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1.1 大学的学术权力与行政权力的内涵
1.1.1大学行政权力
大学的行政权力是与职位联系的制度化的权力，大学的校长、副校长、处长、科长等部门是行政权力系统的组成部分。其通过行政权力来维持大学的运行。行政权力的主体主要是行政机构及行政人员，其客体是行政事务，主要通过法律、政策、指示、指令从自上而下贯彻执行，具有一定的强制性。行政权力的核心是“权”，具有严密的科层式结构，上级对下级具有绝对的控制。
1.1.2 大学学术权力
学术权力指学术管理的权力，主要指高校的教学活动，科研，学科建设，课程设置，建材建设，师资培养等的管理权。学术权力的主体是拥有学术头衔的教授，副教授。学术权力的客体是学术事务。学术权力是大学内在的逻辑的客观要求，是大学本质的特性的外化，主要依靠学者自身的权威对客体产生影响。学术权力的核心是学术地位，力大权大。
1.2大学学术权力与行政权力的关系
学术权力和行政权力是两种不同性质的权力，各自有存在的合理性与必要性。大学的学术组织和学术人员的特点，决定了学术人员应该在大学中广泛参与管理学术事务。而行政权力也有其存在的合理必要性。大学的正常运行，大学的职能的多样化，大学组织的复杂化，需要强有力的行政权力，来协助学术权力的发展。学术权力在于确保大学教育，科研的基本属性。行政权力的作用在于协调大学各部门之间的互相关系。只有在两者共同的作用下，才能更好地实现学校的整体目标。
1.2.1行政权力与学术权力的统一性
行政权力和学术权力都是高校发展不可少的手段。学术权力是高校根本属性，大学作为一种学术组织，需要由学术权力管理大学的内部事务保持独立与自由。而行政权力的存在也是必不可少的，大学仅靠学术权力是无法完成社会功能，需要有专门的机构和人员来管理，行政权力是协调大学内部各部门之间以及与内外部之间的关系。
1.2.2行政权力与学术权力的相对独立性
内涵上相互区别：行政权力的核心为权，是组织的任命。但学术权力的核心为力，是专家的推崇。行政权力起外在的决定作用，而学术权力则起内在的支配作用。大学的行政权力只能在特定时间、特定范围、特定对象条件下才能发挥作用，其作用受时空范围局限性相对较大。其次行政权力和学术权力还存在必然的矛盾性：学术权力和行政权力的载体及追求目标存在必然的矛盾；主体所处的位置存在必然的矛盾。
1.2.3我国目前行政权力与学术权力的关系
学术自由是大学的灵魂，是大学得以生存的基础。在大学内部，学术权力和行政权力是一对矛盾。在我国，大学日益成为了一个官僚化的地方，陷入了种种的危机，包括资源危机，价值危机，制度危机，质量危机，公信危机。大学的行政权力超过了学术权力，学术权力慢慢地被腐蚀，行政权力膨胀，这对大学的发展和生存造成了严重的危机。所以，行政权力减少对学术性事务的干预，保证教学科研的顺利进行。同时，制度十分重要，制度化能让办事程序规范化，而规范化，将会大大提高学校管理的效率。
2从我国大学学术权力与行政权力的关系试析大学官本位现象
在我国高校，主要是行政权力压迫着学术权力，行政权力的泛化，学术权力的腐败，权力不公正平等，缺乏民主管理。
2.1高校官本位的表现
高校的官本位现象主要开始于我国市场经济化时代，行政在高校不断地剥夺教师的学术权力，从而形成目前的局势。在高校的管理层人员的思想官僚化，组织管理不断的行政化，从而大学由官本位的价值观代替了学术的价值，形成了高校官本位的现象，行政成为了大学的主导力量。
2.2学术权力行政化
我国高校的学术权力偏于行政化，学术评价脱离了学术的发展，学术之风在行政的道路上，不断地与学术的标准脱轨。学校资源配置行政化，相关行政管理者不懂学术，用简单粗暴的手段对待学术。所以，很多大学教授越来越在意位子，而不是学术与教学的质量。
2.3高校管理机关化
高校的行政人员越来越多，机构设置庞大。而在第一线的教学人员严重缺乏，从而影响整个学术与教学质量。高校本是公平平等的民主化管理，可是，高校的等级制度代替了民主化管理。高校的管理机关化使高校的活动主体本末倒置。
3消除大学官本位的政策
3.1树立“以人为本”的管理理念
这里的以人为本就是以师生的利益为本，使师生成为大学的主人。大学的发展目标必须与以人为本结合一起，激发师生的责任感和学术精神，使师生成为大学的主人，其学术自由与学术地位得到充分的保障。所以，行政部门必须以服务师生指导思想，为师生的发展创造更加有益的环境。树立以人为中心的思想，重视挖掘人的潜能和发挥人力资源的有效作用，使教师的学术能力发挥的淋淋尽致。
3.2建立新的管理体制
我国高校内部中管理体制出现了校――院――系三级管理权限不清，难以发挥教学科研的主体作用，学术组织被高校机关化吞食，从而大大地影响了整个高校质量。大学的灵魂在于学术的力量与发展，是教学、科研、服务社会融为一体的学术机构。所以，必须建立一个以学术为中心思想的管理体制。建立教授治学的体制，由资深的教授对学术进行治理，不仅仅在学术专研上，同时也对高校的学术进行指导、管理及决策。加强高校学术指导委员会的建设，使教授治学与教师为学术主体进一步得到组织保障。精简大学的行政组织，强化管理，以人为本，配合大学的学术活动，使学术与行政之间能够得到一个完美的搭配。加强高校的学院建设，增加其活力，对学院进行宏观的指导，使学术权力更加的平等公正。
3.3创建新的学术管理制度
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组织政治行为的内涵
组织政治行为是各种组织生活中普遍存在的事实，对组织中的个体和群体有巨大影响，但是由于组织政治行为的高度隐密性和象征性，对其研究的深入和拓展，一直存在困难。近年来由于研究思路的改进和研究方法的进步，这一领域得到很多组织心理学家的关注。Mayes&Allen认为组织政治行为是组织中想要藉以获得利益的一种动态影响过程，通过政治行为得到额外的产出结果或是一种影响现有组织管理程序而获得不被组织允许的结果。Ferris(1989)认为组织政治行为是一种社会影响过程（social influence process），其行为是经过精心设计以获得最大的个人利益，而其结果可能与其他人的利益一致，或是需要牺牲别人的利益以成就自己的利益。Pfeffer（1992）认为组织政治行为是个人借助对权力及其他资源的取得、加强和使用，以便在不确定的环境中，获得其想要得到的结果。Cropanzano&Howes认为组织政治行为是不被组织认可的自我服务行为。台湾学者陈序维（2002）认为组织政治行为有三个特点：是一种运用社会影响力的行为，是用于促进和保护个人利益的行为，内在隐含着多方面的利益分歧。
纵观研究者的观点，本文认为，组织政治行为（political behavior）即组织中的政治行为，是指组织成员为增进、巩固、维护自身利益，直接或间接地运用本身具有的资源所从事的、在组织正式角色要求范围之外的，试图影响组织中利害分配各种自利行为。这种行为的目的在于直接服务于个人利益，在实际运用过程中个人目标可能与组织目标一致，也可能与组织目标存在分歧。在目标分歧的情况下组织政治行为的运用会损害或威胁到组织和组织中其他成员的利益，即常见的“损人利己”、“损公肥私”现象；而在目标一致的情况下组织政治行为表现为组织中无害的非角色行为，是管理活动中追求的一种“双赢”局面。按照美国学者Stephen P.Robbins的观点，组织政治行为分为“合法的”和“非法的”两种，前者的使用对组织利益有威胁，后者的使用对组织利益无害。近年来的研究发现，组织政治行为的采用对于组织成员个体利益有巨大影响，忽视它的人常常会面临许多困境甚至危险。
组织政治行为与管理者职业生涯管理
管理者的职业生涯是指管理者在其一生中所承担的各种管理职务的相继历程，或者说是他一生中管理职位的升迁路线。所谓职业生涯管理是指为了达成个人目标而采取的一系列旨在开发自身工作潜力、拓展工作领域的措施。一个人一旦通过选择或选拔进入组织定的管理岗位，他的管理者职业生涯就开始了。通常，有的人可能一生都在一个固定的管理岗位上从事一项固定的管理工作，也可能经历若干个管理岗位、若干职业甚至若干个不同的行业。不管属于哪种情况，管理者职业的特点和要求决定了管理者职业生涯的成功与组织政治行为之间的紧密联系。
众所周知，组织中的管理者角色就是对组织目标负责的人，管理者职业生涯的成功必须建立在组织成员与组织整体成功的前提上。只有通过协调组织内部各方面的利益和工作，保证组织目标的有效实现，管理者的职业生涯才能顺利发展。在这个漫长的过程中，管理者总是试图在不断变化的个人、组织与社会环境中找到恰当的机会发挥自己的影响力，采取各种措施处理好各方面的利益冲突，以谋求在事业上取得进展。换句话说，管理者个人目标的实现依赖于组织其他成员利益和组织利益的满足。要实现三者的统一，仅仅依靠组织合法权利和正式的角色行为无疑是不现实的，当管理者通过各种努力，获得管理权并将自身的影响力付诸实施的时候，这就意味着他们不可避免地卷入了组织政治行为。
正如前文中介绍的，这种行为可以表现为合法的形式，即不违背组织规范的约束，在正常的程序或途径范围内采取的正式管理角色外行为，如：组织政治联盟、制造舆论加速政策的推行、施加个人影响力提升下属、运用私交建立与上级的非正式沟通渠道等等。也有不合法的政治行为，即与组织规范存在显在或潜在冲突，违背或影响到组织的整体利益，如：恶意中伤竞争对手、抵制有损个人利益的改革、为竞争对手制造工作阻力、联合罢工以达成小集团目的等等。
