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篇1
公共管理伦理指的是“用以规范公共管理主体的行为,以保证公益事业的公正性,合理有效地实现公益事业目标的准则体系。” 公共伦理是对公共领域中伦理关系的调节,它所涉及的主体是公务人员或公共组织,客体则为公众。从根本上说,公共伦理就是调整公共管理主体和管理客体之间利益关系的理念价值和行为准则。
中国悠久的历史文化和传统的伦理观念铸成了公共伦理理念缺失的思想和意识困境。一直以来的主流文化观念对公与私的关系缺乏辩证认识,对公共道德行为的理解存在偏差,人伦文化特质也不利于发展出合理的公共理性。传统的“纲常”伦理道德积淀出了崇拜权力、狭隘顺从的草民思想,公民的政治主体意识和参与意识薄弱。
1.公私关系的错误定位
公私观念的形成最早应源于《尚书》。《尚书・周官》有云:“以公灭私,民其允怀。”中国传统哲学从‘天道’、‘天理’出发,把‘公’与此连接起来,用天道与天理的无私性来论证“公”的道义性。而私的表现形式主要是“私心”、“私欲”等, 它是作为与“公”相冲突的被否定的政治范畴出现的。私心和私欲是破坏天下之大公的潜在威胁,抑私一直是传统道德的主要内容。刘泽华先生也指出了中国传统社会的公私观念的特殊表现:首先,“天下为公”成为“家天下”的工具,公的社会生活并没有公众参与的形式;其次,崇公抑私,“私”成为万恶之源,私人空间极度压缩;再次,公共生活与私人生活两无,既无私人领域,又无公共空间;最后,大公即大私,以公之名,行私之实。
总之,中国传统政治理念长期以来将公与私视为二元对立的矛盾体。而实际上这种虚假的“公”与普遍百姓的“私”在根本利益上是完全对立的。在天下是君主私有之物、政治权力和社会利益私有化的前提下,“尊公灭私”注定是行不通的,最终只能导致“以公谋私”、“假公济私”。实际上公与私作为矛盾的同一体,存在着既对立又统一的关系。从利益角度来看,“公”指的是社会公共利益或集体利益,“私”指个人利益;从生产资料所有制角度看,“公”指的是公有制,“私”指的是私有制;从财产角度看,“公”指的是公共财产,“私”指私人财产;从思想境界看,“公”指“为公”的思想行为,“私”指“为私”的思想行为。个人利益和权利是公共利益的奠基石。“大公无私”、“以公灭私”等观念以牺牲局部利益或抑制个体发展为代价,单纯强调公的观念,强调整体利益,割裂了公与私的统一性关系,在忽视和损害私人利益的同时也对公共利益造成了摧残。
2.公共道德的理解偏差
严格意义上的公共道德,应该是在超越了私人伦理生活范围的公共生活领域内的德性观念和行为准则,公共道德凸显的是摆脱了私人伦理性的公共性。公德和私德是建立在公共领域与私人领域的分离基础之上的。与现代社会人们的私域与公域生活相对应,私德是“一私人与他私人交涉的道义”,公德是“一团体中人公共德性也。” 中国传统伦理偏重于个人的修身养性和个人与家庭成员之间的私德关系,而忽视了个人对社会与国家的公德关系。因此,有人称儒家伦理为私德伦理。在这种以人伦关系的亲疏远近来判定“公”和“私”的观念下,道德也随所施对象与自己的关系程度加以伸缩。例如,不少人痛骂别人的父亲贪污,遇到自己的父亲贪污时,不但不骂,而且替他隐瞒。更甚的还向父亲要贪污得来的钱。等到自己贪污时,不但不认为这是违背公德的行为,反而觉得自己很能干。这种人格分裂现象的产生如果从私德伦理与公德伦理的冲突这一角度来解释似乎更具有合理性。
而在市场经济发展并逐步走向成熟的中国社会,对于公德的理解往往也存在一定的偏差。公德大多用来指称不作为或消极性的公共行为,如遵纪守法、不随地吐痰、不闯红绿灯等等。这样一种消极的具有底线意义的公德无疑属于公德的一种,它不要求个人的特殊贡献或牺牲。但是实际上公德应该包含积极意义上的一种公共关怀,比如参与公共事物,从事公益活动等等。公德关系到一个国家、一个民族是否能健康地保持它现代文明的体制。对于公德更为全面的理解不能仅仅停留在守法行为上,而应该追求更高的公共精神。
3.公共伦理的理性缺失
中国传统的伦理观念没有、也无法发展出一种适度合理的公共理性。在社会公共生活领域,由于缺乏公私领域的明确合理的界限,私人关系的“亲情”伦理被泛化为整个社会生活的存在方式。感性的因“亲情”而展开的伦理关系无法囊括公共伦理的理性内容。有人认为,公共伦理精神的前提假设是“我是人”。从逻辑推演出来就是“我是人”、“你是人”、“他也是人”,人与人之间是平等的,因此要像对待自己一样对待他人,也有权要求他人像人一样对待我,我只能做人做的事,也有权要求他人只能做人做的事,这种伦理精神下的活动才具有普遍的客观性和有效性。而“人”作为伦理精神的支点应该包括的内容体现在人格、人性和人权等几个基本方面,人的基本需要、权力和尊严要受到合法保护,同时作为理性的公共生活中的人要具有自律意识,并能妥善地处理现实中的矛盾。儒家传统认为的依靠人伦关系构建的社会理性实际上是在对公共理性的一种破坏。这种以家庭的血缘与情感推演的人与人之间的“人伦”社会关系为中国社会宗族力量的壮大提供了基础。“中国人的宗族关系是主要的社会关系,宗法精神贯穿于中国社会及近代社会结构中,是维系社会的纽带,是稳定社会的因素”。 人们对宗族的认同与忠诚又衍生出诸多符合“情理”而不合“法理”的现象。比如,正式组织的领导班子集体“面和心不和”,组织内的不同圈子派系斗争严重,“送礼文化”恶性蔓延。在中国的圈子文化中,礼物是联系亲情的媒介,“礼重情深”是基本的衡量原则,但实际上为情之“礼物”与为利之“贿赂”之间的界限是十分模糊的。
4.公民参政意识的淡漠
中国历经数千年的发展形成了根深蒂固的传统政治文化,这种文化通过各种社会化机制和途径被内化为社会成员的政治心理和政治意识,并最终积淀为个人的政治性格。以“三纲五常”为核心的伦理道德在中国民众的心中积淀成了“权威崇拜”、“与世无争”等复杂的以小农意识为主体的狭隘顺从的草民政治意识和政治思想。在崇拜权威的政治文化下,人们的独立个性和政治自由意识很差,人们缺乏主体意识,期望通过依附于权威为其做主来维护和实现自己应有的利益。他们把自己的命运寄托于少数的“清官”身上。崇拜权威,依附权威,逐渐演化出了附庸意识和卑微心理,在政治上出现了非参与的倾向。
较为普遍的政治冷漠表现为:不问政治、回避政治、盲目跟从、政治态度不严肃、对某些非民主的行为逆来顺受等等。总之,公民的参政意识淡薄表现为根本不参与或被动地参与政治性活动。虽然有的地方选民的参选率很高,但真正出于自主意识自愿参加国家政治生活的公民所占比例仍然不高,只有在政府的组织、说劝、动员甚至命令、强制之下,许多政治参与活动才能维持下去。
(项目来源:黑龙江大学青年科学基金项目,编号:QW200718)
参考文献
[1]高力著:《公共伦理学》,高等教育出版社2002年版,第12页.
[2]参见刘泽华主编:《中国传统政治哲学与社会整合》,中国社会科学出版社2000年版,第246～277页.
[3]梁启超:《饮冰室文集:卷六新民说》,中华书局1989年版,第119页.
篇2
新公共管理理论；困境分析
二十世纪七十年代开始，一直处在主导地位的公共行政，因外部环境越来越严峻，其呆板的体制已经不能适应新的信息型和知识型社会。新公共管理理论就是在这一背景下诞生的，并很快扩展到了西方各国中。新公共管理不是对已有的公共行政框架的变动，也不是对现行的行政管理体制进行单一的调整和单单为了减少管理的成本和开支，而是对传统的公共管理体制的一次全面的否定和变革。这一次改革打破了上级对下级的单向指控，建立交流互动的模式和平台，渐渐走向了“后官僚组织”的道路。“官僚制”已成为了过去，公共管理不再是单单重视经济和效率，转而重视服务的效果和质量。然而新公共管理理论在实施过程中，仍然是困难重重。
1 新公共管理理论的价值取向困境
新公共管理理论是先进的，但也存在着问题，尤其是在其价值取向方面上，有下面几点不足：
1.1 公共性原则受管理主义的制约
公共性是公共部门之根本，其本质是要求在行政管理中，以公民的切身利益、公民的权力为核心，其价值就是为了维护公民的尊严和社会的公正，是以提高公民整体生活水平为目标的。但就管理主义而言，强调的是经济的最大化与效率的最优化，这一工具理性也就造成了政府或企业在公共管理中，其优先考虑的是绩效，偏离公共管理的核心，变化为执行和管理的工具。以经济、效率作为导向，所造成的是以达成目标为目的，忽略其目标的核心意义，就是说，行政管理与社会价值背道而驰，丧失了公共行政管理的意义所在。针对新公共管理在效率追求上的片面性，英格拉姆指出，“对许多公共组织来说，效率不是追求的唯一目的，还存在其它目标”。实现民主社会价值应是现代政府行政管理的立足点。
1.2 公共利益过于表面化
新公共管理理论倡导是市场化的管理，将公民当作顾客，以顾客的利益为导向，以满足顾客为宗旨。简单来说，就是用顾客与企业的关系取代公民与政府的关系。将公共财物交由市场分配，减少政府的职能。这种以市场做为核心的价值观是不符合逻辑的，过分的选择相信市场，而忽略了市场缺陷。新公共管理理论要求政府进行让步，将其职能交由市场更是不符合现在政务日益增长的走向。再者，从运用到实际上看，将公共部门职责私有化未必更有效率。私有化更有可能造成公共财产的混乱，进而造成管理的复杂。将公共职责市场化有其优点，但不可忽略的是带来的一系列问题和矛盾。
1.3 “顾客”与“公民”的矛盾
政府的权力是公民赋予的，最高权力的掌控者是公民，这是政府与公民两者间的关系。而观之于市场和顾客，市场是基于一个平等交换的概念，双方不存在地位上的差别。将公民比作是顾客，其本身上就降低了公民在法律上的地位和权利，政府是服务于公民的，但市场不只是服务于顾客。另外，从消费的本质上来说，对于企业出售的产品，顾客只能选择的是买或不买，但对其出售的什么样的产品、产品的价格、服务的内容并不能参与决定，本质上是处于一种被动的地位。而就公共服务管理来说，公民所扮演的并不只是被动的接受或不接受服务，更重要的是扮演着一个参与者，对公共服务的性质和内容起着决定性的作用。把公民当作顾客，以顾客为导向，所造成的是政府对权力的掌控和单向的行使，这与政府存在的本质是相谬的。公民参与政府的决策是行使其权力的重要手段，也是对政府的有力监督。公民与顾客在其本质上就有区别。
1.4 “经济人”假设不能照搬
经济人假设认为：理性行动者是由自利所激励；理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用他人的；由于这种假设，理性行动者不能被信任。市场中，趋利而避害的“经济人”比比皆是，公共领域中也是如此，追求名声、功绩、财富的行政管理人员也有，我们应该承认这一点，但也不能以偏概全，对政府进行全盘否认。“经济人”假设过于现实，从而忽略了对人性的探讨，悲观的认为利益本身才是人的行为出发点，否定人文因素的存在。对人性的全盘否定是不切实际的，对公共行政管理人员的职业道德和奉献精神否定，不相信他们能立足于公民，为公民着想，为公民造福，认为他们只是追名逐利的官僚。
2 对新公共管理价值取向的反思
新公共管理理论主张缩小政治阶级的差距、权力下放、赋予下级更大的权力、追求平等，破坏了传统的行政管理人员任职制度。所造成的是管理制度更趋于政治个人化，对其所期待的公平、公正并无作用，还会导致政府的腐败，党派的林立。公共管理和私有管理也存在着本质上的区别，公共管理的立足点在于广大公民的利益，是通过整合社会资源，合理分配，为公民营造福利。而私有管理的出发点是为企业本身创造利益，是以扩大企业规模，为企业拥有者创造更大利益为主。这就说明了私有管理的方法和模式不能运用到公共管理上。新公共管理理论对于市场机制太过于信任，将资源分配交由市场，忽略掉了市场经济发展不成熟的表现，削弱了政府的社会责任感，进而破坏了公民与政府的关系，与实现民主的目标背道而驰。
