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在社会经济发展的同时，环境问题已经成为人类面临的一个严峻问题，面对我国日益严峻的环境现状,每一位公民和每一个社会团体都有责任和义务积极有序的参与维护我国的环境安全,这也是当今中国政治、经济可持续发展面临的重大课题。目前我国公众参与环境保护的现状不容乐观，环保意识不强，参与途径单一，环保制度和法律不够完善，公众参与环保远远没有达到预期的效果。为了更好的发挥公众参与在环境保护中的重要作用，本文对目前存在的问题及原因进行了分析，希望能对唤醒公民环保意识起到积极作用。
一、公众参与环保的重要性
公众参与（Public Participation）是指具有共同利益和兴趣的社会群体对政府设计公共利益事务的决策的介入，或者提出意见和建议的活动。目前我国还处于社会主义初级阶段，经济发展与环境保护的矛盾日渐突出，仅仅依靠国家采取一系列措施来缓解和解决环境问题是远远不够的，必须让公众参与到环保工作中来。环境保护中的公众参与制度,是指公众及其代表根据国家环境法律赋予的权利和义务参与环境保护的制度。它也是政府或环保行政主管部门依靠公众的智慧和力量，制定环境政策，法律法规，确定开发建设项目的环境可行性，监督环境法的实施,调处污染事故，保护生态环境的制度。公众参与原则是在不断的实践中总结出来的，也是经济和环保发展的必然趋势。
（一）体现环境决策的民主性
环境决策是一种综合性的决策，涉及多门学科，同时也影响到多方利益主体，中国的传统环境决策模式是计划经济下的决策模式，国家机关单方面根据本部门、本地方的利益，独自进行决策，很少与其它部门或其它地域进行协调，很少考虑公众的参与，因此在这种模式下做出的环境决策缺乏民主性、科学性。环境决策，必须听取民众的意见。缺乏民主的环境决策，必然也会缺乏科学性，缺乏科学性的环境决策必然会偏离事物正常的轨道，出现与实际相悖的情况，不仅达不到防治污染的目的，还有可能会加剧环境污染。
（二）公众参与使环境决策更加有效
听取公众的意见，使环境决策更加透明化、社会化，使政府的决策更加客观和贴近民意。良好的公众参能使环境决策运行机制各个环节充分发挥其应有的功能。如果公众没得到切实的环境权利保护，那么也就得不到强有力的法律救济，不仅挽回不了已失去的环境权益，甚至还会倍受精神之害，极大地挫伤公众参与环境决策的积极性。让公众参与环保，有利于减少公众与政府之间的冲突，也有利与科学民主的环境决策执行。
（三）增强公民的环保意识，提高公民参与的积极性
环境污染已经成为经济发展过程中的一大问题，目前公民对环境的关注度很高，但是参与度很低。
二、公众参与环保存在在问题及原因分析
（一）当前公众参与环境决策运行机制存在缺陷
首先公开的环境信息量有限、信息公开渠道少。环境方面的信息往往只在政府审批建设项目阶段才向公众公开，而在建设项目规划、运行阶段很少向公众公开。公众对建设项目的生产工艺、生产设施、产污情况很难了解，同时政府对法律、法规、政策宣传力度不够，使得公众对环境保护认识欠缺。再加上受人为封锁、截留等因素的影响，导致公众不能客观的了解环境现状，甚至会获得一些错误、扭曲的信息。我国当前的环境信息公开是政府权力型。其公开方式往往凭经验，不恰当的公开方式使得环境信息无法及时、准确、有效地传达给需要和关注这些信息的人。被监督者很少去认真听取公众意见、积极回应公众建议，公众往往只是被动接受。由于缺乏引导和解读，使得公众不能有效地理解这些材料，影响了信息公开的效果。
其次不切实际地广泛发动公众参与，致使某些参与低效、无效甚至混乱。在调查公众意见时，代表性不强，范围也有限，整个调查过程不够规范、科学。组织者有时因自身利益，通过调整代表性质、组成比例等措施偏好地选择，致使选择出来的代表不能代表大部分人的意见。
最后是监督救济制度不完善。在经济增长的同时忽略了环境问题，在环境保护与经济发展发生矛盾时，往往以牺牲环保来促进经济，不少侵害公众权利的行为没有得到政府部门的有利阻止。当公众利益受到损害时，公众所采取的抗议、申请行政复议等手段并不能使公众得到有利的行政救济。法制的不健全，也使得排污单位有漏洞可钻。
（二）公众参与环保的意识不够，环保观念淡薄
目前公众对环境方面的知识了解较少，加之很难参与到国家的行政决策和管理中去，环境决策与环境保护中公众的参与还没有引起足够的重视。另外，有很大一部分人认为环境保护与己无关，是国家的事情。
（三）公众参与形式单一，参与深度不够
目前主要集中在利用各种节日（如世界环境日、地球日、世界臭氧日等）、会议、研讨会等进行宣传参教育，公众参与的领域尚未触及对政府环境决策的参与。
（四）公众参与环境保护主体力量薄弱、影响小
目前我国环境保护社团组织有2000个左右，这些组织中大部分还是自上而下的、由政府扶持的官办型民间组织。受资金、规模等因素的影响，其在环境保护中的作用也非常有限。
三、如何公众更有效的参与环保
（一）健全环境保护法律法规
环境保护的法制建设也是促进公众认识水平提高的重要手段。通过环境立法使人们获得更多和更大的环境权益，以增进人们对环境问题的理解。建立环境行政公益诉讼制度。
（二）加大环保知识的宣传和教育力度
通过多种形式进行环保宣传教育。将环境教育作为正规教学的一部分；加大对农村的环保宣传力度；利用先进的电子媒体，让更多的人了解环保，认识到环境保护的重要性。
（三）提高环境信息的公开透明度
环境信息公开是一种全新的环境管理手段，保证公民知情权，是公众参与环境保护的前提条件。政府应该创造条件鼓励公民参与环保，让民众走进排污企业，提高积极性。
（四）引导民间组织朝着正确的方向发展
民间组织是政府和公众之间的桥梁，也是提高公众环保意识、让更多人参与环保的一个重要途径。政府必须重视民间组织的积极作用，合理引导，使之朝着健康的方向发展，更好的促进环境和社会和谐发展。
公众参与作用的发挥受法制保障、参与渠道、公众素养、社会民主化程度和法治化进程的影响，走中国特色的发展道路，必须重视公众参与。中国的公众参与与其他发达国家相比，存在一定的差距和不足，有待在今后从完善法律法规、增强环保意识、增加方式方法等多个方面加以努力。逐步形成公众参与环保的长效机制，更好的促进社会和谐发展。
参考文献
[1]吕忠梅.环境法新视野[M].北京：中国政法大学出版社，2000.257
[2]向佐群，唐敏.论环境保护中的公众参与[J].云南：云南行政学院学报，2007
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“公众参与”(Public Participation)从社会学角度讲,是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体,在其权利义务范围内有目的的社会行动。我国开展公众参与的历史虽然不长,但近年来国家和地方各级相关管理部门对公众参与已越来越重视,相继制定了一系列的政策和措施,鼓励公众积极参与与环境安全有关的各种活动。公众的范围包括普通群众、非政府组织和民间团体。除政府的行政行为和企业的环境安全责任行为以外,其他所有环境安全行为均可认为是公众参与行为。公众参与环境安全的形式主要有2种:(1) 加强自身修养,规范自身行为,自觉地将环境安全思想贯彻到日常生活中去;(2) 影响和督促他人加强环境安全的行为和意识。
二、什么是环境安全
1.环境安全的概念和含义:国际上,自然技术科学和人文社会科学对环境安全有各种不同的理解和定义,见之于法律和政策文件的环境安全,主要有两种。一是 environmental safety;二是environmental security。这两者在英文中既有联系,也有很大的差别。下面着重介绍三种环境安全概念。