从管理者的职业生涯发展过程来看，一方面，政治手段高明的管理者能够更有效地运用和增强他们的影响力，使自己得到更有效而迅速地提升，获得更多更好的职业发展机会。
另一方面，有大量管理者却因不谙此道而在职业生涯中屡受打击，升迁无望。这种情况的出现不外乎两方面原因，一是管理者不理解组织政治行为的意义，不懂得在管理工作中有效运用合法的组织政治行为策略为自身的发展和利益服务；二是管理者在工作中滥用或误用非法的组织政治行为策略，导致组织成员支持下降、信心不足，甚至受到严厉的制度惩罚，失去管理者的合法身份。因此，有必要探讨成功的管理者在进行职业生涯管理过程中，有哪些常见的合法的并且有效的组织政治行为策略，以便更好的促进管理者自身的潜能开发，帮助管理者在成功地发展自己事业的同时，增进组织整体的效益。
管理者的组织政治行为策略
合法的政治化策略
所谓政治化策略是指那些能够使管理者更加精于组织政治行为的方法和手段。本文认为有助于管理者职业生涯发展的合法政治行为包括：
制造有利的舆论，将自己的私利尽量与组织利益结合。因为那种一望而知的牟取私利的行为，必然会受到指责、失去影响力、最终被组织所抛弃。
建立自身良好形象，管理者的形象是否与组织倡导的形象一致常常是影响其管理生涯成功的重要因素。在管理业绩良好的前提下，能够使自己的形象与组织倡导的形象保持一致，对职业生涯的成功具有正相关的关系。同时也要做到让别人了解你的绩效，由于绩效评估涉及大量主观判断成分，因此，“实际做了什么”和“别人认为你做了什么”之间存在差别。特别是当工作本身不受人关注或无人关心时，管理就需要通过建立非正式沟通渠道或扩大交往圈子以便引起他人的注意。
控制组织的资源，是获得权利的最佳方法，管理者控制的组织资源越多，他在组织决策中的地位越高，他对他人的影响力也就越大。个人的知识和专业技能是管理者可以合法开发和控制的有效个人资源，可以使管理者在组织中更有价值，拥有更多机会和更多的支持者。因此，不断提高自己是管理生涯成功的关键。作为一个有志于不断获得升迁的主管人员，不能只将眼光盯住职位权力的换取来实现自己的管理生涯规划，而应更多地注重通过自己的努力学习，来获得一种自然影响力，只有这样，才会显得自己对组织更有价值，因而更可能得到职业保障和晋升。
争取最关键工作，是对于本单位发展至关重要，被上级领导最看重的工作，随着组织的不断发展，业务市场的不断扩大常常会出现。管理者可以根据自身实际能力的大小争取承担类似关键工作的机会。可以考虑将自己对这一工作的构思和计划显示给与之相关的人，一旦得到积极的反馈，就可以进一步设法实现这种构思和计划。这种努力可以在扩大自己在组织中的影响力的基础上，得到更多的晋升机会。
结成权力联盟。权力结构是指组织中由正式组织结构所确定的职权关系以及由此而形成的资源配置状况。在特定的组织中，当某人拥有他人需要的某种资源，且是这一资源的唯一控制者时，他（她）便因此而使其他人依赖于他（她），从而获得了对其他人的权力。有意识地与有权势的人结成联盟，可以使自己更快更多地得到核心信息，得到更多表现自己的机会。这样，当有机会晋升时，就可以获得有权势人的支持，达到成功升迁。
回避危险人物。组织里有一些地位不稳固的“危险角色”或“边缘角色”的人能力、绩效和忠诚度受到怀疑。如果与这些人保持密切关系，管理者自身的形象和绩效也会受到影响，在选择“一个人的支持”和“大多数人的支持”上，管理者的立场应该非常鲜明。
有效的印象管理策略
所谓印象管理是指管理者试图控制他人以便形成对自己良好印象的过程。涉及对环境敏锐的知觉，根据环境调整和改变自身的形象和行为，以便更好的适应环境。由于管理者在工作中需要与大量形形的人打交道，管理者的职业发展受到多方面的影响，能够得到他人的积极评价对管理者的职业生涯有很大裨益。已有大量研究证明，在求职面试过程中，印象管理策略的运用能够有效提升面试的成功率。在管理者职业生涯管理过程中常见的印象管理策略包括：
从众策略。即在自己能力有限的情况下，有选择性的支持或赞同某些“重要人物”观点以便于自己得到他人的接纳和认可。
施惠策略。即通过帮助他人、为他人谋取利益以获得他人的感谢和好感。
“担担子”策略。当组织陷于困境时，管理者主动承担不良后果的责任，以获取相关人员的信任和谅解。
选择性沟通策略。一种是对有利事件广泛宣传，以帮助扩大对自己形象的正面影响；一种是对困境的原因和对策进行分析解释，以降低他人对事态严重程度的估计，减轻不良事件对自身形象的负面影响。
赞美策略。能够敏锐捕捉他人的优点并适当赞美和宣扬，可以让管理者受欢迎，更容易得到他人的接受。
参考文献
1.Mayes B.T..Allen Robot W..‘Toward A Definition of Organizational Politics’.Academy of Management Review.1977，(10)
2.Ferris，Fedor，Chachere，Pondy.‘Myths and politics in organizational contests’.Group and Organizational Studies，1989
3.Pfeffer， J. .Managing with power. Boston， 1992
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有的学者认为，建设服务型政府，是基于公民基本权利的保障，在社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序的规范化制定，按照公民的意志，建立公务员为公民服务和政治承担服务义务的政治体制。一些学者认为，公共服务型政府是根据公众的意志为公众提供公共服务设施和服务的政治职权体现，将政治功能的实施作为一个公民和社会的需求，要强调按照公民的意愿为公民提供公共服务的意识，追求公民满意度是政治功能实施的最终目的。
二、建设服务型政府的必要性和意义
1.是适应社会公共需求不断增长的需要。政治实施只能体现公民日常权利的需要，公共机构必须提供政府公共服务，包括有形的商品服务和无形的商品服务。政府提供公共服务的目的是满足市民的需求，但政府的基本功能和本质没有得到真正的体现。随着我国经济的逐步发展，人们的生活水平逐步提高，政府应该为居民提供解决温饱问题以外的更多服务，这种需求呈现出不断扩大的趋势，不仅是公共服务的种类和数量要求越来越多，而且对公共服务的质量要求也越来越高。在这种情况下，政府必须增加公共服务供给的数量和质量，让人民满意。
2.是全面建设小康社会的需要。为了加快全面建设小康社会的步伐，十六大提出要使全面建设小康社会的目标得以实现，我们必须努力缩小居民的贫富差距、缩短城乡差距、加快缩短区域差距；解决公共安全问题、社会保障滞后问题、改善资源枯竭、环境恶化等问题。这些问题已成为全面建设小康社会道路上的障碍。解决这些问题的关键是实现政府管理模式的根本性转变，这需要政府加强其先前减弱的监管制度、社会管理和公共服务功能，促进环境、经济和社会三者的协调发展。
3.是推进市场经济健康快速发展的需要。改革开放30年了，我国的市场经济体制已经初步建立，市场已逐步取代行政手段在资源配置中的基础性作用，所以政府应改变自己的角色和管理方式。具体来说，要想在市场经济中发挥有效作用，政府应该完全退出公共服务领域，应适当引入市场机制，推行公共服务于市场，充分集中发挥市场机制的优势，以提高公共服务的效率和质量。政府需要做的是专注于宏观调控，让市场的缺陷越求越小，为全社会提供必要的公共产品和公共服务，为各种所有制类型的市场参与者和投资者创造一个更加公平、合理、有序的竞争环境。
三、建设服务型政府的路径选择
1.健全行政运行机制。第一，贯彻落实科学发展观。树立绩效管理的指导思想、基本原则和总体目标，完善绩效评估的主体、内容、方法和程序。第二，建立科学合理的绩效评价指标体系，它是落实党的路线、方针、政策和国家法律、法规执行情况的评判标准。建立以实现经济和社会发展为目标，促进可持续发展，提高公共服务，社会和谐与稳定，控制行政成本等勤政廉政方式作为评估的主要内容。第三，坚持群众公认的基本原则。加强绩效评估和绩效考核力度，提高公正性、准确性和有效性，逐步建立绩效预算制度和绩效审计制度。另外，健全政治责任体系，重点对行政管理者实施行政问责制度。最后，应该加强完善行政监察机制，包括行政系统内部和外部临察，形成行政系统内部的监察、专门机构监察、新闻媒体和群众监察相结合的监察体系。
2.创新公共管理和服务方式。建设服务型政府的机构系统，进行公共管理和服务创新，形成适应服务型政府建设的主要方向，满足公共服务多元化的要求，提高社会管理水平，提高政治管理和社会组织、企业、民间社会的互动管理系统和应急管理机制。
3.以制度来确保实现依法行政。为了提高政府行政效率，应该加强对国家公务员的要求。国家公务员必须诚实，必须通过严格的制度录用，进行严格的绩效考核。在晋升等方面，应严格遵守国家公务员选拔制度，这是奖惩机制与激励机制相结合而形成的一种全新制度。这将提高公务员的自律能力和公务员队伍的整体素质，对于从根本上遏制权力腐败和犯罪具有十分重要的意义。