3 总结
新公共管理理论为政府的管理与改革提供了新视角和新方向。总体而言，多方位的思考角度，对于公共行政是十分有益的。然而，我们也应该看到，新公共管理理论在实际的应用中所显现出得不足之处，赞成与批判总是同时存在的，它的科学性、合理性、可行性等，还有待进一步论证。而对于我国而言，当前正面临着政府体制的改革，在改革过程中借鉴新思想、新理论，固然是好的，但新公共管理理论能否成为我国行政管理的新范式，还不能确定。
【参考文献】
[1]陈振明.《走向一种 “新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视》.厦门大学学报（哲社版），2000
[2]周志忍.《当代国外行政改革比较研究》.北京国家行政学院出版社，19991
[3]王世雄.《综论新公共管理的理论局限》，2003
篇3
一、探讨新常态的核心内涵
新常态属于经济范畴，具体以官方词汇出现于两年前，将其区域扩展主要包括了三个方面。首先是经济发展新常态，表现为经济发展的持续性以及经济秩序的稳定性，同时与经济增长质量的政策相结合，不断挖掘更新的增长点，培养核心发展动力，在意识形态形成过程中创新，并迅速带动经济发展；其次是政治新常态，表现为遵守法律法规，以宪法治国为前提，将国家的治理放在体系与能力治理的基础上，推动民主化管理、法治化管理和科学化管理的形成，使法治成为社会有序管理的保障；最后是文化新常态，表现为用建设社会主义法治文化与弘扬法治精神培育人民的法制意识，形成尊重法律，推崇法治、依法治理的良好社会氛围，同时，还要在此氛围与框架下创新社会管理方法与社会治理机制，形成政府、社会、公众共同履行职能的运行体系，对公民的权力和行为进行有效监督[1]。
二、当前在新常态下我国公共管理面临的困境
不可否认，当前我国公共管理领域存在不少问题，有的甚至严重制约了社会的发展，认清当前我国公共管理的形势，找出新常态下我国公共管理面临的困境，才能顺利实现变革。
1.政治体系与治理能力之间存在目标与现实的差距
我国公共管理治理体系与能力的目标是实现法治化治理、民主化治理以及科学化治理，尽管当前我国经济形势比较稳定、文化繁荣昌盛，但这只是表明当前公共管理事业的发展符合政治与经济发展的规律与形B，要想实现长期发展的目标，还需要不断提高治理能力，完善治理体系。例如，当前体系运行依旧缺乏民主化和法治化，没有更科学合理的渠道实现公民的参与管理，本身主体建设较为落后，治理人员素质较低，直接对治理能力产生影响。因此，必须不断提高政府、市场、公众的管理能力，尽可能缩小现实与目标之间的差距，顺利完成改革的发展目标。
2.公共管理在手段与技术上较为薄弱
公共管理工作本身具有工具性、实践性等特征，强调先进技术手段的运用以达到管理的效果与目的，涉及了应急管理、数字管理、行政管理等内容。就我国当前公共管理工作来看，很多管理者没有充分了解技术与手段在公共管理工作上的重要意义，长期沿用陈旧的管理形式，不注重管理的与时俱进，严重影响了公共管理目标的实现。因此，在具体的公共管理事务的开展中，管理人员必须加强对先进技术与手段的学习，全面提高管理者公共管理的水平和能力。
3.公共管理人员自身的水平与素质不高
在公共管理工作中，管理人员作为主体与组织者，其本身的专业能力、职业素养以及管理水平对管理结果产生直接的影响。当前我国的公共管理工作还有很多方面没有做到位，特别是价值体系的组建工作上，显露出管理人员能力与管理技术的不足，这与管理人员个人素质以及公共管理的自觉性有很大的关联，工作人员在管理工作上容易产生消极的态度与情绪，如果没有及时将工作人员的态度端正，任由其消极情绪在公共管理事务处理上的延续，那么将形成恶性循环，对管理效果产生严重的负面影响。
4.采用自上而下的改革形式与基层管理制度不完善形成无法调和的矛盾[2]
只有不断提高公共管理的水平，才能实现深化改革的目标，这是改革工作的重要举措，因此，当前实行的是一套自上而下的改革方案，但实际上政府在基层管理中履行的也是重要的建设管理职责，比如出台很多基层的改革政策，且加快施行的进度，保障管理工作的实现，于是，两者之间就形成了无法调和的矛盾。
三、新常态下公共管理的出路
1.提高公共管理主体的管理能力
管理能力的高低直接影响了公共管理的效果，因此，在实际的管理工作中，相关的主体管理部门必须不断优化、调整自身的管理方法，将过去单一陈旧的管理方法向先进与科学转化，从而实现公共管理的创新发展。政府部门也要明确管理要求，不断完善各个领域中公共管理人员的考察与选拔机制，强化对专业人才在专业水平与职业素养方面的培训，全面提高工作人员的依法行政和服务意识，提高其处理难题能力。此外，政府相关部门还要努力为公众拓宽公共事务的管理参与渠道，面向全民开展基础的管理教育活动，让公众在自我管理意识和能力提升的基础上，自觉加入到公共管理的事务中去，实现全民参与管理的目标。
2.加强对公共管理技术手段创新
在专业的管理技术上，行政管理、数字管理、应急管理等技术都能让管理者更科学合理地处理社会问题，提高管理水平，因此必须加强公共管理技术与手段的创新，不断改变政府管理人员的思维方式，转变政府管理模式，将原来单一陈旧的管理模式转变为丰富新颖的现代管理手段，并充分利用当前的计算机技术、互联网技术提高管理效率，真正提供在公共管理领域上技术的支持，从而保障我国公共管理事业的创新与发展。
3.推动上层改革设计方案的实施
长期的社会发展实践证实，上层管理方案的设计与实施终究要以基层建设为基础加以实现，在复杂的社会大环境下，如果基层建设较为落后，且没有完善的制度进行保障，那么上层的管理方案施行也将缺乏可操作性。因此，政府相关部门必须采取有效治理措施，推动上层设计方案的实施，并加大对基层管理建设工作的支持力度，在公共管理能力、治理能力同时提高的基础上，扶持基层建设的改革，真正为制度的施行拓宽出路。此外，还要不断创新公共管理体制，以遵循国家法治制度为前提，顺应当前经济发展和社会主义价值理念的发展要求，结合具体的发展情况，融入各方有效改革的意见，真正实现上层与基层的结合与进步。
4.创新并重塑公共管理的正确价值体系
公共管理价值体系在公共管理事务中发挥了重要的作用，成为了管理人员面对社会问题的理论指导。创新并重塑公共管理价值体系，在当前的时展背景下能发挥巨大的指导作用。在意识形态方面，要构建社会主义核心价值体系，营造法治、民主、公正、公平的环境；在政治制度方面，要严格遵守国家相关的法律法规；在意识形态方面，要实现制度设定与监督，充分发挥管理者的表率作用，最终促进优良价值体系的形成。
四、结束语
综上所述，新常态下公共管理是一项长期且复杂的工作，需要广大的公众力量参与其中，自我要求，强化管理，积极学习各种监督与管理知识，提高管理能力，同时，政府相关部门的管理人员也需要充分发挥表率作用，履行职责，为构建和谐社会而努力。
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外包；困境；委托——理论；对策
中图分类号：F2
文献标识码：A
文章编号：16723198（2012）24002602
美国著名管理学者彼德·德鲁克早在1944 年就曾预言：“在10 年至15 年之内，任何企业中仅做后台支持而不创造营业额的工作都应该外包出去，任何不提供向高级发展机会的活动与业务也应该采取外包形式。” 随着西方新公共管理运动兴起，提倡建立“企业家政府”，要求把企业的竞争手段和管理理念运用到公共管理部门，认为干预最少的政府才是最好的政府，发挥政府、市场和社会的协同效应。因此，人力资源管理外包同样成为一种趋势逐渐被公共部门所吸收，引入市场机制，发挥竞争优势，即强调自己最擅长，最核心的业务，同时从外部获取专业，高效，低成本的服务，从而实现公共部门的精简和瘦身，提高了办事效率和提供公共产品和服务的质量，更好地回应公众的日益增长的要求。但是，由于我国公共部门人力资源管理的外包发展不够成熟，遇到难以料想的困难。因此，要发挥外包的优势，必须找准症结所在，才能对症下药。
1我国公共部门人力资源管理外包面临的困境
1.1外包供应商服务质量和专业素质难以保证
由于市场孕育不足，进入外包行业的门槛标准不一，致使国内的人力资源服务机构管理水平较低，从业人员水平参差不齐，专业化程度不高，急于把蛋糕做大的部分外包供应商，为了谋取巨额私利，不惜违规操作，致使外包供应商的服务质量和服务能力备受争议，严重制约公共部门人力资源管理外包的快速发展：一方面，由于我国经济和教育发展区域的不平衡，东西部存在较大差异，反映在人员素质上则显示地域差异较大，从而影响到服务提供的质量，提高了管理成本，关系到公众的切身利益。另一方面，在外包过程中，公共部门忽略了对外包供应商进行及时地监督，导致出现外包供应商对工作敷衍不认真，从而偏离预期目标而不能及时被发现和纠正，甚至是组织机密被泄露却来不及制止。因此，规范人力资源管理外包市场，提高外包服务商的服务质量和专业素质是迫在眉睫的问题。
1.2缺少外包契约管理的法律规范
在“善治”的背景下，要转变浓厚官僚制色彩，改变政府与公众的“命令——服从”关系，实现由直接、微观的管理转变为间接、宏观的管理，提倡的一种自由、平等、协商的契约管理，建议政府把内部交易成本高于外部获取成本的非核心业务，通过签订契约的形式，由市场供应商提供更物美价廉的公共产品和服务，大大降低了管理成本。但是人力资源管理外包缺少配套法律规范外包供应商的运作，出现服务对象具有选择性的特点，忽视了服务对象的平等。同时，一旦出现违规，双方出现难以解决的纠纷时，诉诸于法律却因为没有相关法律规范而使双方陷入尴尬的境地。致使服务双方容易出现权责不清、服务标准难以评定等情况，外包双方权益受损，外包的优势得不到有效发挥。因此，为了规范、维护人力资源外包市场秩序，必须尽快制定完善相关政策法规，用以明确外包双方之间的权利与义务，为人力资源外包这一新兴产业的发展壮大提供完善强大有序的法律保障。
1.3外包管理易出现水土不服
德国哲学家卡希尔在其《人论——人类文化哲学导引》书中提出了“文化人”的人性假设：在当今社会，知识与文化已经变成了关键的资源，它从根本上改变了当代社会。当今管理学界出现了“文化人”假设，认为组织文化才是组织成败的关键因素。现实中组织文化是经过长期实践形成的，一旦形成就很难改变。由于文化的差异，外包管理需要整合组织与外包供应商双方的资源，整合过程中会产生两种文化碰撞。如果要较好地适应公共组织的文化，则会造成服务质量与效率下降，引起外包供应商的不满，降低组织的凝聚力。另外，对外包服务商来说，再好的外包实施方案，一旦脱离了公共组织的文化，注定要失败。因此，组织文化在外包服务中占有很重要的位置，适应公共组织的文化是动力，忽视文化就是风险，双方最重要的就是趋利避害，克服水土不服的弊端。
2运用委托——理论进行原因分析
人们发现问题普遍存在于包括公共组织在内的一切具有科层结构的组织中。在理性经济人假设下，人利益与委托人的利益未必一致，可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以牺牲委托人的利益为代价。在公共部门人力资源管理外包过程中，涉及以下三种委托——关系：
2.1公共部门与选民的委托——关系
