允许行政机关作为原告，他们有可能通过诉 讼来规避责任，这种规避责任的方式主要是通过自己提讼来阻碍其他团体提讼的可能，或者通过规避利害关系的方式提起和自己责任无关的诉讼请求，甚至可能通过伪造证据形式来规避责任、保护地方利益。其次，行政机关所做的行为应该是行政行为，如果由行政机关来提起的诉讼将不具有行政行为性子，这样的话就和宪法为行政机关定义的职能相违背，最后，行政机关作为公益诉讼的主体提讼时，掌握着诉权和行政权两项权利，这样的话不利于司法的公正，对于被告方是不利的和不公平的。
1、2检察机关的诉权
“检察机关提起公益诉讼是各国的通例，无论是英美法系还是大陆法系国家，作为行政机关和司法机关的检察机关，都是具有提起公益诉讼的权利。”[④]（）虽然我国诉讼法并没有规定检察机关是否可以作为民事诉讼原告，但是也没有禁止其作为原告出现，因此检察机关作为民事诉讼的原告并不和法律相违背。而且，检察机关是我国宪法所规定的专门进行法律监督的机关，保护国家利益和社会利益是检察机关的职责。与此同时，由于公益诉讼一般案情复杂，诉讼费用很高、专业性很强，例如环境类公益诉讼需要做各种鉴定、化验、评估等花费巨大，需要专业人生参加，而检察机关作为国家机构，拥有足够的物力财力、人力去进行诉讼。
由检察机关来提起公益诉讼具有诸多的优势，但是同时也存在一个问题：监督的空缺。首先是缺少内部监督，由于公益诉讼刚在立法中予以确认，因此检察机关还没有设立专门的公益诉讼机构，缺少必要分工。这种内部机构分工不明，不利于检察机关自己监督的实现。其次，缺少社会的有效监督，根据新诉讼法规定只有直接关系的利害关系才可以提起公益诉讼。着就导致社会其他公众无法对案件进行实时的监督。
（二）有关组织
这里的有关组织指的是社会团体。随着经济的发展，公益诉讼所涉及的案件往往是疑难复杂的，普通的公民对于这类案件在精力、财力上的承受能力有限，而且诉讼中被告往往是具有优势地位的社会组织，在诉讼中公民难以与此抗衡。相反，社会团体往往具有一定的经济实力和社会影响力，因此由其代替公民提讼可以更好的实现诉讼的目的。
但是，我们应该对社会团体的诉讼范围予以法律释明，每个社会团体只可以从事和其团体性子一致的公益诉讼，否则容易出现滥诉现象。同时我国还应该尽快成立相关的机构来监督社会团体提起公益诉讼的行为，以防止其本身行为触犯公共利益。
（三）普通公民
我国新民事诉讼法规定，只有具有直接关系的利害关系人才能提起公益诉讼，其他公民不能提起公益诉讼。这一规定否定了普通公民提起公益诉讼的资格，立法机关这么规定具有一定的合理性，因为近些年来我国诉讼中存在着滥诉问题，导致司法资源严重浪费。而且，我国公益诉讼制度刚刚起步，诉讼程序、诉讼范围等都还需要更加明确细致的规定，赋予公民个人资格则存在更多需要细化的条件和限制。但是，赋予普通公民公益诉讼的诉权是大势所趋。
从国际的立法趋势来看，公民享有公益诉讼的诉权被大多数国家认同。大多数国家在环境、食品安全、反垄断、牵涉国家利益的诉讼中赋予公民公益诉讼主体资格。例如早在古罗马时就已经赋予公民公益诉讼诉权，美国1863年，制定了《反欺骗政府法》，该法规定：任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府索取钱财后，有权以美国联邦政府的名义控告违法的一方，并在胜诉后分得一部分罚金。该法的颁布具有开创性的意义，它意味着公民个人可以以原告身份启动公诉，而且在胜诉之后，可以分得一部分罚金，它是现代公益诉讼制度的开端。
从法理来看，我国宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。因此，赋予公民公益诉讼的诉权是宪法原则的要求，同时普通公民可以一起公益诉讼也是法治理念提升的内在要求。
当然，由于由公民提起公益诉讼具有一定的弊端，因此未来如果允许公民可以提起公益诉讼的话，应该对公民可以提起的公益诉讼的范围和程序予以限制，例如可以规定在有关机关和组织不作为的前提下公民可以提起公益诉讼。同时为了防止滥诉的出现，应该设置一个前置程序，由公民先就内容进行一次法庭的听证。