总而言之，政府公共服务的分配应该以符合公平正义为原则，着眼于两个方面，一是满足全体公民最基本公共需要的公共服务，二是满足弱势群体生存需要的公共服务。在处理公共服务的质量与公共服务覆盖面的关系上，应以完善基础性公共服务为基准，使人人享有基本公共服务，人人共享改革成果。
参考文献
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近几年来,从中央到地方,都已陆续开始了预算管理制度的改革,主要包括以部门预算为主要内容的预算编制改革、以国库单一账户为核心内容的国库管理制度改革和以推进政府采购为主要内容的财政支出管理改革等三个方面的基本内容。通过改革,旨在建立起预算编制、执行、监督相分离的预算管理新机制,促进廉政建设,对规范行政事业单位支出管理、维护预算执行的严肃性有着重大意义,并取得了很大进展,收到了明显成效。但是,由于各项改革都还处于试点和起步阶段,制度上尚不完善,加上受旧的思维惯性与习惯做法影响,在预算执行的过程中,还存在着不科学、不规范的行为,主要有以下几个方面特点:
(一)预算编制不够严密,预见性差,弹性过大。主要体现在三个方面:一是预算编制的时间晚,预算编制周期短。由于年初处于无预算状态,单位预算批复下达得晚,许多资金只能够参照上年度支出水平进行控制,有的单位根本就没有进行控制,实际发生多少费用就列支多少,到年底时再根据批复后的预算进行控制或年终决算前进行账务调整。二是部分单位预算编制粗糙,内容简单,对全年工作缺乏充分的预测与详细的规划,编制的预算先天不足,再加上年度中间开展计划外工作或上新项目时不考虑年初经费预算,致使年初预算失去了应有的约束力,更无什么严密性可言,导致年度中间预算追加频繁。三是项目预算的编制尚未细化,有业务项目名称,但无相应的预算经济指标列支内容,致使在预算执行过程中缺乏相应的监控依据,导致一些项目经费成了预算单位调控预算经费的蓄水池。同时预算编制的简单粗糙和不确定性,给预算的审核批准、预算的执行、预算的监督、预算业绩考核都带来了很大的困难。
(二)预算经费支出有逐年上升趋势。主要表现在以下几个方面:第一、人员费用支出快速上升。导致人员经费快速增加的主要因素有两点:一是人员数量的增加;二是人均支出的增加。第二、各部门开展的专项业务活动越来越多,支出的其他专项业务活动经费逐年上升,每年从数量上、金额上都有增加;二是项目经费名称繁多,但项目经费列支金额或预算追加金额却大小不一,有的只有几万元,有的则有上千万元。三是其他专项业务项目增加以后就很难再减少,这样只增不减导致其他专项业务经费就越来越多。第三、项目经费的使用随意性较大。主要集中在项目资金支出上,这是当前比较普遍的现象。近几年我区实行会计集中核算以后,各单位人员的工资、奖金和福利均由财政部门制表后由国库支付中心统一发放;日常公用经费基本上按预算单位性质分类分档、定员定额编制,经过几年运行,业务活动比较稳定,各单位和国库支付中心对这部分经费的控制大多已比较规范,特别是日常办公经费等费用渐趋稳定。因此大部分行政事业单位若要扩大经费预算,就只能向其他项目资金“融通”。这样就出现只要与专项业务活动有一点点关联,就列入项目资金开支,而不管事实上有多大关联度。
二、改善与加强行政事业单位预算执行过程的管理与控制的几点建议
(一)加强预算编制工作。为了解决预算编制简单粗糙带来的各种问题,给预算执行过程创造良好的前提条件,首先要提早编制部门预算,延长预算编制时间。提前预算编制时间,扩大延长预算编制周期,才能实现细化预算,提高预算的科学性、准确性,提高预算的透明度。从我区的实际情况来看,一般可适当提前从10月起,提前编制下一年度各项财政收支预算。其次要确定合理的预算指标体系和开支标准。“部门预算”、“零基预算”、“功能预算”的基本要求就是应有合理的预算指标体系和开支标准,从当前我区经费实际使用过程分析,项目经费就好像是个大筐筐,随便什么费用都可往里装,比如招商经费、调研费、外宣费等,因未规定哪些费用类型可以列支,哪些费用类型不能列支,及可列支比例等等,这样就出现只要与项目有一点点关联就可报销列支;还有一种情况就是发生一笔经济业务,同一个单位有好几项经费可列支,给具体经办人控制预算经费带来极大的困难。因此在编制预算时,要对预算经费的指标体系、项目用途、开支标准、开支范围等等进行细化。第三彻底改变过去严预算、松追加的分配观念,从根本上减少或杜绝预算执行中的追加。从制度上建立预算追加机制,在单位不增加工作职能基础上,规定原则上不能追加预算经费;对确实需要追加预算经费的,应区别情况,尽可能考虑从该单位的其他经费项目累计结余额中调剂使用,这样一来可以简化追加预算手续,同时可以降低预算单位预算资金累计结余额,提高预算资金使用效益。
(二)加强预算执行的日常控制与监督。强化预算执行、监督的力度,建立起规范的预算管理执行体系,强化财政监督职能,将预算编制、审批、执行、变更、决算、监督等各个环节全部纳入法制和规范化管理,建立多层次的预算监督体系。财政部门在搞好预算编制的同时,应把更多的精力放在执行预算、监督资金使用情况和选择确定项目上, 实现对财政资金全方位、全过程的控制。
1、加强对人员经费支出的管理。对支出的管理,要严格控制基本支出与项目支出,两项经费间不得随意挤占和移用。从基本支出的控制方面来看,基本支出主要包括人员经费支出和日常公用经费支出两部分。目前编制预算时,人员经费支出是按实列支,年终统一结算,日常公用经费支出是根据预算单位性质分类分档、定员定额。从当前预算执行实际情况分析,人员经费支出上升最快,占全部经费支出比重较大。由此可见,要控制基本支出,关键在于人员经费支出,使预算单位从思想上重视人员增加对预算经费开支的影响程度。
2、加强对项目经费的控制与监督。从目前实际情况看,项目经费的预算编制比较粗放,开支使用范围不明确,使用进度缺乏详尽的计划。因此要从根本上杜绝在项目经费中列支与项目无关的费用支出。当前可采取以下措施,一、严格项目经费审批,从源头上控制项目经费数量,对确实需要追加的项目经费可按照相近原则先考虑纳入当前已有的项目之中,尽量不增加项目经费数量,避免陷入项目经费只增不减现状;二、按照事权与财务相结合原则,清理当前专项项目经费,合并或撤减业务内容相同或相近的项目,改变多头支付、重复支付现象;三、按项目经费细化预算后的指标严格控制专项项目经费的支付,特别要对餐饮、娱乐之类的业务招待费进行全方位控制;四、分析项目经费结余原因,视具体情况调剂结余额或用于弥补其他项目经费不足,或结转到下年度项目使用,或交回国库等。
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2.企业行政管理岗位合理设置具有时效性
企业在生产运营中涉及到诸多环节，有大量的工作需要行政管理人员从中协调，若企业行政管理岗位分配不够合理，行政管理人员对自身岗位职责存在模糊性，那么在管理过程中必然无法保证企业其他工作调整与分配的合理性，从而导致企业生产经营工作分工一片混乱。由此可见企业行政管理岗位合理分配的重要性。在行政管理岗位设置时要避免盲从，根据企业生产经营实际状况做出合理化设置，彰显企业行政管理岗位合理设置的时效性，保证企业生产经营中的各项任务都有人承担，尽快实现企业的战略性目标。
3.降低完成企业战略性目标的难度
由于企业战略性目标关系着企业的长远发展，因此一般情况下较难实现。合理设置企业行政管理岗位，将企业的战略性目标分为多个模块，使每个行政管理岗位负责部分目标模块，这样一来能够降低完成企业战略性目标的难度，使企业目标能够有效完成，总而增强企业实力，全面提升企业综合素质。
二、合理设置企业行政管理岗位提高企业综合素质的措施
随着我国社会经济体制的不断改革，我国各企业为了优化内部机构组织，提高自身整体管理水平，开始全面实施行政管理工作，全新设置行政管理岗位，这是由于行政管理岗位是行政管理的重要因素，它的合理设置是完善企业行政管理的关键。当然企业行政管理岗位设置具有一定的规律性可循，在设置中要严格遵循行政管理岗位设置的基本原则，在此基础上结合企业生产经营实况进行合理化设置。以下是笔者针对合理设置企业行政管理岗位提高企业综合素质这一问题的有效措施分析：
1.视情况设置企业行政管理的岗位
在企业行政管理岗位设置工作中首先要明确一个道理，企业内部有多少个岗位，不代表要安排多少人，岗位与工作人员之间并不是对等的，切不可将其混为一谈。行政管理岗位设置完毕后要安排多少人上岗是根据企业对人才的实际需求决定的，既可以一人多岗，同时也可以一岗多人，具有一定的不确定性，所以企业行政管理岗位设置负责人员在设置过程中要根据企业实际情况及需求而定，主要从以下三方面进行把握：
(1)工作环境变化状况在企业行政管理岗位设置之前首先要全面了解企业内部工作环境变化，另外还要结合工作量的大小进行科学设置，比如企业文员岗位减少、电脑应用普及等变化都是行政管理岗位设置人员需要考虑的问题，这些因素若是考虑不周，会直接影响行政管理岗位设置的科学性与合理性。
(2)岗位是否饱和行政管理岗位设置之前，应准确判断企业内部岗位是否饱和。一些企业领导错误的认为自身部门人员越多越好，能够增强自身部门的实力，这种想法存在一定的偏差，要充分发挥部门职能，提高部门工作质量，不在于人员的多与少，而在于人员是否精干。岗位设置负责人员应根据企业内部岗位的饱和状况进行工作人员的合理安排，尽量使每个岗位都处于饱和状态，要避免人员冗杂，岗位分配不均的状况，因为这样在一定程度上会挫伤工作人员积极性，不利于企业发展。