第一种安全(safety),主要是对人体健康(或卫生,health)和生产技术活动而言,主要指对人的健康没有危险、危害、损害、麻烦、干扰等有害影响,常见的有生产安全、劳动安全、卫生(健康)安全、安全生产、安全使用、安全技术、安全标准、安全产品、安全设施等,这类安全问题简称为生产技术性的安全问题。第二种安全(security),主要是对人为暴力活动、军事活动、间谍活动、外交活动等社会性、政治性活动以及社会治安与国际和平而言,主要指对国际和平、国家主权、国家治安和社会管理秩序没有危险、危害、损害、麻烦、干扰等有害影响,常见的有社会安全、国家安全、国际安全等,这类安全问题简称为社会政治性的安全问题。第三种安全,即兼顾上述两种安全的综合性安全或广义的安全。广义的环境安全是指人类和国家赖以生存发展的环境处于一种不受环境污染和破坏的安全状态,或者说国家和世界处于一种不受环境污染和环境破坏和危害的良好状态。事实上,技术性的安全概念和政治性的安全概念存在着密切的联系,它们都是基于环境问题的安全,都以环境资源作为介质或都直接指向地球环境和大自然,因而很难将这两者截然分开。例如,根据美国的《环境安全规划》,环境安全(Security)包括污染预防、技术、安全(safety)和职业卫生、自然保育(conservation)、符合法律、净化、爆炸安全(safety)以及害虫管理等8个主要因素。因此,在研究社会政治性的国家环境安全问题时,往往离不开生产技术性的环境安全问题,生产技术性的环境安全是基础,社会政治性的环境安全是前者的进一步发展和综合,后者是前者严重化到一定程度时所产生的必然结果,后者包括前者。
2.环境安全的内容定义:环境安全最根本的内容是国家对关键资源的支配和控制的方式、手段和途径。是指主权国家在一定的历史阶段,着眼于国家环境权益目标,采取各种措施保障环境状况和环境利益不受外部和内部的威胁而保持稳定、均衡和持续发展的一种状态,能够对国家的稳定和发展,国民的生存繁衍和富裕起到维持和促进的作用,预防和应对可能出现的危机、冲突或战争,而不产生危害和负面影响。国家环境安全具体表现为环境的各要素保持完整和完备,国家环境主权独立,国家支柱产业竞争力增强,资源、能源供应得到有效保障,可持续发展的能力能够经受国内外动荡的冲击。国家环境安全具体包括三个方面的内容:①控制的主题是谁;②什么是关键的资源;③控制的范围和程度。按照其包括的内容可分为国家生态安全、国家环境权益安全和国家环保产业安全。其中生态安全是国家环境安全的中心,环境权益安全是国家环境安全的基础环节,而环保产业安全是国家环境安全的经济内容。
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一、公众参与的必要性
土地利用规划中的公众参与是指在区域土地利用规划过程中，充分调动规划区域内各个利益主体的积极性和主观能动性，深入到土地利用规划中来以优化区域土地利用的合理配置，维护各个利益主体的既得利益，实现区域土地利用的可持续经营，保证区域内社会经济环境协调发展的过程。
首先，公众参与是土地利用规划的内在要求。土地利用规划不单是消极的管理，还包含了积极的引导。土地利用规划涉及社会、经济的各个方面，涉及规划区域内部每一个人。一个好的土地利用规划，能够切实解决问题，能够通过规划的实施使社会福利有所增进，有利于经济发展，有利于产业结构的调整，有利于促进生产力的提高。因此，编制一个好的土地利用规划，仅靠政府官员的政治抱负、规划专家的精英谋略而缺乏公众的积极参与是远远不够的。我国建国以来几十年的土地利用规划之所以会落得“规划规划，不如领导一句话”的境地，其中一个重要原因便是土地利用规划脱离了社会，甚至连形式上的公众参与也没有。
土地利用规划的最初出发点和最终归宿只有一个，那就是：增进整个社区福利。政府只能对土地利用作出规划，不可能也没必要包揽全部土地利用，土地的具体利用主要是由公众来实施和完成的。因此土地利用规划一方面理所当然地要吸收公众参与，让公众了解和领会土地利用规划的精神，另一方面也要让土地利用规划体现公众的意图。土地利用规划仅仅由政府召集专家“垄断操作”、“封闭管理”是不够的，只有吸收公众参与的土地利用规划，才能做到“从群众中来，到群众中去”，最后批准的规划才能切合实际，才容易实现预期的效果。这就要比由政府部门关起门来苦思冥想搞出的土地利用规划更有生命力，更有权威性和群众基础。
其次，土地利用规划是在对土地资源状况、潜力和各行业用地需求充分了解的基础上对土地利用、区域经济及社会环境多方面发展所作的统筹安排和综合部署。土地利用规划具有强制性、整体性、战略性和长远性等特点，其规划效应涉及规划区内的每一个人。只有通过公众参与，反映各个利益主体的相关利益，才能实现规划的有效性，达到预期效果，尤其是对规划过程中的弱势利益主体（如农民阶层）的利益保护，更是需要通过公众参与到规划中来才可能实现。
第三，土地利用规划中的公众参与，能够使社会各个利益主体均参与到规划中来，这样有利于促使规划过程中调查研究的深入、实现对有关建设项目选址的合理布局和土地利用方式的优化配置，弥补规划专家在规划过程中难以发现的规划问题，如对人文景观的保护，就要求规划方案的拟订和规划的内容应更为完善，切合区域客观实际。通过公众的积极参与，公务员、多学科专家、不同层次的社会人员与土地利用规划专家的质疑探讨等双向或多向交流，能促使土地利用规划更加合理和完善，具有现实指导意义。
第四，公众参与是通过规划切实保护耕地的重要保障。要对耕地实行用途管制，严格控制耕地向非农用途转变，土地利用规划是基础、是“龙头”，也是一个重要的手段。土地利用规划蓝图要转变为现实，需要全体社会成员的参与，需要社会成员按照土地利用规划的意图与精神行事，自觉遵循土地利用规划来实施、调整自己的用地行为。缺乏公众参与的土地利用规划，公众遵照实施的意愿下降，公众对维护土地利用规划权威性的责任感和自觉性就会减弱，土地利用规划就不可能真正得到贯彻落实，人们按照土地利用规划保护耕地的意愿也就会大打折扣，对滥占耕地的行为也会缺乏监督的意愿。
第五，公众参与对土地利用规划的实施也具有重要的现实意义。对规划实施的监督，不应该仅仅是上级对下级的监督，这将是片面、不科学的，只有在广大公众的参与和监督下，规划内容的实施过程才可能避免违背、破坏规划的行为，才能使公众自觉维护土地利用规划的权威性，进一步强化土地利用规划的有效性。
二、公众参与各层次的地位和作用
土地利用规划是一个完整的体系，从上到下包括全国土地利用总体规划、省级土地利用总体规划、市（县）级土地利用总体规划以及乡村级土地利用规划。土地利用规划的行为主体一般分成三部分：各级政府、土地利用规划专家以及社会公众，他们面对同一规划方案会有不同的观点和看法。不同等级土地利用规划的作用和规划侧重点也不同：有些主要起控制作用，有些主要起具体执行、贯彻实施作用。不同公众参与在不同级别土地利用规划中的地位和作用程度必然不同。
公众参与的积极性不同。作为社会公众的个体，每个人都有着自身的利益，对与自己有切身利害关系的问题，关注程度和参与的积极性无疑更大。低级别的土地利用规划一般都是详细的具体规划，是上一级规划的分解和在更小范围的展开，与公众的切身利益息息相关。而更高级别的土地利用规划一般是对下级规划的控制和统筹安排，是更大区域、更大范围的规划，更强调战略意义上的规划，主要考虑长远利益而不是眼前利益，与社会公众的亲密度降低，公众参与的积极性也就减弱。
公众参与的有效性不同。越是高级别的规划，越注重规划的战略意义，更多的是注重平衡，强调对未来的影响和把握，对当前的指导作用降低，所考虑问题的层面、规划方法也是大多数公众所不关心和不了解的。这些必然导致公众参与不同级别土地利用规划的有效性不同。
我们对于不同级别土地利用规划，必须考虑到公众参与规划的地位和作用。例如：乡村级土地利用规划或者社区级规划，是规划体系中最详细、最具体的规划，也是与乡村、社区公众的利益最息息相关的规划，所以必须以社会公众的意见为主，使公众成为这类规划的主体，而政府和规划专家们应该起到引导和协调的作用，保证规划的顺利制定和施行；对于全国性或省级土地利用规划，我们应当更注重政府和规划专家的作用，但不能因此否定公众参与的必要性，社会公众应在其中起到完善和补充作用。