在现行法律没有规定普通公民享有公益诉讼诉权的情况下，我认为我们立法机关应该考虑通过其他途径赋予其公民参与的权利，例如公民如果发现侵害公共利益的事件可以向有关机构反应，同时法律规定，有关机构必须对公民的反应分情况作出不同处理。同时，我认为有必要赋予公民监督有关机关和相关组织进行公益诉讼的权利。之所以这样做是为了防止它们的不作为。
四、结语
新民事诉讼法有关公益诉讼的规定，开创了我国公益诉讼的先河，为公益诉讼的顺利开展提供了法律的保障，但是我们应该看到公益诉讼的主体的规定还有待立法机构予以司法解释，只有各种司法解释相互印证才能保证公益诉讼的顺利进行。公益诉讼主体的确定不仅要从法理的角度分析，同时还要考虑我国的社会现实，只有这样才能实现法律效果和社会效果的统一。
[①] 颜运秋：《公益诉讼理念研究》[M].北京:中国检察出版社, 20__年。
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近年来，“公益诉讼”时常见诸报端，成为了热门词汇，似乎已然成为公众期望用之以抵御公害事件、维护公共利益的武器之一。然而，一系列维权案件，如反就业歧视、环境保护、反消费欺诈、食品安全等案件，尤其是2005年北大师生诉中石油案大都由于“原告主体不适格”而吃了法院的闭门羹。有鉴于此，公益诉讼的提起主体问题显然是民事公益诉讼制度、规范的建立健全和适用的重要前提。
一、公益诉讼的概念
公益诉讼，顾名思义，即为维护公共利益而提起的诉讼。学界对其定义不一，简而言之，公益诉讼就是“在公共利益被侵犯的情况下，有关的主体向法院提讼，寻求司法救济以保护公共利益。”这里有两点需要明确：
（一）公共利益的界定
公共利益，即不特定多数人的利益。这一概念早已成为法律术语。《民法通则》第七条规定：“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，扰乱社会经济秩序。”《物权法》、《合同法》等民事法律中也有类似的规定。然而，在具体法律适用中，公共利益如何界定是一难题，并且往往成为启动公益诉讼的瓶颈之一。例如，在人口数为5万的村镇上，因建立一所小学而征用土地，大家都会认为这是为了公共利益的需要，目的是解决全村儿童的受教育问题。然而，若因建立一间私人企业的厂房而征用土地，则可能被认为是为了追求私利，与公共利益无关。然而，当这个企业可以满足当地5000人就业时，公益与私益的界限真的还如想象般那样清楚么？这便是问题所在。说不清何为公共利益，就谈不上如何公益诉讼。笔者认为，公共利益，区别于国家利益（这里指国家在经济、政治、外交和国防上的整体利益）和私人利益，亦不是简单的大家的利益的叠加，而是“必须具有公共性质，体现社会发展的整体性要求和强国富民的目标。”可见，这是一个广泛使用但并不十分明确的概念，是随着社会发展的变化而不断变化的。因此，基于社会健康发展和保护社会公众利益的要求，对公共利益的界定不应特别严格。凡是具有公共性质，能体现不特定多数人的利益时，就可认为属于公共利益，这便解决了公益诉讼的门槛问题。至于审判过程中来具体认定是否为公益诉讼，可依法律和双方当事人的证明活动来判断。
（二）有关主体的界定
这里的有关主体，即诉讼活动中的原告。在私益诉讼中，原告是确定的。然而，如前所述，公共利益的主体是不特定多数的公众，这便与现行的《民事诉讼法》第一百零八条第一款第一项“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”发生矛盾。公共利益的主体的不特定性决定了利害关系的不明确性。也就是说，在现实中，并不是所有的公众都与受损的公共利益有直接利害关系，其直接性有强有弱，甚至更多时候是间接利害关系，这便不符合“直接利害关系”的规定，这些公众往往因此被法院认定为不具有原告资格，最终导致其合法权益无法得到保护，侵权人的行为得不到及时有效的遏制和惩处。所以，越过“公共利益”概念的门槛，对有关主体的明确界定便成为公益诉讼制度有效实施的关键。