(3)正确划分岗位职能企业行政管理工作按照其工作内容的不同分工，根据其职能分配大致可以分为三个等级，这三个等级有一定的从属关系，因此岗位设置负责人员应掌握各个岗位职能的层级，了解各层级之间的紧密联系，在明确各个岗位职能后再有针对性的进行岗位设置工作，保证岗位设置与企业岗位需求相符。
2.合理安排企业行政管理人员
(1)行政管理人员数量因素据调查了解所知，一般情况下企业的行政管理人员占企业总人数的10%左右，企业行政管理岗位设置人员在设置过程中应以此数据为参考依据，同时结合企业行政管理对工作人员的实际需求，只有这样才能保证行政人员数量与企业岗位需求的一致性，保证企业岗位的供求平衡，使行政管理部门更好的为企业服务。
(2)行政管理人员的综合素质因素行政管理岗位是否科学合理，在一定程度上是由工作人员的综合素质体现的，在岗位设置分配之前应综合考虑行政管理人员的整体素质，了解每个人员的性格特点，在此基础上进行岗位设置与分配，充分发挥每个工作人员自身所具备的潜能。工作人员在上岗前应接受岗前培训，此举主要是为了让工作人员尽快熟悉企业生产运营的工作流程及整体概况，这样一来工作人员就可以快速进入工作状态，有利于提高企业工作效率及综合素质，对企业发展具有重要的促进意义。另外，由于企业要紧跟时代步伐，因此在生产经营中对于产业结构、发展目标等相关内容进行调整，那么相应的行政管理岗位设置人员也应该对工作人员进行科学调整，使岗位设置具备一定的灵活性，满足企业发展对人才的不同需求。
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（一）相关几种学说依据
1．公共选择理论学说：该理论主要是利用经济学理论进行分析政府的行政管理活动。基于为求得最大效益的经济人的假设，公共选择理论学派提出应在政府以及政府的整个政治通知范围引入市场竞争。并建议将利润分享机制引进政府，对于节省出来的成本归入财政节余，赋予官僚机构一些的自主选择权。这就是一种在政府中引入企业运营方式的模式，参照竞争机制来规划政府行为方式的做法。2．新公共管理理论学说：新公共管理理论成为支撑现代国外公共进行行政方面改革的主要理论基础，并产生了较大的影响。其认为私营部门和公共部门在管理上并无本质上的差异，私营部门的管理模式仍然可应用于公共部门。政府一方面应逐步退出一些诸如经济的社会领域，促使社会经济主体依照司法进行活动；其次，政府在调控过程中，应提出如何以私法方式来进行某些公共管理服务。3．企业型政府理论学说：该学说是结合了一些企业家在其经营中所采用的重质量、效率、力求完美服务与善待消费者的精神加之企业中广泛采用的科学管理策略，创新和改革政府管理的方式，从而使得政府充满活力和更加有效率。“传统的政府本能地会选择第一个方法”，“但这种本能的行为只会更多地导致失败、合并机构和集中控制只能产生更多的浪费”。所以，主张以企业家精神改革政府并坚信新企业型政府模式必然会替代传统的政府模式。4．治理理论学说：治理理论于上世纪90年代产生并兴盛，为西方一些国家的公共服务市场化的改革提供了理论基础。该学说认为政府并不是唯一的治理主体，管理的主体既可是公共机构亦可是私人机构，甚至包含公私之间的合作。该理论的核心观点是建议通过协商、合作、伙伴关系，确定共同的目标等方式以实现政府对公共领域的管理。“治理理论是有共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的正式规定的职责，而且它也不一定要求依靠强制力量要求别人服从。它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制。”统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于前，或者是以新的方法来统治社会。
（二）现实动因
1．长效治理机制不强：城市管理部门在很多方面存在着很难彻底解决的问题。因为城管执法需要面对的对象具有特殊性，其多在社会底层生活，缺乏基本生活保障，从事无证经营小商小贩或者是无处可归的流浪人员，这些执法对象具有流动性强的特点。城管执法过程费时费力，且收效甚微，诸如此类现象很难以得到根治。2．城市综合执法范围越来越广，行政事务增加：较少的人员编制不能满足广大区域以及众多执法任务的要求。城市管理执法人员要承担着市容环境卫生整治、环境保护管理、施工现场管理、城市河湖管理等多项职责。
二、我国行政委托在公共管理领域的现状分析
（一）城管外包的合法性遭质疑
很多民众认为将执法权外包给承包公司，不符合法律规定，外包公司并没有执法依据。外包公司因为其并不具有行政主体的资格，且和政府的关系是行政委托而非授权，执法权缺失，也因此得不到民众的认可。
（二）暴力执法、暴力抗法事件频发
城管服务外包的一部分是为了缓解城管执法对象与执法部门之间的冲突矛盾，推行柔性执法。但是结果并未如人所愿。一些城市的城管业务外包并没有解决暴力执法、暴力抗法事件频发的问题，也没有改善城管人员暴力执法的形象，暴力现象仍有发生。
（三）外包公司执行效率低
城管服务外包因为承包公司无实施行政处罚的权力，所以在其员工管理的过程中，行政权力仅限于上前进行劝阻。占道违法经营的小摊贩或其他街道上违规的人员不听从劝阻，承包公司的巡查人员也无没收其东西、扣留或对他们进行处罚的权力。
（四）城管服务外包公司服务不规范
外包公司在服务过程中存在许多不规范之处。第一，随意着装。第二，缺乏身份证明。第三，服务程序并不规范。第四，超越服务权限进行管理，而且经常发生外包公司人员没收摊贩东西，与服务对象发生暴力冲突事件。
（五）后续维权存在问题
在我国的《国家赔偿法》中，“受行政机关委托的组织或者个人在行使行政权力时侵犯公民、法人或者其他组织的合法权利造成损害的，委托机关为赔偿义务机关”。这样就存在三个问题：第一，受委托人如果行使职权超出了委托权限时，那么法律责任如何承担行为效果如何归属？受委托人是不是应承担责任？应承担何种性质的责任以及如何承担其应负的责任？如果是将受委托人作为被告借由行政诉讼进行行政赔偿责任的追责，就会面临这样的困境——受委托人在其受委托的范围内行使其权力并不能独立承担责任，也不具有独立的法律人格。但当其超越权限行使时却具有了作为行政主体的资格。且因为受委托人行使职权产生是典型的公法关系，故通过民事诉讼来追究受委托人的责任，要求赔偿显然行不通。第二，若委托的行政主体承担了受委托人行使权力造成的全部行为后果（包括诸如赔偿责任在内），那受委托人在存在其行使权力存在违法或者过错的情况下，应承担何种法律责任及其应如何追究受委托人的责任？这在我国立法上并没有明确的规定。第三，承包公司的人员权利保障问题。接受委托的公司人员在提供管理服务过程中如果出现损害，甚至伤亡情况，赔偿的方案和办法应当如何确定，目前仍然不明确。
三、行政委托的界限与规制
（一）合法原则
1．法律优先原则：在有法律规定的情况下，必须依照法律规定；鉴于行政委托专门立法较少，在增加新的立法之前，应遵守下位法不违反上位法规定的要求。2．法律保留原则：该原则是宪法规定的有关对人民基本权利加以限制等专属立法，必须要由立法机关经法律规定，行政机关不可代为规定。且行政机关若要实施行政行为必须得到法律授权，否则合法性将会受到质疑。
（二）权责统一原则
从行政委托开始到委托职权完成的全过程中，都应遵守权责统一的原则。行政机关应当始终为自身职权内的事务负责。无论是不是委托给其他组织或者个人实施，都应承担其相应的法律责任。如此一来，一则保证行政机关不会出于自身的懈怠将职权随意委托，二来，也可督促行政机关行使对委托职权的行使状况进行控制和监督，保障职权行使的正当性与合法性。
（三）禁止再委托原则
行政机关职权委托给符合条件的组织或个人，是现实状况所需要，组织和个人能够成为被委托方，正是因为其符合法定条件，能够承担一定的权力，实施任务。再委托，一方面会导致行政管理权威性的丧失；另一方面，组织和个人也没有足够的能力再对受委托对象进行审查监督。
四、对公共管理领域行政委托的规制
程序的设计对实现实体权利至关重要。由于我国目前并没有制定《行政程序法》，对公共管理领域行政委托的程序和实质要件并没有相关的法律规定，只是零散分散于一些地方性规章或法规中。我国应尽快出台专门的《行政程序法》明确行政委托的程序。此外，还可以借鉴外国比较成熟的政府公共服务外包机制的程序。萨瓦斯在他的著作中叙述了政府在公共服务外包应当遵循的几个过程，主要有：一是外包内容的确定；二是外包可行性研究；三是招标合同的准备；四是招标公告的；五是承包商的选取；六是监督、评估和促进合同的履行。公共管理领域行政委托的的程序与上述公共服务外包程序可以采取大体相似的做法。
（一）可行性研究
行政机关在需要对职权委托之前，应对该职权的可行性进行分析，以书面的方式说明委托的理由、优缺点、预计成效等内容，交由上一级行政机关或者是主管部门进行审批。
（二）公告招标确定受委托方
在委托申请得到批准后，行政机关应当立即向社会公告，开展招标工作，在接收标书的同时，积极联系符合条件的组织和个人，动员其参加投标。在招标结束后，应对提出申请的组织和个人的合法性与实施能力进行审查，对于不符合条件的应当予以排除。全过程都要有记录，确保公正公开。