密尔的《代议制政府》认为，并不是每个人都是国家直接的治理者，而是通过选举制，缔结委托——契约，选民把管理国家的权力委托给作为者的政府，由政府代替选民治理国家。其实政府在公共物品和公共服务供给上处于垄断地位，根本目的是实现公共利益的最大化，为公众提供丰富公共产品和一流的服务，也就是政治回应性。在实际的运作中，通过公共部门人力资源管理外包，有利于提高工作效率，降低管理成本，实现公共利益的最大化，并惠及最大数量的公众。但政府也是“经济人”，受政府利益的驱使，在信息不对称中处于优势地位，忽视公众的利益诉求。因此，一方面，政府即人应当尽可能缩小其与公众即委托人之间对目标认识的差距，真正了解公众的意愿，明确公众的利益所在并以之为自己的工作目标；另一方面，公众必须选择有效的机制来对政府及其官员实施监督和约束。 在政府与公众的委托关系中，政府责任的履行成为决定这种委托关系存续的最重要因素。如果政府无法回应公民的期待和信任，就有可能出现责任危机和信任危机，就会危及委托关系的存续。政府要认清外包不是管理的目的，而是管理的手段，最根本任务是通过外包降低成本，提高管理效率和服务质量，而不是从中获得利益，滋生腐败行为。
2.2公共部门与外包供应商的委托——关系
人力资源管理外包实质是将自己的弱势职能外包给该领域领先的专业公司，从而提高整个职能的绩效。不妨引入委托理论，通过契约采取多种方式有效地提供公共物品，从而为促进公共部门人力资源管理外包提供了理论基础。公共部门是以提供公共产品，维护公共利益为目标。私人部门，往往供给私人使用的私人产品并最终以获得个体利益为目标。在人力资源管理外包中，公共组织与外包供应商之间形成了“委托一"关系，由于存在信息不对称的阻碍因素，一方面公共部门无法真实、准确和全面地了解外包供应商的经营业绩，社会声誉和发展状况等与公共部门利益息息相关的信息，导致决策失误，以致外包前未能筛选到合适的外包供应商。另一方面，外包后，外包供应商处于成本——收益的考虑，也可能对委托工作执行不力或歪曲执行目标，最终导致公共部门人力资源管理外包不能顺利实现，增加不必要的交易成本。
2.3选民与外包供应商的委托——关系
我们不妨打破常规，可以把选民与外包供应商关系归属为间接的委托——关系，因为选民委托政府行使国家权力，管理公共事务，政府作为者而履行提供公共产品和服务的义务，这两者是直接的委托——关系。而在现实中，政府转变职能，迫于产品和服务提供的成本和效率的考虑，将公共部门人力资源管理进行外包。虽然政府作为选民行使权力管理公共事务的者，外包就不直接履行义务，却委托给外包供应商，外包供应商最终成为提供公共产品和服务的者。由于同样存在信息不对称，外包供应商作为“二级商”，更多是出于个体利益最大化的考虑，而不是考虑更多数公众的利益，只要做到政府的满意，并集中受政府监督，公众无法对其施加直接的监督和约束。因此，由于忽视了选民与外包供应商的委托——关系，公众的利益无法得到体现和重视。
最后，通过运用委托——理论进行分析，可以明确造成困境的重要因素是忽视参与外包活动中公共部门、外包服务商和选民三方主体影响和作用，忽略他们的利益诉求，要发挥公共部门外包管理的优势，必须处理好三者的关系，规范他们行为，为外包创造制度和约束环境。
3完善我国公共部门人力资源管理外包的对策
我国公共部门人力资源管理外包市场还不够成熟，规范机制不够完善，但不容否认，公共部门人力资源管理外包对深化部门改革和职能转变，主张建立效能型和服务型政府具有深远的意义，但如何摆脱当前公共部门人力资源管理外包的诸多困境？
3.1深化市场改革，进一步优化外包环境
事实证明，逐渐成熟的外包市场是公共部门选择人力资源管理外包的重要条件之一。公共部门之所以会更放心的选择人力资源管理外包，就是要依靠成熟的外部环境和专业的外包供应商，需要其为人力资源管理外包的组织提供完善的服务。因此，要保证外包服务的质量和数量，必须从以下几方面努力进行：
首先要改变该行业的混乱局面，就必须建立外包服务的资格认定机构，设定从业资格的门槛，颁发从业资质证书，并定期审核外包服务商实际水平，把那些能力不足或者缺少实际经验的次级外包服务商“驱逐出境”，不仅从源头，还是从实践中保证外包行业的质量，千方百计地提高机构的专业化程度低和队伍知识水平。其次，目前大部分外包服务公司服务对象都是企业，人力资源管理外包项目仅仅局限于招聘和培训等方面，缺少对公共部门人力资源管理环境的实践探索，但在知识经济时代，提倡文化的多元性，不能满足于某一局部的知识，所以外包服务机构不光有企业，而且还可以有专业的人力资源服务机构和高等院校等，他们也是参与的重要主体，蕴含了丰富的智慧和经验，有利于实现参与主体的多元化。最后，对外包成果进行验收和评估，决定是否与其进行长期的合作。
3.2积极建立人力资源管理外包的契约法规
公共部门人力资源管理外包的优势是与专业的组织签订契约，也可以与其他的客户建立契约关系。但由于公共部门作为契约主体的主导地位，本身具有一些特权，而作为契约客体的外包供应商处于相对弱势地位，致使外包供应商权益受到损害。同时，权责不清晰，也使得外包供应商可能采取不正当行为或者执行不力；还有就是由于不合意，产生不可避免的纠纷，缺乏法律法规的有效规范，致使双方都处于进退两难的境地。因此，人力资源管理外包业务在中国作为一种新兴产业，相关部门必须出台相应的政策法规来规范组织与外包供应商的行为，明确双方的职责和权限，兼顾权利与义务，实现权力与权利平衡，为公共部门人力资源管理外包创造良好的法律环境，保证其健康发展。
3.3增进参与主体的沟通与协调
公共部门的契约管理其实一种政府与市场，政府与社会互动的方式，注重的是平等自由，协商一致，通过契约方式实现公共利益最大化，同时兼顾私人的利益，实现双赢。所以外包的实施过程，也是和谐管理的过程，公共部门并不是撒手不管，而是需要及时与外包供应商沟通和反馈，了解管理的进度和效果，克服外包过程中文化差异等不适应的问题。另外，公共部门与外包供应商需要共同致力于建立一个长期的合作关系，这样有利于外包供应商对公共部门进行深入的了解，从而提供更完善的服务。最后，同样要加强公共部门的内部沟通，赢得员工对人力资源管理外包的认同和理解，消除员工对人力资源管理外包的抵制情绪，外包效率将极大的提高。
总之，要顺应公共部门人力资源管理外包这一不可逆转趋势，必须摆脱公共部门人力资源管理外包的所面临的困境，不仅需要提供规范、成熟的市场环境和健全的法律作为保障，而且需要加强参与主体的沟通与协调，实现内外结合，统筹兼顾，建立和谐的互动关系，充分发挥我国公共部门人力资源管理外包的优势。
篇5
常熟市凯莱实业有限公司（以下简称凯莱公司）成立于2002年1月，林方清与戴小明系该公司股东，各占50%的股份，戴小明任公司法定代表人及执行董事，林方清任公司总经理兼公司监事。凯莱公司章程明确规定：股东会的决议须经代表二分之一以上表决权的股东通过，但对公司增加或减少注册资本、合并、解散、变更公司形式、修改公司章程作出决议时，必须经代表三分之二以上表决权的股东通过。2006年起，林方清与戴小明两人之间的矛盾逐渐显现。同年5月9日，林方清提议并通知召开股东会，由于戴小明认为林方清没有召集会议的权利，会议未能召开。同年6月6日、8月8日、9月16日、10月10日、10月17日，林方清委托律师向凯莱公司和戴小明发函称，因股东权益受到严重侵害，林方清作为享有公司股东会二分之一表决权的股东，已按公司章程规定的程序表决并通过了解散凯莱公司的决议，要求戴小明提供凯莱公司的财务账册等资料，并对凯莱公司进行清算。同年6月17日、9月7日、10月13日，戴小明回函称，林方清作出的股东会决议没有合法依据，戴小明不同意解散公司，并要求林方清交出公司财务资料。同年11月15日、25日，林方清再次向凯莱公司和戴小明发函，要求凯莱公司和戴小明提供公司财务账册等供其查阅、分配公司收入、解散公司。从2006年6月1日至今，凯莱公司未召开过股东会。江苏常熟服装城管理委员会（以下简称服装城管委员会）证明凯莱公司目前经营尚正常，服装城管委会调解委员会于2009年12月15日、16日两次组织双方进行调解，但均未成功。
原告林方清诉称：凯莱公司经营管理发生严重困难，陷入公司僵局且无法通过其他方法解决，其权益遭受重大损害，请求解散凯莱公司。
被告凯莱公司及戴小明辩称：凯莱公司及其下属分公司运营状态良好，不符合公司解散的条件，戴小明与林方清的矛盾有其他解决途径，不应通过司法程序强制解散公司。
江苏省苏州市中级人民法院于2009年12月8日判决驳回林方清的诉讼请求。宣判后，林方清提起上诉。江苏省高级人民法院于2010年10月19日判决撤销一审判决，依法改判解散凯莱公司。
二、案件的争议焦点
我国现行的《公司法》第183规定，公司经营管理发生严重困难，继续存续会使股东利益受到重大损失，通过其他途径不能解决的，持有公司全部股东表决权百分之十以上的股东可以请求人民法院解散公司。这条对于公司解散的规定过于原则，造成实践中适用的困难，难以取得应用的实效。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国公司法》若干问题的规定（二）》（以下简称《公司法司法解释（二）》）针对该条规定中存在的不足，加以具体规定，《公司法司法解释（二）》采取列举式加概括式的表述方式，列举了三种公司出现经营管理严重困难的情形，即公司持续两年以上无法召开股东会或者股东大会，公司经营管理发生严重困难的；股东表决时无法达到法定或者公司章程规定的比例，持续两年以上不能做出有效的股东会或者股东大会决议，公司经营管理发生严重困难的；公司董事长期冲突，且无法通过股东会或者股东大会解决，公司经营管理发生严重困难的；同时保留了“经营管理发生其他严重困难，公司继续存续会使股东利益受到重大损失的情形”的兜底性条款，为根据实际情况纳入新的司法僵局情形以及尊重法官自由裁量权保留了空间。而且，《公司法司法解释（二）》明确了诉讼当事人地位和司法解散诉讼案件的管辖法院，理清了公司解散与公司清算的关系。
虽然，《公司法司法解释（二）》对《公司法》183条做了进一步的解释，细化了“公司经营管理发生严重困难”的三种情形，但这些规定仍然过于笼统，司法实践具体操作中仍会产生争议，《公司法司法解释（二）》中每一种情况均涉及“公司经营管理发生严重困难”，在该司法解释公布后，对于何为“公司经营管理发生严重困难”，仍未有统一意见，特别是对于公司经营亏损是否是认定“公司经营管理发生严重困难”的必备条件，说法不一。“林方清凯莱实业有限公司、戴小明公司解散纠纷案”中，服装城管委员会证明凯莱公司仍然运转正常，那么，判断“公司经营管理发生严重困难”时，公司经营正常在能否作为其考虑的因素或者阻却事由，换句话说，“经营因素”能否作为“公司经营管理困难”的判断要素之一，现行法律没有明确的规定，这在理论和司法实践中颇具争议，同时也是该案件的最大争议焦点。
三、对“公司经营管理困难”的判断
（一）“公司经营管理严重困难”判断中存在的两种观点
对于《公司法》及《公司法司法解释（二）》中所规定的的“公司经营管理发生严重困难”这一实体要件，在立法和司法实践中都没有一个明确的判定标准。字面解释上，“公司经营管理发生严重困难”包含“经营”和“管理”两个要素，涉及公司的外部经营和内部治理两个层面。在实践中，公司会出现三种情况，一是经营严重亏损而且管理陷入僵局，企业不能正常运转；二是公司能够正常运转，甚至尚处于盈利状态，但是陷入管理的严重困难；三是经营发生严重困难，但是未发生内部治理的问题。针对实践中的三种情况，如何判断“公司经营管理发生严重困难”，理论上存在着很大的分歧，一种观点认为“经营管理发生严重困难”是指公司治理层面上的困难，典型的情况是“公司僵局”，具体外部经营层面的财务困难，公司盈利不应该作为解散公司的一种适用条件或阻却事由，称为“管理困难说”。例如刘俊海教授认为“‘经营管理困难’主要是指公司治理层面的困难，而不应该理解为财务困难。” 另一种观点则认为，“公司经营管理困难”包括经营的困难和管理的困难两种情况，经营层面上的财务困难可以作为司法解散的一种适用情形，或者至少作为判决是否解散公司的一个重要的考虑因素，被称为“并存说”。例如学者周苏友认为，“‘经营管理发生困难’包括经营的困难和管理上的困难，若属于前者则至少应当达到“扭亏无望”的程度。” 所以，对“公司经营管理发生严重困难”的认识上，存在着“管理困难说”和“并存说”两种观点。
