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一、金融消费者保护：金融监管基础价值
金融危机是“形”，决定这场危机的是“神”(思想)，是人们的某一种思想以及在这种思想支配下的决策和选择。从形及神，我们方能找到改善世界的长期选择。金融消费者保护疏漏严重的思想根源，乃是金融监管者对金融监管基础价值的判断和认识及基于此种认识的指引所进行的金融监管。各国尤其是西方发达国家，主要是美国金融监管当局视效率为金融监管的首要基础价值，忽略了金融消费者保护的重要性，客观上推动和加剧了市场失灵，为金融危机的孕育和最终爆发提供了最适宜的土壤。所以，金融监管必须进行改革。但是，就像市场绝不是完美的一样，监管也不是万能的。对于并非万能的监管者的来说，坚定秉持一些对现代金融监管来说至关重要、任何时候都不能松懈的基础价值理念，无疑尤为重要。
后危机时代金融监管的首要基础价值即在于保护金融消费者的权益。因为，金融消费者合法权益的保护，不仅直接关涉消费者的微观利益、人权保护、公平正义，而且关乎整个金融体系的安全与稳定，更关乎宏观经济的稳定与社会的和谐发展。
(一)对消费个体而言，金融消费者保护事关公平正义
金融消费如今已深入社会的各个领域，成为人们日常生活乃至整个社会正常运作的基础。但与此同时，面对实力强大的金融机构和金融产品较高的专业壁垒，公众在享受金融服务时往往处于相对弱势的地位，这种弱势地位又直接影响到其实际权利的享有，使其权益面临种种威胁与侵害。
在金融消费领域，信息不对称是消费者处于弱势地位的主要原因。金融产品是专业性极强的特殊产品，不同于一般商品，往往不但包含了承诺的因素，还涉及风险收益形式、费用及利润结构、提前退出的惩罚机制、税收负担等等，正确地理解这些内容要求消费者在与金融机构订立合同的过程中处于相对劣势的地位。通过适当的外部约束力量，保证产品特性的透明化以方便消费者的信息选择，有一个合理的价格竞争机制以及有效地进行资源配置；很多具有专业背景知识的金融咨询人员应运而生，通过适当监督，保证他们切实从客户利益角度出发来提供中肯的咨询建议。这里的外部力量，最主要的，无疑是一国的金融监管当局。传统上，消费者与金融机构之间的合同关系被视为平等主体之间的“私法关系”，强调的是当事人意思自治和契约的自由，并竭力排除政府公权力的干预。而如今，金融监管对金融消费者权益保护目标的追求则着眼于消费者与经营者实质交易地位“不平等”，通过公权力“扶弱抑强”，达到对实质正义的追求。
(二)对金融体系而言，金融消费者保护事关金融安全
金融是现代经济的核心，而消费者信心则是整个金融行业的基石所在。金融机构与消费者在市场经济中是供求关系，金融机构离不开消费者，没有消费者就无法生存，更谈不上发展。通过立法和相关监管措施来保护金融消费者利益，可以改变消费者对金融机构的态度，使潜在消费者愿意与金融机构打交道，促进社会公众增加对金融业的信心，良性循环的形成，可以为金融业发展营造更好的外部环境。同时，市场经济条件下，微观金融组织机构总是倾向于生产更多的金融商品以谋求利润最大化，这种单个机构的理在无约束的条件下，可能导致单纯市场调节的失效和金融乃至整个经济系统的危机。事实证明，微观金融机构在谋求自身利益最大化的同时，兼顾金融消费者的利益，从长期看，是确保自身乃至整个行业处于健康、理性发展轨道的一个重要约束条件，而整个行业的健康理性发展无疑攸关金融安全之大局。
(三)对整个社会而言，金融消费者保护事关社会稳定
金融消费者是金融交易的资金来源，且一个个独立个体散布于社会的各个角落，如果其利益得不到有效保护，受损的不但是消费者自身，金融业乃至整个社会将为之付出惨重代价。关于这一点，本次美国的金融危机无异于一个最生动的注脚。反思本次金融危机，金融消费者保护不力的缺漏及危害随处可见：正是银行等金融机构超出消费者承受能力的掠夺性贷款的大量发放，导致消费者债台高筑，加剧了房地产泡沫，并最终动摇了整个金融系统；信息的不透明不对称，导致普通金融消费者根本无法了解复杂的结构性产品，只能转而依靠信用评级机构；但信用评级机构运用建立在历史数据之上的计量模型来得出的评级结论，并不能告诉投资者假设条件发生骤变的情况下会发生什么；最终，投资者为华尔街生产的大量“有毒”金融资产付出了惨重代价，巨额财富化为乌有；而危机发生后，整个经济摇摇欲坠，社会动荡不安，向金融系统紧急注入流动性、求助困境中的重点机构，成为美国政府紧急应对危机的无奈之举，全体纳税人为政府的慷慨救助行为买单。不难看出，金融消费者权益的有效维护，是金融安全、社会稳定的根基所在。
二、金融消费者保护：金融监管国际趋势
如果说，各国从此次金融危机吸取的最大教训应是真正贯彻落实对金融消费者权益的保护制度，似乎也并不为过。当下，包括美国、英国、新加坡等国的金融管制立法都已开始重视金融领域的消费者诉求，并通过加强金融机构的法定义务和责任，赋予消费者法定权利等立法措施矫正交易双方的不对等状况。可以说，加强金融消费者和投资者的保护，成为后金融危机时期各国和各地区金融监管当局反思和改革的重要内容。
(一)成立专门的保护机构
痛定思痛，美国终于认识到：一味地追求金融机构的利润最大化，对金融消费者利益保护的不足，是酿成次贷危机的原因之一。2009年3月美国财政部了《金融管制改革白皮书》，针对现行金融管制体制的弊病提出了系统性的改革方案。该方案除了强调对金融加强监管的传统思路以外，特别指出管制立法应重视对于消费者的保护，相关的改革措施包括成立消费者金融保护署(CEPA)、向消费者提供透明的、简要扼要和公平的交易信息等内容。该建议得到了奥巴马政府的强烈支持，有关金融消费者保护的立法活动开始陆续展开。2009年10月22日，美国国会众议院金融服务委员会正式通过了成立消费者金融保护署的法案，成为美国自危机后进行金融立法改革跨出的决定性第一步。CEPA的具体职责包括：负责在信用卡、储蓄、房贷等银行交易中保护消费者利益，防止各种损害消费者权益的行为；制止“不公平的条款和交易”，要求所有放贷人必
须向借贷人提供标准、简单的贷款合同，确保消费者获得清晰全面的信息，并将对条款复杂的贷款进行严格的审查。
(二)增强保护的可执行性
已成立金融消费者保护专门机构的国家如加拿大金融消费者管理局、澳大利亚金融督察局、马来西亚客户服务局等，金融监管改革的重点在于不断完善和细化消费者保护制度体系，强化措施的可执行性。针对金融欺诈，英国金管局(FSA)提出了金融产品“合适并且合理”(Fit and Proper)原则，并在金融危机后采取了一系列细化措施：加强对贷款人的保护。重点包括相关产品和服务的信息披露前置，对利率等关键条款的变更要提前通知客户，不得对提前还款收取费用和利益等；加强事后投诉的处理。FSA要求银行、保险公司和养老金等金融机构在2010年8月31日前公布如何处理消费者投诉；把是否有效保护消费者利益作为重要的评价指标。从2009年起，平等对待客户(TCF)被纳入英国金管局的ARROW评级内容；加重事后追偿和惩罚。英国财政部公布的《改革金融市场》白皮书提出，对那些给大量消费者造成损害的金融服务和产品，消费者有权向提供金融服务和产品的金融机构追讨损失，FSA同时对这些机构进行惩罚甚至关闭。
(三)拓展保护的全新领域
在强化监管传统保护领域的同时，各国金融监管改革开始关注保护“盲点”，拓展保护的新领域。为进一步保障消费者权益并且提升非上市投资产品的销售及营销的行业标准，新加坡金管局(MAS)加强对非上市投资产品之销售与营销的监管。包括未在许可交易所进行交易的债券(包括结构性票据)、单位信托(也被称为集体投资计划)以及人寿保单(包括投资挂钩人寿保单)。具体包括：金融机构要确保营销和广告资料提供公平及平衡的产品内容，向投资人提供所购买投资产品的及时且重要的更新信息等措施，并对复杂投资产品的销售制定了更严格的标准。2009年4月，MAS制定了《关于确保董事会和高管在公平销售中责任的指引》，提出了衡量公平交易的标准。公平交易适用于投资产品的选择、营销、销售以及咨询，同时还适用于售后服务以及投诉处理。
各国和地区监管当局所采取的一系列改革举措表明，加强金融消费者和投资者保护被置于了前所未有的高度。总结上述改革措施，基本围绕以下内容展开：销售环节的市场行为是重点、强化消费者投诉信息披露、完善追偿和事后赔偿等。这些措施不仅是未来一个时期，西方发达国家监管当局关注的重要内容，也为我国进一步加强金融消费者保护提供了很好的借鉴。
三、金融消费者保护：国内现状及其评述
金融消费者保护在我国总体上属于起步阶段，各方面存在问题亟待重视和解决。
(一)金融消费者保护的现有立法
我国金融消费者保护的法律体系，主要包括《消费者权益保护法》、《民法通则》、《合同法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《保险法》、《证券法》等法律，《储蓄管理条例》、《外汇管理条例》等行政法规，以及中国人民银行、银监会、证监会、保监会的大量行政规章和规章性文件。这些法规数量虽多，但存在法律“软肋”。
一是没有金融消费者保护的基本立法。一方面，《消费者权益保护法》只是针对一般商品和服务消费过程中如何保护消费者权利的专门法律，其第2条对消费者的定义过于狭窄，仅将“生活消费”纳入保护范围，“金融消费”由于消费对象的本质差别而有显著不同，难以适用。另一方面，“金融消费者”未被金融立法所采用，保护金融消费者利益作为金融监管目标未正式写入法律之中。
二是保护金融消费者的法律法规，主要是金融宏观调控部门和监管机构的行政规章或其他规范性文件，法律效力层次较低，影响政府机构的执法效果，不利于保护金融消费者。例如，消费者与商业银行之间发生利益冲突，如何进行调整，如何处理争议，由哪个机构处理，处理程序如何，怎样保证程序的公平公正等具体问题，《商业银行法》和《银行业监督管理法》都没有明确规定。
(二)金融消费者保护的现有机构
对金融消费者具有保护职责的现有机构，主要是消费者协会和金融监管机构。就消费者协会而言，鉴于工作人员专业技能、知识结构、认识能力等多方面限制，以及金融消费难以纳入《消费者权益保护法》调整范围的限制，消费者协会对金融消费者的保护非常薄弱，基本处于“缺位”状态。全国各地的消费者协会工作文件中，几不可见金融消费的统计数据。
我国金融监管体制采取的是“一行三会”，即中国人民银行与银监会、证监会、保监会的分业监管模式。但随着金融放松监管、业务交叉与创新，以及综合化经营趋势，金融产品和服务的界限日益模糊，以机构作为监管区分的做法已经无法满足市场的要求，实践中极易导致相同性质、相同类型的金融商品，在不同的金融行业内适用的法律规范宽严不一的结果，银行理财产品的监管就是适例。并且在我国所有的金融监管机构中至今没有专门部门负责消费者保护事务，即便是监管机构内部，处理消费者投诉和解决纠纷的机制也相对缺失。如证监会目前仅有一套具有政治色彩的非透明制度。
(三)金融消费者保护的现有途径