（三）签订委托合同
为了避免委托事项出现问题时相互推诿责任的争议出现，在委托合同中应载明如下内容：一是委托的主体，即委托方与受托方的名称、地址、性质；二是委托的事项范围以及双方的权利义务；三是委托生效及截止日期；四是责任的归属，明确由越权委托引起的法律责任或违法事实行政职权的后果如何承担。
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1 卫生行政执法案卷归档与管理存在的问题
首先，目前卫生行政执法案卷普遍性存在着证据材料不充分、法律适用不准确、用语不当、执法程序不严格或不合法以及执法文书选用和制作不够规范等现象，部分地区甚至还存在着新旧文书混合使用的现象，这必然导致案卷在分类和归档时出现纰漏和失误，影响到案卷管理立体化、科学化、法制化体系的形成。
其次，卫生行政执法部门在制作文书的过程中，存在着文书项目填写不全、签字栏漏签（或误签）、文书编号格式不规范、文件缺少印章等现象，这不仅影响到案卷本身的使用价值，更会对其归档与管理工作造成不必要的麻烦。
最后，卫生行政执法案卷在管理上存在一定的疏漏，这主要表现在三个方面：①管理人员甚至相关负责人员对此重视性还不够，面对审批材料不够审慎、得过且过，间接导致部分案卷完整性和准确性出现纰漏，无法归档；②缺乏统一的管理规范，没有生成统一的归档标准，导致在案卷管理过程中部门和部门不一致、管理内容不确定，甚至对于案卷的摆放也没有明确的要求，这必然给日后的使用和借阅工作制造麻烦。
卫生行政执法案卷在归档和管理过程中之所以会出现上述问题，其原因是多方面的，而要想妥善推动其归档和管理工作，必须充分认识到这些问题的症结所在，方才能具体问题具体分析，对症下药，妥善解决。具体来说，导致这些问题生成的原因，主要有以下两方面内容：
首先，卫生行政执法案卷的归档和管理人员，其个人的职业能力和法律素质以及综合业务素质方面还有所欠缺，导致其所负责的工作范畴及具体内容不能得到妥善的落实和安排，这就导致了案卷的制作质量有所下降、管理上不能条分缕析，其清晰度、透明化也并不理想。而且，虽然现阶段部分卫生行政执法部门对于工作人员进行了一定的业务培训和职业教育，但是其大多流于形式，并没有深入到工作的本质以及问题的精髓，因此倒是工作人员的工作态度和能力并没有得到根本性的改善。
其次，思想上不够重视是导致卫生行政执法案卷在管理和归档上出现问题的根本性原因。所谓意识对于事物的发展和人的行为具有能动作用，缺乏积极端正的思想态度作为指导，必然导致其工作流程无法做到制度化、系统化和科学化，管理也无所谓有序和完整，而且相关审查流程以及制度审批流程的缺失，导致案卷在归档工作进行时不能做到妥善的收集和检验，最终影响到了管理的质量和完整性。
2 卫生行政执法案卷归档与管理的完善对策
卫生行政执法案卷通常意义下是相关工作人员针对重要事件现场以及重要执法环节的真实记录，尤其是证据类的案卷文书，是进行相关处罚活动的第一资料，拥有十分重要的法律作用；另外现场监督类的笔录资料也是作为一般性案件处罚的重要依据，拥有其它任何资料都无法替代的作用。加强对其的归档与管理，将有助于推动相关执法工作人员各项工作顺利、完备的开展，保障其各项政策制度妥善落实。同时作为行政处罚行为的重要载体，卫生行政执法案卷还是行政诉讼的重要依据，可以适当避免执法活动中的随意性、限制其中的不规范行为，保障其合理、有效的推动与展开。
（一）提高执法案卷制作质量
各级卫生行政执法部门要加强对于执法案卷制作质量的把关和监督，充分认识到制作不规范、质量有瑕疵的案卷不仅会影响到眼前的档案归档和管理工作，更有可能为日后的举证和案卷借调工作带来一定的困难。因此，相关主管部门必须要制定出一套严格的案卷制作流程，并由上而下严格执行这一流程，规范案卷制作办法，提升其制作和办案质量。这其中主要包括对于案卷相关项目信息（时间、项目负责人、负责人性别、年龄、职务、联系电话信息，以及案卷编号）的检查和校对，提升案卷笔述综合性、理论性，提升其文字表达水平，保障笔风严谨。
（二）强化执法案卷归档意识
提高对于案卷归档的重视程度，并以此为标准加强对于相关工作人员的培训，避免让相关流程及办事法则形同虚设。从领导层面来说，应加强对于案卷制作工作的重视力度以及对于归档工作的监督，促使每一位工作人员都能充分意识到其重要性，从而不断提升自身有关执法办事、案卷制作以及相关法律法规知识的学习；对于相关管理机构而言，要加强对相关工作人员的考核和责任落实，将对案卷的质量检查工作纳入到档案管理体系当中，对信息填写错误、重要印章漏盖、签字错填漏盖等现象进行严格检查，提高管理人员的责任心，降低案卷的错误率，保障案卷归档质量。
（三）加强行政执法案卷管理
首先，卫生行政执法部门应制定相应的案卷动态监测流程，定期对已经归档的文书进行质量监测，对于发现问题的案卷及时与相关负责人进行沟通，了解案卷记载情况，妥善解决问题。其次，在落实相关管理责任人的基础上，要制定案卷质量追责制度，对于管理归档工作做得不到位、因个人过失造成案卷信息质量出现问题的工作人员要给予相应的处罚；对于工作严谨负责、能够及时发现问题并予以圆满解决的人员要给予一定的鼓励。第三，鉴于目前卫生行政执法案卷多为纸质载体，因此其在长期存放的过程中容易因为室内空气环境的变化，以及外部自然条件的影响而发生损坏，进而造成无法弥补的损失。因此，管理人员在进行归档和管理过程中，要定期对案卷的保存情况进行排查，包括添置必要的工具仪器进行通风、防治虫害等等。
3 结语
综上所述，当前我国卫生行政执法部门在进行案卷归档和管理过程中存在着一定的问题，造成了案卷信息错误、质量低下，以及管理制度不够健全、归档信息紊乱等问题。鉴于此，卫生行政执法部门以及单位相关工作人员需要严格落实相应的案卷制作流程和管理制度，提升案卷归档和管理意识，恪守相关管理章程。唯有如此，卫生行政执法案卷才能真正发挥其作用，避免因为相关流程和制度的缺失，以及信息准确度性方面存在的问题，变成形同虚设、有档无用。
参考文献
[1]陈隽.卫生行政许可案卷制作及归档的规范化管理[J].中国卫生产业，2014（25）：26.
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1.综合性。工商行政管理具有综合性，首先管理的内容丰富和多样，管理的过程整体且统一。市场中各种商品的流通和交换，生产者和消费者的联系都决定了市场关系的复杂和多样，进而决定了监督管理的多元化。而工商行政管理就是对市场的监督管理，对市场主体资格的审核和确认，包括市场主体的进入、竞争和退出。正因如此，工商行政管理具有综合性。2.程序性。工商行政管理是发挥经济监督职能的部门，必须按照经济发展的规律和客观要求进行监督管理，尤其要严格遵循法律法规等条文，在工作过程中做到有法可依有法必依。在监督管理活动中切忌主观性和随意性，要有严格的规范性和程序性，只有这样才能建立科学规范的程序，严格进行行政管理的实施。在行政许可、行政处罚和行政确认等活动中确立规范程序，保证工商行政管理的顺利完成。3.关联性。工商行政管理属于国家对经济的宏观调控管理的范畴，通过行政手段和法律手段对国家经济进行监督管理，从而维护和构建市场的秩序。工商行政管理并不直接使用经济手段进行调控，也不直接干预市场主体的经营活动和生产活动，而是通过对市场主体行为的监督来管理市场秩序，保护市场中各个主体的合法权益，因此工商行政管理将国家对于市场的宏观控制与微观搞活联系在了一起，使得它具有了关联性的特征。4.超脱性。工商行政管理部门隶属于国家的行政机关，并不能参与市场经济活动，因此不会与市场中各个主体具有关联，也不会存在直接的经济利益关系。工商行政管理部门能够依法行使对市场的监督权力，维护市场的经济秩序，正是因为它具有超脱性，没有利益纠葛，能够超脱于市场之上，因此才可以公正执法、严格执法，监督和维护国家的利益，维护市场中各个主体的权益。
二、工商行政管理中宏观控制与微观搞活的关系
1.宏观控制与微观搞活是相互影响相互依存的。宏观经济与微观经济是密不可分的，宏观是从国民经济整体的角度出发的，而微观经济是从个体的角度出发的，体现了经济生活中的不同层次和不同方面。他们具有一定的联系，能够相互影响。微观经济的运行需要宏观控制，而宏观经济的运行也要微观经济来保证。因此在行政管理中不能只注重宏观手段，总想着用行政手段进行宏观控制，而忽略了微观搞活。应当从大方面进行控制，小方面进行放开，才能使得市场经济既平稳有序的运行也能灵活蓬勃的发展。2.微观是基础，宏观是方向。微观经济是单位个体，而这些个体组成了宏观经济。宏观控制对国民经济高层次的管理，要想取得宏观控制的成功就必须增强微观经济的基础。没有宏观控制的引导就缺乏经济的方向，没有微观的搞活就容易导致市场经济规律的紊乱。因此实行宏观控制与微观搞活相结合才能使得经济市场管而不死活而不乱。3.加强微观搞活是实现宏观控制的保证也是宏观控制有效性的标志。微观搞活和宏观控制实质上并不矛盾，因为宏观控制并不是本身的目的，其目的也在于搞活经济市场，促进经济市场的稳定发展。首先微观搞活从单位个体出发，使得经济繁荣发展，市场昌盛，这样才能进行宏观控制。如果市场止步不前宏观控制也没有了意义。其次宏观控制是控制经济发展的方向，其目的也是繁荣市场，最终也落实到了微观经济基础上面，从微观上面才能检验出宏观控制是否有效。
三、工商行政管理在宏观控制与微观搞活中的具体职能分析