二、民事公益诉讼的提起主体
有损害就应当有救济，有诉讼就应当有原告。私益诉讼中的原告是明确的，而由于公益诉讼的特殊性，其主体角色应由谁来扮演？笔者认为，可以将提讼的主体资格赋予公民个人、公益性社会团体、检察机关和主管行政机关，并将“在必要时候提起民事公益诉讼”作为一项行政机关的法定职责。同时，充分发挥公民知情权和监督权，强化检察机关的法律监督职能。
（一）行政机关提讼的可行性辨析
1．公益诉讼中行政机关的法定义务。行政机关担负着执行国家权力的责任，维护社会公共利益理应是行政机关的法定义务。根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民大表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，行政机关有管理本行政区域内经济、文化、卫生、环境和资源保护工作，保障公民的合法财产和人身权利、民利和其他权利的职责。可见，当公共利益遭受侵害时，由作为管理者的主管行政机关提讼，具有法律上的正当性和合理性。现实生活中也有相关案例：2009年11月，云南省昆明市环保局作为原告提起公益诉讼，昆明市人民检察院同时出具支持意见书对原告的诉讼予以支持，昆明市中级人民法院受理了案件并最终支持原告的诉讼请求。
2．公益诉讼中行政机关的独特优势。行政机关在日常职务活动中会获取大量关于公共利益损害的信息，其对社会活动负有监督职责，可以较为容易地衡量损失、提出救济手段和改善、预防等措施。由其代表公益进行诉讼，可以方便、快捷、有效地举证，诉讼胜算更大。
3．在法律层面上，由行政机关提起公益诉讼已开先河。《海洋环境保护法》第九十条第二款规定，“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这已经在一定程度上为行政机关作为公益诉讼的原告提供了先例和依据。
4．行政机关提起公益诉讼须建立配套的措施予以规范和监督。由于提讼的主体是某一领域的主管行政机关，因此为减少和避免相关行政机关的地方保护主义、部门利益和消极懈怠的不利因素，将提起公益诉讼作为其法定职权的同时，建立有效的问责制显得格外重要。凡怠于行使权力，故意庇护违法者的相关负责人，应当追究其法律责任。此外，要充分发挥公民、新闻舆论、社会团体和检察机关的监督作用，保证其在阳光下积极合理地履行行政职责，实现对公共利益的保护。
（二）公益性社会团体提讼的可行性辨析
公益性社会团体，如环境保护协会、消费者协会，在某一专业领域更具有专业性和权威性，提起公益诉讼符合其社团的宗旨和目的。实践也表明，由公益性社会团体来提讼也已得到认可。例如，2010年底，中华环保联合会和贵阳公众环境教育中心作为原告提起了公益诉讼并最终胜诉。但是，社会团体有其自身的和外在的不足。当社会团体内部分歧较大或有利益冲突时，其作用便大打折扣。而且，目前，中国的社会团体尚未成熟，力量不足，若将公益诉讼的原告资格单独赋予社会团体，不具有稳定性和可靠性。因此，保留其原告资格，承认其提讼的可能性，既可使其在某些情况或发展成熟时提讼名正言顺，也是对公益诉讼主体制度的良好补充。
（三）公民个人提讼的可行性辨析
1．公民个人提起公益诉讼的优势。公民个人最具公益热情，更容易发挥公益诉讼制度在公共利益保护领域的作用。相比于其他主体，其制约的力量更大，范围更广。公共利益遭遇侵害时，公民个人往往也是最为直接、最为敏感的利益受害方。因此，公民个人具有天然的维护公共利益的积极性。