近年来，金融机构和消费者的关系十分紧张，消费者对金融机构提供的服务不满，表达的途径和争议解决的办法各种各样，主要包括媒体途径、政治途径、诉讼途径和途径，受制于现行监管维权体制，这些途径不能有效整合，存在很多不足之处。媒体途径存在的问题是，处理问题过多地考虑了舆情，容易激化金融机构与消费者之间的对抗，也很容易导致金融机构的声誉受到严重损害，不宜作为日常的解决途径；政治途径解决纠纷所存在的问题是，处理问题过多地考虑政治和舆情，程序的公正性体现不够，成本高昂，同样容易激化金融机构与消费者之间的对抗，并且用政治的手段解决经济问题和法律问题，并不符合市场经济规律和法律原则，不是长久之计；作为消费者向党委、政府反映情况的一种言路，在化解人民内部矛盾方面发挥了积极作用，但本身存在着程序的随意性、机构庞杂繁多，没有“审级”划分，制度功能错位，反映情况的一种言路却成了处理问题的最后出路等方面的问题；诉讼本是纠纷解决的多元化途径和最终途径，却成了不少消费者的第一途径。并且司法保护在实践中存在诉讼周期长、诉讼费用高、举证和执行难等亟待改进的问题，前述金融消费者立法的不足，更是放大了这些问题，加之对金融案件，法院在受理、审理或执行中有诸多顾虑，很难有效保护金融消费者权益。
四、金融消费者保护：监管模式体制重构
构建金融消费者权益保护框架体系，维护金融消费者合法权益，需要从制度构架层面人手进行整体设计，确保依法维权、高效维权和自发维权。
(一)理念重塑：引入“金融消费者”概念
在金融市场上，我们已经习惯于从金融业不同领域的角度对个人使用相应的身份标志。个人去银行办理存款时被称之为“存款人”，与保险公司签订保险合同时被称之为“保险相对人”，在证券交易所买卖股票等有价证券时又被称作“投资人”。而在金融放松管制、金融业务交叉与创新的背景下，存款人、保险相对人或投资人的身份区别越来越失去意义。对于个人来说，选择一项金融服务也就是挑选商品的过程，个人就是金融市场上的消费者。我国银监会在“三会”中第一个提出“消费者”的概念，不能不说是一大进步，但仍需进一步努力，将“消费者”的概念引入到我国的金融法律之中去，为我国加大“金融消费者”这一弱势群体的保护提供法律依据。
(二)制度重建：建立多层次联动处理机制
发达国家的经验表明，金融消费者保护仅靠一个部门及其单一途径是不能达到目标的，它需要政府职能机构、行业组织、民间组织的协同治理，建立多元化的金融消费纠纷处理机制。
一方面，基于有限的法律规定与无限的社会问题的矛盾，以及法律条款的边界开放性，建立的专门的金融消费者保护机构极有必要，这也是国外不少国家和地区的先进经验与改革趋势。其职能主要包括：监督金融机构遵守与消费者保护有关的法律；提升金融机构实施消费者保护法律的政策和程序；开展金融消费者教育，帮助他们提高对金融服务和产品的了解；受理金融消费者的投诉，对违法金融机构进行行政处罚；完善行政处理程序等。设立机构时，应从人员组成、预算、组织机构、工作顺序等多方面保证其独立性，防止其他政府部门的过度干预，保证该机构真正从金融消费者的角度为他们解决纠纷。
另一方面，在金融机构内部建立健全消费者争议解决程序，在各级消费者协会内设立金融专业委员会，发挥仲裁在金融消费争议解决中的独特作用，加大对金融消费者的支持力度；金融行业自律组织应建立专门的机构，利用同业自律组织的优势，规范和约束金融同业的行为，主动解决金融同业普遍存在的具有代表性的典型问题，赢得消费者的信任和支持；在法院系统设立经济审判庭，提高审判人员的专业素质和能力，使其更好地审理金融纠纷等案件。
(三)保障重构：完善消费者保护法律体系
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一、我国非金融支付机构发展现状分析
第三方支付作为新兴的金融服务方式，在促进国民经济发展、支付服务基础全面配置建设过程中的作用越来越重要。截至目前，获得人民银行许可的支付机构有250家，其中网络支付机构97家，银行卡收单机构54家，预付卡机构166家。从业务类型上看：
一是包括以支付宝、腾讯财付通和快钱为代表的网络支付机构，通过网络平台为收款人之间提供转移资金，涵盖货币汇兑、互联网、移动电话、固定电话和数字电话支付等服务。
二是以商通卡、联华OK卡和斯马特卡为代表的预付卡机构，以盈利为目的，采取磁条和芯片等卡片技术，通过卡片、密码等形式发行的在发行机构之外购买商品或服务的预付卡。
三是以银联商务、通联支付和银讯达为代表的银行卡收单机构，为银行卡特约商户提供代收货币资金和清算服务。从地区分布上看，我国的非金融机构支付服务机构已经从集中在大中城市转向辐射全国各地，直接渗透到县以下地区。
非金融支付服务市场在快速发展的同时，问题和矛盾也逐渐显现出来。《非金融机构支付服务管理办法》的实施，结束了非金融支付一直处于政策法律监管灰色地带的局面，也为非金融支付机构提供了更好的发展机遇。然而，在业务迅速发展的背景下，也有个别非金融支付机构在业务发展过程中存在重视规模、轻视质量、片面追求效益、忽略支付纪律等现象。
二、周口市非金融机构支付服务基本情况
目前，在周口辖内开展支付业务的非金融支付机构及分支机构（以下简称支付机构）共有5家，分别为郑州建业至尊商务服务有限公司、银联商务有限公司河南分公司周口业务部、通联支付网络服务股份有限公司周口办事处和钱袋宝河南运营中心，业务种类主要为预付卡发行、受理和银行卡收单。
（1）郑州建业至尊商务服务有限公司在周口辖内从事至尊卡的发行和受理业务，针对建业业主发行，可用于建业住宅集团有限公司开发的桂园、森林半岛和联盟新城房地产项目的购房与缴纳物业费，也可在周口万顺达百货消费。
（2）银联商务有限公司河南分公司周口业务部是最早在周口辖区开办收单业务的支付机构，于2008年成立，共有正式员工5人，实习员工3人，其中经理1人、助理业务经理1人，目前已向中国人民银行周口市中心支行备案，但未在工商部门注册。截至2013年11月底，在辖区拓展特约商户1985户，布放POS机具4389台。
（3）通联支付网络服务股份有限公司周口办事处在周口辖内从事银行卡收单业务，于2012年10月成立，共有正式员工4人，外包装机业务人员1人，目前已向中国人民银行周口市中心支行备案。截至2013年11月底，在辖区拓展特约商户84户，布放POS机具95台。
（4）钱袋宝河南运营中心是钱袋网（北京）信息技术有限公司的分支机构，未在河南省人民银行系统备案，目前在周口辖内招聘商，推广小精灵手机POS和移动POS，且已开展银行卡收单业务。
（5）北京钱方银通科技有限公司2013年3月与钱方海科融通信息有限公司建立了战略合作关系，钱方公司作为海科融通公司的POS机具生产商，公司尚未整合完毕，内部人员岗位划分不明晰，目前仍有业务人员在周口辖内开办银行卡收单业务。
三、周口市非金融机构支付服务存在的问题
（一）非金融支付机构风险管理意识薄弱
目前《非金融机构支付服务管理办法》等规章制度未对支付机构分支机构的组织形式做出明确规定。通过了解，为规避工商、税务部门的监管，减少业务开展环节，目前在周口提供收单业务的5家支付机构分支机构均称为办事处，且未办理工商营业执照和税务登记证。分支机构普遍存在人手少、业务人员文化水平与业务素质低、疏于培训与管理等问题，风险防范能力低，应急管理能力较差，缺乏基本的合规经营及风险防范意识。
（二）超范围违规开展收单业务
《银行卡收单业务管理办法》第十六条规定，收单机构应当对实体特约商户收单业务进行本地化经营和管理，不得跨区域开展收单业务。但从人民银行总行网站公示的支付机构信息看，钱袋网（北京）信息技术有限公司收单业务经营范围仅限于北京、上海、广东。北京钱方银通科技有限公司作为QPOS的生产厂商，跨区域在河南省周口市开展银行卡收单业务，不符合中国人民银行的规定和要求。
（三）部分支付机构收单业务存在违规现象
周口市银行卡收单市场经过多年的发展，形成了相对稳定的市场格局。但通过银行卡收单业务专项检查发现，部分支付机构在面临银行业金融机构收单业务的激烈竞争下，转而采取了一些违规手段：一是违规套用特约商户类别码（MCC码）现象突出。主要表现在高手续费商户套用低、零手续费商户的MCC码，以此争抢存量商户。二是客户身份识别能力有待加强。目前支付机构未与人民银行联网核查系统联网，部分机构在审核商户资料时也未通过中国银联银行卡风险信息共享系统进行核查，商户实名制仅通过留存有关证件的复印件或影印件实现，风险控制有待进一步加强。三是商户和机具管理不到位。在日常经营中，片面注重商户的拓展，对商户的回访跟踪、终端巡检和人员培训存在缺位的现象。
四、基层非金融机构支付服务监管的难点
（一）信息不对称，监管时效滞后
随着支付服务市场的繁荣发展，从事支付业务的机构越来越多，但个别非金融支付机构有意逃避人民银行监管，致使人民银行分支机构特别是地市中支和县支行，对多数非金融支付机构的具体情况不了解。加上非金融支付业务不断网络化、电子化的特点，可以不在业务拓展地区开立清算账户和设立分支机构，导致监管部门难以及时掌握支付机构的实时情况。如果支付机构不主动向当地人民银行备案，仅通过人民银行自身去主动了解，监管滞后期会更长。
（二）法律法规不健全，监管依据层次不高
目前，对非金融支付机构及其业务的监管主要依据中国人民银行颁布的《非金融机构支付服务管理办法》（中国人民银行[2010]2号令）、《非金融机构支付服务管理办法实施细则》（中国人民银行公告[2010]17号令）和《银行卡收单业务管理办法》（中国人民银行公告[2010]第9号）等规定，收单管理办法相关配套的制度多是以实施细则、通知等形式下发，或者是人民银行各分支机构自行出台，而不是以法规法律的形式，法律效力层级较低，对相关机构缺少约束力。
（三）支付结算从业人员少，监管效能有待提升
与商业银行传统的支付结算业务相比，非金融支付服务是集网络技术、计算机和金融产品融合的产物，业务范围广泛，交易、清算模式更为复杂，相比之下，基层人民银行监管能力就更显薄弱。一是从事支付结算工作的人员数量很少，且承担着支付体系建设、会计核算管理、农村支付环境建设、支付工具及账户管理等工作，普遍存在人员不足、结构不合理的问题，监管能力有限。二是支付结算工作人员对各类非金融支付业务类型、流程特点和发展趋势了解不够透彻，对非金融机构支付业务监管工作的深入开展有一定的限制，在协调工作力度、调查研究能力及指导监督方面还存在着差距。三是监管手段不足。目前，人民银行对非金融机构支付业务监管手段主要依靠审核报送资料、座谈询问和现场检查，监管工作时间有限，基层人民银行尚未总结出一套较为成熟的管理手段，监管统筹性、时效性和操作性尚待完善，对各类检查结果的综合、分析和运行效率不高。
（四）违规支付机构难以制裁，清理难度增加
《非金融机构支付服务管理办法》规定，任何非金融机构和个人未经中国人民银行批准擅自从事或变相从事支付业务的，中国人民银行及副省级城市中心支行以上分支机构有权责令其终止支付业务。但在监管实践中，对拒不终止支付业务的非金融机构和个人，基层人民银行缺少强有力的制裁手段，一旦出现风险事件，无法在第一时间内终止支付。对于已经形成一定规模的机构与个人以及具有政府投资背景的机构，人民银行在清理时还要考虑社会稳定因素和地方政府的关系，清理难度增加。
（五）监管协调机制不健全，未形成监管合力