1.监督职能。工商行政管理具有监督职能，也是其最主要的职能。其作用是为了维护市场的稳定运行并且保证市场经济的公平、公正、公开。有了监督职能才能够减少非法企业的存在，减少经济市场中投机倒把的行为发生，保护合法企业的经营，避免其受到不正当竞争的危害。2.控制职能。工商行政管理部门可以通过一些行政手段和法律手段来控制管理经济组织活动，对于经济发展的方向可以进行控制和纠正，使得社会主义市场经济能够正常活动。并且对于市场的结构可以进行控制和优化，使其符合国家宏观政策的要求。3.协调职能。经济发展的步伐加快，使得经济主体增多，经济利益矛盾也不断增加，工商行政管理部门可以通过协调职能进行各主体之间的协调，保证其矛盾能够得到有效的缓解，各主体之间的和谐发展才能使得市场和谐稳定。4.服务职能。工商行政管理部门有许多基层服务任务，对于一些证件的办理和核查都需要与基层打交道，因此其服务职能也是非常重要的，应当确保基层服务人员的业务水平和服务素质，增强服务意识，改进服务态度，简化服务程序，提高服务效率，做到这些才能更好的发挥出服务职能。
四、工商行政管理在市场运行中所起的作用
1.有效调控市场机制运行。由于市场机制的运行，会让效率得到提升，但也会存在优者更优，劣者被淘汰的情况，这样将会拉大贫富差距，使得地区间发展越来越不平衡，富的更富穷的更穷，因此工商行政管理可以进行宏观控制，让市场机制与宏观调控进行有机结合，再有效率的同时兼顾公平，通过一些行政手段来使得经济发展更加平稳更加有效，实现社会的公平，缩小贫富差距。2.优化市场资源配置。在市场经济体制下，市场机制能够进行资源的合理配置，但是由于市场失灵等原因的存在，还需要宏观调控进行市场资源配置的优化和改革。资源的稀缺性导致了必须把资源进行合理分配，使得其在正确的领域发挥出最大的功能，资源是否能在各部门之间合理分配对于国家的经济发展起到重要的影响。因此在工商行政管理中，能够通过宏观配置进行资源优化，通过微观搞活进行资源的有效利用。3.合理优化市场结构。工商行政管理部门能够控制企业登记管理程序，对于国家支持的产业结构类型进行积极支持，对于生产污染大、消耗高、无销路产品的企业应该及时检查登记，让其早日转型、合并或者歇业。因此，工商行政管理部门能够调节和控制行业结构，让行业布局向着合理化发展，在优化市场结构中可以发挥重要的作用。4.弥补市场缺陷，依法维护市场秩序。工商行政管理部门的主要职能是监管，可以通过行政手段和法律手段进行监督和检查，对于合法的企业进行保护，对于不合法的企业进行取缔，维护市场秩序的有效运行。对市场缺陷进行弥补，避免市场失灵等现象的发生，严厉打击投机打靶和走私贩卖等违法活动，避免搭便车行为。
五、加强工商行政管理的对策建议
1.强化工商行政管理职能。为了建立公正、公开、公平的经济秩序，就要进行工商行政管理，实行有效的市场监管。为此要形成以监管职能为核心，其他职能为辅助的形式，使得相关职能推动监管职能，在工作中形成以监管职能为主导。只有这样才能充分发挥市场监管的作用，使得工商行政管理部门发挥出其最大的效用。2.建立健全责任制度。为了确保工商行政管理职能的作用的发挥，就要对于部门内部的权责进行详细的划分，保证机构能够高效的运作，在发生事情时也能够追究到个人，而不是找不出具体的责任人。只有这样才能够使其认真负责，对于市场监督不放水，保证其依法检查依法处理。3.提高相关从业人员的素质。随着经济的不断发展，市场监督工作任务也变得更多，因此应当提高相关人员的工作素质，对人员进行培训和学习，使其能够适应新任务的要求。首先应当充实具有法律、经济等专业知识的人员。其次，应当组织专业培训或者专业讲座，帮助其提高业务素质。另外随着任务的增多，不仅应当提高人员的专业素质，还应当提高其服务素质。应当增强服务意识，改进工作作风，进行微笑服务，并且将程序进行简化，从而提高办事效率。4.提高各类市场的规划统筹。随着经济体制的深入改革，各个市场也进行了蓬勃发展，例如工业品消费市场、金融市场、劳务市场等，这些市场各不相同，不能运通统一的经验进行管理，而是应当进行调查研究，进行管理办法的完善和修改，在不同的时期和经济形势下进行不同的统筹规划，进行合理布局。另外也要进行科学的管理，及时掌握行情的变化，为企业提供有效信息，使其能够及时有效的做出正确的反应。
六、总结
随着改革开放的深入，我国经济发展越来越迅速，市场经济主体的增加使得市场更加容易混乱，因此工商行政管理就发挥出了积极的作用。为了有效对经济市场进行监管，工商行政管理从宏观控制和微观搞活两方面着手，积极运用行政手段和法律手段，对于市场中的衰败企业和非法企业进行监管，让其转型和关闭，有效维护了市场的秩序，使得市场结构更加完善合理，资源配置更加优化，建立维护市场经济秩序。
作者:侯德林 单位:河南省安阳县民政局
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工商行政管理机关是我国行政管理系统的重要组成部门。其监管领域涵盖市场主体从进入到退出的全过程，涉及企业登记管理、外商投资企业登记管理、个体私营企业登记管理、市场规范管理、反垄断与反不正当竞争执法、直销监督管理与打击传销、食品流通监督管理、广告监督管理、商标注册及保护、消费者权益保护等多项职责；监管主体截至2009年底。内资企业达259万余户、外商投资企业达43万户、私营企业740万余户，个体工商户3197万余户、农民专业合作社24万余户。由此可见，工商行政管理机关监管的是一个由庞大的市场主体、复杂的市场行为构成的社会主义大市场。这一市场能否平稳、健康、有序地发展，直接决定了经济社会能否又好又快发展。作为这一市场的监管者，工商行政管理机关只有树立公平公正的执法权威，其行政执法行为才能获得行政相对人的尊重，认可并使其自愿服从、自觉履行，从而及时有效地制止破坏市场秩序的违法行为，教育市场主体遵纪守法；才能经由对合法行为的褒奖和对违法行为的惩处，使市场主体对其行为后果有所预测，从而准确判断市场行为的界限，合理安排市场行为方式，引导市场行为向良好的方向发展；才能准确把握当前市场经济发展的特点、趋势及其存在问题，并据此有重点、有针对性地调整行政执法的目标、任务，从而维护市场经济秩序的稳定，推进市场经济的平稳前进，最终促进经济社会又好又快发展。
(二)树立工商行政管理公平公正的执法权威是建设社会主义法治国家的重要内容
当前，我国正朝着加快建设社会主义法治国家的目标前进。而法治国家的本质就在于“法律之治”，即“法律的统治而非人的统治”。所谓“法律的统治”，就是法律具有最高的权威。然而，法律始终无法自行施加于行政相对人，而必须以行政执法行为为中介，通过某个行政机关具体的行政执法行为，使法律所调整的社会关系及其对行政相对人赋予的权利、规定的义务成为现实。从而对行政相对人发生实实在在的影响。由此，行政执法不可避免地成为法治国家建设中的重要环节。工商行政管理机关是重要的行政执法部门，其行政执法行为也当然成为法治国家建设中不可或缺的重要内容。截至2009年底。作为工商部门执法依据的法律共102部，作为工商部门执法依据的行政法规211部；作为工商部门执法依据的规章118部。这些足以表明，树立工商行政管理公平公正的执法权威对于实现中国的“法律之治”意义重大。缺乏权威的工商行政管理执法，不但会降低行政相对人对行政执法行为的信任度，而且将增加由低依法度产生的行政争议和冲突；不仅会使工商行政管理机关的行为规则受到质疑，而且将降低行政相对人对工商行政管理机关、进而对各级人民政府的认可度和支持度；更为重要的是会阻碍法律精神的实现、阻碍法律由理想化为现实，使社会公众丧失对法律的尊重和服从，最终在法律框架之外寻求解决问题的方式，使法治国家建设成为泡影。
(三)树立工商行政管理公平公正的执法权威是当前工商行政管理实践的客观需要
工商行政管理机关恢复建制以来，一直致力于提高行政执法水平。近年来，为了加强市场监管，总局更是明确提出要牢牢把握“四个只有”，加强“四化建设”，推进“四个转变”，实现“四个高目标”，努力做到“四个统一”。但从目前情况看。工商行政管理执法与上述要求还存在一定差距。比如：部分执法人员的执法理念还需进一步更新，执法程序还需进一步规范，形式完备、程序正当的工作机制还需进一步建立，对基层执法的监督机制还需要进一步完善，执法监督方式和途径还需进一步创新，未按法律法规规定查封、超期扣押、违法处置扣押财物等违反法定程序的现象还不同程度的存在等等。这些问题的存在，成为工商行政管理机关行政复议、行政诉讼、案件数量迅速上升的重要原因，导致行政相对人对工商行政管理执法行为的拒绝执行、推延执行等问题长期无法得到根本解决，造成工商行政管理执法行为丧失对市场行为的威慑力和导向性等不良后果。要从根本上解决这些问题，唯一的途径就是按照“一切行政权力均源于法律的规定、一切行政权力的行使均要依照已公开的法律规定、一切行政行为均要依法受到监督、一切违法行为都要受到法律的制裁”的要求，树立工商行政管理公平公正执法权威。
二、依法监管是树立工商行政管理公平公正执法权威的唯一途径
市场监管是工商行政管理机关和行政相对人发生直接联系的唯一纽带。只有通过市场监管，才能在工商行政管理机关和行政相对人之间产生各种行政法律关系，并使行政执法行为及其结果作用于工商行政管理机关和行政相对人。这一过程，实质上就是工商行政管理机关力图施加公平公正的执法权威于行政相对人、行政相对人对工商行政管理机关的市场监管行为进行判断并确定是否认可其执法权威的双向过程。工商机关只有依法加强市场监管，才能树立工商行政管理公平公正执法的权威。