（二）指导性案件对“公司经营管理发生严重困难”的判断
凯莱公司中的两名股东存在分歧、互不配合，无法形成有效表决，凯莱公司已持续4年未召开股东会，无法形成有效股东会决议，也就无法通过股东会决议的方式管理公司，股东会机制已经失灵。执行董事戴小明作为互有矛盾的两名股东之一，其管理公司的行为，已无法贯彻股东会的决议。同时，林方清作为公司监事不能正常行使监事职权，无法发挥监督作用。所以说，凯莱公司的内部机制已无法正常运行、无法对公司的经营作出决策，即使尚未处于亏损状况，也不能改变该公司的经营管理已发生严重困难的事实。
该案件的法院判断“公司经营管理发生严重困难”中，从公司组织机构的运行状态进行综合分析，侧重于公司管理方面，例如股东会机制，没有片面理解为公司资金缺乏、严重亏损等经营性困难。法院认为凯莱公司虽处于正常经营状态，但其股东会机制长期失灵，内部管理有严重障碍，已陷入僵局状态，可以认定为公司经营管理发生严重困难。对于符合公司法及相关司法解释规定的其他条件的，人民法院可以依法判决公司解散。
（三）指导性案件确定了“公司经营管理严重困难”的标准
实践中同时存在“管理困难”和“经营困难”的第一种情况不存在争议，可以认定为“公司经营管理发生严重困难”，但是第二种情况仅有“管理困难”以及第三种仅有“经营困难”是判断“经营管理严重困难”的争议焦点。林方清诉凯莱公司、戴小明公司解散纠纷案中，凯莱公司只是管理出现困难，经营上还处于正常运转状态，在这种情形下，法院没有把“经营因素”作为司法解散的考虑因素。法院确定“公司经营管理发生严重困难”时，主要判断公司管理方面是否存有严重问题，而没有把公司的资金缺乏、亏损严重等经营性困难视为“公司经营管理发生严重困难”的判断要素。至此，第二种情形仅有“管理困难“可以认定为“公司经营管理发生严重困难”。
该指导性案件排除了“经营因素”作为判断“公司经营管理发生严重困难”的考虑因素，如果公司仅仅发生经营问题，则在实践中不能确定为“公司经营管理发生严重困难”，这体现了公司自治的价值，公司作为一个特殊的市场主体，财务经营困难大多属于正常的市场风险，股东的投资就表明股东愿意承受这种可能的市场风险以及利益损失，而且这种经营困难导致的财务危机可以通过改变经营策略、债务重组、获取新的融资或者宣告破产等方式加以解决，而且这些方式能够更好的保护债权人，不会把风险不合理的转嫁给社会。所以，第三种情形也不能认定为“公司经营管理发生严重困难”。
指导性案件确定这样的标准符合立法目的，“经营管理”的用词只是一种习惯用法，并不具有特殊的含义，“并存说”认为具备经营困难和管理困难才能认定为“公司经营管理严重困难”不具有合理性。如果只有等到经营困难时法院才给予救济，会丧失保护公司价值的机会，导致公司财产的流失。公司的股东发生冲突，从而引起股东会僵局或者董事会僵局，却因为公司尚能运转或者仍然盈利，就否认股东求情解散公司的请求权，将不利于保护股东的利益，不符合立法目的。
四、“公司经营管理严重困难”判断中的其他问题
《公司法》第183条体现了公司法对利益受损的股东的关怀，具有重要的现实意义。判断“公司经营管理发生严重困难”时是否考虑公司经营财务状态，实践中具有不确定性，造成实践中司法自由裁量权过大，司法解散判断标准不明。这种情形下，最高任命法院指导性案例，有利于统一判断标准，对司法实践具有重要的指导意义，防止在诸多因素影响下的个人臆断造成的同案不同判的情形，避免案件处理的不公。但是，司法实践中，对于运用“公司经营管理严重困难”时，仍然存在着诸多需要解决的问题。
篇6
1.1公共人力资源管理理念陈旧
受传统观念影响，目前我国公共人力资源管理中还存在根深蒂固的“单位人”、“铁饭碗”、“国家干部”、“国家职工”等思想，公共人力资源管理理念基本上还是传统的人事管理理念，管理者仍以控制为导向，习惯把人事管理过程归纳为“进、管、出”三个环节，强化对人的控制，不利于促进公共人力资源的和谐持续发展。
1.2公共人力资源管理体制落后
尽管改革开放以来，我国在公共人力资源管理上采取了一系列的改革措施并取得了一定的成效，但现行公共人力资源管理体制仍然存在管理机构臃肿、管理绩效低下等问题，严重地降低了公共人力资源管理的绩效，影响了公共事务管理和服务的质量。
1.3公共人力资源管理机制僵化
人力资源应当是一种具有流动性的资源。但受各种因素影响，目前我国公共人力资源管理中还存在较为严重的固定性，其根源就在于我国公共人力资源管理机制僵化。这种僵化具体表现在两个方面：一是横向上的“流动僵化”，即“能进不能出”；二是纵向上的“流动僵化”，即“能上不能下”。公共人力资源管理上的这两种“流动僵化”，一定程度上造成了我国公共事务管理部门活力的缺失和效能的低下，一定程度上降低了“铁饭碗们”的工作绩效。
1.4公共人力资源开发力度虚弱
人力资源开发是公共人力资源管理效率得以提高的重要保证。目前我国公共事务管理与服务部门已充分认识到人力资源开发的重要性，也取得了一定的成效。特别是在公共人力资源开发中，缺少专门的公共人力资源整体培养规划，没有具体到个人的员工智能开发规划，没有制定出台以公共事务管理与服务效能提升为导向的公共人力资源培养与开发制度，没有专门用于公共人力资源开发的专项经费等，也一定程度上影响了公共人力资源管理效能的提升。
2.我国公共人力资源管理的路径选择
2.1树立“人本化”的公共人力资源服务理念
所谓“人本化”，就是指在公共人力资源管理中必须树立“以人为本”的人力资源服务理念，使公共人力资源管理实现从“人事管理”向“人力资源服务”的转变。因此，树立“以人为本”的人力资源管理理念，摒弃传统的“长官本位”“职权本位”等思想是优化我国公共人力资源管理的前提。
2.2采用“企业化”的公共人力资源管理模式
目前我国公共事务管理相关部门的人力资源管理制度基本上沿袭了计划经济时期大一统的科层制组织人事制度。因此，借鉴西方国家企业人力资源管理的先进模式也是我国优化和提升我国公共人力资源管理绩效的有效路径。为此，一方面，需要我们大胆摒弃传统人事管理的观念和方法，学习、践行现代公共人力资源管理与服务的新理念、新技术、新方法和新模式。另一方面，需要我们尽快构建“市场化”、“社会化”或“企业化”的人力资源管理模式，充分发挥市场对公共人力资源管理的基础性配置作用，尽快培养和造就高素质公共事务管理和服务人才。
2.3建立“多元化”的公共人力资源聘用机制
我国公共事务管理部门“雇佣终身制”和“铁饭碗”等现实图景导致了我国公共人力资源管理运行机制的封闭和僵化，使在职公共事务管理管理与服务相关人员缺乏积极奋进的内在动力。因此，要提升公共人力资源管理的效率，就必然要引入新的用人机制来打破旧的用人机制。
2.4构建“绩效化”的公共人力资源考核体系
篇7
目前，随着国家拉动经济增长所采取刺激措施加大，建筑施工企业又迎来了较大的发展机遇，但继续重复原有的成本管理举措势必会重从走老路，为帮助建筑施工企业走出成本管理的误区，现将目前建筑施工企业在成本管理中存在的主要问题归纳如下：
(一)成本管理认识上的片面性
成本控制是一项全员参与的系统工程，是技术与经济、人才与信息资源的结合。但目前不少建筑企业成本管理所需的大量信息流不能有效流转，导致技术与经济的脱节，整个成本管理缺乏系统观念。如技术人员提出的施工方案虽然能够完成设计要求，但从经济方面考量，却不是最优化的，大大缩小了施工企业的利润空间。
(二)项目成本预测上的滞后性
按照国际通行做法，建筑施工企业应当在投标报价阶段完成前，先完成投标项目的成本测算。但许多建筑企业在投标阶段仍是按照政府规定的预算定额跳过项目成本预测，直接计算项目投标价格。对完成投标项目所需成本只是一种平均的、粗略的估计，若项目中标，再重新对这个工程项目的成本进行详细的测算或直接简单地按照中标价确定一个降低比率。
(三)考核机制不完善性
相当部分企业考核机制落后，成本目标管理不到位，责、权、利并不真正对称。有的企业虽然建立了目标考核制度，但在项目实施过程或结束后，不依据考核标准进行考核，或进行了考核，但不依据考核结果进行奖惩，造成了大家都争着不计成本的干项目。
(四)成本控制水平低，控制效果差
第一，控制手段落后。
缺乏采用现代化的管理方法进行成本分析，找出影响成本的主要问题，采取相应的对策。
第二，受控时间的不准确。项目成本控制范围只从项目开工到项目竣工，而工程项目成本的内涵不仅仅是项目实施过程中的成本，还应包括项目的前期市场调查、项目信息的跟踪和投标的成本，以及质量保修成本等。
第三，受控部门范围的过于狭窄。成本控制的职责主要集中在财务部门和项目经理部，未能充分发挥其他相关部门在成本控制中应有的作用。
第四，成本控制动态管理差。成本控制没有跟上成本发生的时期，往往在成本发生以后才控制，不能对成本目标实施动态管理，不能充分发挥成本控制的作用，控制效果差。
二、完善建筑施工企业成本管理的途径
建筑施工企业成本管理是全过程的系统工程，不能将成本管理仅仅局限于施工过程中的管理，事实上，从项目的投标开始，一直到竣工保修，贯穿于项目的全过程。我认为：加强成本管理与控制重点应从以下方面着手：
(一)投标阶段的成本管理
对于投标阶段的成本管理，主要是进行成本测算，以确定投标报价。成本测算是一项具体而系统的工作，要根据施工现场踏勘，结合工程的特点，确定工艺流程、选用合适的施工技术措施、制定合理的施工组织措施、进行机具的配置、工种结构和人员的选配，在此基础上，确定各类税金、计算投标费用、预计保修服务费，从而测出工程的直接支出，并以此作为投标的最低底价。
(二)施工准备阶段的成本管理
项目中标后，应及时组织人员对项目成本进行细化测算，以确定目标成本，作为施工过程控制的依据。测算每道工序(单元)应消耗的时间、投入的劳力、材料、机械等生产要素，进行成本倒逼。
(三)施工过程中的成本管理
1.人工费控制
对作业层人工费的控制，应依据定额、施工组织设计和分解的目标责任成本，以班组为基本考核单位，推行工料单价承包并签订承包合同，明确班组的责、权、利。在项目经理部工程承包制中，应该做到：
第一，在施工开始前，不仅要排施工进度计划，也应该据施工进度计划排出每道工序农民工用工计划，根据用工计划时时签订专项任务劳动合同，并以此计算民工费。
第二，在工程开工后，要严格控制定员，劳动定额，出勤率，加班加点等问题；及时发现和解决人员安排不合理，派工不恰当，时紧时松，窝工、停工等问题。
第三，在施工过程中，应增强民工负责人的责任意识。遇调配民工、追究责任等问题，直接与民工负责人交涉；也可在施工开始前与民工负责人签订责任书及承包书等，明确责任。
2.材料费控制
材料费占项目成本的75％左右，因此对材料费用的控制更显得十分重要。材料费控制主要控制价格和数量两个方面。首先要通过货比三家降低材料价格，采购量较大的材料可以采取招标方式进行采购或尽量从厂家直接进货，减少中间环节；零星材料可实行代储代销，减少现场库存积存；班组领料和配比发料，严格控制材料浪费。
建议材料采购部门及现场相关人员应做到以下几点：
第一，做好材料采购前的基础工作。工程开工前，项目经理、工长必须反复认真的对工程设计图纸进行熟悉和分析，根据工程测定材料实际数量。材料采购部门应建立询价小组，对市场价格进行调查，同时公开厂家的联系方式，以增大监督力度，提高透明度，保证做到“货比三家”优质低价购料。
第二，材料的使用在施工过程中要加强材料量的管理。
施工现场的各分项工程都要控制住材料的使用。物资消耗，特别是钢材、木材、砂石料严格按定额供应，实行限额领料。在材料领取、入库出库、投料、用料、补料、退料和废料回收等环节上尤其引起重视，严格管理。
3.机械费控制