非金融机构支付机构业务链条涉及实体商业、电子商务、银行机构、公共事业、证券保险等众多领域，业务监管涉及工商、税务、公安、商务等众多部门，但人民银行与之在第三方支付业务管理上的工作协调机制尚未建立，部门协调时存在一定难度。同时人民银行分支机构之间尚未建立协作监管机制，难以对跨区域经营的支付机构实施有效监管。
五、政策建议
（一）完善法律法规，加强法律监管
建议人民银行总行完善法律监管框架，使监管内容涵盖支付机构组织、监管、支付服务和交易等方面，提高非金融支付机构监管工作的立法层次，将相关部门规章、规范性文件提升为法律条款，尽快建立适合我国国情的支付机构监管法律体系。
（二）规范支付机构经营方式
人民银行要加强支付机构分支机构的监管，要求跨地区从事异地服务的支付机构，应按照“商业存在”的原则，必须在经营地设立正规的分支机构，尤其是针对地市级开展支付业务的机构，须在当地工商部门注册登记，要建立完整的组织机构、人员配置、内部控制制度等。积极督导支付机构分支机构备案，防止支付机构规避所在地人民银行监管。
（三）加强业务培训，丰富监管手段
要加强对人民银行分支机构特别是基层行支付结算人员的业务培训，适时下发获得支付业务许可证的支付机构名单，让分支机构监管时做到“心中有数”，不断完善监管手段。一是要积极发挥支付清算协会的作用，协助负责支付机构的日常事务协调和监督，发挥专业优势，促进非金融支付行业自律与行政监管的有机结合。二是每年要定期组织开展对非金融支付机构的专项检查，注意现场监管和非现场监管方式的有效结合。
（四）明确监管部门，强化监管目标
人民银行总分行之间以及分支机构之间应建立统一的支付机构监管信息交换平台，实现不同层级机构之间的监管信息的互通交流，以强化对跨地区开展支付服务的支付机构的监管，编织横向到边纵向到底的监管网络。结合人民银行监督检查掌握的实际情况，建议及时组织开展对未领取支付牌照仍在从事支付服务机构的集中清理工作，及时进行处理，防止出现支付风险。
（五）加强监管合作，形成监管合力
人民银行还应加强与工商行政管理部门、公安部门和其他监管机构在支付机构的准入管理、查处无证及超范围从事支付服务以及打击支付服务领域违法犯罪活动等方面的合作，建立合作监管的工作机制，畅通信息共享渠道，明确监管工作分工。在人民银行内部畅通、规范违规信息的报送方式和渠道，违规公司注册地的人民银行分支机构、人民银行总行相关部门应对非金融支付机构经营所在地人民银行分支机构上报的核实信息、违规信息等及时处理和反馈，共同配合做好监管工作。
参考文献：
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金融是现代经济的核心，金融业担负着货币供应、资金融通、资本形成、风险管理、支付服务等一系列特殊职能，是国民经济的支柱产业。但是利益产生的同时风险也相伴而生，另外金融市场的多变性、自发性等特点也决定了金融市场必须要有法律和制度的监管，才能确保金融活动的稳定进行。因此，金融监管法在整个金融法体系中占有基础的重要地位。
一、金融监管法
金融监管是金融监督管理的简称，是金融监管机构利用公权力对金融机构和金融活动进行直接限制和约束的一系列行为的总称。而金融监管法则是调整金融监管关系的法律规范的总称。根据我国分业监管体制，我国金融监管法包括银行业监管法、证券业监管法和保险业监管法等。金融监管法在整个金融法律体系中处于重要的基础地位，是规制整个金融市场的最有力工具。进行金融监管可以防范和化解金融风险，确保金融安全和债权人利益。进行金融监管是维护金融秩序、保护公平竞争、提高金融效率的要求。金融监管法作为金融法的重要组成部分，它的制定和实施有利于确保金融监管行为适时、适度、规范进行，防止监管过度和不足等“失灵”现象，保护金融市场秩序和金融运行效率，实现金融监管的理念和目标。
二、金融监管法基本原则
金融监管法的基本原则是指金融监管法所确认并反映金融监管法本质和特征，其效力贯穿于金融监管法律规范之中，对金融监管法律规范的制定与实施具有普遍指导意义的基础性或本源性的法律准则。金融监管法的基本原则贯穿于金融监管法的始终，充分体现了其法律目的和根本价值，反映了金融监管法所调整的金融监管关系的客观要求，并对这种关系的各方面和全过程都具有普遍意义的基本准则和指导思想。另外，金融监管法的基本原则还具有弥补金融监管法律空白的重要作用。因此，更值得我们加以研究。金融法的基本原则在不同性质的国家有所不同，在同一国家经济发展的不同时期也会有别。它往往与一国某一时期的经济发展水平、货币金融政策目标等密切相关，是一国特定的经济、金融环境在法律上的反映。
我国对金融监管法的基本原则并没有统一的定论，说法不一，但是根据金融监管法在金融体系中所起的作用和金融监管法的立法目的和根本价值，结合我国现有的《银行业监督管理法》、《中国人民银行法》、《保险法》、《证券法》以及巴塞尔《有效银行监管核心原则》，以下介绍我国金融监管法应遵循的六项基本原则：
（一）依法监管原则
依法统一监管是宪法依法治国理念和行政法依法行政原则在金融监管法领域的具体体现。所谓依法监管，就是监管法定，是指金融监管活动必须依照法律规定。依法监管包括监管主体的法定性、监管内容的法定性﹑监管程序的法定性和监管权力的法定性等。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第七条与《保险法》第九条也分别规定，“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理”，“国务院保险监督管理机构依法对保险业实施监督管理”。依法监管原则要求合法的金融监管主体利用合法的监管职权，遵照法定的程序进行法定的监管行为。该原则具体包括以下内容： 第一，所有金融机构应毫无例外地接受监管；①第二，金融监管机关的设立及其职权的取得必须有法律依据，这是金融监管机关行使监管职权，进行监管活动的必要前提和条件。第三，金融监管职权应依法行使，也就是说金融监管职权的取得，范围和程序都应该依照法律的规定。第四，金融监管应有平衡制约机制，必须控制金融监管自由裁量权的滥用。权力是把双刃剑，既然法律赋予权力，就应同时对权力加以限制，避免滥用。
（二）监管主体独立性原则
国际货币基金组织的Quintyn And Taylor（2002）在2002年发表的“监管独立性与金融稳定性”的论文中首次提出了监管独立性的概念及其构成要素。这一原则要求金融监管机构有明确的责任和目标，享有操作上的自主权和充分的资源。金融监管机构独立性包括监管机构相对于政治干涉的独立性和相对于被监管机构“行业俘获”的独立性两个方面。只有以上两个方面的独立性都能得到保证，金融监管机构才能够保持充分的独立性。作为巴塞尔协议的核心原则，监管主体独立性主要是指监管主体应独立于政府。我国《银行业监督管理法》第五条规定银行监管机构及其工作人员依法履行职责时，地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得对其进行干涉。按理论讲，一个独立的金融监管机构应具备组织独立、执行独立、规制独立和预算独立四点特征。
（三）合理适度监管原则
适度，即适当。行政执法不仅要求做到依法行政，更要做到合理行政。金融市场合理、适度的监管是遵循市场规律的必然要求，金融市场保持活力的必要手段。合理适度监管是指金融监管主体必须以保证金融监管目标的实现为前提，尊重金融市场的规律，运用有效的监管措施增进金融效率，维护公平竞争，以此促进金融业的发展。根据适度监管原则，金融监管主体的监管行为必须满足以下要求：第一，金融监管必须以金融市场的自发性调节为基础，尊重市场自身的规律。市场有自身的运行规律，应让其自我调节机制得到充分发挥，只有在出现市场失灵、市场的成本过高的情况下，才需要金融监管机构的介入。第二，监管者应避免直接微观管制金融机构。直接微观管制金融机构容易造成对经营者权利的侵犯，抑制市场活力，监管者应尽力避免。第三，在金融市场失灵、金融行为不当时，应该能及时应对、运用适当的方法、有力的措施，维护金融稳定；第四，应对监管对象实行分级分类，区别监管，运用激励相容的金融监管理念，实现监管者与被监管者行为之间的良性互动，提高金融监管的效率。
（四）公开、公正原则
公开原则或称金融监管的“透明度原则”，其基本含义是金融监管行为除依法应保密的以外，应一律公开进行。根据公开原则，有关金融监管的目标、框架、决策及依据、数据和其他信息等需要全面、方便、及时地告知社会公众和有关当事人，以保障社会公众和有关当事人对监管过程和监管结果的知情权。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第三条规定，“证券的发行、交易活动，必须实行公开、公平、公正的原则。”而公正原则是指金融监管主体要按照公平、统一的监管标准和监管方式对金融机构实施监管，规范金融机构的市场行为，保证金融市场正常有序运行。公正原则要求监管主体及其工作人员秉公办事，不徇私情，平等对待金融市场上不同的被监管者。公开、公正原则不仅是金融监管活动应该遵循的原则，也是其他金融活动应该遵循的重要原则。
（五）安全与效率并重原则
安全与效率是金融监管的永恒主题。金融安全原则要求监管者采取各种措施防范和化解金融风险，保障金融系统的安全、稳健运行。金融安全关系着整个金融市场的健康和稳定，也是金融监管的根本出发点。而金融效率原则是指监管者应为金融机构创造一个良好的、公平的竞争环境，提高金融机构的竞争力，为本国经济的快速、健康发展发挥作用。效率原则是有效金融监管理念的必然要求，是确保金融业和金融市场生机活力的重要保证，同时也为防止金融监管过度所必需。金融安全与金融效率并重，金融安全是金融效率的前提，金融效率是金融安全的体现和终极目标。我国《银行业监督管理法》第一条就规定：“为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。”体现了这一原则。金融监管的效率原则包括两方面的内容：一是金融监管应讲求经济效率，即金融监管不应导致金融机构效率的丧失，而是要通过规范、引导和鼓励等来提高金融业的整体效率；二是金融监管应讲求行政效率，即金融监管应以尽可能小的成本达到最大化的金融监管目标和效果。金融安全原则和金融效率原则并重，才能最好的激发金融市场的活力，保证金融市场健康稳定。
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一、目前县域金融监管之困局
现阶段我国县域金融监管的目标定位于维护县域金融市场的稳定，保障县域金融市场的安全，促进县域金融真正起到支持县域经济的作用，保证县域经济主体的金融发展权。就目前县域监管体系而言，对于系统性金融风险的防范，还存在需理顺和改善的几个问题。
（一）监管机构设置欠妥当，存在监管缺位问题