(一)以法律为判断标准是由法律自身特点所决定的
与政策、常理、道德等社会规范相比，法律在四个方面具有更为突出的优势。一是制定程序更加严格。为了使最终生效的法律能够保障社会公众的立法参与权，体现自由、秩序、公正、效率等价值，任何法律的制定，都无例外的遵循貌似繁琐的特定程序。而违反法定程序制定的法律，则属无效。二是法律的规范性更强。法律中大量存在的，是由行为模式、条件假设、法律后果三要素组成的法律规定。这些规定逻辑严密，具有很强的规范性。三是合法与非法的界定更加明晰。法律规定的明确性，源于法律发挥指引、预测、评价、教育等作用的客观需要。是法律的内在属性之一。法律使用概括、列举、列举+概括等立法手段，通过定义法律概念、阐明法律原则、规定违法行为等方式，更为清晰明了地界定了合法与非法的边界。四是对法律的理解和认知更加统一。法律用语严谨，每个词句均经过深思熟虑，所表达的意思明确，不易产生误解。同时，法律还通过立法解释、司法解释、行政解释、学理解释等方式，对法
律中容易误解或者规定不够明确的地方进行解释：通过多形式的普法活动对法律进行说明、宣传，使法律的内容深入人心。因而，在绝大多数情况下，行政机关和行政相对人对法律规定的理解和认知不会出现过大差异。法律的这些优势，使得以法律为判断标准更为简单易行，不易引发争议。
(二)以法律为判断标准是工商行政管理机关和行政相对人的理性选择
无论是工商行政管理机关还是行政相对人。都是理性的个体。在选择是与非的判断标准时，必然会从理性的角度出发，选择既对自己最为有利、又能够为对方所接受的社会规范。而法律正契合了工商行政管理机关和行政相对人的这种共同需要。
对行政相对人而言，法律的自身特点。使得工商行政管理机关和行政相对人能够在较短时间内达成共识，提高行政效率，降低社会成本；法律严格的制定程序、相对超脱的制定机关、法律规范之间明确的权限划分、法律颁布后的备案制度等，使得法律能够充分考虑工商行政管理机关和行政相对人之间的权利义务分配，在两者之间实现平衡：对工商行政管理机关和行政相对人普遍适用的法律效力，使得法律在约束行政相对人自己行为的同时，也同时对工商行政管理机关的行政执法行为构成约束，强有力地保护行政相对人自己的合法权益。因此，较之其他社会规范，法律更值得行政相对人信赖。对工商行政管理机关而言，只有依法进行市场监管，使法律成为监管者和被监管者共同遵守的普遍秩序，才能使行政相对人信服其行政执法行为的正当性：才能使行政相对人在行政执法结果对自己不利的情况下，仍然基于对法律的尊重，而愿意遵守并履行相应的义务；才能使行政执法行为在较长的时期内、较广的地域范围中具有相当的稳定性、持续性和一致性，从而最终树立工商行政管理公平公正的执法权威。
三、树立工商行政管理公平公正执法权威的几点建议
加强依法监管，树立工商行政管理公平公正的执法权威，是一项系统工程，涉及法律建设、机制体制建设、执法监督建设、执法队伍建设等方方面面。本文仅针对当下市场监管问题比较集中、急需完善的一些方面建议如下：
(一)务实依法监管的法律基础
“工欲善其事，必先利其器”。工商行政管理法律法规规定了工商行政管理的执法权限，明确了各级工商行政管理机关“作为”与“不作为”的边界，是工商行政管理机关的权力来源，也是依法进行市场监管的利器。工商行政管理机关恢复建制30年来，基本建立了适应社会主义市场经济监管的工商行政管理法律法规。然而，随着经济社会的不断发展变化，新的市场形态不断涌现、新的交易行为不断产生，现有工商行政管理法律法规与当前经济社会发展不相适应的一些问题也逐步暴露。一是法律与生俱来的滞后性日益凸显。一方面表现为法律空白的不断出现，对很多新型市场行为的监管无法可依，另一方面表现为现行有效的法律规定已不能适应社会发展变化的需要。二是新旧法律规范之间、不同层级的法律规范之间存在一定的冲突。比如：法律用语不一致、管辖机关不明晰、处罚种类不相同、处罚数额不一致等。因此需要在充分注意不同法律规范合理衔接和有机统一的基础上，及时制定、修订相关法律，并规定相当部分的一般性、原则性条款，使工商行政管理法律法规既能有效规范现有市场行为，又具有一定前瞻性，从而形成协调一致、互为补充、全面覆盖工商行政管理监管领域的法律体系，并且不致因立改废的频繁发生而降低法律和工商行政管理执法行为的稳定性和权威性。
(二)完善依法监管的制度保障
体制是国家机关、企业、事业单位等的组织制度。包括机构的设置、隶属关系的确定、职责权限的划分等方面的制度。机制是一个工作系统的组织或者部分之间相互作用的过程和方式。包括组织功能运行、人员配置、收入分配和考核激励等各方面的制度。由于体制机制具有根本性、全局性、稳定性、长期性等特点，并能够对体制机制内的机构及人员形成强有力的约束，因此，不断完善与工商行政管理市场监管环境相适应、反映工商行政管理市场监管特点、体现工商行政管理市场监管规律的体制机制，有利于保障全面落实法的精神，确保公平公正的市场监管行为，减少市场监管中随意性和因人易事等不稳定因素，增强市场监管中应对突发事件的能力，提高市场监管效率。当前，完善工商行政管理体制机制，应当特别注意加强市场监管行为的诚实可信、公平公正和相对独立。
1 保障工商行政管理市场监管行为的相对独立性。独立性是权威性的基石，工商行政管理市场监管行为如果依附于其他部门或者个人的意志而缺乏独立性，就无法获得行政相对人的信任，也就无公平公正的执法权威可言。但由政府直属机构的性质决定，工商行政管理市场监管行为的独立性，只是一种相对的独立性，即只存在市场监管行为的独立性，不存在组织机构的独立性。保障市场监管行为的相对独立性，可以通过完善回避制度、不单方接触制度、两人调查制度、行政执法程序等制度，保证工商行政管理市场监管行为不受系统内外任何部门和个人的干预，包括来自所在地政府部门、其他政府部门、上级工商行政管理机关、各级各部门领导、亲属朋友、工商行政管理执法人员个人好恶的干预等。
2 确保工商行政管理市场监管行为诚实可信。诚实信用本是私法领域的基本原则。随着社会的发展，这一原则逐渐进入公法领域。它体现了行政机关在取得行政相对人信赖、树立行政权威之路上的不懈追求。在工商行政管理市场监管过程中，确保市场监管行为诚实可信意味着工商行政管理市场监管行为要“言而有信”。具体包含三层含义：一是工商行政管理市场监管行为要具有稳定性、统一性。也就是说，工商行政管理机关已作出的市场监管行为，因其对行政相对人具有指引、预测、评价、强制等作用，而成为“无声之言”，因此，应当在一定时期内、一定范围内保持其稳定性和统一性。二是在法定职责范围内，遵守对行政相对人作出的承诺。比如：承诺作为的期限短于法定期限后，就不能再以未超出法定期限为由，拒不履行自己的承诺。三是任何情况下，都不能采取欺诈等手段。比如：明知将不作为，却告知行政相对人将于某时间作出具体行政行为，而在行政不作为超出法定行政复议、行政诉讼期限后，却拒绝作为。
3 保证工商行政管理市场监管行为公平公正。公平公正既是对工商行政管理机关依法监管的基本要求，也是树立工商行政管理公平公正执法权威的重要保证。公平公正的市场监管应当包括两层含义：一是公平公正地分配权利和义务。主要是指工商行政管理机关进行市场监管时，应当不考虑社会地位、道德情况、富裕程度、利益关系等因素，公道地看待自身和行政相对人、无差别地对待每一个行政相对人。二是公平公正地解决矛盾和冲突。包括市场监管应当公开进行，避免动辄以、内部行政行为为由，拒绝行政相对人参与市场监管行为；市场监管行为应当及时、高效，避免“迟来的正义”；行政
决定应有法律根据和事实依据，并为公认的公平公正观所支持；行政相对人权利平等，享有同样的程序权利和实体权利；有相对超脱的部门通过行政复议或者行政诉讼程序，对已生效的市场监管行为进行合法性审查和合理性审查等等。
(三)健全市场监管的制约机制
孟德斯鸠在《论法的精神》一书中写到：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”工商行政管理市场监管过程中，涉及行政审批权、行政执法权、队伍管理权等三大权力。其中，行政审批权和行政执法权都与行政相对人发生直接联系，对这些权力的滥用将不可避免地降低工商行政管理机关公平公正的执法权威。而完善的工商行政管理执法监督制度，就是工商行政管理执法机关头顶悬着的达摩克利斯之剑，时刻威慑、提醒着工商行政管理机关要依法行政。与此同时。由于行政权力具有容易变异的特性，也由于对法律的理解不同、行政执法人员的个人素质和价值取向不同等种种原因，行政权力在具体运用中还是常常发生与其初衷相背离的情况，此时，行政执法监督制度又能起到及时纠错的积极作用。正是督促工商行政管理机关正确实施市场监管和及时纠正违法行政行为的双重作用，使得市场监管行为能够取信于民，从而最终树立工商行政管理公平公正执法权威。
目前，工商行政管理机关进行执法监督的途径主要有执法监督、行政复议、行政诉讼、、案件监督等形式。依据主要有《行政复议法》及其实施条例、《行政诉讼法》及其司法解释、《工商行政管理机关执法监督暂行规定》、《工商行政管理机关行政处罚程序》、《工商行政管理机关行政执法过错责任追究办法》等。尽管依据较多、路径较广，但目前仍存在监督不到位的问题。主要表现为三个方面：一是部分制度缺乏明确的操作规则，可执行性较差。比如，对收到执法监督案件后如何处理，缺乏程序规定。二是制度之间还存在交叉。比如执法监督案件和案件之间的界限就不够明晰。三是对于现有规定不能有效执行。比如部分工商行政管理机关不愿纠错的心理较为严重。