三、当前土地利用规划过程中公众参与存在的问题
第一，土地利用规划中公众参与尚未成为土地利用规划中的一个必备环节，缺乏明确的法律法规提供制度保证。
第二，土地利用规划过程尚具有一定的不透明性，大部分公众不能直接参与到规划中来。
第三，规划过程中公众参与对象不具有代表性且参与程度较低。规划所涉及的各个利益主体在公众参与中没有得到充分体现，规划中个别利益主体的合法权益甚至存在被剥夺的现象（如规划区内农民的利益和需求未能得到充分反映等）。
第四，公众意见未能及时反映给规划编制单位的现象时有发生。地方职能部门在规划决策前也很少征求公众的意见，一味突出经济发展的用地需求，忽略部分规划存在对象利益的现象较为普遍，有的地方甚至还出现隐瞒和欺骗广大群众的现象。
第五，在规划方案制定和实施过程中，对于规划方案的确立和，存在地区上的差异。
总的来说，我国公众参与制度在土地利用规划中的建立和实施还处在起步阶段，在实际规划过程中还存在很多不足，公众参与的对象和范围还不够明确，在实施过程中也存在很多尚待解决的问题。
四、公众参与的方式和手段
由于公众参与在不同级别、类型土地利用规划中地位和作用的不同，因此在公众参与的方式和手段上，应该根据公众参与的可操作性和成本效益原则等，针对不同级别、类型土地利用规划采取一些不同的方式或组合。
首先，可以根据一定的原则将土地利用规划体系细分为几个层次，例如：第一层次-乡村（社区）级土地利用规划和县级土地利用规划；第二层次-省级土地利用规划和全国土地利用规划。
对于第一层次规划，政府应该大胆放权，管理权限下放实质上为公众参与提供了可能性，政府把某些原来由政府包办的社会功能“交还”给社会，让社区公众真正成为规划的主体，政府等主要发挥引导和协调功能。公众参与可以采用一些方式和手段：如利用电视、报纸等多种途径，向公众说明规划意图，发放有关资料及参考材料，公布各种有关法规及情报信息，让社区公众积极参与。设立乡村（社区）规划办公室，专为规划提供信息和资料，以此作为政府和公众沟通的渠道，提供公众发表意见的途径和空间。努力使政府理解公众的意图，做到公开、公平和公正，力求政府与公众之间下意上申、上意下达的渠道通畅；走访听取公众意见，了解规划地区的土地利用情况及其他特殊情况。对特殊问题要反复研究，关心少数人的意见，要客观、具体、全面地把群众的真实感受和意愿收集上来，做好多方面参与规划方案的准备，而不仅依靠专家对统计资料的分析；社区公众在规划小组中要占较大比例，这样才能切实保证规划按照社区的长远利益进行。
第二层次规划应该更多体现政府、规划专家的主导作用，公众参与应采取“公众评议”，而不是“公众听证”的方式，使得规划更多的考虑整个省和国家的发展而不是短期的具体利益得失，体现规划的前瞻性和战略性。公众参与主要起着弥补政府、规划专家考虑不周的作用，使得规划方案更完善。规划可以采取：召开说明会和座谈会，土地利用规划专家就其提交的技术报告向社会各界介绍技术数据，分析技术问题背后的政策含义或者把初步规划方案的内容、初步设想等向公众说明，征求公众对初步方案或设想的意见，听取质询，发现遗漏的问题和初步方案需要修改的地方，要从不同角度广泛探讨，进行比较；召集有权利义务的关系者参加协商会，就规划方案中存在的某些有冲突的问题及实施规划的具体办法进行讨论，但要始终贯彻法律法规，对于不适当的要求，用讨论的方式合理协商解决，修改之后再公布，根据公众意见、建议等对土地利用规划方案有大的调整或变更，则要再次征询意见，同时可适当简化范围和程序以加快解决问题的速度。
参考文献：
[1]王慧珍，段建南，李萍.县级土地利用规划的公众参与方法与实践[J].中国土地科学，2008，10.
[2]王利敏，欧名豪，等.土地利用规划公众参与表达机制构建[J].生态经济，2010，01.
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一、参考咨询服务隐性知识的内涵
隐性知识是迈克尔·波兰尼在1958年从哲学领域提出的概念。他在对人类知识的哪些方面依赖于信仰的考查中，偶然地发现这样一个事实，即这种信仰的因素是知识的隐性部分所固有的。波兰尼认为：“人类的知识有两种。通常被描述为知识的，即以书面文字、图表和数学公式加以表述的，只是一种类型的知识。而未被表述的知识，像我们在做某事的行动中所拥有的知识，是另一种知识。”他把前者称为显性知识，而将后者称为隐性知识，按照波兰尼的理解，显性知识是能够被人类以一定符码系统加以完整表述的知识，如语言、数学公式、各类图表、盲文、手势语、旗语等诸种符号形式。隐性知识和显性知识相对，是指那种我们知道但难以言述的知识，通常表现为经验、技能、专长、印象、灵感、洞察力、直觉、心智模式、预见性、信仰、价值体系(观)、团队默契、组织文化和风俗等。
根据以上论述,结合高校图书馆参考咨询服务工作实际可知,参考咨询服务隐性知识的内涵及特点表现为: (1)参考咨询服务的隐性知识是咨询馆员个体在长期的咨询实践过程中逐步积累起来的个性化、经验性知识; (2)参考咨询服务的隐性知识与特定的环境和背景相关联。一旦脱离特定的环境和背景,其隐性知识就会失去存在的基础。如适用于某些特定用户的隐性知识可能会因为用户或资源的变化而失效; (3)参考咨询服务的隐性知识与咨询馆员个体无法分离、存在于即时的咨询活动中,在被使用时是不自觉的、无意识的,而且稍纵即逝。
二、参考咨询服务隐性知识的重要性
1.参考咨询服务提供的主体服务是知识服务
从参考咨询服务的服务对象、服务内容、服务方式的角度看,参考咨询服务是以学科专业为基础,采用现代化通讯、计算机、网络设备与技术手段,依托各种载体、类型的文献信息资源,利用多种咨询服务方式,通过各种网络参考咨询服务平台,有针对性地直接或间接地提供各类型、各层次咨询问题的活动。因此,可以说,参考咨询服务是高校图书馆知识含量较高的专业服务,主要依靠知识为用户服务。
2.参考咨询服务提供的产品具有特殊性
参考咨询服务是知识密集型服务,其服务产品的提供不像一般工业制成品那样,对机器高度依赖,可以标准化、批量生产,而是主要依靠咨询馆员根据 不同的具体问题运用专业知识和技能去解决用户的各种复杂问题。在咨询馆员所使用的知识和技能中,一部分是咨询馆员间共有的知识,更大一部分则主要是依靠咨询馆员的经验、灵感、洞察力、咨询技巧或独有的信息资源、咨询工具等隐性知识来完成。因此,参考咨询服务产品的提供与咨询馆员的隐性知识密不可分,具有较强的依赖性。
3.参考咨询服务过程中与用户形成的关系特殊
参考咨询服务中,不仅服务产品依赖于咨询馆员个体,用户关系也依赖于咨询馆员个体。比如,在具体的参考咨询服务中经常能看到这种情况:相应学科领域或行业内的用户更愿意比较稳定地接受相应咨询馆员的服务。更有甚者,当相应咨询馆员暂时离开或永久离职的时候,用户可能会很失望的“改天再来”甚至选择离开。因为用户认为,在该部门,他已经不能得到像离开或离职的原来咨询馆员提供的可以比较信赖的服务。表面上看,这是用户关系问题,本质上也是对特定知识的依赖。
三、参考咨询服务隐性知识的管理
1.在部门内营造有利于隐性知识共享的良好环境
在部门内营造有利于隐性知识共享的良好环境,主要包括以下几个方面:一是营造良好的组织文化。优秀的组织文化是实施有效知识管理的先决条件,这一点是由知识的特性和知识工作者的工作特点决定的。知识资源不像物资资源那样有形、可计价、易管理,创造知识、分享知识的过程是一种无形的活动,它不易被监控也无法以外力强迫。因此,应当建设良好的组织文化,使咨询馆员树立整体观和互惠观,鼓励进行隐性知识交流,打破个体、团体及部门之间的知识壁垒;二是结合工作实际的需要,努力把参考咨询部门建设成学习型小组、团队。按照美国管理学家戴维·A·加文的观点,学习型组织在以下5个主要方面是出类拔萃的:即系统地解决问题、采用新的方法进行实验、从自己过去的实践中学习、从他人的经验和优秀实践中学习、在组织中迅速有效地传递知识。在这5点被称为是“学习型组织的基石”的特征中,有3点涉及的是组织及个人隐性知识的交流与传递。因此,把参考咨询部门建设成学习型小组、团队,有利于加快隐性知识的交流与传递;三是建立知识共享奖励机制。管理实践表明,最轻松、有效的管理是制度管理。隐性知识的共享交流要想长期、有效地开展下去,必须配备有良好的鼓励学习、创新、共享的激励制度。