2．公民个人提讼的法律保障。2004年的《宪法修正案》第二十四条明确规定：“国家尊重和保障人权”。而诉权就是人权的一种，是人权中的程序性、保障性、救济性的权利。根据这一观念不难得出，人人平等地享有诉权。如果没有足够充分且正当的理由，这种权利是不能被限制和剥夺的。所谓足够充分且正当的理由，即国家利益和社会公共利益。然而，“为了公共利益而限制保护公共利益”似乎矛盾，其实不然。由于个人能力有限，而且存在较高的诉讼费用和专业知识的局限，一般情况下公民个人不适合单独作为原告。此外，限于个人的特点和“一事不再理”的原则，公民个人反倒容易使得公共利益无法得到充分的保护，或者易出现强势一方的侵权人利用其弱势特征而减轻和逃避责任。但是不排除某些公民个人或群体，具有较强的法律知识和其他技术能力，赋予其资格更容易发挥其制约不法行为的作用，最终取得和维护公共利益积极效果。同时，此亦是公民参与行使民利的良好体现。
3．公民个人的资格也不应是完全自由的。由于事关社会公共利益，对公民个人的资格应予以必要的限制。这里的限制，应当理解为：公民提起公益诉讼之前应当在适当范围内予以公示，经过行政机关和相关社会团体的审查和同意后，方可提讼。其间若有不同意见或不予批准，应当给出具体理由。行政机关对有具备相应知识水平的符合条件的公民个人予以支持。因此，在公益诉讼中赋予公民知情权、监督权和有限制的权，一方面是为公民检举、控告和监督的制约作用提供法律支持，另一方面是当公民个人提讼时，使之符合原告主体资格，而不受“直接的利害关系”的限制。当然，公民作为原告时，诉讼费用等制度应当特别规定。
（四）检察机关提讼的可行性辨析
1．检察机关基于国家法律的监督者的地位而代表国家。检察机关并不是对公益有直接的利害关系，而是行使宪法和法律赋予的权力。“检察机关是国家的法律监督者，既然能够代表国家，对破坏刑事法律秩序，违背社会公共利益的犯罪嫌疑人提起公诉，以的方式实现对刑事法律的监督，则同样也可以代表国家对破坏民事法律秩序，导致国家利益和社会公共利益受到威胁的当事人提起民事诉讼。”。这在法理和法律上是说得通的。检察机关实践中也不乏由检察机关提起公益诉讼的案例。1997年，改革开放以来我国第一起由检察机关以原告身份代表国家利益提讼的案件得到了法院判决的支持。河南省方城县人民检察院作为原告，向方城县人民法院递交了民事状，要求确认一份以明显低于市场价格进行国有资产交易的买卖协议无效。2009年，湖南省××市望城区检察院作为原告某水泥厂。之前，该水泥厂造成了严重的环境污染，并引起了村民和水泥厂之间的冲突，发生了刑事案件。检察机关到实地察看时，发现环境污染确实很严重，晾的衣服很快就全是灰尘。但是村民不愿意（原因不详），检察机关只好当原告。村民写委托书，检察院。之后，水泥厂压力很大。在这种背景下，法院最后主持了调解并达成了两条协议：一是要求被告整改；二是对村民进行赔偿。这个案件被评为湖南省2009年十大法治事件。由于现实情况的迫切，许多公共利益受损却因主体不适格而无法救济，公众的人身利益得不到有效保护，由检察机关作为诉讼主体能够缓解和改善这种紧迫的状况。
2．检察机关提讼亦有不足。鉴于民事诉讼的独特性，检察机关的工作性质和工作负担等等，检察机关不适合单独成为提起公益诉讼的原告。但是检察机关应当发挥强有力的法律监督作用，对行政机关应当而不、人民法院的审判活动和审判结果及公益诉讼的其他活动进行检察、监督。
由此可见，任何主体都不适合单独作为环境公益诉讼的唯一原告，这就决定了民事公益诉讼主体多元化，应当发挥各方的优势，弥补各自的不足，这样才能形成强有力的公益诉讼的主体。
三、公益诉讼预备入法
公益诉讼无疑是此次民事诉讼法修改的一大亮点。在社会公共利益受到损害时，不仅需要有人来提讼，更需要有法律来明确和保护诉讼主体的资格。现行法律没有针对公益诉讼的条款，自然也就没有特别授予有关机关、团体和任何个人提起公益诉讼的权力，这将会导致诉权主体的缺位而使诉讼无法启动。针对越来越多的侵害公共利益的现象和公益诉讼难的情况，《草案》第八条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提讼。”，其立法目的显而易见。《草案》赋予有关机关和社会团体对消费者权益和环境污染等涉及公共利益案件的诉讼主体资格，补充并完善了我国的当事人制度，使得公益诉讼法律制度得以建立健全，从而以司法的手段进一步保障了社会公共利益。