随着经济快速发展，从目前状况看，县域金融机构可以大致可分为五类：一是各商业银行在县域的分支机构；二是各县成立的农村商业银行（农村信用社）；三是以村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社为代表的县域新型金融机构；四是证券公司、保险公司等非银行类金融机构；五是典当行、融资性担保公司等其他机构。目前人民银行主要承担金融服务和货币政策窗口指导功能，其中也有部分监管职能，主要是制度执行情况的合规检查，没有直接介入银行业金融机构的合规经营管理，对商业银行的经营状况了解不深入；银监会负责银行业金融机构监管，包括对政策性银行、商业银行、农商行（农村信用社）、村镇银行、农村资金互助社和贷款公司等新型农村金融机构的监管，银监会设在县域的机构办事处，多数只有1～3名工作人员，在县域没有监管能力，对县域法人机构监管相对薄弱；证监和保监分支机构只设到省会城市和计划单列市，在县域没有机构，从而导致监管鞭长莫及。而县域拥有众多保险机构，监管部门很难顾及每家机构的监管，一些地方委托保险行业协会监管，但协会毕竟不是监管机构，其作用十分有限。总体来说，各个金融监管机构都存在监管不力的弊端和缺陷，这样，在缺乏日常监管的情况下就会不可避免地发生系统性金融风险。
（二）金融监管所依托的法律不尽合理，存在责权不清问题
人民银行县级支行、银监会监管办与地方政府三个监管部门之间的金融监管法律设定界限不够清楚、责权不够明晰，且新型微小金融机构（组织）监管目前尚无法律依据，同时各监管部门之间又缺乏协调一致的配合，导致了各个监管部门之间出现“趋利避害”的金融监管乱象：“趋利”往往导致多头监管，而“避害”则易导致监管真空。突出表现在两个方面：一个方面是县级监管主体由于缺乏专业监管人才而难以胜任监管工作，没有形成规范的金融监管体制；另一个方面是依法行使中央权力的县级人民银行与银监会监管办的法律界限不够明确，宏观、微观一起抓，存在重复监管和监管有效性不足等严重问题。
二、县域金融监管不力的解决途径
从对上述问题的分析来看，其原因无非是县域金融监管的体系没有完全理顺：缺少合理的行业监管主体，缺少监管主体间的相互协调配合机制，缺少法律支撑。为此，笔者提出如下建议：
（一）县域监管主体建设有待健全
为了有效控制系统性风险、保护客户的合法权益不受损失， 必须在县域范围设立保险业和证券业监管主体，来从根本上解决县域保监会、证监会监管主体缺位问题，真正做到实地监管、有力度的监管。这样不仅能够解决行业违规经营行为难预防，还能对县域保险、证券机构业务情况进行全面监测、统计，填补监管空白。笔者认为，应建立以人民银行为监管主体的县域金融监管体制，扩大中央银行的金融监管职能。人民银行在县域的金融监管权应涵盖对银行、证券、保险以及非金融机构的监管，即应增加其对证券保险业的代管职能，扩大其对银行业机构的微观监管权，同时增加其对非存款类放贷机构的监管权。
（二）县域金融监管法制建设需进一步完善
首先，要建立县域金融监管法规体系，特别是要制定《加强县域金融监管管理办法》，对新型微小金融机构相关市场主体的性质、准人门槛、经营范围等进行明确规定，明晰行业监管主体和职责边界，确保县域金融监管部门在监督管理时有据可依、有章可循；其次，要进一步阐明《人民银行法》和《银监法》的宏观、微观监督管理权限和界限，消除多头监管和重复监管的问题，使有限监管资源发挥最大效率。
（三）县域金融监管机制建设需大力强化
分业监管体制下，为了科学合理地利用监管资源，解决各监管主体监管资源不足的问题，也为了县域人民银行能真正履行银行、证券、保险监管职能，就需要从国家层面自上而下建立协调机制；需要人民银行总行与中国银监会、证监会、保监会建立协调机制，明确各级监管职责、监管授权、监管标准和业务监督考核机制，建立省级、地（市）级和县级分层监管体系，来解决金融机构跨行业业务违规经营难预防、难监管的问题，又能从源头上杜绝部分金融机构和业务的监管空白状态，为县域金融监管注入全新动力。
（四）其他积极对策
完善一系列的监管服务内容、适度调整放宽市场准入政策、强化监管约束等也是县域金融监管值得采用的方法，同时提高监管队伍素质，加强监管人员业务、法律方面的培训和提高，建设一支懂政策、通业务、精监管的监管队伍更是实现县域金融监管的有效且必要途径。
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2、从监管定位来讲，应立足国内放眼全球、放松管制与强化监管并重。我国现有的金融监管主要是针对政府控制下的封闭型金融市场而构筑，监管视野局限于国内。加入WTO后，必须为外资金融机构提供完全的市场进入许可和国民待遇，并公布通过具体措施对金融放松管制和开放金融市场的时间表，这就促成我国金融监管要走放松管制之路。但是，我国现有的金融监管体制，特别是针对外资进入的监管还远未达到GATS及FSA的一般要求，加之由于历史和现实的诸多原因，造成了现有监管不力、效率低下、该管的尚未管起来等问题，倘若将此置于放松监管的背景下，势必导致金融危机的不可避免。为此，处理好放松管制与强化监管的关系甚为关键。应该明确，强化监管是以放松管制为基础的，并不是把放松了的管制又管起来或管得更严，而是强化那些不应放松和本应管而尚未管的监管，同时要突出重点，顺应国内金融市场的国际化需要，在监管的手段、措施等方面下功夫，以保证监管工作的效率和质量。
3、从监管目标来讲，应定好位，划分清楚，明确而不模糊。一个完善的监管体制首先应明确监管目标体系函数中包含的变量，由于现阶段我国金融风险日益突出，金融监管还没有完全独立于货币政策和宏观调控这一客观形势。为此，监管目标的设计和定位仍应以此为中心，并为之服务，形成以维护金融秩序稳定为主，保护存款人利益，防范控制金融风险，确保金融体系健康运行的监管目标。
4、从监管方式方法来讲，应突出多元化、化，促使传统监管与现代化监管手段相结合，以提高监管的整体效率和水平。加入WTO后，我国金融监管主体面临的金融市场主体更为复杂多样，防范和化解金融风险的任务更为艰巨，随着外资金融机构的进入而滋生的纷繁复杂的金融创新工具和产品更增加了金融监管的难度。鉴于此，监管主体必须充分重视监管方法的多元化发展。我国传统的监管比较突出市场准入审核、现场检查等方法的运用，坦对于利用外部审计、并表监管、市场退出监管、信息披露、紧急处理措施等方法未给予足够的重视，我国加入WTO后，防范和化解金融风险将成为监管主体最为重要的职责之一，监不仅必须注意金融监管方式、方法的现代化发展，而且应该及时掌握新的方法，创新监管手段，以提高监管工作的适应性和整体效率。目前，监管方向应是由现场监管转移到非现场与现场相结合上束，由侧重于手工操作转移到运用计算机初其他现代化工具上来，从而逐步提高金融监管的科学性和快捷性。
5、从监管来讲，根据国际监管惯例和准则的要求，金融监管的内容应以防范金融风险，维持金融秩序稳定为中心，以合规性监管为基础，风险性监管为重点来设计，同时由于金融改革不均质性的特征，针对不同监管对象应各有侧重。对国有商业银行仍以合规性为主，并逐步过渡到风险性监管；对新办金融机构应以风险性监管为主，合规性监管为辅；对外资金融机构应遵循与国际接轨的原则，依照国际统一准则实施监管；另外，在具体的监管内容设计上力求做到全面、、实用且具可操作性。
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就其优点而言，一是执法职能部门具有检查职能，经常接触监管对象的人员和资料，对监管对象的实际情况较为熟悉，由其直接建议给予行政处罚、给予怎样的行政处罚或不给予行政处罚，具有符合实际情况、节省工作量的特点；二是工作流程只涉及执法职能部门、法律事务部门和金融监管主体主管负责人三方或执法职能部门和金融监管主体主管负责人两方，金融监管主体内部监管工作流程环节少，有利于提高工作效率；三是有法律事务部门审核或咨询参与，有利于维护行政处罚的合法性和适当性，提高行政处罚的质量；四是有金融监管主体的主管负责人或集体决策机构的最后决定权起把关或保证作用。
就其缺点或矛盾而言，一是具有检查职能的执法职能部门接触监管对象和熟悉监管对象情况的优点，在行政处罚职能的依法行使中使执法职能部门直接面临来自监管对象的人情压力，处于人情和依法行使行政处罚建议权矛盾之中。要在该矛盾所包含的多种选择中作出合法与适当的选择，防止执法监管道德风险的发生或缩小道德风险的空间，对执法职能部门负责人及其工作人员的工作责任心和个人品质有很高的要求；二是在是否提出行政处罚建议方面存在没有必要的审核或制约，缺乏对行政处罚随意性的制度性控制等制度性漏洞；三是各执法职能部门在行使行政处罚职能时各自为政，对同样形态的金融违法行为缺乏统一的处罚尺度，既影响金融监管主体对辖区内不同的处罚对象处罚的公平性，又损害金融监管主体的监管权威性；四是金融监管的“查处合一”，使执法职能部门一身二任，在两大职能之间来回“变脸”，不利于行政检查业务和行政处罚业务各自的专业化发展，从而影响金融监管水平的提高；五是金融监管的“查处合一”在使执法职能部门处于上述矛盾状态从而难以完全摆脱监管道德风险袭击的同时，因在执法职能部门和金融监管主体主管负责人之间缺乏功能完善的“防火墙”，就不适当地加重了金融监管主体主管负责人审签日常监管决定等执法文书的负担，从而不但加重了金融监管主体主管负责人的监管责任，而且也会对其从宏观上驾驭主管事务的能力造成损害。
最后，在金融监管的“查处合一”存在上述优点的条件下，在金融业务特别是在存贷款、结算和账户管理等领域中，金融违法行为并不少见，其中相当部分属屡查屡犯，但相应的行政处罚文书不多，且在行政处罚中还存在处罚种类偏轻，处罚金额偏低，执法有效性不足（特别是行政处罚的预防违法功能未能充分发挥）等突出问题。
二、建立金融监管的“查处分离”制度，符合新时期金融业和金融监管健康发展的需要
金融监管既肩负着培育和维护上述金融市场环境的重任，又是金融市场环境的重要组成部分。金融监管要不辱使命，就必须在内外管理两方面都按规律办事，体现科学化和规范化的要求。金融监管主体有效实施科学监管和依法监管的前提，是其自身构造和运转的科学化和规范化。现代行政法制的发展历史表明：不受制约的权力会被滥用，偏离为社会公共利益服务的轨道，甚至产生腐败。而在权力配置和权力行使上实行分权、权力制衡和正当程序，则是制约和控制权力滥用的良方。在金融监管主体内部将行政检查职能和行政处罚职能分离，在职能行使上以适当程序使其相互制约和配合，则将为监管职能忠实、稳定和有效地服务于监管的法定目标创造必要的前提。
三、金融监管的“查处分离”制度构想
金融监管的“查处分离”制度设计的指导思想是在金融监管法定目标的统帅下充分发挥行政检查职能和行政处罚职能各自的功能作用，稳定有序运行，相互配合，相互制约。其内容包括行政检查职能、行政处罚职能的分离和职能运行的适当程序两个方面。
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1.金融监管法规有待完善
我国虽然已经颁布实施了《公司法》、《证券法》、《上市公司信息披露规则》等一系列法律法规，但是与之相配套的具体实施细则却不完善，导致现行法律法规的操作性较差，金融监管难以落实到位。此外，我国对外资金融机构、金融控股公司等方面的监管仍然存在相关法律法规建设滞后的问题。
2.金融监管主体有待统一
目前，我国的金融监管部门相对比较分散，这种监管方式给政府金融监管带来了挑战。不仅如此，各个部门采用的监管方式、手段均存在一定的差异，致使政府的金融监管存在十分严重的监管空白和重复监管现象。由于监管主体不统一，从而使得监管的有效性不足。为此，当务之急是必须加快建立统一的监管部门。