施工机械费占施工总成本的20％左右，对于施工机械的使用和管理也是成本管理中的一个重要环节。现在大部分企业实行的是机械调配权归职能部门所有，在这种管理方式下如果实行项目部工程承包制则要求：
第一，确定机械手的岗位职责，每天记录自有机械及外租机械使用情况。机械手不应该只是单纯的维修、保养机械，也应该确实的溶人到工地中，了解工程进度。
第二，对于重要工序所使用的重要机械，机械手可以在施工工序开始前向项目部提出申请承包机械种类、数量及台班数，待工序完成后如台班数节约则所节约的台班数按台班费兑现。
4.非生产性行政费用控制
要精减管理机构；
压缩费生产性人员占总人数的比重。根据施工项目的大小，对现有管理机构进行资源整合，重新规划部门职能，提高职能部门办事效率。
(四)工程结算阶段的成本管理
做好工程技术资料的收集、整理、汇总、归档，及时办理竣工决算，以明确债权、债务关系。同时应指定专人负责与业主方联系，积极组织合理合法的索赔，并力争尽快回笼资金，加快资金周转，提高资金效益。
(五)建立系统的成本分析机制
项目核算人员应按月做好原始资料的收集和整理，核算月度实际成本，并与目标成本进行对比分析，找出两者的差异。并及时反馈到各个责任部门，采取积极的防范措施纠正偏差。
项目经理部还应做到施工前对项目成本要有预测和计划；
成本控制目标应层层分解，并与经济利益挂钩，以强化全员经济意识，定期召开经济活动分析会。主要分析内容为：
现场已完工程量，监理已签字工程量；人工消耗及费用，未来一周的每日用工计划；材料消耗、运输费用，周转材料，修旧利废，材料节超情况及原因，未来一周材料需用种类及数量；机械费用发生额，维修折旧及租赁费用，未来一周机械需用种类及数量；对项目部费用控制提出整改措施，建立项目成本管理档案。
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相对于初高中教师，高校班主任的教学职能在很大程度上被心理疏导等方面所取代。而班主任管理能力则对教学进度的合理开展以及相关工作的顺利进行提供了一定保证。简单的说，高校班主任在知识上和做人方面对学生的引导可以直接影响他们走向社会之后的能力发挥和性格养成，并在一定程度上帮助学生走上正确的学习道路。与此同时，高校班主任管理工作的开展也在学校与学生之间搭建了一座稳定的平台，这使得学生能在第一时间了解校方的相关信息，并作出针对性的反应，与此同时，它也使得学校能及时了解学生的学习和生活状态，进而根据当前的实际情况合理调整教学进度安排，对存在心理问题或相关疑惑的学生开展针对性的教育和安抚工作，从而实现教学质量的明显提升。
此外，高校班主任在育人工作领域也发挥着十分重要的作用。在当下，多数高校班主任均由相关专业的系主任或专业教授来担任，这些老师在担任班主任的同时，还承担了一定的教学任务，这使得他们在教学过程中能更加直观的感受到学生的状态变化。通过与其他专业课程老师之间的交流，高校班主任可以实现对学生心理状态额及时了解，并以此为出发点进行学术教育工作的开展，这使得工作的整体效率得到提高，管理和育人工作也得到了有机结合。
2、高校班主任管理育人工作中存在的困难
传统意义上的班主任主要履行着教书育人、为人师表的作用。在很多普通市民开来，班主任的作用局限于对班级内部的知识教育和行动管理，而这种思想也在一定程度上影响了高校班主任老师教学工作的开展，并给他们的管理造成了一定困难。
2.1缺乏与学生之间的沟通。众所周知，高校开设课程多且种类复杂，学生一天往往需折返于数个教学楼、食堂以及寝室，课余时间相对不足。这种课程内容相对分散的情况下，只教授学生一到两门课程的班主任很难抽出时间对学生进行跟踪性的了解，更无从谈及实时关心他们的心理状态，并对存在问题的学生进行帮助和教育了。与此同时，由于高校学生逐渐成熟，并开始接触社会，是以他们性格中的独立成分使部分学生并不乐于与班主任进行沟通交谈，也不愿意讲内心的真实想法和存在问题提出并予以解决。在这种师生双方都缺乏沟通条件的情况下，高校班主任的管理工作职能根据原有计划开展，而无法进行后期针对性的调整和修订，这使得高校班主任无法像小学和初中班主任那样跟学生谈心，更无法深入了解学生的精神世界。
2.2缺乏工作创新。由于不少担任高校班主任的教师都具有相当的教学经验和班主任工作经历，是以，他们更愿意将传统教学尝试中发挥作用的方式沿用下去，进而形成该专业的一种传统。这种情况下，班主任管理工作的开展就有可能陷入一种固定模式，而缺乏针对性的工作创新。在面对新生时，教师没有充分了解学生具体的学习情况和学习能力，照搬原有上课体系和班级管理制度的做法可能是学生无法适应，进而导致班级管理工作开展的不顺利。与此同时，工作上缺乏创新的情况也阻碍了班主任育人工作的正常开展。由于学生的心理状态、年龄经历等方面存在诸多不同，相同的工作管理方式很难让学生真正信任班主任，并向其倾诉学习生活中存在的各种问题，这使得学生的心理教育工作无法高效稳定开展，极大地影响了工作的正常进行。
2.3职能工作与辅导员重复。辅导员群体在开展学生心理教育，解决学生生活和心理上存在的问题起到十分重要的作用。在这一群体不断壮大的今天，越来越多的学生工作开始转向辅导员中心，这一群体也表现出了其年轻化、知识化、与学生关系密切等方面的特点，队伍的整体素质也在近些年有着相当明显的提高。这种情况下，班主任的管理育人只能就与辅导员产生了一定的重复和冲通，在教学管理和思想教育方面，班主任的职能正呈现出逐渐淡化的趋势，而学生与班主任之间的沟通缺乏则进一步加剧了这种情况。在部分高校，班主任甚至已经完全被辅导员所取代，其教育管理职能正在逐渐消失。
3、高校班主任在管理育人工作上的突破和创新
3.1明确责任义务。高校班主任的管理和育人工作必须建立在其对自身职责的明确之上。每位班主任都必须意识到自己应该担负的责任，在引领学生学习相关专业知识的同事，还要帮助他们树立正确的世界观、人生观和价值观，使他们在步入社会之前就做好充分的准备工作。这种情况下，班主任要将自己的责任定位在“家长”与“教师”相结合的形象上，让学生真正感受到班主任对他们的关心和帮助，从而使相关工作的进展变得更为顺利，也使得班主任与辅导员的责任能够进一步明确化和清晰化，避免工作中只能覆盖现象的发生。
3.2关爱每一位学生。要从知识上和心理上对学生进行教育和引导，首先就要以一种积极乐观的态度去面对和关心学生，让学生真正了解到高校班主任与初高中班主任之间存在的不同，进而使他们将班主任视作值得信任和以来的对象。高校班主任管理工作的每个内容都应以学生的实际情况为出发点，结合学生的心理状况和个性特征来制定更具针对性的方案。当教师给予学生足够的关心和爱护，学生才会以同样的态度去面对教师，并积极主动的配合相关工作开展，这使得工作整体进展变得更亲民也更快捷。
3.3活动。课程内容的不同使学生和老师之间的交流机会大大减少，同时也使同学之间缺乏必要的沟通和交往。这种情况下，组织一定的集体活动能加强学生与老师之间的联系，并帮助班主任了解学生的个性特长，从而帮助他们寻找更适合他们发挥的舞台。在集体活动中，师生之间的关系得到了进一步加深，而活动自身带给他们的轻松、愉快也有利于学生心理状态的调整。
参考文献：
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（一）公共管理伦理精神及其相关教育制度建设进程过于迟缓。公共管理伦理精神及其相关教育制度建设进程过于迟缓是当前公共管理伦理缺失的一个较为突出的问题，集中体现在以下三个方面。一是在对公共管理伦理的问题上的重视程度不够，没有对公共管理伦理与社会主义市场经济之间的关系进行系统、全面的分析。同时公共管理伦理方面的精神文化建设也相对缺乏；二是部分公共管理组织以盈利性的伦理组织指导员工的管理和招聘工作，直接造成了公共管理服务水平的降低，激发出了社会的各种矛盾；三是公共管理伦理教育并没有实现真正意义上的“公共性”，缺乏一定的导向性和实践性。没有专门针对公共管理者的教育体系，并且教育的内容也发挥不出实际的效果。
（二）公共管理环境中的各种刺激因素成为强化伦理缺失的外在力量。公共管理环境中的各种刺激因素成为强化伦理缺失的外在力量来源于各种内外在因素。具体而言，一部分来源于组织外部环境，诸如政治环境及地位、文化、经济等等方面，都对公共管理组织及管理者产生了潜移默化的影响；二是来源于内部的环境，诸如对人、力、财、物等等资源的控制和调配权等等。由于公共管理组织一般属于一种非功利化的组织机构，因而管理者在理论上不应该受到功利性因素的影响。然而，在实际中，功利化色彩渗透于公共管理组织机构的过程中，直接导致了公共管理伦理的严重缺失。
（三）公共管理组织及其管理者在对待自身利益和社会利益时采取了不正当态度。公共管理组织及其管理者在对待自身利益和社会利益时采取了不正当态度也是一个较为突出的问题。一般而言，人们都有获取物质财富及精神财务的欲望，但是因为价值观念的不同而表现出不同的行为模式，个体之间存在非常大的差异。个人在对待私人财富和公共财富方面，会受到多方面因素的影响。一旦私心的欲望超越了道德及法律的底线，就会做出有害于他人及国家的行为。公共管理伦理缺失的行为，在本质上来讲是社会心理层面的问题，同时也是特定社会文化背景下人群的是非观念、价值观念等等伦理道德层面的问题。
二、解决公共管理伦理缺失的具体实现方式
（一）明确公共管理伦理的作用领域及其相应的规范标准。明确公共管理伦理的作用领域及其相应的规范标准是解决公共管理伦理缺失的首要任务。一方面需要加大公共管理组织伦理的研究力度，从而尽可能的充实公共管理伦理领域的精神教育内容。另外一方面要加强公共管理组织文化建设，提升公共管理者的个人道德素养，促进不道德的行为发生。从而针对公共管理组织的活动范围及相关的伦理标准做出针对性的责任划分规范，明确公共管理伦理方面的规范标准。
（二）塑造道德典范加快公共管理伦理建设进程。在塑造道德典范加快公共管理伦理建设进程方面，应该根据公共管理组织所提品及服务的特性，针对性的进行宣传教育活动。通过塑造公共管理组织及管理者的道德人格魅力，实现扩大公共管理伦理的社会影响力度。另外，还需要进一步明确不同公共管理领域的管理主体，并对其管理理念、管理方式、服务标准等等做出具体而可行的规定。将已有的公共管理活动与即将开展的公共管理活动结合起来，实现公共管理更高层面的战略部署。
（三）加强公共管理领域伦理环境质量监控。加强公共管理领域伦理环境质量监控首先需要建立一个覆盖整个公共管理领域的伦理环境质量监控体系，对于政府部门及事业单位的行为应该提出与其职能性质相一致的伦理要求，同时对其实施的效果进行客观、公正的评判。另外，还需要将诚信意识、责任意识、法制意识、廉洁意识等等深入到公共管理中去，强化公共管理组织岗位的非经济性特征，用服务型代替统治型管理，提倡在法制精神教育下的公民自由权，实现公共管理决策的民主化、科学化。
三、结语
公共管理理论缺失问题的日益严重，已经威胁到了社会信任、发展信念等等方面。本文从当前公共管理伦理缺失的主要成因分析出发，包括公共管理伦理精神及其相关教育制度建设进程过于迟缓、公共管理环境中的各种刺激因素成为强化伦理缺失的外在力量以及公共管理组织及其管理者在对待自身利益和社会利益时采取了不正当态度三个方面。然后就如何解决公共管理伦理缺失的问题进行了深入的探讨，涵盖了明确公共管理伦理的作用领域及其相应的规范标准、塑造道德典范加快公共管理伦理建设进程以及加强公共管理领域伦理环境质量监控多个方面。希望为今后有效的解决公共管理伦理的缺失以及提升公共管理的水平奠定一个具有参考价值的文献基础。
参考文献
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[4] 周南，朱明.公共管理伦理内在价值的回归与建构[J].科教导刊（中旬刊），2013（03）.