2.根据隐性知识的特点,选择合适的知识交流模式
如前所述,参考咨询隐性知识是存在于咨询馆员头脑中的心得、体会、经验等。这些知识一般都是紧贴问题解决方案,是多年问题解决方案积累的精华,一般是难以编码的。因此,隐性知识的管理是组织内部知识管理的重中之重。应根据隐性知识的特点,选择合适的知识共享交流模式。
其管理思路是:首先,在部门内部进行知识需求调查,明确参考咨询馆员的知识需求,在此基础上,明确部门内部隐性知识的关注点;其次,在了解了部门内隐性知识的关注点之后,把相关咨询馆员掌握的隐性知识系统化、条理化,并利用先进的知识管理设备、工具和手段,建立隐性知识交流平台。具体说来就是,利用先进的网络设施,建立组织内部的知识管理中心,将一些共性问题集中进行管理,目的就是在部门内部提供一个通畅的知识共享和知识交流的途径,使咨询馆员知道从哪儿能够获得需要的知识;第三,对于咨询馆员的个别需求,建议小范围内进行,如“一对一”、“一对多”的模式开展知识共享交流。
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关键词：人力资源；管理；通信
工会作为工人阶级的群众组织，其职能便是维护工人阶级的利益、协调工人和企业之间的矛盾。随着社会主义市场经济体制的逐步确立，通信企业各部门的工作职能也日益完善，但当前通信企业中工会组织与各职能部门尚未完全分离，工会组织在调整劳动关系中的地位和职能仍有很大作用。本文主要通过对通信企业工会的特点和当前企业人力资源管理的现状进行分析，阐述了通信企业工会参与企业人力资源管理工作的重要性。
一、企业工会的特点
1.工会是不同阶级利益冲突的必然产物
随着企业改革的不断深化，职工队伍因政治地位和经济待遇的差距产生了不同利益群体：一是经营管理者群体，主要是企业党政领导；二是管理层群体，主要是机关职能部门工作人员和技术人员；三是普通职工群体，是从事具体生产劳动的一线职工，这是人数最为广大的群体；上述这些群体因为所处地位不同，自身需求也不同，故而会产生矛盾，这就需要一个组织来协调各群体之间的矛盾，工会便是这样一个组织。其作用是代表劳动者的利益，平衡雇主的经济实力。
2.工会对企业建设具有导向、凝聚作用
在多数企业中，工会经常组织的各种形式的活动对职工进行价值取向教育，引导职工深入了解企业文化理念，产生归宿感；工会利用分会、小组等基层组织的优势，掌握员工的感知、动机、期望等心理，及时与职工进行思想情感沟通，唤醒职工能动精神，产生强大的凝聚力。
3.工会是教育职工的阵地
教育是工会四项基本职能之一。工会可以通过表彰先进来弘扬企业精神，陶冶职工的情操；可以创办文化学习小组、文化夜校组织职工开展丰富自我的教育活动，帮助职工不断提高思想觉悟、文化素质，业务水平和技术含量。
二、现代企业人力资源管理的现状
1.对人力资源工作的认识不够
长久以来，许多企业还停留在“重财物、轻人力”的层面上，企业领导者对物质投资慷慨大方，对人力投资却十分吝啬。尽管满口“以人为本”，却并未落实到实处；也有的企业仅重视高级人才，忽略对普通职工的关心，认为只有为企业做出重大科研成绩的员工才是企业需要的人才，而普通哪怕工作再积极、再认真，也无足轻重，可来可走。这种错误思想必然导致行事决策的不公，极易导致通信企业员工队伍的不稳定。
2.人力资源浪费现象严重
部分企业由于长期受计划经济的影响，缺乏激励、约束机制，严重打击了职工工作的积极性；还有部分企业在实施下岗分流，减员增效的过程中，没有做到认真考核，而是实行“一刀切”的办法，导致许多有用之才提前离岗，造成了人力资源的浪费。
3.岗位职责不明确，工作效率低
现今各企业仍普遍存在因人设岗的情况，机构杂冗、分工过细、责权不明。导致出现问题职工互相推诿，管理者协调困难，影响了效率和效益的提高。
三、工会如何参与到企业人力资源管理工作中去
1.充分利用自身特点，以人为本，切实做到维护职工群众合法权益。工会要在企业改革中有效整合企业资源，坚持具体情况具体分析的维护方法，维护员工工资、福利、养老等切身利益，对这些情况定期进行公布，积极建议企业建立完善的员工救助制度，把维权贯穿于企业改革发展建设的全过程。
2.在企业人力选拔上，要积极献言献策，建议通信企业领导和管理层深入推行“以人为本，人才强企”战略；发挥自身的监督作用，为员工创造公平的竞争环境，结合实际辅助人力资源部门搞好定员定编，不搞“一刀切”，努力营造尊重知识、人才、创造、他人的良好氛围。
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医院文化建设是共青团工作的重要内容。医院文化建设工作的开展需要医院各个部门的通力协调与配合，共青团作为医院的团青工作部门，理应成为医院文化建设的生力军。
共青团作为医院广大团员青年的引导和服务性组织，对医院团员青年的思想动态起着十分重要的影响，具有较强的导向作用，青年职工作为医院发展的主流后备力量，对医院文化建设工作的推动和落实起到了至关重要的作用，在医院文化建设过程中，共青团组织可以担当起青年职工参与和推动医院文化建设活动的有机载体，架起青年职工和医院文化建设工作之间的桥梁，在此基础之上，引导医院文化朝着健康积极的方向发展。
共青团参与医院文化建设的途径加强思想建设和组织建设为医院发展充实力量
共青团作为医院的青年组织应重视和加强对青年职工的思想教育工作，倡导先进的价值观体系，尊重青年职工的价值，注重发挥青年职工的自主精神，创造潜质和主人公责任感，通过强烈的价值认同感和巨大的凝聚力激发青年职工的积极性，通过开展向优秀、典型人物的学习活动从而培育积极向上，奋发有为的医院精神。
共青团要经常开展丰富多彩，健康有益的群众性青年文化活动，同时充分利用共青团组织的宣传阵地。通过报刊宣传、文艺演出，演讲活动、书法、征文等积极向上的各项活动为载体，开展健康积极的文化活动，吸引广大青年积极参与到主题鲜明、内容丰富，形式多样的活动中去。推动青年文化活动的蓬勃发展。
通过青年志愿者活动树立良好医院形象
良好的医院形象是医院文化的外在表现形式，塑造医院形象是医院文化建设的重要组成部分，医院共青团组织可在院内开展创建“青年文明号”、争当“青年岗位能手”活动。通过鼓励青年员工积极参与各种青年志愿者活动，提高医院在社会的知名度和美誉度，医院共青团组织青年员工深入基层、农村、街道、社区等开展青年志愿者活动，通过服务群众，服务社区，服务社会来提升医院的社会形象。
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一、规范内控制度。凡事预则立不预则废。事前，从经济活动的计划及相关会议开始，并制定相关的组织内部规章制度。内部审计具体准则第5号第十一条：“建立、健全内部控制并使之有效运行是组织高级管理层的责任。”第十二条：“内部控制是对组织目标实现的相对保证。”程序就是按照既定的规章制度办事。因此审计的一项重要职责就是确保内控制度规范运行。俗话说：人管人气死人。但是运用制度管理约束人，就有章可循，可以使建设单位干部不犯错误，因此审计工作从一开始就可以帮助建设单位干部提提袖子，拉拉衣襟，维护建设工程项目从一开始就规范化、制度化，保持正确的运作方向。作为经济监督就是要时刻提高警惕，观察经济活动的一举一动，遇到特殊情况，要及时上报，研究对策、办法，当然应该坚持原则的就要坚持原则。