3.金融监管手段有待创新
现阶段，政府对金融机构的监管途径多以行政处罚或是干预为主，而法律、经济、网络等手段的运用相对较为缺乏。虽然采用行政手段实施监管见效快，但却容易掩盖和激化金融市场的潜在矛盾，这不利于市场的稳定运行。在我国金融机构盲目发展的背景下，单纯采用行政手段进行监管，很难对金融风险进行有效监管。故此，对金融监管手段进行创新尤为必要。
4.政府与金融监管机构有待协调
我国金融监管力量较为分散，没有形成监管合力，尤其是政府与金融监管机构之间缺乏必要的沟通与配合。同时，银监会、证监会、保监会在金融监管中呈现出“三足鼎立”的格局，欠缺监管信息沟通共享机制，易发生监管真空问题。
二、我国金融监管体制的创新策略
1.加快金融监管法制建设
为确保金融监管稳定、有序进行，可参照国际法律准则，建立并逐步完善与金融相关的法律、法规，进而构建起可以与国际金融法规相接轨的金融法律体系。针对我国目前金融监管的法律空白，应当加快制定如下法律法规：《金融监管法》、《外资金融法》、《期货交易法》等等，并依据国际惯例，对与经济和金融发展不相符的法律法规进行修订和完善，以此来解决金融监管有法难依的问题。同时，还应尽快出台与法律法规相应的实施细则。此外，在建立和完善相关法律法规的过程中，应当考虑与国际相接轨的问题，故此，监管部门除了要提供充足的人力和财力之外，还应进一步加大对美国、新加坡等代表性国家法律制度的研究。
2.建立地方统一的监管主体
地方政府应明确监管主体，设立金融监管局，借此来对“一行三会”以外的金融机构进行监管，如融资租赁公司、担保公司、小额贷款公司等等，并构建统一的监管指标，以此为依据对地方金融机构的坏账率进行监督管理。监管局可以通过制定统一的监管制度，来配合“一行三会”开展工作，这样不但能够实现信息资源共享，而且还能进一步提高监管成效。
3.综合运用有效的监管手段
在当前的新形势下，政府可以将行政、法律、经济以及网络等监管手段有机地结合到一起，增强金融监管效率。首先，合理运用法律手段，以相关法律、法规为依托，实施对金融机构的监管，借此来规范其行为。其次，充分运用经济手段，以价格、税收等途径，对金融机构进行有效调控。再次，利用计算机网络技术，对具有在线业务的金融机构实行监控，以此来确保可以及时获取准确、可靠的监管信息。通过上述几种手段的联合运用，不但有助于监管成本的进一步降低，而且还能从根本上提监管效率。
4.构建政府与监管机构的协调监管机制
在金融监管体制中，应进一步明确政府与监管机构的权利和责任，构建协调监管机制，增强金融监管的协同效应。首先，应设立金融风险调查小组，发挥出监管的合力，并对牵涉较广、金额较大的金融风险案件实行联合调查。在这一过程中，政府应当充分发挥出自身的带头作用，尽最大的可能配合用好独立于政府的监管资源。其次，应建立健全金融监管信息共享机制，借此来实现监管联动机制。信息共享机制可由监管局和专业的监管机构联合构建，该机制的建立有利于实现优势互补和信息共享，有助于增加监管的协同效应。
三、结论
总而言之，我国政府必须承担起金融监管的职责，完善金融监管法制建设，加快金融监管手段创新，大力打击金融市场违法行为，有效防范系统性金融风险，确保金融市场稳定运行。同时，政府要与金融监管机构建起协调的监管机制，实现监管信息共享，增强监管合力，以完善的金融监管体制促进我国金融业快速、稳定发展。
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美国金融监管体制大致经历了三个演变历程，即从金融监管的初步形成到全面监管阶段（19世纪中期～20世纪20、30年代直至20世纪70年代末）、金融监管的放松阶段（20世纪70年代后期金融创新浪潮～1997年亚洲金融危机）、金融重新监管阶段（1997年亚洲金融危机至今）。美国目前实行双元多头金融监管体制。美联储、联邦存款保险公司、司法部、证券交易委员会、期货交易委员会、储蓄机构监督办公室、国家信用合作管理局、联邦交易委员会、州保险监督署,甚至联邦调查局等机构都从各自的职责出发对商业银行进行监督和管理。这种监管体制的主要特征是：中央和地方两级都拥有金融监管的权力，形成所谓“双线”管理格局；同时每一级又有若干个监管机构共同完成监管任务，形成所谓“多元”管理结构。美国的金融监管体制，在联邦这一线的监管机构主要有联邦储备委员会、财政部货币监理署和联邦存款保险公司；在州这一线则有银行监督机构和管理机构。[1]联邦储备委员会的目的是完善对银行体系的监管。货币监理署是美国国民银行的首要监管机关。联邦存款保险公司主要是通过经营商业银行的存款保险业务执行银行监管职能，它对所有参加存款保险的银行的权力。美国各州都有自己的管理机关，负责监管州立银行和其他类型的金融机构。
美国这种“双线多元”的监管体制，具有以下特点：其一，使每家银行时时处于体系互相交叉的严格监管之下，较大地提高了金融监管效力；其二，使监管者之间形成了一种相互交叉、互相监督又互相竞争的微妙关系，从而保持了金融监管执法中的透明度和严肃性，提高了依法监管的客观性和真实性。但不足之处是造成了监管政策不统一、监管重复、浪费人力、物力，也降低了金融监管的效率。
这种金融监管体制存在如下问题：首先，金融监管制度落后于金融创新的发展。一个国家的监管体制必须与其经济金融的发展与开放的阶段相适应，不管监管体制如何选择，必须做到风险的全覆盖，不能在整个金融产品和服务的生产和创新链条上有丝毫的空白和真空。现有分散的监管架构与各类金融市场之间联系日益紧密的发展趋势不适应，以及面对市场新的变化和发展又没有法规明确授权，监管者的手脚被进一步束缚，使得原本具有优势的分散监管体制反而演变成一种劣势，监管重叠和监管缺位的问题同时暴露出来。其次，监管机构本身职责没有履行到位。在次贷危机中，信息披露的严重不充分，使房贷机构得以在脱离消费者监督的条件下大量发放高价贷款，为将来借款人的违约可能埋下隐患。美国金融监管体制极其庞大和复杂，交叉监管明显，金融市场源于殖民时期自发形成，银行体系最早得到发展，其金融监管体制也主要基于对银行的监管以及历次金融危机的推动而逐步形成。
二、中国金融监管体制的现状和特点
中国金融监管体制的变革大致经历了五个阶段：中央银行专门行使金融监管职能的初始阶段（1985～1992年）；整顿式、合规性监管阶段（1993～1994年）；有法可依阶段（1995～1997年）；金融监管进入有法可依阶段（1994～1997年）；改革深化阶段（1997～2003年）；实行“一行三会”的金融监管阶段（2003年至今）。经过2003年金融监管体制的调整，以中国银监会成立为标志，中国已形成中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会“一行三会”的监管体制，即以银监会为主体的银行、非银行金融机构监管体系；以证监会为主体的证券期货监管体系；以保监会为主体的保险监管体系。在相关法律法规总体上讲，中国金融市场尚不成熟、金融法规不健全，金融监管水平较低，与此相适应，中国现阶段实行分业经营、分业监管的金融监管模式是由中国金融业发展状况决定的，是比较符合金融业发展规律的。随着国际金融业一体化和混业经营趋势的加强，现行的分业监管和多元化监督的弊端也日益暴露出来：
1、监管内容过于狭窄，不能实现完全有效地监管。金融监管的内容应该涵盖所有从业的银行和非银行金融机构，从市场准入到市场退出的所有业务经营活动，中国目前的监管内容主要是市场准入，监管中还存在着重审批、轻管理、重传统的存贷业务。轻表外业务及其他创新业务重国有银行，轻其他银行和非银行金融机构等问题。监管内容的狭窄，势必影响监管工作的有效性，会使监管无的放矢。
2、金融法规体系不够完善。目前中国实行“分业经营分业管理”的制度，相关的金融类法律对此也有明确的规定。加入世界贸易组织以后，中国的经济、金融环境将发生重大变化，金融法规的部分条款已不适应对金融机构监管的要求。此外，一些金融法规空缺，以及与金融法规相配套的规章、制度和实施细则也需要尽快制定。
3、监管目标较高，监管人员执业素质相对较低，不能保证监管的高质量。人民银行法规定，中国金融监管的目标是维护金融业的合法、稳健运行。这个目标虽然不能反应监管的全部内涵，仍然体现当前人民银行监管任务的艰巨性。切实保护公众利益，维护国家金融秩序，保证货币政策的顺利实施都应作为重要的监管目标。然而，现有监管从业人员的知识准备、知识结构不合理，知识更新的速度与金融监管目标的高标准和任务的艰巨性相比之下，存在较大的差距，跟不上金融监管工作的步伐。
4、监管过程中地方化的问题依然存在。某些地区的监管的分支机构在为所在地批机构、争信贷规模时不遗余力但在金融监管上却降低标准，敷衍了事，甚至是违规不查违法不究。造成这种局面的原因是因为中央银行的管理体制进行了改革，实行分业监管，分支机构虽然名义上接受人民银行总行和一级分行的直接领导，实际上他们的利益同地方政府有着千丝万缕的联系，导致其难以独立客观公正地行使银行监管职能。
5、金融监管体制需要进一步改善。监管不能突出重点，尚未强调督促金融机构建立和完善内控机制，促使其更加自觉主动地防范和化解金融风险。金融监管的各种关系没能完全理顺，缺乏有效的协调配合。中国融资结构的变化、人民币实现经常项目下的可兑换和金融机构的业务创新，促使货币市场、资本市场和外汇市场三个市场之间的联系更加紧密，金融风险在各个市场之间的传导作用明显加强，因此，中国人民银行内部监管司局与国家外汇管理局的相互协调，以及人民银行、证监会、保监会三个监管部门的协调还需要进一步加强。
三、中美金融监管体制的对比分析
从整个金融监管体制框架来说，美国实行双线多头监管，中国实行“一行三会”，相应的美国的监管主体即中央银行和其他政府监管部门共同监管，这样各层次的监管活动相互配合、相互补充，有利于减少金融监管的盲点，提高监管效率，保证金融体系安全、稳定的运行，但其不利之处是容易造成监管交叉和重叠，从而可能导致监管过度甚至监管空白；中国是由中央银行单独监管，其不利之处是行业自律监管机构的独立性较低，往往隶属于有关部门，使其应有的作用难以充分发挥。另外，美国的监管制度比较重视金融市场的主导作用，政府很少对其干预，当问题出现时政府部门才注意到才开始采取措施应对，这样就容易导致监管滞后；相比之下，中国金融市场的自由度较低，受政府干预的程度较高，这样也符合中国金融市场还不太完善和发达的现实。
四、美国金融监管体制的变革对中国的启示
2007年爆发的美国金融危机露出了美国金融监管体制的许多薄弱之处，如多头监管、监管疏漏、监管滞后和缺失以及监管失控。美国对其金融监管体制进行了全面变革。2008年3月，美国财政部正式公布了名为《现代化金融监管架构蓝皮书》的改革计划，此改革被视为自上世纪30年代初经济大萧条以来规模最大的金融监管体制改革计划。[5]蓝皮书制定了近期、中期和远期三个阶段的改革计划，对整体金融市场的监管原则、监管主体、监管权限等都提出了较为详尽而有针对性的构想：（1）近期监管改革计划：强化协调机制。在不改变现有监管权力体制的前提下，增强总统金融市场工作组的协调功能；新设抵押贷款创设委员会，设置抵押贷款业务的最低资格标准。（2）中期监管架构改革：现有监管架构的有限调整。将美国储蓄联合会转型为普通国民银行；美联储代表联邦监管州立银行；将支付与结算系统纳入美联储监管范围；建立全国保险监管机构；合并期货与证券监管机构。（3）长期的最优监管架构：基于目标原则的体制革命。联邦金融机构特许制度和监管主体架构；美联储成为市场稳定性监管者，全面覆盖金融市场；针对有政府保证性质的金融部门，建立审慎金融监管局；建立商业行为监管局，监管各类金融机构和产品；扩张联邦储蓄保险公司，组建统一的联邦保险担保公司；建立单独的公司融资监管机构。