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虽然公共伦理建设取得了一定的成就,但是也面临着很大难题与挑战,存在现实中的公共伦理缺失问题。我国公共管理伦理缺失的主要原因，笔者认为主要有以下三个方面:
1.思想意识因素方面
我国传统社会遗留下来的中国悠久的历史文化和传统的伦理观念铸成了公共伦理理念缺失以及意识困境，当前公共伦理的理性正在缺失，给原有的价值体系、道德标准带来较大的冲击。首先一些公共管理主体的“服务”意识逐渐蜕化，对基本公共管理体系形成消极的影响，其次，管理者对公共道德的理解出现偏差，本来管理与伦理融合的最高层次是发自内心地相信管理伦理的存在、内容及其重要价值，而中国传统伦理却偏重于个人的修身养性和个人与家庭成员之间的私德关系，而忽视了个人对社会与国家的公德关系，未能凸显人的主体性和以人的个性自由的最高境界。再加上中国传统的伦理观念没有，也无法发展出一种适度合理的公共理性。最后，中国历经数千年的发展中形成的复杂、狭隘顺从的草民政治意识和政治思想，使得他们根本不参与或仅是被动地参与政治性活动，参政意识相当淡漠，更谈不上对公共管理伦理的发展。因此，这些思想意识因素直接影响他们对公共管理的参与度和思想意识的转变。
2.制度建设因素方面
中国目前正处于社会转型期，虽然也建立了各种较完备的行政监督机制与制约体系，但受各种因素的制约影响，我国目前还存在着很多行政监督不力、制度建设相对迟缓的现象。社会对于公共管理伦理这一精神领域的投入也明显不足。具体表现为:一是社会上对于伦理问题尤其是公共管理伦理方面重视不够，理论界对于与社会主义市场经济相适应的管理伦理规范缺乏深入、系统、透彻的研究，从而导致精神文化建设所依赖的伦理工具相对缺乏；二是一些公共管理组织对待这些传统伦理体系的态度,往往也是只重视传承而不重视发展。这不仅导致了自身公共管理伦理素质的下降,同时也降低了总体的公共管理服务水平,激化了社会矛盾，伦理内化也就不可能达到真正意义上的公共性、公平性、普及性。现实生活中公共管理伦理价值的确立与发展需要在“公共善”的问题上达成一致，避免社会管理混乱不堪。再者，公共管理伦理教育受个人利益和部门利益驱使的现象较为严重，公共伦理范畴概念也不明确，缺乏对各个主体的导向性和社会实践性，这些原因导致了公共管理伦理发展与制度建设不可能和谐发展。
3.环境刺激因素方面
由于我国目前正处于社会的变革发展时期，社会生活节奏快,竞争激烈,物欲膨胀，工作压力大，再加上社会监督和制约机制不足，使得管理主体的人格发生了严重的异化，伦理意识不断淡化,人们在追求个人利益的正当性和合理性时,价值观念也随之发生了改变,从而导致公共权力在公共管理领域中被大量地交换和利用，这些管理者进而形成了功利型人格,最终导致了公共管理伦理的缺失。改革开放以来,我国的物质生活水平不断提高,但对现实利益的过分追求，不仅加深了我们对物质世界的依赖和精神的空虚,也折射出了社会价值理想的缺失。我们生活的世界不仅是一个现实世界,更是一个有意义的世界。近年来相继发生一些恶性事件表明，诚信的缺失、道德的滑坡在一些社会领域已经到了非常严重的地步。这不仅影响了我们整个国家的形象和道德建设,也在一定程度上破坏了公共伦理建设的社会公共环境。
三、针对公共管理伦理缺失提出的的策略
笔者认为，要想推进公共管理体系构建，解决公共管理领域中出现的伦理缺失、道德滑坡问题，就必须多方位、长期有效地加强公共管理伦理建设。
1.加快转变公共管理思维
社会公共管理伦理思维是指以管理学与伦理学相统一为指导思想的思维方式,是执行和评估管理伦理规范的道德评价坐标。公共管理伦理缺失问题既有普遍性,又有特殊性。现阶段我们要明确公共管理伦理的现实作用及其相应的规范标准，转变陈旧的思维方式，实现公共管理伦理思维转变，对公共管理组织的伦理要求与对公共管理者的伦理要求做明确区分，坚持以人为本,不断改进伦理道德激励方法与管理方法，强调管理活动的伦理规范；同时，为了防止公共管理伦理缺失，我们也要把法律、行政、经济和教育等各个方面结合起来,制订出不同的伦理考核标准与道德规范，强调投入公共组织管理者的道德责任感和对正义事业的投入，明确认识到公共伦理规范的重要性，尽可能地多在公共管理组织的监督上下工夫,努力推进公共管理构建，使管理活动有据可依、行动有序。
2.健全公共管理制度
管理伦理建设必须以政治、法律、制度等的建设和完善为首要条件。因此，在当代社会生活高度分化和社会关系复杂化的情况下,社会公共管理必须把这种特殊的管理方式引申为外在的管理制度的具体建构并不断塑造道德典范，扩大公共管理伦理的社会影响力，健全各项公共管理制度。首先，公共与伦理相结合必须在政府与公民长期互动的关系模式之上，公共管理的社会责任也必须建立在充分了解多数公民偏好的基础之上，把公民外在的行为规范逐步转化为组织整体和组织成员的内心要求，从而实现管理与伦理的深层融合；其次，在具体公共管理过程中,应当把公共管理伦理放在国家管理创新战略层面上加以思考，通过管理的伦理化和伦理的管理化结合，把对已有公共活动的规范与开展新的公共活动结合起来,明确管理主体的社会责任,不断创新管理制度，并让其在一整套较为完备的体制中充分发挥激励功能，最终实现公共管理制度的人性化、科学化、时代化。
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笔者认为,我国公共管理伦理缺失的原因主要有以下三个方面:
1.公共管理组织及其管理者在对待自身利益和社会利益时采取了不正当的态度
辩证唯物主义认为,内因决定事物的本质和发展方向。我国公共管理伦理缺失的根本原因在于公共组织及其管理者在对待自身利益和社会利益时采取了不正当的态度。公共管理伦理缺失的社会心理根源在于人们思想深处充满了对于公共利益的淡化与侵占的动机,而这种动机的产生是以公共管理组织及其管理者的伦理道德水平低下为前提条件的。这种伦理道德水平的低下状况通常由组织及其管理者所奉行的是非观念和价值观念所决定。组织的是非观、价值观受组织创办者所秉承的信念及组织发展历史的影响,而管理者的是非观、价值观的形成则受其个人家庭生活环境、受教育情况和社会工作阅历的综合影响。公共管理组织及其管理者在人格特质上应当具备在内心深处关心他人、尊重他人,关心公众利益和公共幸福,具有较强的道德自律和约束能力,具有同情心和社会责任感。公共管理组织及其管理者在对待自身利益和社会利益时所采取的不正确态度,从内因层面分析,一方面是公共管理组织的目标、使命、宗旨与社会要求出现严重偏差,比如管理者任用方面的失策,只重视能力、勤奋、业绩等指标考核,而忽略了对其进行德性与廉洁方面的考核;另一方面则是公共管理者在具体管理工作中对自身道德约束要求的降低。一般而言,人们都有获取物质财富和精神财富的欲望,但是持有不同是非观念、价值观念的人群,在具体获取方式上却存在显著差异。个人在对待私人财富和公众财富方面如何看待这二者之间的区别,对于自己不经过努力就获得的非份之财,是否会面临良心这个“公正的法官”的审判[7],是否会受到社会大众的谴责和法律的严惩,这些都是公共管理伦理中非常重要的判断依据。因此,私心和私欲是导致公共管理人员道德败坏的心理根源。如果公共管理者缺乏一种自省自律意识,那么社会转型和市场开放就会为这种不良欲望演变为腐败行为创造条件。社会上存在的公共管理伦理缺失行为,在本质上是社会心理层面的问题,它同时又是特定社会文化背景下人群的是非观念、价值观念等伦理道德层面的问题。
2.公共管理环境中的各种刺激因素成为强化伦理缺失的外在力量
公共管理环境中的各种刺激因素,一部分来自于组织内部环境,如对于人、财、物、信息、政策等资源的控制与调配权力以及由此导致的地位和身份的变化,一部分来自于组织外部环境,如政治、经济、社会、文化等方面对公共管理组织及其管理者潜移默化的影响。组织内部环境诱因,其形成基础是组织传统及其文化色彩;组织外部环境诱因,则与整个社会及其所处的发展阶段有关。一般而言,功利化组织中的各种诱因比较多,因而对于管理者的影响比较大;而非功利化组织中的诱因比较少,因而对于管理者的影响比较小。公共管理组织一般属于非功利化的组织机构,其管理者在理论上不应当受社会功利因素的过度影响,但是在功利化色彩不断向这些组织渗透的社会发展阶段,这些组织及其管理者也会形成功利型人格,进而导致公共管理伦理的缺失。追求经济利益最大化本身就带有比较浓重的功利化色彩。在这样一个社会发展阶段,与社会经济地位直接相关联的各种利益因素,都容易蜕变为引起公共管理伦理道德缺失的外部力量。各种经济诱因为公共管理伦理缺失的形成提供了客观条件,尤其是由于过分强调经济利益导向作用,使评价公平与正义的伦理精神中的是非观念被商业文化中的价值观念所取代。这种伦理道德标准概念不明确及其约束力缺乏的现状使一些公共组织管理者的腐败行为变得更加放纵,并使腐败成为一种对社会经济活动构成较大威胁的社会性问题。兼之体制改革这一过程本身导致了政府行为必须从大量经济活动中逐步退出,并让位于各个不同的市场主体,这就使一些掌握“公权”的部门或者组织有了与各个不同市场主体的“私利”之间进行“权钱”交易的机会。市场经济体制下公共管理组织通常拥有较大权力,而且市场经济越是向前推进,人们对于公共管理的需求就越多,这就在一定程度上导致了这些组织在与市场主体交往中容易发生腐败。因此,社会转型时期大量出现的政府监管与市场调节都无法直接介入的公共领域,客观上成为腐败现象滋生蔓延的场所。腐败现象控制不力和贫富悬殊的趋势愈演愈烈主要原因在于政府拥有很大的配置资源的权力、干预企业的权力并由此产生的寻租行为;问题越多越强化政府的权力,政府权力越强化问题越多,结果要看腐败和法制的市场经济哪一个跑得更快。[8]
3.公共管理伦理精神及其相关教育制度建设进程过于迟缓
世界许多国家的社会经济发展轨迹表明,公共管理伦理精神及其相关教育制度建设进程过于迟缓是造成公共管理伦理缺失的重要原因。我国公共管理伦理文化及其相关教育制度建设滞后于经济社会发展的实际需要,在人口大规模流动、城市化进程不断加速、社会大众对公共服务质量要求不断提升的社会转型时期,与物质财富大量增加和快速积累形成鲜明对照的是,社会对于公共管理伦理这一精神领域的投入明显不足。政府部门仍然是公共管理产品的主要提供者,企业和个人则是这种产品的主要使用者。公共管理产品提供渠道的单一性在一定程度上导致了生产与消费之间的伦理冲突。在多种经济成份并存的经济发展阶段,传统社会的公共管理伦理标准尽管不断受到冲击,但是仍然有广泛的社会基础,公共管理组织对待这些传统伦理体系的态度,往往也是只重视传承而不重视发展。而能够引导社会健康发展的一些新的伦理标准比如对于习惯、良心、理想等的新的解释,既要符合当代人的生活习惯和内心信念,又必须经历社会全体成员的服从、认同、内化的阶段,这就必然导致对于社会发展真正具有指导意义的公共管理伦理精神的整体缺位。公共管理伦理精神及其相关教育制度建设进程过于迟缓具体表现为:一是社会上对于伦理问题尤其是公共管理伦理重视不够,理论界对于与社会主义市场经济相适应的公共管理伦理规范缺乏深入、系统、透彻的研究,对于社会主义初级阶段的善、公平、正义等伦理范围缺乏可操作的、具体的解释,这就导致了实践中伦理建设的具体目标不明确,精神文化建设所依赖的伦理工具的相对缺乏;二是一些公共管理组织以赢利性组织的伦理规范进行员工选聘和管理,处理与社会之间的复杂关系,这不仅导致了公共管理伦理水平的下降,降低了公共管理服务水平,同时还激化了社会矛盾,有的公共管理组织甚至以亲情伦理、教育伦理和职业伦理教育替代了公共管理伦理教育,使公共管理伦理教育并没有真正意义上的“公共性”;三是伦理教育公益性特点不明显,政府有关部门、大众传播媒体在这一领域的宣传工作做得不够,公共管理伦理教育受个人利益和部门利益驱使的现象较为严重;四是伦理教育体系不健全,公共伦理范畴概念不明确、缺乏导向性和实践性,教育内容陈旧,体系不科学,方法简单、手段落后,在经济社会快速发展的同时,仍在沿用传统社会道德伦理指导现阶段公共管理者行为;五是公共管理伦理教育缺乏明确指向性,没有专门针对公共管理者的教育体系、教育内容,直接导致效果不明显。
三、我国应对公共管理伦理缺失的策略
现阶段,公共管理伦理缺失问题既有普遍性,又有特殊性,在一些公共权力比较大的领域,这一问题显得尤其严重。因此,防止公共管理伦理缺失的重点对象应当是那些拥有和使用公共权力的组织和个人。对于这些组织和个人,尤其需要进行公共管理伦理观念宣传教育。解决公共管理伦理缺失问题的具体措施有:
1.明确公共管理伦理的作用领域及其相应的规范标准