［例一］某子项目进入资格预审程序。按正常程序只要符合资格预审文件要求即可入围，但必须有三家及以上单位才可以进行下一阶段正式招投标程序。在评审过程中，有四家单位基本符合条件要求，但内审人员发现这四家单位有围标嫌疑，同时上述四家单位的报价均明显高于清单预算标底，不利于建设单位利益。当场有评委提出终止评审，但招标文件及资格预审文件中没有惩罚围标的相关条款，工作陷入被动！内审人员提出先按照正常程序进行，因四家单位基本符合条件要求，所以只能认可投标有效并张榜公示。事后立即上报，领导召集项目、内审人员开会，决定制度不能随意变更，只有另想办法。公示期间，经过深入细致的走访了解，发现其中两家单位业绩有造假情况，因此按照招投标法的规定取消了这次投标结果，重新招标公告。虽然这样操作耽误了时间，延误了工期进度，但建设单位严格按制度办理，投标单位心服口服，且维护建设单位的利益。
二、造价控制与核定。造价审计是建设工程项目全过程审计的核心。为节省有限的建设资金，各建设单位高度重视造价监控工作。自建设工程立项后，审计部门即进入该建设工程的全过程造价监控工作。
1.首先从源头――工程施工招投标文件、合同开始把关，从合同中约束施工单位，进行规范管理。事后审计的弊端：时间介入滞后，了解信息不全，难以及时发现问题，即使对部分内容存在疑问也往往因无法掌握第一手资料而陷入困境，审计决定、意见和建议难以落实到位，审计风险较大。事前介入，能掌握第一手资料和数据，能一针见血地发现问题，对一些可能出现的问题做到防范于未然或消灭于萌芽状态。建设工程项目涉及有关洽谈合同问题应聘请专业单位或专业人士，与业主一道参与洽谈、沟通。经过民主化、科学化的程序后，文件一旦经甲乙双方签署后，大家就必须遵守，以保证程序及其结果的真实性、合法性和公正性。
［例二］建设单位招标部门聘请了一家中介造价公司编制一子项目清单预算（控制价）。造价公司审阅了子项目的相关资料后，与建设单位签订了合同。可是不久，造价公司以标底超出洽谈范围为由，要求增加合同价款。在讨论会上，内审人员坚持原则，指出造价公司在知晓项目情况的条件下，以低价中标后再来涨价是不对的。事后，建设单位与造价公司沟通后，造价公司认识了自己的错误，继续执行合同直至完成编制预算工作。
2.材料价格一般以当地造价管理部门的信息价为依据，但甲定乙购等特殊情况就不同了。在施工过程中，由建设单位项目、内审等人员与施工单位联合组成工作组，严格执行国家招投标法的规定，走访市场，货比三家，确定本建设工程所用主要建筑材料的品种、规格和单价。如子项目――内装饰工程中的主要材料，如：花岗岩、大理石、铝塑板等材料价格，经市场调查，控制在一个合理的幅度范围内。在招标文件中加以明确，有力的杜绝了招、投标过程中的“抬高标底”现象，为日后该子项目造价结算奠定基础。
［例三］一项外装饰工程涉及玻化砖材料。事先建设单位与施工单位协商，按甲定乙购方式来确定材料价格。经建设单位询价后，在《关于幕墙用陶土板玻化砖的联系单》中明确了玻化砖材料结算价。在结算阶段，施工单位却提出要另加玻化砖人工费。内审人员不予采纳，根据清单计价原则，清单中相应的石材墙面子目的综合单价已包含人工费。经建设单位与施工单位沟通后，施工单位同意接受。
3.工程量是决算的基础。施工过程中，内审人员要不定期进驻工地。对桩基础、隐蔽建设工程、建筑细部构造层次、设计变更等及时办理签证记录，杜绝事后扯皮的现象，为以后建设工程结算顺利完成做好准备。隐蔽建设工程的监督，按程序操作更有必要。对影响建设工程造价的设计变更、签证，从专业技术的角度，施工单位提出合理化方案，提供项目办选择。在签证、变更问题上，要将监控工作落到实处，取得“四两拨千斤”的效果，防止错误和舞弊行为的发生。
数据在经济工作中的作用是不言而喻的，人为的错误有时是失误，但有时是故意造成的。［例四］本人参加了一省重点工程的桩基础晚间现场测量工作。记得有次测量，由于泥沙清理不干净及孔径深处内有塌方出现，二小时前初测合格的孔深反而达不到设计深度。这时候，施工单位坚持认为已经达标可以停钻机了，他们的理由是初测深度与设计深度相差5M，按进度再钻二小时肯定已经达到设计深度。事实是标尺深度就是达不到设计深度。出现此情况，作为内审人员的我坚持清沙，再钻再测。事后才知，是钻头出现断裂，初测后的二小时只是在空钻，等清沙后再钻，不一会儿就达到设计深度。根据此事，我更加坚信内审工作一定要坚持原则，以事实为依据，数据就是工程量最好的说明！
4.先验收再终审，以内审人员为主，组织建设单位相关部门人员成立审计小组，办理项目竣工结算。本着以事实为依据，以招投标文件、施工合同、签证、变更、施工图纸、竣工图纸等为基础，以科学、严谨、细致的态度进行核算，先内审再外审，聘请中介造价咨询公司出具“建设工程造价审核报告”。
在造价结算阶段，施工单位会提出不同意见，怎么办？［例五］上例所说的桩基础结算。施工单位在编制预算清单时，未将桩基础钻孔不灌注部分的工作内容列入清单报价内，理由是建设单位招标文件以及工程量清单未列空孔子目。但在结算最后阶段，施工单位要求将此作为遗漏项目补入决算。内审人员根据该工程招标文件第二节，第三点投标报价中的第4条：“采用工程量清单价计价或者提供招标控制价的，当发现招标人提供的工程量清单或招标控制价中的工程量与施工图纸有误差的，招标人和中标人在合同签订生效后1个月内，经双方核对，应予以调整。逾期均不予认可。”的规定，不予采纳。施工单位无话可说。所以造价结算一定要以事实为依据，以文件为基石，这样才能维护建设单位的利益，施工单位才会接受决算结论。
三、工程质量审计。由于建设项目存在工期长、投入大、技术性强的特点，如果内部审计仍按照传统方式对建设项目进行事后的审查与评价，那就无法将项目建设过程中存在的问题及时反馈给相关部门并予以改善，就无法实现建设项目审计的目的。因此，建设项目内部审计应当将“关口”前移，从传统的事后审查、评价延伸到项目开展之前的可行性研究阶段，并全面参与建设项目运行全过程，适时提出有利于加强内部控制、改善风险管理的建议，促进建设项目质量、进度、效益的提高。
工程质量百年大计。建设单位项目、内审人员要与监理一同检查施工单位有无工程质量保证体系、相关施工的规章制度。要组织对隐蔽工程的验收，对不合格品的控制要有具体措施，对不合格工程和质量事故要进行分析，划分责任。要定期检查建设单位、施工单位的工程资料、参加工程进度会议。检查工程监理是否规范履行监理合同，及有关法律、法规、规章、技术规范、设计文件执行情况。督促监理做好施工单位已完成工作的内容及其工作量的确认。
［例六］建设单位在电梯招标文件中明确要求电梯的“五大件”为进口原件。货到工地现场验收时，内审人员发现有部分器件表面有锈斑，包装塑料上有明显的雨水。经向施工单位咨询，原来在运输过程中，装卸人员未采取有效的遮雨措施，致使部分器件长时间接触雨水。为保证电梯质量，经咨询有关专家，在不影响质量的基础上，必须做防锈处理。建设单位向施工单位下达整改通知，施工单位接受。此事证明，工程质量事关重大。内审工作“关口”前移十分必要，如到决算时就为时已晚了。
四、财务管理审计。财务管理审计是指对建设工程项目资金筹措、资金使用及其账务的真实性、合规性进行的监督和评价，是财务审计与管理审计的融合。从建设项目全过程看，财务管理既包括各种经营决策的判断、建设工程的执行，也包括成本价格的分析、工程造价的核算以及会计处理过程，是经营活动与财务活动的融合。财务管理审计强调对建设工程项目各环节技术经济、运行过程真实性的审查，并对其合法性、效益性等管理层面的情况进行评价。在可行性报告审计、设备材料采购审计、工程造价审计等环节，除强调管理层面的问题外，还要求对相关单据、财务数据、财务账簿等进行审查，评价其合法性、真实性。同时在工程项目施工期间中，会遇见许多实际问题，如农民工工资（建议按甲乙双方双控账户，专款专用原则）、税务属地管理等，内审人员要提出合理化建议。