美国在金融危机下对其金融监管体制所做的变革给正处于金融市场综合化转型期的中国了某些有益的启示。
首先，目标性监管是可供参考的改革路径。中国的金融市场综合化还处于起步阶段，金融企业的主业特征比较明显，统一监管的必要性并不充分。本质上，无论哪一种监管组织体制，其监管目标也基本一致，即维护金融业的安全与稳定、保护公众利益，以及运营秩序等。因此，可以在协调现有机构实施功能性监管的基础上，明确主要监管目标的负责主体。
其次，要尽快明确责任主体控制全面市场风险，落实市场稳定性监管。在市场综合化的背景下，市场稳定性监管成为首要监管目标，也是抵御金融风险的主要屏障。建议尽快出台相关细则，在现行体制下由人民银行承担该职责，并在人民银行内部建立专门的综合监管局，具体负责协调、整合各职能监管机构的监管政策与行动，共同维护金融市场的整体稳定。
再次，正确认识职能监管机构的利益主体性和竞争性，平衡安全与效率考量。在分业经营的情境下，各职能监管机构的治理目标带有明确的部门性，利益难以协调，甚至可能相互冲突。在市场综合化的情况下，监管竞争可能诱使一些监管机构纵容本部门的越界行为，并造成各金融企业之间的不公平竞争，从而为金融危机埋下隐患。因此，在分业监管的现有体制下，要尤其重视对监管政策的组织协调和综合考量。
最后，汲取次贷危机的教训，推动立法扩大监管范围，把私募基金、对冲基金、信用评级机构等纳入规范的监管视野，并加强对金融关联企业的并表监管。蓝皮书检讨了美国监管体制的真空现象，尤其是对冲基金等新兴金融机构的自由放任。虽然中国金融业远未发达，但在近期的股票市场震荡格局中，此类机构的影响已经比较明显。
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由于金融体系国际化的不断深入发展，具有全球影响的金融监管合作机构－－巴塞尔委员会所出台的有关银行监管的文件，在国际社会形成了重大的影响，其中许多原则和监管规则都得到了不少国家的立法和监管当局的认可和采纳。事实上，我国金融监管的诸多制度的形成也逐渐接受巴塞尔委员会文件的影响，这种接纳具有国际影响的监管制度，是我国监管制度发展的必然趋势。我国监管法制的创制者必须重视对这些重要监管文件的学习和研究，并积极、大胆地借鉴。
监管技术与方法的国际化是有效监管法制生成的关键所在
加入世界贸易组织后，我国金融监管主体面临的金融市场主体更为复杂多样，防范和化解金融风险的任务更为艰巨，随着外资金融机构的进入而滋生的纷繁复杂的金融创新工具和产品更增加了金融监管的难度。鉴于此，监管主体必须充分重视监管方法的多元化和国际化发展。我国传统的金融监管比较突出市场准入审核、报送稽核等方法的运用，但是，对于现场稽核或利用外部审计、并表监管、市场退出的监管、信息披露、紧急处理措施等方法未能给予足够的重视，以致法规对于这些方法的具体运作都缺乏明确的要求。而美国、新加坡等国的法律不仅赋权监管当局以不需预先通知的核查权，而且对金融机构的财产、资料等有高度的临时控制权。紧急处理措施在我国立法中除有接管制度外，并无其他临时性的紧急处理措施———诸如最后贷款人手段、限制金融机构及其负责人的权利行使等。利用外部审计、市场退出监管等方法也还是具有缺陷或疏漏，不便于具体操作。我国金融监管机构不仅必须注意金融监管方式、方法的现代化、国际化发展动态，而且应该及时掌握新的方法，以提高监管的适应性和效率。
监管理念的国际化是监管法制国际化的前提条件
我国金融市场正由封闭向半封闭及开放型金融市场发展，加入世界贸易组织后，国内的金融市场已无法孤立起来，经济全球化和全球金融一体化的浪潮势必借助世界贸易组织机制将中国金融市场卷入其中。我国现有的金融监管主要是针对政府控制下的封闭型金融市场而构筑，监管视野局限于国内，因此监管法制要适应国际化发展潮流，首先监管法制的重要创制者－－监管当局要在思想意识和思维方式上确立立足国内放眼全球的监管理念，即一切监管必须不仅基于国内金融风险，而且要针对全球性的金融风险。监管当局要注意研究国际化金融市场的特点和运作规律，探求针对金融业务国际化、机构国际化、金融风险国际化的监管手段、方法，学习发达市场国家的相关经验，以弥补传统金融监管只重宏观金融管理而无视开放式金融管理的不足。金融监管当局要在组织机构和人员设置上为监管视野放眼全球创造条件，即应安排专门化的人员和机构来负责国际化监管问题。
积极参与监管国际合作是推进监管制度国际化的重要动力
当今金融监管国际化潮流的一个重要表现是金融监管国际合作。金融监管的国际合作主要体现在双边合作、局部区域合作和全球性合作的多层次上。区域性合作和全球性合作的影响尤为突出。
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在当前国际经济发展过程中，由于各个国家的金融环境及经济发展的快慢不同，它们的政策环境、金融制度及监管方式等都存在明显的不同，正是这些不同造就了国际金融监管合作形式的多元化。国际金融监管合作主要有两种形式呈现，一种是规则性协调，另一种则是相机性协调。所谓的规则性协调就是根据本国金融环境实际特征及金融监管实施状况制定明确的监管规则，比如法律条款、协定及指导性条文等等，以此来规范各个国家对外开放的金融政策，从而使各国之间在金融经济发展中建立良好互助的合作关系。利用该方式形成的合作关系目的性十分明确，且具有连续性。而相机性协调形式则是利用一些不明文规定，同时根据国际金融经济变化趋势及各个国家经济发展实际状况，而后由国际金融监管相关工作人员通过与各国协商的方式针对国际金融监管中存在的某一特定问题进行分析，并制定切实可行的解决对策。在国际金融监管合作中采用这种形式具有较强的时效性、灵活性与针对性，在一定程度上能够合理改善国际金融监管中存在的问题，从而不断向国际金融监管的目标迈进。从国际金融监管合作频率角度上来说，国际监管合作可以分为经常性国际合作与临时性国际合作，经常性国际合作主要是针对某个国家或者某一领域内存在的金融问题环进行经常性的、不间断的监管合作，比如说国际货币基金组织成员时常会为了解决汇率问题，协调各国汇率平衡为进行长期合作，这就属于经常性国际合作。临时性国际合作则是针对某一国家或者某一地区在金融经济发展中突然发生的问题，临时组织成员对其做出政策性调整及高进，做出相应的补救措施，有效解决本国金融存在的问题，使金融经济稳步发展。从国际金融监管合作区域范围上来说，国际金融监管合作可以分为区域性国际监管合作、全球性国际金融合作、综合性国际合作及专门化金融合作。区域性国际监管合作主要是指不同金融监管主体在一定区域范围内共同进行的多边合作，比如说欧盟为了各成员国在经济金融方面的利益发起的合作就属于区域性国际金融合作。全球性国际金融合作主要是指不同金融监管主体在全球范围内进行的金融监管合作，例如世界货币基金组织及贸易组织所发起的多边金融经济合作。综合性国际合作是指各个国家涉及金融经济发展多个领域的国际合作，比如各个国家在银行、保险、证券、投资及金融等多个领域的相互交流。专门化金融监管合作主要指金融监管合作主体在某一特定金融领域内的交流光合作用，一般情况下这种合作形式常用于银行及投资方面。
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2008年世界经济危机的爆发给各国带来了巨大的影响，然而澳大利亚成为了少数迅速从危机中复苏的国家之一，其有效的金融监管体制是使其经济迅速恢复的主要原因。世界各大经济组织对金融监管体制构建的重视在不断加深，因此，我国可以借鉴澳大利亚的经验，完善金融监管制度。
1.澳大利亚的金融监管框架。澳大利亚的金融监管框架由澳大利亚审慎监管局、澳大利亚证券与投资委员会和澳大利亚储备银行三大机构组成。澳大利亚审慎监管局的监管对象包括银行、房屋协会、信用社、保险公司、友好协会和养老金基金，其责任是依法建立审慎标准，并实施、监督其执行，保证监管对象符合本国金融体制的要求；澳大利亚证券与投资委员会将以打击垄断，促进竞争为目标，承担着维护澳大利亚金融自由竞争、发展和保护金融市场参与者权益的责任。澳大利亚储备银行负责各商业银行存贷款的发放，维护本国金融体系的稳定，预防并消除潜在风险，在其不可避免时作为最后贷款人保证本国经济平稳运行。
2.三大监管机构的合作关系。澳大利亚审慎监管局、澳大利亚证券与投资委员会和澳大利亚储备银行相互独立却相辅相成，合作促进本国经济发展。三大监管机构组成“金融监管协调委员会”，定期召开会议，交流金融信息，建立谅解备忘录，形成了有效的金融监管合作关系。三大机构组织多样化的交流论坛，时刻关注世界金融动态的发展变化，包括金融创新、全球化、金融综合等给金融监管带来的影响，并提出风险的防范措施、危机的抵抗方法，同时注重节约监管成本，促进本国金融管理体制的发展。
二、我国金融监管的现时情况
目前我国金融监管的主体包括中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会。“一行三会”互不干扰、各司其职，促进我国金融监管活动的有效运行。
1.完善金融监管制度的原因。近年来，我国金融行业不断发展，对金融服务的要求在逐渐提高，金融创新日益增加，金融产品、金融工具表现出多样、复杂的发展趋势，并且互相高度相关。一方面，这些金融创新提高了交易效率、节约了交易成本并促进了金融的发展；另一方面，新型金融工具的出现对我国现行金融监管体制提出了挑战。
2.金融综合经营环境的要求。我国近期金融创新活跃，经济转型速度加快，引发了包括工业产能过剩、政府负债过多、银行表外业务的扩张等金融监管问题。金融业的快速发展使“一行三会”间的合作迅速增多，出现了大量影子银行活动；同时，非金融行业与金融行业的壁垒在被不断打破，分业经营的愿望已经难以实现。在这样复杂的经济情况下，完善我国金融监管制度的任务就愈发紧迫。
3.统一宏微观审慎管理的要求。宏观和微观审慎监管是促进金融稳定的基本方法。单纯依靠宏观或微观监管容易出现监管缺失、监管重复，难以发现金融风险。但是，如果将宏观和微观审慎管理完全融合，就会出现信息不对称、金融风险决策失误等问题。二者真正的关系应该是：宏观审慎监管将微观审慎监管部门提供的信息作为基础，判断潜在经济风险，并提出防范风险的决策。因此，宏观和微观审慎管理的统一关系需要有效的金融监管制度作为保障。
4.应对金融风险和危机的要求。在本轮经济危机发生前，我国各大经济主体均形成了各自的监管对策，但抵御危机的效果却并不显著，而澳大利亚却因其相对完善的金融监管机制，迅速从金融危机中恢复。我国应对金融危机的表现不尽人意的原因主要有二：一方面，我国没有指定危机发生时的领导者，导致各金融部门缺乏科学的指导和约束；另一方面，随着中央银行监管职能的放松，其逐渐丧失了在金融监管中的主体地位，无法发挥其作为最后贷款人来抵御风险和危机的作用。