鉴于我国公共管理活动领域不断拓展,政府部门及相关机构应当加强对于公共管理活动的研究,明确公共管理活动的范围及其相应的伦理标准,把针对公共管理组织的伦理要求与针对公共管理者的伦理要求作出明确区分,同时明确受公共管理活动影响的社会公众的公共伦理规范。根据各类公共管理组织对于社会大众生活的影响程度,制订不同的伦理考核标准与道德规范,拓展公共管理伦理体系的层次和覆盖范围。加强公共管理组织伦理的研究力度,充实公共管理领域伦理精神教育内容。针对公共管理组织及其管理者在对待自身利益和社会利益时采取不正当态度这一问题,要从加强组织文化建设与提升公共管理者个人道德素质这两个方面来促进不道德行为的减少。为此,要在公共管理组织的监督上下功夫,同时加强对于公共管理者的道德约束与考核。伦理建设要有针对性,不应将适用于一般组织的伦理考核标准运用于公共管理组织。要尤其强调公共组织管理者的道德责任感和对正义事业的投入以及廉洁自律情况,通过伦理教育与管理手段约束公共管理人员的私欲。在公共管理伦理精神及其相关的教育制度建设中,要与时俱进、有选择地保留传统社会形态中形成的伦理思想,如儒家文化中的仁、义、礼、智、信、廉、耻,并明确这些范畴在当代社会背景下的具体内涵;同时批判地吸收国外的公共管理伦理思想,如西方伦理学中的善、幸福、德性、快乐、勇敢、大方、大度、温和、友善、诚实、机智、明智、自制、坚强、自爱等伦理范畴。在建立公共管理伦理体系时,要把崇尚美好行为、善良与公正行为结合在一起进行思考[9],使公共管理人员成为公平正义的真正实践者。
2.加强公共管理领域伦理环境质量监控
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（一）管理体系、能力同现展目标间的差距
伴随现代国民经济持续快速的发展，社会公民逐渐感知到良好的社会发展气氛，以及文化建设的繁荣气氛。我国在进行社会治理的体系、能力等方面也获得较为突出的发展，可是其依然无法满足当今社会的行政生态发展有关要求。比如：我国现代的法治建设中还有很多的不足，需要及时予以有效的完善。社会居民民主化落实程度较低，要实现全民民主依然还有很长的路要走。政府机关单位的制度运行体系过于固化，对日常管理工作的处理效率尚未获得有效提升，繁冗的政府部门无法满足民众真实的办事诉求。社会网络中有种类繁多的制度条例，而网络化的制度条例需要健全的制度基础实施约束，因此政府、社会组织等诸多方面需要联合起来，对社会发展当中出现的利益配置不均、缺失公平等尖锐问题进行协力解决。政府、社会中的组织与民众都是社会治理中的主体，社会治理能力缺失着重展现在政府、社会组织与相关政策的不健全上，社会民众和政府部门工作之间欠缺协调等。政府工作人员的思想意识、办事能力影响社会治理落实的成败，思想意识、办事能力层面上的缺失，严重影响社会治理工作的成效。不同的机构部门中的人员，其具体工作内容较为模糊，不具备良好的配合能力，更是无法收到良好的治理成效。因此我国在治理能力以及各个治理体系等方面实现的发展，同现代化社会治理的要求依然有很大差距。所以促进国家治理体系的创新改革，推动政府、社会组织与民众之间的发展，是实现社会治理工作有效落实的关键前提。
（二）公共管理手段与措施过于单一
公共管理工作者在实施公共管理工作的时候，需要使用各种有效的工具、技术、手段等来完成管理工作。公共管理技术中包含：数字治理、智慧政务、风险评估、科学决策、绩效治理以及应急处理等技术，其在现代社会公共管理工作中具有极为关键的作用，具有较为完善的制度约束与规范，较为先进的体系结构，因此政府部门也会使用公共管理技术实施管理工作。公共管理技术被政府机关部门所大力推崇，可是其对于公共管理工作落实过程中的帮助却非常少。这是因为政府未能使用有效适合公众利益的管理技术实施管理，其主要是应用便利、稳定、突出政绩的管理技术实施管理。传统而单一的管理工作模式让政府公共管理工作耗时较长，长时间持续下去就会导致社会群众产生信任危机。
（三）公共管理工作者思想意识亟待提升
社会伦理的价值体系、组织文化等都会影响公共管理工作者，公共管理工作者会在其影响之下产生偏差的文化意识。会导致整个社会管理体系产生变质，变成违法乱纪行为的温床。基于健康、良性的组织文化体系，社会的染缸效应会对公共管理工作者形成良性影响，培养其遵纪守法、依章办事的良好习惯。可是基于不良组织文化对管理工作者的影响，会导致公共管理工作者产生意识偏差，公共管理工作者会因为自身道德品质与社会价值体系之间存在的矛盾，出现自相矛盾的心理状态，并且因此会感受到痛苦不堪。因此，公共管理者的伦理价值、道德价值体系构建，需要正面积极的价值观念以及良性组织文化内容的导向。如果没有正面积极的引导处理，就会导致伦理道德缺失、权值僭越等状况的产生。
二、新常态下公共管理实现发展的出路
（一）强化公共管理实施主体的管理能力
公共管理的落实不但需要政府、社会组织与民众等多个层面的共同努力，更要求社会民众对政府、社会组织等工作内容的有效配合。对于管理层面的不同，政府部门以及社会组织、民众等所承担的责任义务也是不同的，各个社会体系需要及时强化自身的本职工作。政府部门在公共管理工作的落实过程中属于领导者，政府部门制定出合理有效的管理制度与条例，来引导社会组织以及民众进行工作落实。因此政府部门以及制度条例等需要进行深化创新与改革。及时改变传统管理架构中刻板僵化的方式，使用更加灵活、和谐的方式实施公共管理。政府实施管理的时候要注意这几点：政府部门内部一定要建立严谨的人员选拔机制与激励机制，基于对工作者的严谨选拔，来提升其工作质量，要构建健全的绩效管理体系，对工作者的能力、工作的实际情况进行准确而公平的考核，不定期对工作者进行培训，基于思想政治、技术能力等层面的培训，提高工作者的职业道德水平和服务能力，切实提升工作者的公共管理工作效率。
（二）强化对公共管理方式的创新
现代公共管理工作的开展需要使用现代先进的公共管理方式，现代公共管理方式能够促进社会治理机制、能力实现现代化发展。因此在公共管理中使用现代先进的公共管理方式，改变死板、僵化的管理理念与模式，协调各个部门之间的工作任务，切实提升公共管理工作的成效。现代对公共管理方式的有效创新，能够切实促进我国国民经济的有效增长。当前我国国民经济已经实现了稳定、持续、健康的发展态势，经济全球一体化的作用之下，国际资源和生产要素上的贸易往来更加密切，这会让国际生产资料的成本逐渐下降。并且国际企业之间的竞争模式也逐渐出现，各个国家会在市场经济竞争中淘汰落后的经济体和生产方式，并且也会使产业技术、管理方式等方面的创新更加快速，经济发展促进现代公共管理技术的创新与发展。当前公共管理是把互联网、物联网等高新科技关联起来进行管理，高新科技的应用，能够让公共管理部门的工作成效被提升，更能够实现政府部门内部管理模式的创新与改革。
（三）对现代公共管理的核心伦理、价值体系进行重新构建
传统的价值理念已经无法适用于当前公共管理的价值理念，盲目追崇金钱与权力，会导致社会总体价值观念出现缺失。政府工作者对公众的诉求视而不见，恣意践踏和侵犯公共利益，导致民众与政府部门之间产生信任危机。因此构建正确的伦理、价值体系是当前政府机关部门极为关注的重点问题，基于依法治国、以德治国相关理念的基础之上，要对法治、民主、公平、公正的社会价值体系、风气等进行大力宣导，针对违法乱纪、以权谋私等个人行为要实施严肃的处理。并且要全力构建政府部门工作者自身的公仆意识与服务意识，培养社会民众的公德意识和公德心，切实提升整个社会的道德、法治层面的文化意识。社会主义的核心价值所依附的宪法、法治内容，需要变成公共管理工作中的核心伦理、价值体系。
三、结束语
综上所述，现代社会管理中的关键组成部分就是公共管理，公共管理会影响到国民生活的诸多方面。公共管理是社会、民众与政府紧密关联的管理活动，其顺利开展需要政府部门的合理扶持，更需要民众的有效配合与协调。公共管理工作的核心思想就是要实现法治以及创新，构建健全的法律体系来规范公共管理，确保国民利益的完整性，确保社会实现公平与公正，在公共管理中应用现代管理技术，实现公共管理的高效运转，确保公共管理能够带动政治、经济、文化以及自然生态环境等健康、持续的发展。
【参考文献】
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第二,伦理精神的践行需要公共管理提供相应的制度与法律保障。内部控制与外部控制是保障伦理精神践行的两种有效方法。外部控制有伦理立法、伦理法规与伦理监督,内部控制主要是通过伦理教育、伦理激励、伦理宣传与伦理文化建设等方式来进行。而不论是外部控制还是内部控制,都应由相应的公共管理机构来完成的,这就关系到公共管理者的思想观念、价值取向等问题,也涉及到许多具体的行政程序、管理方式和管理技术问题。这说明,公共管理能为伦理精神的践行提供相应的保障。
第三,公共管理必须在伦理框架下运作才具有实质合法性。公共管理的合法性有程序合法性与实质合法性之分。程序合法性即法律形式的合法性,任何政治权威仅仅具有法律形式的合法性是远远不够的,它还必须具有实质性的合法性。这种实质合法性就是合规范性,即合道德性,道德基础才是公共管理最坚实的基础。合道德性的实质意义在于,“政治统治的公正、正义,而公正、正义又体现在对于公民的权利与利益的保护上。如果失去了合规范性,形式合法性也就不具有任何实质性的意义,也就丧失了政治权威存在的理由。”[6]这意味着,公共管理必须在伦理道德的框架下运作才具有实质合法性。然而,纵观人类历史坐标,并不是公共管理运行的每个阶段都具有实质合法性。在统治型与管理型公共管理模式下,由于行政与伦理的严重背离,其运行的实质合法性受到挑战;而在行政与伦理高度统合的服务型模式中,伦理道德给予了公共管理有效运行的强力支撑,其实质合法性才得以逐步确认。
二、统治型公共管理模式:伦理被沦为行政的工具
统治型公共管理模式是农业社会的治理模式。农业社会是以地域、种族、家族等因素为基本依据而把治理对象隔离成不同部分,并在此基础上制造不同身份群体间矛盾与冲突,然后分而治之的社会。王权专制的“统治型”社会要求整个社会根据统治的需要而在等级结构的基础上组织起来,政府管理只不过是统治者私人管理的延伸,带有强制性和明显的暴力倾向。而统治者为了唤起并维持公众对其“合法性”的认可,也竭力进行意识形态的宣教,差等正义论、君权神授论和王权至上论等皆是这一时期的典型表现。这样,“国家就从一个自由处理自己事务的部落组织转变为掠夺和压迫邻近部落的组织,而它的各机关也相应地从人民意志的工具转变为独立的、压迫和统治自己人民的机关了。从此,人们一直在少数人的统治下生活,民主、自由被专制和奴役所取代。”[7](P165)因此,在这一时期,国家对社会的管理实质上是一种不平等的统治。它以统治者为中心,以实现统治阶级利益最大化为宗旨,以维护阶级统治为主要任务,以统治者的任意专断为管理方式。[8](P17)正如马克思所说,这是一种“轻视人、蔑视人,使人不成其为人”的治理模式。统治型公共管理模式是一种建立在权力关系基础上的“权制”模式。在这种模式下,一切制度设计与安排都要围绕巩固和扩大统治权力而进行,它表现的也是是权力意志的物化。由于权力意志总是有马克思所说的那种“任性”的特征,所以需要得到某种力量的矫正。法治是人们首先想到并认为理所当然的矫正工具,但由于其限制了权力的任意运行,历代的统治者至多把它当作一种“边缘化”的工具偶尔采用。
如果有谁把“法治”抬高到首要地位,只能以失败告终。法治对权力意志矫正的失败让人们再次思考什么才是权力的稳固外在约束力量,德治进入了人们的视野。一般认为,统治型模式中公共管理的质量取决于治理者的德性、能力和权谋,被统治者希望统治者是一个“有道明君”,而统治者为了权力的巩固也愿意以德治的面目示众,用德治对权治进行修饰、补充、完善,以为其统治谋求长久的合法性。这意味着,要矫正权力意志的“任性”特征,只能更多地求助于包含伦理精神与朴素道德规范的德治。这种道德规范首先介入到权力的边缘地带,一定程度上成为了矫正权力意志和约束权治行为的重要力量,在不与权力意志发生根本性冲突的条件下,是权治的一种有益的补充。因此,在统治型公共管理中,德治就有了不同于法治的命运———被统治者大力推崇,被统治者迫切期望,甚至一度超越“权治”而成为一种“主流话语”、“宏大叙事”。[9]但是,由于农业社会并不具备产生完整的、系统的伦理规范的经济基础、政治体制与民主法制,即使有些伦理因素在社会治理中发挥了作用,也只是以家庭为核心的一般伦理关系在政治活动中的映射,一旦与权力意志发生冲突与矛盾,权力意志就会表现出对道德规范与伦理精神的蔑视与排斥,从而使他们的矫正、约束、规制功能丧失殆尽。也许有人会说,与统治型公共管理模式相联系的道德是与政治同构的,道德条目及其内含的价值准则具有极高的权威性,如中国儒家推行的道德理想就是作为政治理想而存在的,古希腊的柏拉图所推行的理想国、亚里士多德所推行的城邦至高的善也是讲求道德与伦理的表现。[10]