［例七］内审人员在一次基建财务收支审计中，发现有大额资金进出账异常情况，找负责人、会计谈话，他们说是买材料款。内审人员经函证了解、调查后，再次找负责人、会计谈话，在铁的证据面前，他们承认了挪用工程专用款的事实。内审人员上报后，建设单位按照合同规定，对施工单位进行了严厉的处罚。
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Key words: urban planning; public participation; importance
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）
相关概念、理论研究以及重要性
1.1 相关概念。公众指的是政府位置服务的主体群众，公众参与指的是群众参与政府公共政策的权利，是一种让社会上的多数人能够参加到那些与他们的生活环境息息相关的政策制定及决策过程中去的方法和途径。公众参与实质上就是公众与项目主持方之间的一种双向交流。公众参与最先出现在北美国家的规划当中，起初是为了协调平衡各方（尤其是普通民众与政府、投资商之间）的利益而采取的一种规划方法，后来发展到作为一种规划技术和规划理念被广为采用。公众参与是一系列反对技术专家政治社会活动的总和，它代表了现代社会中公众对民主参与和自我管理的不妥协的追求。
公众参与城市规划，是指公众参与规划的全部过程和不同领域，其本质是要通过公众对规划制定和实施全过程的主动参与，更好地保证规划行为的公平、公正与公开性，使规划能切实体现公众的利益要求，真正的做到以人为本，提升规划的科学性、合理性，并确保规划工作的成功实施。总的来说，公众参与城市规划是对权力的分配与再分配，是一个利益博弈的过程。
1.2 理论研究。对于公众参与城市规划的研究大致分主要集中在以下几个方面：介绍国外公众参与城市规划的历史发展过程和现状情况；强调公众参与城市规划的重要性；分析我国公众参与城市规划的瓶颈所在，并提出建议；通过介绍我国某些城市的某些举措来分析公众参与的优缺点；翻译国外相关内容的文章或者书写的书评等。
1.3 重要性。公众参与城市规划有助于减少规划失误，增强规划的合理性；有利于城市规划的顺利实施；有利于监督规划部门依法行政。城市规划既是一门跨越自然科学与社会科学的综合性科学，又是一项综合性很强的政府职能，同时它还是一项带社会实践性质的公共事业。城市规划的这三种性质，要求政府的决策要尊重科学、尊重民意，而公众则应当了解规划、参与规划、监督规划的实施，一旦城市居民能够直接而持久地接触规划，成为规划制定和规划实施过程中一个重要的组成部分，规划行为便会更加科学与民主，规划决策便能更符合实际情况和切实体现公众的利益需求，并确保规划工作的顺利实施。
城市规划的公众参与现状
中国的城市规划制度借鉴了上世纪50年代前的前苏联模式，基本上是由政府决策、规划部门执行的自上而下的过程，各级政府认为没有必要宣传规划、倡导公众参与。自20世纪80年代起，我国就有学着积极倡导把公众参与导入城市规划环节。上世纪90年代初，公众参与城市规划的理念从西方传入我国规划界，此后我国许多城市都在进行公众参与城市规划的尝试，最典型的就是深圳、上海等东部沿海的大城市。进入21世纪后，随着我国民主制度的进一步健全，公众参与社会决策的呼声更加高涨。《中华人民共和国城乡规划法》特别强调规划公开，特别重视民权民意的落实与表达，增强了大人监督和民众参与的环节。
由此可见，虽然公众参与城市规划在我国的历史还不够长，但是我国的城市规划已经完全摆脱了单纯由政府部门制定的局限，“以人为本”、“法定图纸”等现代规划理念也已渐入人心。然而在我国公众参与城市规划却仍然只是在局部范围和特定层次上有一些尝试，在制度与实践的整体上尚未全面推行，最新的《城乡规划法》在公众参与的具体方式、公众监督等方面仍然有所欠缺。从公众参与成长模式来看，我国城市规划过程中，公众参与主体的范围在不断扩大。方式和途径也日趋多样，但在程度上仍然处于萌芽阶段。
城市规划的公众参与问题及原因
从我国目前城市管理体制来看，由于非政府社区组织发展还不成熟，公众参与主要还是街道办事处及其辖区有关单位和居委会代表，作为基层公众代表参与规划的制定与管理。因此，在公众参与城市规划过程中存在的问题主要有：多数公众参与仅仅是规划方案到了最后评审阶段，有的甚至在批准后才公开展示，搜集到的公众规划意见很难反映到成果中，仅仅成了一种宣传方式；缺乏对公众规划意识、规划知识的教育，全凭公众的兴趣去参与而不是凭责任感去参与；公众参与的面层低，规划的制定、规划的决策中并没有真正意义上的公众参与，他们提供的仅仅是技术层面的多科学支持，而不是社会各方利益的代表；无论是政府还是有关专家，处于种种考虑其实是不希望公众真正参与规划的；我国的公众参与缺乏法治保障和实践经验。
这些问题的存在实质上表明了城市规划存在着合法行危机。这种合法性危机主要表现为：规划的提出，不是源自于公众的规划诉求，而是源自于少数社会强势集团的利益诉求和权利机关的“政绩”诉求；规划的制定缺乏“听证”、“咨询”等能够充分听取公众和意见的程序，缺乏公众的有效参与；规划执行缺乏公众的有效监督等等。造成城市规划合法性危机的原因，
即使资本的“强势”、政府管理的“失当”以及规划专家的“媚俗”，更是公众参与的缺失。
3.1 在城市规划过程中，本应代表和维护公共利益的地方政府在强势资本面前，为求得经济的当前发展和“政绩”需要，对于寝室公共利益的逐利需求一再“委曲求全”。其结果，是城市规划没有能够“为民众谋求更多的福祉”，只是给资本创造了越来越大的谋利空间。
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随着我国经济的高速发展，自然资源的有效利用与保护问题的重要性日益凸显，市场与政府的调控机制有时无法发挥最优协调作用，因而公众参与作为一种合法参与决策、施政行为逐渐倍受重视。国内外学者在对森林资源、水资源、能源、矿产资源乃至再生资源的管理研究中揭示出公众参与的重要性，公众参与作为一种信息交流过程有助于决策制定者更好地理解参与过程，有利于管理信息的搜集和共享，促使利益相关者直接参与计划和决策的制定［1-2］。公众参与有利于提高自然资源管理决策制定的科学性和公平性，近些年来，政策制定者、专家或者利益代表者逐渐在公众决策问题上例如资源管理、规划方面共同发挥着合作决策作用［3-4］。公众参与自然资源管理过程体现出公众对自然资源的保护意识，参与式管理有助于培养公众可持续利用资源的价值观，使公众在参与过程中自觉意识到自然资源的稀缺性和保护资源的必要性。
公众参与自然资源管理的研究在我国兴起较晚，相对于发达国家成熟的参与模式和成功的参与实践而言，我国在公众参与自然资源管理的具体参与模式和途径还亟待完善，而这一过程则需要从发达国家成功的实践成果中汲取经验。因此，本文从实践角度出发，对发达国家和发展中国家公众参与自然资源管理领域的典型案例进行归纳总结，从参与主导发起者、参与意识、参与途径、参与主体和法律保障等方面进行对比分析，总结归纳出三种不同主导型参与模式，并就模式特点、模式间比较以及演进过程进行一系列分析，以期通过案例对比研究，对我国实施公众参与自然资源管理提供可借鉴措施和路径导向。
1国内外典型案例对比研究
国内外许多国家在公众参与自然资源管理领域均有一些成功案例，但不同国家的实践模式多有不同，因无法将各个国家的实践成果一一枚举，故本文按照发达国家与发展中国家进行实践模式对比分析。
1.1发达国家公众参与自然资源管理的案例背景
早在1979年，美国环保署就在其颁布的法规中指出公众参与公共决策的重要性，并就公众会议、咨询小组、许可证实施细则、财政资助协议等做出相应规定；2003年，美国环保署制定了《公众参与政策》，就促进公众参与提出了一系列要求［5］。
匈牙利的圣安德烈城为了协调不同需求，在1997年1月提出土地利用整体计划，该计划由Gooncool环境协会承担，为了保证当地政府和主要土地利用部门的有效合作，在倡议阶段举行了一次圆桌会议，并就土地利用计划的每个主要决定达成一致［6］。