然而，《草案》对关键的公益诉讼原告主体适格问题的规定并不充分。
（一）没有赋予公民个人权
如上所述，公民个人对提起民事公益诉讼的监督，或者个人亲自提讼对公益诉讼的即时顺利进行、维护社会公共利益、保障社会公众的合法利益具有不可替代的优越性。《草案》排除了公民个人在公益诉讼中的资格，这不仅不利于公民个人维权的积极性和社会整体观念，而且在一定程度上加大了公益诉讼对有关机关的依赖程度。
（二）主体不明确
有关机关，是指哪个机关？检察机关还是行政机关？按照分权原理，行政机关依法行使行政权，检察机关依法行使检察权。然而，在法律没有明文规定的情况下，行政机关按其职责当然可以提起公益诉讼，而检察机关亦可根据法律监督权启动诉讼。二者怎样协调，会使实际运作中发生困难。对此，立法应当予以明确。
（三）主体资格与主体的诉讼权利尚未协调
由于民事诉讼的可处分性，当事人可以在不违反法律强制性规定的前提下，自由行使诉讼权利，例如，变更、放弃诉讼请求，承认对方当事人的诉讼请求，进行和解等。然而，公益诉讼的特点是利益的公共性。社会公众是不特定的多数人，他们是最终的诉讼结果的承担者。既然如此，在公益诉讼中的主体如何行使自己的诉讼权利，能否如私益诉讼一般自由地变更、放弃诉讼请求？显然，答案否定的。“举轻以明重”，在多数人诉讼中，当事人变更、放弃诉讼请求或者和解的尚需经过被代表的当事人同意，更何况事关不特定多数人的公共利益。然而，如方才所述，经过不特定多数人同意是不可能实现的，那么主体的权限如何规定？笔者认为，虽然公益诉讼的主体在诉讼中以自己的名义提讼，但诉讼结果最终由国家和社会公众承担。因此，公益诉讼的主体就公益部分实体权利处分时应当受到限制。法律应当对此作出规定，诉讼请求的提出、变更和放弃以及进行和解，应当经过特定的程序，充分听取社会公众、社会团体、行政机关的各方意见。当意见出现较大分歧时，原则上不得随意提出、放弃和变更诉讼请求，原则上与被告不适用和解等。
如前所述，公益诉讼主体应当多元化，这点也应当在法律中得到体现和支持。《草案》中仅将原告资格赋予有关机关和社会团体，显然限制了公益诉讼的主体资格范围，没有明显体现公共利益的公共性。笔者认为，应当将公民个人、公益性社会团体、检察机关和主管行政机关纳入诉讼主体的范围中，可以表述为“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，检察机关、主管行政机关、公益性社会团体和公民个人可以以自己的名义对损害国家利益、社会公共利益的行为提讼。”在实际中，应该主管行政机关为主要的主体，其他主体予以必要补充，并强化各方的监督作用。
四、《草案》第八条应与现行《民事诉讼法》第一百零八条相协调
《民事诉讼法》第一百零八条是对实质要件的规定。其中，对原告资格的要求是“直接利害关系人”。这一条件对原告资格的要求过高，“依本条规定，原告必须与本案有直接利害关系，就排除了公益诉讼，排除了不具有直接利害关系但具有诉讼实施权的其他适格原告。而且，是否有直接利害关系，属于实体判断事项，应当在诉讼经过后猜得出结论，而在时就要对此加以明确，有颠倒诉讼因果关系之嫌，也为立案法官任意排除适格原告提供了立法借口。”只有第一百零八条经过修改，适当扩大原告主体资格，《草案》第八条的内容才能明确赋予更多适格原告主体的资格，这样二者才能相互协调，成为公益诉讼制度的有力支持。
五、结语
对公共利益的尊重体现了一个国家的法治文明。公益诉讼是维护社会公众合法利益的有效途径。为公益诉讼提供有力、有效的法律程序保障，乃民事诉讼法的应有之义。笔者认为，公益诉讼入法是民事诉讼法历史上的标志性事件，应当借助《民事诉讼法》修改的契机，明确公益诉讼的原告资格问题，并使其与其他条文相互衔接和协调，建立具有中国特色的民事公益诉讼制度，实现在公益诉讼中，有法可行，行之有效。
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