但是,在统治型公共管理模式下,以柏拉图与亚里士多德为代表的思想家所提出的正义与善其实只是一种差等的正义与善,其实质是承认人与人之间的先在不平等;而中国古代的德治思想“只能是一种理想,甚至是一种空想……如果统治型社会存在 着一些可以判定为德治的形式与内容的话,那也只不过是权治的补充或辅助因素……‘德治’本身并不是一项根本性制度,而是作为手段而存在的,甚至,常常会沦为一种欺骗社会的幌子”。[11](P177-178)也就是说,统治型公共管理模式下的德治往往是“权制”下的一种工具,维护的是统治阶级的利益,宣扬的是臣民“愚忠与服从”的“美德”,这种无“德制”保障的德治是虚假的、随意的德治,是工具性德治,因而其所蕴含的行政伦理也不过是“权治(制)”的工具和手段而已。“这种‘德治’并不是必然的,往往与少数开明的最高统治者(君主)联系在一起,如果君主昏庸,也就没有什么‘德治’可言……总之,统治型公共管理模式仅仅拥有了‘德治’的形式与外衣,实质上,并不是真正的‘德治’”。[12](P179)可见,由于缺乏“德制”的保障,统治型公共管理模式下的德治仅是个人的信念、理想与修身养性,而不是制度化的要求。因此,从根本上说,对以暴力和以暴力为后盾的统治型公共管理模式,习俗化的家元伦理并不能减缓其强化人侵犯性品质的倾向,伦理道德无疑会隶属并让位于统治阶级的利益与权力,并直接成为了统治阶级催生臣民意识、强化人生而不平等的先在平等观与差等正义论、维护稳固统治秩序的“工具”。
三、管理型公共管理模式:行政与伦理的背离
人类进入工业社会后,由于分工和交换的发展、工具的革新,生产力突飞猛进,社会的组织化、体系化程度迅速提高,机器化大生产带来了以“效率”为中心的管理理念。为了消除经济与社会发展的巨大障碍,一批批先进的思想家们高举人本主义和民主主义的旗帜,对专制的意识形态和制度体系进行了无情的批判,由此引发了统治型公共管理模式的范式危机。在这种语境下,政府的统治色彩日益淡化,管理职能得到强化并居于主导地位,管理型公共管理模式由此产生。该模式以泰勒的科学管理原理与韦伯的官僚制为理论支撑,其主要特点是:以经济、效率为主要价值取向,忽视公共行政中的责任与公平;强调管理技术、程序与规则,忽视了被管理者的情感需求与组织成员的创新精神;秉行价值中立的观念,注重行政人员的专业化和技术化。显然,与统治型公共管理模式相比,这一模式有巨大的进步。但是,由于它推崇的是庞大的官僚制机器,建立的是一套自上而下的权威与严密的等级秩序,偏重于科学分析和工具理性立场而忽视人类直觉、情感与道德的单向度思考,所以这种模式严重阻碍了个人伦理道德的自主性,剥夺了个人的任何内心情感,使进入其中的人只能有效率地执行别人的意志而不用发挥主观能动性。
正如库珀所言,“进入官僚制以后,人们的良知就消失了”。[13](P195)可见,这个历史阶段成长起来的公共管理模式陷入了科学化、技术化的追求中,丧失了价值考量,加剧了行政伦理的困境,因而它在一切涉及到人的存在与生活的问题时,都显得格格不入。如果说官僚制确立的技术理性、价值中立原则是这一时期行政与伦理背离的理论基础,那么整个社会陷入的一种效率至上、唯利是图、一切向钱看的功利主义倾向则进一步加剧了行政与伦理的背离。梁漱溟认为,西方以功利和个人为主要价值取向的伦理文化虽在改造人类的物质生活条件方面取得了很大的成就,但在精神上却因此受了伤,在道德上产生了堕落的危机。[14](P76)受此影响,人们产生了有史以来最极端的向钱看的观念,产生了拼命赚钱、精于计算的商业文明,人与人之间的关系、家庭血缘、爱情、友谊、相亲和社会关系,统统受到商业性个人利益的玷污与腐蚀。[15]卢梭在《论人类不平等的起源中》曾对此有深刻的描述。他指出,在这种社会中,每个人出于自己的利益为自己指定的行为准则与公共理性为全体利益而指定的规则常常完全相反。“恐怕没有一个生活富足的有钱人不被他贪婪的继承人暗中希望早点死去-甚至连他自己的儿女也是如此;没有一个海上船只的事故不被另一些商人视为喜讯……人们不得不相互关爱却又彼此伤害。由于职责,他们生来就是敌人,而由于利益,他们又相互欺骗。”[16](P81)这说明,这一时期所尊奉的个人主义和利己主义的价值标准致使个人权力和利益极度扩张,从而使伦理面临缺失其存在的理论预设的危险,其直接影响是严重腐蚀了公共行政中公益至上的价值观,破坏了办事规则与制度规范,加剧了行政与伦理的进一步背离。此外,管理型公共管理模式中的“法制”背景也在一定程度上排斥了行政中的伦理因素。管理型公共管理强调的是“法制”下的“法治”,突出的是权力的制约和权利的保障。
它力求在权力分散的基础上,对权力腐败进行制度上的防范。然而,法律在限制权力的同时也从根本上排除了道德,在法律治理的明确性与可操作性的追求中,道德被看做了无关紧要的东西。[17](P143)因此,公共行政中的法律和道德、行政与伦理就发生了背离,在需要权力制约的领域和需要用法来为公民权利的实现提供保障的领域,法制支配着一切。虽然以沃尔多与弗雷德里克森为代表的新公共行政学派不断地重申与呼吁公共行政中道德规范的重要性,力挺公共行政的公共、公平、责任、公民精神等伦理价值,强调社会公平应与经济、效率一同成为官僚制的三大支柱,但是在传统公共行政的深远影响下,在人们普遍确立的以法为纲领的治理理念的干扰下,公共领域与私人领域的道德秩序,道德规范只有在与法、与经济效率不冲突的前提下才能得到认可。尽管人们也有意识把日常生活领域的道德规范带入公共领域,但不道德的社会在人走入社会的时候却对人进行了重塑,使人放弃了日常生活领域的道德。为此,张康之教授指出,“如果说统治行政还拥有虚假的道德外衣的话,那么管理行政连这一层面纱也撕破了,对于管理行政来说,完全封闭了伦理化的道路;它的法律制度化与科学化要求在本质上是反伦理的”。[18](P103)管理型公共管理模式下伦理与行政的背离可见一斑。
四、服务型公共管理模式:行政与伦理的统合
从管理型公共管理模式的整体来看,它的法制安排与政治体制安排之间存在相当大的悖论,法制要满足市场经济自由平等的要求,而政府体制则以层级化的设置去把法制付诸实施。并且,在法制变成现实的过程中,时时处处都能看到行政命令发挥着主导作用。政府对行政生活的全面干预直接带来了政府职能的扩张与行政规模的庞大,导致了机构臃肿、人浮于事、、繁文缛节、力不从心,由此也带来了越来越多的批判与质疑,管理型公共管理模式在20世纪后期出现了全面的危机。为此,从20世纪70、80年代起,西方发达国家相继掀起了新一轮政府改革运动,力图解决与超越管理型公共管理模式的诸多弊端。该运动呈现出以下三种倾向:一是市场化倾向。主张企业化政府,顾客化公民,并运用现代管理技术,实现全面质量管理和无缝隙流程再造,以提高政府的灵活性、回应性、责任感;二是民主化管理趋向。主张通过政府再造以实现社会公共行政的公平和正义;主张政府与公民社会的合作治理,构建协商合作的治理网络。三是强调服务型公共管理的理念。认为服务型公共管理应强调社会本位、公民本位、权利本位和服务本位,以权力共享、公民参与、合作共治为运行方式,使政府和公民各自回归社会契约的原始逻辑设定,真正践行还权于民的努力方向。新一轮政府改革运动为服务型公共管理模式的产生奠定了坚实的基础。服务型公共管理模式是人类社会从工业社会向后工业社会转型而兴起的管理模式,也是行政共和主义的重要载体。他从公民性的视角出发,对公民意识与公民精神提出了更高的要求,也对行政伦理提出了更高的挑战。[19]这一挑战意味着,该模式要在扬弃统治型、管理型公共管理模式隔绝式、分化式的控制机制的基础上,从事“统合”的工作。通过“统合”,把一切领域、一切方面的积极成果综合成社会发展的动力,以纠正由诸种分化而造成的消极效应。显而易见,作为规制人类行为的基本道德准则,伦理是首要统合的对象。
1、市场经济的伦理诉求呼唤服务型公共管理模式中行政与伦理的统合。市场经济使个人利益得以凸显,并追求一种个人主体意识的增强和个体自我价值的实现,造成了公共利益与个人利益领域的分离。在市场经济的影响下,新公共管理倡导的企业化政府改革造就了一批对公共服务缺乏热情、道德水平低下的 公务员队伍,致使政府腐败与不道德行为越来越多。[20](P82、158)在这种情境下,整个社会面临一系列价值预设的缺失。例如,市场化中人们的价值迷失与人格裂变,全球化、信息化背景下公共领域与私人领域界定的模糊性,科学性原则下公共行政标准的统一化与社会价值、社会文化的多元化之间的冲突,理性官僚制下公共组织片面追求效率而对公平导向的价值理性的背离和贬损,人们在市场化与全球化中“我是谁”、“我找谁”、“我信谁”的绝望呐喊。这表明,市场经济对行政伦理提出了新的诉求,这种诉求使伦理与道德的重要性得以彰显,善、应当、公平、正义、公共利益等概念重新引起了全社会的关注。也就是说,此种背景下的公共管理必然要协调由于利益分化与冲突所引起的各种利益关系的紧张状态,维护社会的和谐有序,体现人类社会发展追求公平正义的价值取向,这一取向呼唤着行政与伦理的统合。
2、对公共利益的共同追求是服务型公共管理模式中行政与伦理统合的基础。在服务型公共管理模式下,行政与伦理在价值取向上是一致的,即都是为了公共利益。公共性、服务性与合作共治性是服务型公共管理模式的根本特征。其中,公共性又是其根本要义之所在。在公共管理的具体实践中,公共组织是公共利益的代表,它的一切行为都应建立在社会公共意志的基础上。“公意永远是公正的,而且永远以公共利益为依归。”[21](P153)因此,作为具体履行公共管理职能的公共管理者,必须维护公共利益,以公共利益为价值取向,并将这种价值观念贯彻在公共管理的日常实践中。[22](P215-219)这让我们清醒地意识到,无论从公共管理的整体导向还是从公共管理的主体特征来看,公共管理的价值都离不开公共利益,“即使社会大众对于公共利益的具体内容迭有争议,但是其作为公共管理者的职责所在和其行为的指南,却是毋庸置疑的”。[23](P85)另一方面,此种模式下的伦理也有强烈的公共利益取向。之所以认为此模式下的伦理有强烈的公共利益取向,是因为用其对一定行为进行评判时,往往以其是否有益于公共利益的实现作为其正当性的依据。这种对行为结果的强烈关注,使得公共管理主体的行为集中于公共利益之实现,从而使公共管理活动不偏离其最终的目标。可见,对公共利益价值追求的同一性决定了行政与伦理必将统合在一起。
3、服务型公共管理模式为行政与伦理的统合提供了制度保障。无论从制度设计、行政立法还是行政监督来看,统治与管理型公共管理都存在制度化“官官相护”的无道德的窘境。道德是法律的补充,因而当行政人员触犯法律时,可能会受到制止,而失德与缺德并不影响他成为合格的行政人员。在某种意义上,统治与管理型公共管理自身就是一个不道德的行政体系。“有权者对无权者、权大者对权小者的专横跋扈、无忌妄为,以及权小者对权大者、无权者对有权者的逢迎‘拍马’,归依求庇,构成了行政体系不道德的一面。”[24](P312)而在服务型公共管理中,法律与道德的关系恰恰相反,法律是道德的补充。只有当道德的约束机制失去效力时,法律才发挥作用。同时,由于服务型公共管理强化了服务意识,淡化了权力观念,就从制度上动摇了行政人员失德和缺德的基础。因为,“权力拜教物的终止,可以使人们对掌权者的监督成为可能,而且不论行政人员的职位有多高,只要他的行为有悖于行政道德,就会受到社会的唾弃法律的惩治。”[25](P312)此外,在服务型公共管理中,行政人员健康的职业群体意识将取代传统的“官官相护”的族群意识,族群的观念变成了团结互助、有效合作、树立整体服务优势的动力,因而行政行为中的任何不道德现象,都会变得与整个行政体系格格不入,进而受到严厉的制裁与阻止。因此,服务型公共管理模式为伦理道德建设和其在行政行为中发挥作用提供了制度保障,只有在这种模式中,法律与伦理才是统一的,行政人员的行政行为才是合乎公正、平等、正义原则的。张康之教授甚至认为,服务型公共管理模式相关概念的提出本身就蕴含着对“服务”这一充满道德价值色彩的词语的考量。服务型公共管理模式中的伦理是对服务的引申、具体化和体系化,是伴生于服务型政府并指导服务型政府建构的标准。[26](P185)