卢小丽等：公众参与自然资源管理的实践模式中国人口·资源与环境2012年第7期管理委员会模式是西方国家在自然资源管理中多采用的公众参与模式，管委会在公众参与过程中会提供顾问支持，公众通过参与管委会组织的论坛活动将自己对自然资源管理的具体建议和想法呈交给管委会［7］。澳大利亚的Grampians Wimmera Mallee委员会致力于运用公共咨询在给公众提供服务时，使公众获得参与决策的机会，然后自觉地参与循环用水战略的实施过程［8］。
在奥地利圣珀尔腾，通过对女性参与者进行访谈来搜集有关利益相关者动机和行为信息，逐渐改进原有制定的公众参与水资源管理过程；通过焦点小组内的参与性讨论和情景工作团队的参与决策，使各利益相关者将公众参与讨论过程看做自愿参与过程，从而有利于水资源管理［9］。
1.2发达国家公众参与自然资源管理模式的特点
西方国家在早期工业化进程中，人口增加、大规模工业生产造成大量自然资源掠夺式消耗和生态环境的严重破坏，国外学者已经认识到自然资源的稀缺性和资源效率提升的重要性。因此，发达国家在公众参与自然资源管理的初始阶段，重视运用法律手段来规范参与行为；随着公众参与意识的增强，社会团体、管委会、协会乃至社区组织的建立，非政府组织开始尝试号召组内成员参与资源管理；与此同时，国家层面上的鼓励和宣传，也使诸多发达国家如日本、英国、德国等国的社会公众开始自觉地对生活中耗用的自然资源进行管理。
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除基础性研究之外，当前我国学界关于公众参与政府绩效评估的研究更倾向于探讨建立一种公众参与政府绩效评估的分析模式，进而深入剖析此种模式下公众参与政府绩效评估存在的问题与对策。例如：王锡锌将政府绩效评估分为“公众参与模型”和“技术理性模型”，主张将公众参与和专业技术理性结合起来，建立“复合型政府绩效评价模式”，实现绩效评估实践对政策民主化和理性化的政策学习功能。[3]桑助来概括了公众参与政府绩效评估的六种基本模式：即“下评上”模式、“评估团”模式、“政务公开”模式、“满意度调查”模式、“万人评议政府”模式、“第三方评估”政府模式，并对这六种基本模式分别进行了阐释，明确了各种模式的适用范围以及优势与缺陷，提出应建立“多层次开放性的政府绩效评估体系”，增强公众参与的话语权，建立公众满意度调查制度。[4]
应该说，当前关于公众参与政府绩效评估的理论研究从整体上已经明确了公众参与的必要性和重要性，也提供了公众参与政府绩效评估的分析框架，为日后的研究工作奠定了一定的理论基础。但目前的研究方向过于宽泛，只是从总体上梳理了一些概括性模式之间的理论关系，并未具体阐释公众如何参与政府绩效评估，包括参与程序、方法以及参与结果的效力等，这也是今后研究公众参与政府绩效评估应予以细化的方面。
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基层群众参与公共决策难，问题可能更多地出在决策者身上。
政府吸纳公民参与意愿不强。首先，县级政府执行主体依然存在官本位思想，缺乏积极推动意愿。
其次，县级政府执行主体对公众参与有抵触看法。一方面认为政府需要应对公众参与过程中提出的各种问题，需要不断与群众协商沟通，时间、效率等执行成本势必增加；另一方面县域领导者认为公众常常不能理解政策质量标准中包含的知识和常识，参与反而会降低政策质量。当公众参与目的与政府政策目标存在偏差时，更会增加执行风险。
再次，县级政府对公众参与政策执行的方式缺少创新。目前通行的方式有，组织听证、接受投诉、信息公开、向专家咨询等，但这些公众参与方式都具有单向性特征。而且公众参与政策执行多是在一些执行的“微循环”中，如城市公园、广场、绿地的修建，社区建设与发展等，而一些重大规划和重大项目，公众实际参与的范围非常有限，大多是在形式上设定了公众参与的环节，而在实际运行中表现为走过场，并不能发挥真正作用。
我们曾对全国部分省份中的县级四大班子的领导做过问卷调查，1065份有效问卷中，表示县级政府在制定重大政策时会经求群众意见的尚不足三成（29.9%），49.1%的人表示有时会征求群众意见，而有20.2%的受访者表示很少会征求，即使征求也是形式。
在参与者身上，问题主要是其公民资格的权利与责任意识薄弱。
公民资格即应具有秩序意识、责任意识、契约意识等。我们调查发现：一方面，基层、农村民众认识到公共政策重要性，参与意愿普遍提升；另一方面，民众对公民资格的权利和责任的认识并不对等。以部分农村民众参与公共决策的目标为例：一是多表现为个体化，着重于从个人角度肯定公共政策重要性，而较少从国家及社会发展角度考虑。其次，参与政策执行的目标多表现为短期化，主要关注点是解决当下自身利益问题。
目标差异造成公众参与弱化
公众参与县级政府公共政策决策、执行的权利是受法律保护的。然而当法律在县级政府层面，却因为配套机制不健全限制了公众参与政策执行的广度和深度。
公众参与政策执行缺少制度性保障。具体而言，首先是缺乏明确的分工制度。当前，基层政府吸纳公众参与政策执行多基于两个目的：获取和传导信息、增强公共政策认同和可接受性。为此，上述公民调查、互联网、听证会、专家咨询等形式的互动，只是初级和浅层次的，政策执行中政府与公民合作方式，在哪些层面，以何种方式合作；政府与公民合作的边界在哪里；政府与社会、政府与公众合作的法律责任如何认定等，都缺乏明确的制度安排。
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一、公众参与环境评价的重要性
环境影响评价指的是在一定区域开展建设活动前，对拟建设项目有可能对环境产生的影响，进行系统调查、分析、预测，并作出相应预防措施的过程，环境影响评价制度以法律的形式界定，呈现制度化特征。
（一）与国家法律规定一致。我国法律规定了公众可以参与社会经济及文化的管理等的权利，基于此，公众有权利和义务对环境污染问题发表自己的看法和意见。公众参与环境评价，切实展现了我国人民当家做主的国家性质，我国法律明确规定公众享有对环境评价基本的参与权、知情权与建议权，公众要合理使用该项权利，以维护法律的权威。
（二）满足公众的切身需求。环境质量与公众的生活息息相关，环境质量的优劣对人们的身体甚至心理健康有着重要的影响，所以公众需要了解有关环境问题，当公众明确造成环境污染的原因后，会在平时的工作或生产中加以规避污染环境的因素，采用环保的材料及技术等，积极主动地参与到环境的保护与预防活动中是社会文明的进步。
二、环境评价中应用公众参与制度的影响
（一）有效提高环境决策的民主性及科学性。让公众参与到环境影响评价活动中，充分体现了我国民主性的特点，根据我国环境评价制度的分析可以得出，在编制环境影响报告书的过程中，单位起主导作用，虽然公众缺乏一定专业的环境影响评价知识，但是，公众在日常工作和生活中，已经将环境影响评价中出现的诸多问题进行了归纳和总结，所以公众对其生活周围的环境更加熟悉，对环境中容易出现的突出问题更加明确，所以说将公众参与制度引入环境评价的意义重大。
（二）将公众的监督作用充分发挥出来。在合理进行环境影评价的过程中，公众参与的主体是单位，环评单位只是个辅助作用，而公众参与制定的有效实施，可以实现各种建设项目的动态监督，从而避免相关部门、单位不做实事，甚至敷衍公众。所以，在实践过程中，公众参与制度的实施有着极大作用，可以增强公众的环保意识、让公众了解更多环保方面的知识，便于后期提出更科学、合理的改进意见，从而使公众所具有的监督作用充分发挥出来。
（三）推动可持续发展战略的贯彻执行。由于公众参与的主体是建设单位，环评单位只是个辅助作用。因此，在这种情况下，环境、生态的循环发展与平衡发展，必须真正体现公众的参与性，才能推动可持续发展战略的全面实施和有效执行。纵观我国环境法，其中制定协调发展原则要求应充分确保社会以及环境、经济间需保持协调一致。在规划项目或者是建设项目的环境影响评价制度实施进程中，针对开发利用环境资源进行合理规划，促进社会经济发展决策能力的显著增强，大大降低环境风险。公众参与是贯彻可持续发展战略的现实手段，二者存在十分紧密的关系。