三、对完善我国金融监管体制的启示
1.健全宏微观审慎管理机制。吸取澳大利亚的经验，与我国实际情况相结合，建立健全宏微观审慎管理机制，有效抵御潜在系统风险。这就要求我国结合货币的信贷、流动性管理和宏微观审慎管理，加强准备金调整机制的建设，形成有效的金融风险评估、检测、控制系统；科学准确地预测风险、评价风险，并及时提出相应的风险处理方法和决策；同时应层次清晰、有针对性地抵御系统性金融风险，健全宏观微观审慎管理机制。
2.完善金融监管合作框架。以澳大利亚金融监管体制为借鉴，也为了适应金融发展趋势，我国形成了由中国人民银行领导，“三会”及外汇局参与的金融监管合作会议制度。这一举动显示了我国的金融监管协调机制的具体化、体制化、规范化发展。接下来，我国需要充分发挥该会议制度的作用，提高金融监管的体制化、规范化水平，完善我国货币政策和财政政策，适当增加跨行业金融合作限制，建立公平有效的信息机制。
3.健全金融监管相关法律。法律是维护金融活动稳定运行的保障，因此，我国中央和地方都出台了金融相关法律来维护金融监管的有效运行，但因各地情况的特殊性，不可避免的会出现差异性的问题。为解决这一问题，我国应致力于协调“一行三会”、中央和地方政府之间的法律制定，力争各地方法律法规趋于一致，整体目标相同。这就需要各法律制定主体间加强沟通和协调，以促进我国金融监管体制的完善。
参考文献：
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一、相关文献回顾
有关货币政策与金融监管关系及配合问题的讨论，国外早于国内。Friedman（1956）[1]认为货币具有广泛的渗透性，而银行业对于国民经济的各个产业会产生巨大影响，必须通过与银行业的监管相互配合，才能使得货币政策达到预期目标。Blum、Hellwig（1995）[2]指出，银行资本水平将影响银行贷款的增长，从而会对经济产生负面影响。Tanaka（2003）[3]研究发现随着资本充足率的提高，中央银行的利率调整对贷款的敏感度将减低。Borio、Shim（2007）[4]认为长期以来，货币政策和审慎政策之间存在着很强的互补关系。国内学者胡哲一（1996）[5]认为加强金融监管，是正确制定和有效实施适度从紧的货币政策的基本条件。周波、张蔚、郑伟（2001）[6]认为货币政策的软约束和金融监管硬约束造成缺乏追求利润最大化动机的国有商业银行对贷款责任追究反映过度，信贷过分集中，不利于货币政策目标的有效实现。钱小安（2002）[7]认为金融开放会削弱货币政策与金融监管的有效性，提出要对货币政策与金融监管的目标、手段、功能等进行重新定位，实行二者的专业性分工，健全二者之间的协调机制，以保证金融业的健康发展。崔建军（2004）[8]日认为货币政策与金融监管之间不是平行关系，而是主从关系。戴金平、金永军、刘斌（2008）[9]通过对我国的实证分析，认为提高资本充足率的监管行为在短期会产生显著的信贷收缩。肖本华（2012）[10]提出后危机时代，我国在加强对影子银行监管的同时，货币政策还应高度关注社会融资规模，加强货币政策与金融监管的协调。陈雨露、马勇（2012）[11]以跨国数据为基础进行实证分析，结果表明，在中央银行未分离或未完全分离银行监管职能的国家，其金融稳定性通常更高，经济增速更快，而且未出现明显的“通胀倾向”。熊丹、郑亚平、石慧（2013）[12]运用15 家商业银行1998—2010年的数据进行了实证检验，结果表明，资本充足率要求等金融监管政策具有典型的顺周期性效应，从而使得逆周期的货币政策调整与金融监管要求之间出现冲突，这一冲突将显著弱化宏观调控的预期效果。综合国内外学者的研究成果，货币政策与金融监管之间既有相容性，又有互斥性，唯有使二者协调配合，才能提高各自实施的有效性，实现共同的目标。
二、货币政策与金融监管的相容性和互斥性
货币政策和金融监管都是克服市场失灵、维护公众利益的重要手段。货币政策的实施，实际上是运用政策工具通过影响利率、货币供应量等变量而实现物价稳定、经济增长等政策目标的一系列金融调控行为；而金融监管则是通过维护金融体系规范和有效运行、进而维护金融稳定和社会公众利益安全的一系列金融控制行为。作为对宏观经济进行调控的强有力手段，货币政策是保持国内经济持续稳定健康增长不可缺少的一种政策；而金融监管的必要性则是由金融业自身的脆弱性、金融交易的信息不对称和市场体系的内在缺陷等因素决定的。在实施过程中，二者既存在着一定的相容性，又存在着互斥性。
货币政策和金融监管的相容性主要表现在：一是终极目标追求上的相容性。虽说二者在实施手段和侧重点以及具体目标等方面各有差异，如前者更着眼于对金融总量的调控，而后者则更着眼于对金融机构运行的约束，但二者的终极目标是一致的，这就是保持金融稳定、克服市场失灵、促进经济发展和维护公众利益等。二是相关信息共享上的相容性。不论是货币政策的实施主体还是金融监管的实施主体，在行使各自的职责时，面临着共同的目标主体和实施环境，即共同的金融机构和金融市场，因此，来自金融机构和金融市场的信息，都是二者的实施主体进行决策的重要依据。三是实施手段协调上的相容性。货币政策功能和金融监管功能是最终贷款人功能的进一步引申[13]，因此，二者在实施手段上存在着协调的基础，如果二者实施得当，就能够相互提供助力。
货币政策和金融监管的互斥性主要表现在：一是二者的内在特性不同。一般认为，货币政策的实施是逆经济周期的，而金融监管的实施则是顺经济周期的，二者实施方向上的互斥性，必然会对金融体系产生不同的影响。二是二者的具体目标不同。货币政策追求的具体目标是稳定币值、经济增长、充分就业和国际收支平衡等宏观指标。而金融监管的目标则是保护存款人的利益、维护金融机构的安全稳定、促进金融业的公平竞争等微观指标，具体目标的不同使得二者间存在潜在冲突的可能。三是二者实现目标的手段和方式不同。货币政策以经济手段为主，对经济主体进行间接调控。而金融监管则以法律和行政手段为主，对金融主体进行直接监督管理。此外，二者还在作用的范围、对目标主体的影响程度等方面存在较大差异。
三、货币政策与金融监管协调配合的必要性
如果说货币政策和金融监管的相容性彰显了二者协调配合的可能性，而二者的互斥性则又彰显了二者协调配合的必要性。货币政策和金融监管的有效实施对一国经济持续稳定增长具有重要意义，而要提高货币政策和金融监管的有效性，就必然要强化二者的协调配合，这也是由它们各自在经济运行中的不同作用决定定的。
首先，金融监管可以为货币政策的传导和实施提供健全稳定的微观基础。货币政策的有效传导和实施，必须要有稳健的金融机构。而只有审慎的金融监管才能通过对金融机构资本充足率、市场准入及信息披露等经营活动的监管，确保金融机构的稳健运行，这也是金融监管有效性的重要体现。
其次，金融监管还可以为货币政策的传导和实施创造良好的金融秩序和市场环境。良好的金融秩序和市场环境是货币政策有效传导和实施的必备条件，而良好金融秩序和市场环境的建立，是金融监管有效实施的结果。近年来，随着我国金融改革的深入，人民银行货币政策的实施和金融调控活动更多地运用间接调控方式，这更凸显了金融市场的重要性。要培育和发展金融市场，促进货币政策更加有效传导，就必须加强与金融监管的协调与配合。
再次，金融监管能确保有关金融统计数据和相关金融信息的真实、及时和准确，不仅为金融监管本身的正确决策创造前提条件，也为货币政策的正确决策和科学制定创造前提条件。换句话说，要建立健全完整的金融统计信息体系，保证货币政策的正确决策，就就离不开金融监管。
然而，货币政策的有效实施也可为金融监管的有效性创造宏观条件。因为货币政策的有效实施，可以有效地促进经济的健康平稳运行，这是金融监管防范和化解金融风险、维护金融业安全的基础。货币政策工具如存款准备率、再贷款、公开市场操作等的有效运用以及“最后贷款人”角色的正确发挥，在一定程度上也可以化解金融风险，特别是局部性的金融风险，从而促进金融监管目标的顺利实现。可见，金融监管的有效实施，也离不开货币政策。
另外，后危机时代出现的新情况，如过度宽松的货币供应引发通货膨胀、过度宽松的信贷环境增加了银行信贷风险和整体宽松的货币环境增加了资产价格泡沫风险等[14]，客观上更加彰显了货币政策和金融监管协调配合的必要性与重要性。
四、我国货币政策与金融监管的协调配合对策
1.构建以人民银行为主的宏观审慎监管框架
货币政策和金融监管的特定关系，客观上决定其行为主体不能绝然分离，即中央银行在承担货币政策职责的同时，不能完全放弃相应的、必要的金融监管权责，尤其是宏观审慎监管权。但长期以来，在金融监管中应给予中央银行怎样的地位和作用，却一直存在许多分歧和争论。本次金融危机的发生和蔓延，凸现出各类金融监管模式缺乏中央银行参与的缺陷。美欧等国将货币政策与金融监管人为地割裂开来，造成信息不对称，货币当局和监管当局各自为战，信息不完整和监管力量分散，导致两者出现监管盲点和监管重叠交织在一起相互作用，加剧了金融危机的发生[15]。这充分表明没有中央银行充分参与的金融监管制度和模式不利于识别、防范系统性风险和不利于金融危机的有效处置，不利于金融稳定的实现。在构建以人民银行为主的宏观审慎监管框架的具体操作中，设立由人民银行牵头，由发改委、财政部、银监会、证监会、保监会以及金融业自律组织等机构负责人广泛参与的宏观审慎监管委员会，制定金融业稳定发展的计划和决策，并定期召开例会，协调货币政策与金融监管的步调，尽量减小执行机构之间的摩擦，降低组织成本，提高货币政策与金融监管的协同效应。
2.强化以“三会”为主的微观审慎监管机制
在构建以人民银行为主的宏观审慎监管框架的同时，要强化银监会、证监会和保监会对银行机构、证券机构和保险机构的微观审慎监管机制，加强对金融机构资本监管和流动性监管的力度，督促金融机构实施全面风险管理、加强信息披露和创新薪酬机制，维护金融业的稳定，从而提高监管的有效性，为货币政策的有效传导创造良好的微观基础。
3.搭建畅通的信息共享平台
建立中央银行和监管部门之间的信息共享机制是加强金融监管和货币政策配合的核心和关键[14]。目前，要尽快改变当前人民银行与各个监管机构之间以及各个监管机构相互之间缺乏有效的信息沟通和共享渠道的现状，建立与以人民银行为主的宏观审慎监管框架相配套的信息共享平台，方便有关各方之间进行相应信息的交流和沟通，使其能够利用充分而完备的信息作为其决策的参考和依据。有关监管机构应及时将金融机构经营情况、风险状况及采取的监管措施等信息，向人民银行和宏观审慎监管框架内各组成机构通报、反馈，使人民银行正确有效地制定实施货币政策，及时监测和评估金融市场风险，更好地维护金融稳定，提高货币政策的有效性。同时，人民银行也应及时将宏观经济金融运行状况、金融体系流动性情况、货币政策意图等信息向各个监管机构和宏观审慎监管框架内各组成机构通报、反馈，以便有关监管机构科学地做好监管决策，积极配合货币政策操作，提高金融监管的有效性。
参考文献：
[1]（美）弗里德曼，（美）施瓦茨著，巴曙松，等译.美国货币史1867-1960[M].北京市：北京大学出版社，2009.