三、将公众参与制度的作用发挥到最大的措施
（一）提高公众参与的积极性与组织性。虽然公众参与具有非专业性和非正式性，但公众占据掌握着大量社会资源的优势，在参与活动过程中，通过灵活调动社会资源，能够起到有效发挥监督的作用，公众参与在促进环境保护方面所起的作用不容忽视。政府应该积极响应公众环境保护组织的成立，加强公众环境组织的规范性，加大国家资金扶持力度，提高公众参与环境影响评制度的地位，使其发展成为具有一定规模、一定经济基础、一定影响力的社会组织，为环境保护把好关。
（二）进一步加强信息公开制度的建设与完善。首先，为了便于公众了解各种环境信息，相关部门、单位应提供适当的环境信息专业技术支持，如听证会、说明会等，或者是建设单位自己上传相关信息，以实现公众的有效参与；其次，注重信息平台的有效扩大，保证各种环境信息的真实性、全面性、可靠性，并给予公众充分的时间让其进行全面且深入的了解，从而提高民众参与的质量与效率；再次，相关部门要保证环境质量信息的实效性，杜绝出现信息纰漏滞后的情况，保证环境信息质量的动态更新；最后，建设项目所在地的公共媒体，如报纸、电视、政府部门的互联网站、知名论坛等，是公布环境信息质量的重要途径。
四、结语
综上所述，要想将公众参与制度在环境评价中的作用发挥到最大，需要进一步鼓励和引导多层次的社会公众参与环境保护。在新《环境保护法》有关公众参与的框架下，制定和完善一系列具有可操作性的地方性法规和规章，对公众参与环境保护的途径、方式和程序做进一步扩展。着力推动公众“事前参与”环境保护策略的实施，另外，环保公众参与对环境质量的影响存在地域差异，因此，应实施差异化的环保公众参与政策。
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一、概述
从我国政府管理模式来看，我国属于全能型的政府管理模式，政府承担着全部的社会管理责任，群众对政府治理有着严重的依赖心理。当前的国内环境问题日益恶化，公众参与环境保护作为解决这一问题的有效途径，在目前环境治理与保护的过程中应该受到更多的重视与更加切实的推广及应用。
二、公众参与的重要性
1、提高政府的决策质量
在公众参与的过程中，可以通过公众行为将民意切实的传达给政府，这些公众行为中反馈出的信息可以有效为政府的决策过程提供合理正确的意见参考，有助于政府政策实施实现正确性与公正性。公众在相应国家环境保护政策的号召下实现公众参与，可以增加政策的透明度，使政策在执行过程中减少相应的冲突与摩擦，在真正意义上防止了“行政不作为”腐败行为的发生，极大地促进了我国行政许可和执法的公正性与高效性。
2、促使政府和市场发挥环境保护正面功能
在市场经济条件下出现环境问题上的“政府失灵’和“市场失灵’的情况屡见不鲜，对此我们自然应当从政府运作和市场运行的内在结构中去探索和构建制约“两种失灵”的机制。但是也不能忽视公众参与这一外部制约力量的重要地位。从世界上一些国家治理环境的成功经验来看，公众参与是克服两种“失灵’的有效机制。
3、降低环境管理的成本
由于我国仍旧处于社会经济的发展过程中，在国家财力与城市建设上难免存在一些资金上的不足，我在环境保护上投入的资金力度只相当于发达国家投入资金的3%。根据有关数据可以直观地了解到政府资金的投入与管理，成本的数额成为当下影响我国环境保护情况的重要因素。公众参与环境保护作为有效解决这一问题的合理途径，首先，促进公众参与使政府的环境政策更加符合民意，减少了政策运行过程中的阻碍，有效降低了政策实施成本；其次，公众的积极参与是一种零投资却能产生巨大效果的公众行为；再次，公众积极的参与环境保护在很大程度上为政府分担了压力，减少了有关职能的运作压力。
三、公众参与环境保护的现状
随着我国环境污染问题变得越来越严重，近年来我国相应的出台了多项针对环境问题进行有效保护与改善的法律法规，但这些政策仍旧无法有效改善当下的环境污染问题，我国民众在环境保护的过程中更存在着诸多急需解决的问题。
1、公众的环保意识较低，参与环境保护的主动性欠缺
通过调查分析发现，公众对环境保护的程度上存在很大区别。学历高、文化层次高（大学本科及以上学历）的城市居民主动参与环境保护的意愿比较强烈。而学历低、文化程度低（高中及以下学历）的居民所呈现的则是环境保护意识淡薄，在环境保护过程中过度依赖政府。由此可知，我国在环境保护的实际开展过程中，往往存在缺乏公众参与的情况，在实际的环境保护过程中无法形成全国性的民众号召响应，政策在贯彻的过程中往往无法有效落实，无法进行合理切实的政策宣传与环境保护的宣传。
2、各国的经济发展水平不同，致使公众面临不同的现实问题
对发展中国家来说，公众更多关心的是增加就业机会、提高收入、改善物质生活条件等迫切问题，因而环境问题较难进入普通公众的视野，由此就大大降低了公众参与程度。在防止“政府失灵”和“市场失灵”中往往还会出现片面强调经济发展而忽视环境保护的负面参与。例如：公众为了个人的眼前利益或局部利益支持当地政府作出的明显有害于环境的决策或者纵容和支持企业领导为降低生产成本而采取的明显违反国家环保法律和政策的行为。公众的“负面参与”将是包括我国在内的广大发展中国家在环境保护中长期面临的一个问题。
3、相关法律制度不完善，公众参与环境保护遇到制度
在宪法层面上，环境权利缺失，宪法中未赋予公民环境权，各项单行法则无法据以制定有关公众参与环境保护的规定。在我国环境保护法律法规中，只有《环境影响评价法》配套的《环境影响评价公众参与暂行办法》规定了具体可行的公众参与制度。环境保护的其他单行法仅规定了单位和个人检举和控告相关污染的权利。而这类规定也只是一种事后救济，并不是公众参与的首选。对于公众如何实施检举和控告的权利，还缺乏相关法律规定。
四、提升公众参与环境保护的途径
1、加大环境保护宣传教育力度，积极培育公众环境保护意识
首先，立足学校阵地开展环境保护宣传教育。加强对在校学生的环保教育，通过培育在校学生环境保护意识，从而影响到家庭成员形成环境保护意识。在高校学生中深入传播环境保护知识，广泛宣传环境保护的有效路径和重要性。其次，立足社区平台开展经常性的环保宣传教育。街道及社区是公众经常聚集的平台，也是宣传践行环境保护的重要平台。通过这些平台，发挥基层环保干部及环保爱好者的作用，摆脱公众在环境保护上的“政府依赖性”。再次，立足现代多媒体信息技术开展环境保护宣传教育。利用电视、广播、报纸等传统媒体进行经常性长期性的宣传教育。另外，要充分发挥网络媒体在环境保护宣传中的重要作用，强化各职能部门网站的宣传功能，也要充分发挥微博平台的作用。
2、通过参与环境保护的行动，增强公民的权利意识和责任意
公民通过各种形式包括参与环保活动的自我保护，也是使公民的环境权真正得到实现的重要手段。而且在参与环境保护的行动中，可以进一步增强公民的权利意识和责任意，不再把环境问题完全推给政府。当公众的参与产生明显的效果，公民的环境权益受到切实保护的时，就能够进一步激发公众环境保护参与的热情，从而逐步实现使环保运动成为全社会共同事业的目标。
3、加强法律法规的建设
在环境保护的过程中，我国制定的环境保护相关法律一般在实际的运作过程中往往存在过于原则化的情况，这就给我国环境保护造成了一定阻碍，也给我国公民参与环境保护的过程造成了一定的阻碍。所以，必须要不断完善法律法规建设。在实际的建设过程中，首先，需要通过立法，为我国公民参与各项政策活动提供有效的保障，在相关的法律法规中为公民参与进行完善化的管制与保护，进一步维护公民在参与过程中的合法权益。其次，通过将法律法规进行实体化建设，将各项环境管理制度中的具体规定通过合理的方式普及到每一位群众身上，让民众了解到这些法律法规的效用及重要性，从而形成有效的环境管理体系。
参考文献