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[13]王玉，陈柳钦.最终贷款人理论及其发展综述[J].云南财经大学学报，2007（01）.
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这个定义包括了金融创新的几个方面内容即工具的创新、市场的创新和服务的创新。厉以宁教授指出，金融领域存在许多潜在的利润，但在现行体制下和运用现行手段无法得到这个潜在利润，因此在金融领域必须进行改革，包括金融体制和金融手段方面的改革，这就叫金融创新。随着人们对金融创新认识的深入，金融创新的定义也在发生变化，这种变化主要体现在金融创新的外延，即金融创新的分类上。笔者认为金融创新就是指会引起金融领域结构性变化的新工具，新服务方式，新市场以及新体制。
金融监管是指政府通过特定的机构对金融交易行为主体进行的某种限制或规定。在本质上是一种具有特定内涵和特征的政府规制行为。这些监管活动可以基于两种不同的指导思想：一是加强管制，通过限制金融机构的经营业务范围，限制金融创新，控制金融价格来保证金融市场的稳定；二是放松管制，通过强化金融市场竞争，促进金融市场的发育与金融业的发展。
金融创新是金融自由化的必然产物，而金融监管则是国家干预主义在金融业的逻辑延伸。金融创新与金融监管的关系就象“自由”与“干预”一样，是动态的“博弈”过程，金融发展一方面需要金融创新作为动力，另一方面又需要加强金融监管以维护金融安全，以利于金融业持续、健康稳定的发展，金融创新与金融监管就这样互相作用，作为一对矛盾统一体，在自身发展的同时，共同促进金融改革的深化。
金融创新对金融监管的影响
金融创新客观上需要金融监管机构作出适当调整
金融创新的不断涌现，使银行业与非银行金融业、金融业与非金融业、货币资产与金融资产的界限正在变得越来越模糊，改变了金融监管运作的基础条件，这必然使得金融监管机构的原有调节范围，方式和工具产生许多不适性和疏落，需要进行重新调整。
金融创新导致金融监管主体的重叠与缺位并存
现行分业监管过程中，大都采取机构性监管，实行业务审批制。这样，当不同金融机构业务日益交叉时，一项新业务的推出通常需要经过多个部门长时间的协调才能完成。此外，有的新金融业务处于不同金融机构业务边缘，成为交叉性业务，如储蓄保险是一种既包括储蓄功能又包括保险功能的业务品种，对于这些金融创新，既可能导致监管重复，也可能出现监管缺位。
金融创新导致金融监管制度出现重大创新
金融创新使传统监管制度失去了赖以存在的基础，监管制度出现重大创新。这种创新主要体现在：监管方式上，从机构监管过渡到功能监管。由于金融机构的全能化发展，传统的以机构为监管对象的方式便不再适应，而应以功能为基础进行监管。监管标准上，从资本监管到全面性的风险。传统监管主要是针对信贷风险的，以资本充足率为标准，金融创新使金融机构面临着其他各种风险，仅对信贷风险进行监管难以实现有效监管的目的。对信用风险、市场风险、利率风险、流动性风险等各种风险实现全面风险管理，已经成为监管制度发展的一个重要趋势。
金融监管对金融创新的影响
积极方面
积极金融创新是金融机构为提高自身竞争力和获利能力，而在现有的法律框架范围内，针对金融市场需求，主动进行的创新行为。电子计算机等技术的广泛应用和激烈竞争的压力迫使金融机构积极进行金融创新。通过金融创新，发展多种金融机构，形成大批互相竞争的市场主体；推出新的具有吸引力的金融资产，使市场工具多样化。只有市场主体和交易工具的发育成熟，才能有助于建立一个发达的金融市场。对于积极金融创新，作为国家干预的金融监管应“消极”应对，尽可能地给金融机构创造更多地“自由”空间，采取各种激励措施，鼓励积极金融创新。但是应当注意，积极金融创新也存在产生风险的可能性。因此，金融监管机构不能完全放弃监管，任其为所欲为，无约束的“自由”是产生金融风险以至爆发金融危机的根本原因。
消极方面
金融监管是一个公益性的管制问题，它既有利于受监管的产业，又有利于不受监管的产业，但这种公益性是就整体和宏观意义而言的，从单个或微观金融机构看，金融监管总是通过限制性的方式出现的，在特定条件下，金融制度和体系中的微观金融机构作为一个特殊的企业和市场主体总是倾向于生产更多的“金融产品”，以求得更多的利润。受获利冲动的驱使，金融机构会通过创新的金融工具或经营方式以逃避监管，寻求新的盈利机会，扩大生存空间。这种“个人理性”行为规则在无约束的条件下就可能导致单纯市场调节的失败和金融体系的灾难性危机，即引起整体的“非理性”。其结果必然是：消极金融创新部分抵消了某些金融监管的预期效果，但随之而来的是另一种内容和结构的金融监管政策。金融监管的公益性决定了金融监管对消极金融创新必须采取积极抑制或规范的对策。否则，金融监管也就失去了存在的必要和理由。
金融监管如何为金融创新创造好的发展环境
有效的金融监管一方面要为金融创新创造一个宽松、良好的政策环境，鼓励各种创新活动；另一方面也要最大程度地消除和防范金融创新给金融市场所带来的各种风险因素，保障金融安全。
放松管制，是促进金融机构业务创新的前提
我国以前的金融管理工作某种程度上就是更多地倾向于强化管制，金融市场没有得到相应的发展，金融机构的竞争力比较弱。加入世界贸易组织后，外资金融机构将利用其雄厚的资金实力，灵活的经营手段和先进的管理水平，与国内金融机构开展竞争。面对开放的市场环境，防范金融风险再也不能靠强化管制，相反，只有通过放松管制，才能提高国内金融机构的竞争力和创新力，促进金融市场的发展。
放松管制，一方面表现在利率市场化的进程；另一方面，则表现在放松对金融机构业务的限制，应该从目前的规定“能做什么”，转变为规定“不能做什么”，从而为金融机构的业务创新提供更大的空间。目前存在的金融机构业务限制多于外资金融机构的状况亟待改变，凡是已经允许外资或承诺允许外资金融机构开展的业务，原则上也应该允许内资金融机构开展，以保证内外金融机构的平等竞争。
完善金融监管模式，建立有效的金融监管体系
金融创新具有复杂性及危机隐蔽性强的特点，金融监管机构对金融创新的弊端的反应往往较迟钝，而金融行业协会则反应灵敏，因此对金融创新的有效监管需要更多的依据赖于内部监管。内部监管是第一道“防火墙”，外部监管是第二道“安全网”。因此，在分业监管向混业监管的过渡中，我们监管体系的改革应分步实施：在目前国内的现实条件下，应坚持分业监管的金融监管模式，但应建立金融监管合作制度。在条件发展成熟时，根据国际金融新趋势，结合我国加入世界贸易组织后混业经营对金融监管的新要求，我国的金融监管应逐步走向“混业经营，统一监管”的金融监管体制，以及以金融监管为主体，完善的金融机构内控制度为基础，行业自律为纽带，社会监督为补充的四位一体的复合型金融监管体系。
进一步完善金融监管的法律体系
完善的法律体系是监管当局进行依法监管的前提条件。我们既要为金融机构的创新活动留出尽可能的宽松政策空间，同时也应借鉴国外先进经验，同时结合我国国情，对金融创新活动加以规范和引导，消除金融创新有可能带来的各种消极影响。因此，应建立一套系统性、连续性，具有前瞻性的法规体系，对金融创新进行先导性的管理和监督，要严格界定各类金融创新的性质、功能、范围和风险防范措施，严格分类管理，制止不正当竞争。
总之，随着金融的日益深化，特别是金融创新和开放程度的加深，金融系统风险和个别风险的概率也会相应提高，因此，适时调整金融监管以适应金融创新的不断发展成为金融监管的迫切任务。金融监管机构应时时掌握创新动态，促进金融业的发展。