针对这些问题，可以多项措施并举。一是要扭转部分工商行政管理机关“将错就错”的错误思想。一方面，“人非圣贤，孰能无过”。由于各方面的原因，工商行政管理机关也会在市场监管过程中作出错误的行政决定。一个有权威的市场监管部门，只要能够“知错必改”。就能够取得行政相对人的谅解，亦不会因此而丧失权威。另一方面，新闻媒体监督力度的增大、网络舆论的兴起、行政相对人维权意识的增强，也使得试图隐瞒行政违法的行为显得愚不可及。与其被动的改正违法行为。不如主动纠错。二是要完善现有的监督制度。使得一切监督行为都能够有法可依。三是要厘清不同制度间的边界。既理顺各种监督途径之间的关系。又使各种监督途径之间能够互通有无、协调一致。四是要使监督制度真正发挥作用。可以充分利用工商行政管理系统内部和外部的监督。特别是来自权力机关、检察机关、司法机关、新闻媒体、网络舆论以及行政相对人的外部监督。
(四)提高市场监管主体的监管能力
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1 航道管理行政审批的内容
1.1 航道管理行政审批行为的含义
航道管理行政审批行为主要是指航道管理部门针对外部管理对象的申请事项进行审查，决定是否同意其具有从事某种特定行为的资格或权利的行为。
通常来看，航道管理行政审批具有以下特征：
（1）实施行政审批行为的主体是有权力的行政机关，或者法律法规授权的组织、规章委托的组织。对于航道管理的行政机构设置，我国分为两种不同的类型：设置专门的航道管理机构，如交通运输部设置的长江航道局、各地方人民政府直接设立的港航局、地方各级交通主管部门的航道管理局等；设置职权合一的机构，该机构隶属于地方各级交通主管部门，集航道、航检、港口、地方海事等职能于一身，如河南、辽宁等地设置的职能合一的航道管理机构。
（2）航道管理行政审批是为实现行政管理目的而服务的。水运在交通运输中占有重要地位，对航道的管理和养护建设等实行行政审批，一方面是为了保障航道畅通，为船舶的通行提供足够的通航水深、宽度，另一方面是为了保护管理相对人的合法权益。
（3）行政审批是一项行政权力，更是一种职责和义务。对于违法或者错误的行政审批行为，以自己名义行使审批权的审批机关需要承担相应的法律责任，而受委托组织实施行政审批行为的，由发出委托的行政主管部门承担责任。
1.2 航道管理行政审批的事项
根据航道管理的内容，需要行政审批的事项可分为以下三方面：
（1）在航道及航道保护范围内取土、采挖砂石、淘金等行为的审批。许可申请人从事该类行为需综合审查以下条件：首先，该行为对航道正常维护和航道的航行安全不造成影响；其次，不能危及航道整治建筑物、过河建筑物的安全；再次，要求符合航道的有关技术规范；最后，要提供通航水域进行水下水上施工作业的位置简图、作业方式等资料。
（2）对专设航标的设置、移动和拆除的审批，对确需在通航河流上设置专用标志，撤除、移动专用航标和对其进行其他状况改变的，并且满足《内河助航标志》《内河助航标志的主要外形尺寸》等规定的，可以许可其改变。
（3）对建设和设置临河、临海建筑物和设施的审批。这项审批应满足：首先，确需建设与通航相关的临河、跨河、过河、拦河构筑物和其他工程设施；其次，应符合航道的规划；再次，应具有保障航道正常通行和航道及其设施安全的措施；最后，应具有清除施工遗留物的方案和相应措施。
2 航道管理行政审批程序
2.1 在航道及航道保护范围内取土、采挖砂石、淘金等行为的审批
在航道保护范围内开采河砂、砂石、砂金等行为由地方航道局审批，地方航道局行政审批窗口接受单位或个人提出的书面申请资料后送审查审批科室办理，审查审批科室提出审批意见后送行政审批窗口，由行政审批窗口将审批文件发送给申请单位或个人。需要报送省航道局的，由建设单位和个人将申请材料交由省航道局行政审批窗口，由审批窗审查审批科室对申请材料进行有关技术要求的审查，审查审批科室提出审批意见后送行政审批窗口，由行政审批窗口将审批文件发送给申请单位或个人，同时将审批意见抄送地区航道局。
2.2 对专设航标的设置、移动和拆除的审批
根据《中华人民共和国航道管理条例》第二十一条和《中华人民共和国航标管理条例》第六条的规定，对符合通航有关技术要求的专设航标，由地方航道局行政审批窗口将申请人材料报送审查审批科室办理，审查审批科室对申请人提交的材料进行审查，在通过对现场勘验之后，就是否符合专设航标的设置、移动、拆除的要求，作出是否同意的决定，最后审查审批科室将决定送行政审批窗口，由行政审批窗口将文件发送给申请单位或个人。
2.3 对建设和设置临河、临海建筑物或设施的审批
根据航道不同的等级，审批程序有所不同，以广东省航道局《审批操作规程及审批流程图》文件为例：（1）在Ⅰ～Ⅵ级航道上修建跨河、过河、临河建筑及在Ⅰ～Ⅶ级航道上修建拦河建筑物的，先由地区航道局提出初步审核意见后再送省航道局审批；（2）在Ⅶ级以下航道上修建跨河、过河、临河建筑物及Ⅷ级以下航道上修建拦河建筑物的，由地区航道局审批。
3 航道管理行政审批行为的责任机制
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一、实行会计集中核算的背景
实施会计集中核算是财政管理体制的一项重要改革，是加快公共财政建设步伐的一个重要举措，有利于从根本上加强和规范财务管理、财政监督，提高资金活动的透明度和使用效益，提高会计信息质量和财务管理水平，是从源头上防范腐败的重要举措，具有重大的政治、经济和社会意义。近几年来，全国各地对会计集中核算的模式和具体操作方法进行了各种探索，总体归纳起来，其主要的内容是取消单位的银行账户和会计人员，单位只设立报帐员，负责本单位经费收支的结报和经费的预决算、财务管理以及与核算中心的工作联系。财政部门设立会计集中核算中心。在银行开设统一账户，集中办理本辖区所属预算单位经费的集中收付和会计核算工作。通过几年来的实践。会计集中核算虽然在管理手段和支付程序上不同于国库集中收付制，但对加强单位的财务管理、规范会计工作行为、防止腐败现象的产生等方面起到了积极作用，取得了一定成效。
二、实行会计集中核算的具体做法
到目前为止，大多数行政事业单位按照“集中管理、统一开户、分户核算”的原则，在保持了集中核算单位的“资金使用权、财务自主权、会计责任主体”不变的前提下纳八了会计核算中心，由会计核算中心集中办理各单位的具体会计核算和监督业务。
纳入集中核算的单位，除核批保留的几个专项基金户和纳税专户外，注销原有的银行账号，各单位不再设会计岗位，只保留一名报账会计。核定一定数额的备用金，负责单位日常零星开支的报销。并向中心报账；其各项资金的收付和结算以及日常会计核算监督、会计报表编制、银行对账及会计档案管理等工作统一由会计核算中心办理和承担。
同时，纳入集中核算的单位，其会计工作交由会计核算中心承担。但单位的资金筹集、分配和使用权按财务管理的要求归各单位，单位财务管理的主要任务是：合理编制预算。依法组织收入。积极筹集资金，保障单位正常运转的资金需要；根据单位预算、用款计划和资金结余情况。及时申请财政拨款；合理使用资金。提高资金使用效益；按照行政、事业单位财务制度和财政局的要求，审定、报送财务报告。如实反应单位的财务状况和预算执行情况；进行财务活动分析；建立健全内部财务管理制度，对单位财务活动进行控制和监督；对所属单位的财务活动实施指导和监督。
三、实行会计集中核算的利与弊
(一)实行会计集中核算的有利因素
一是有利于提高会计信息质量。实行会计集中核算后，取消了原有单位的银行账户，由核算中心在银行开设统一的账户，实行集中管理，分户核算，全面掌握了单位的资金流向。在支出时，由核算中心负责审核各单位的原始凭证，并按资金的不同来源和支出内容按统一的口径办理资金结报，填制记账凭证、登记账簿、编制会计报表，改变了过去单位会计在核算时随意或有意截留收八、转移收入、改变资金用途、任意使用会计科目的现象，提高了会计信息的真实性。
二是有利于提高资金的使用效益。会计集中核算后，财政对单位的支出管理得到了进一步加强，对纳入中心的行政事业单位在资金所有权、使用权和财务自主权“三权”不变的前提下，实行财务集中管理、统一开设账户、统一会计核算、统一收付资金、统一调配资金的管理形式，提高了资金的使用效率。
三是符合财政国库集中收付制度的改革方向。将会计集中核算和国库集中支付紧密结合，建立起预算执行监督管理机制，全方位、全过程掌握和监督各单位每笔资金的流向、流速和流量。会计核算中心在实现会计集中核算的基础上，实行工资统发、住房公积金统一缴存、个人所得税统一代扣代缴、职工医药费统一支付、政府采购资金统一支付等职能，减少了资金支付环节。加大了资金直接支付的比例和力度。
(二)实行会计集中核算中存在的问题
一是资金管理和核算不够全面。由干各单位的业务情况不同，往来款项错综复杂，对往来款很难做到纳入集中核算，因此，少数单位存在侥幸心里，在往来款中混杂着很多隐性收入，有的单位甚至将上级的补助资金也隐蔽在往来款中核算，逃避了预算外资金管理。
二是会计主体问题不够明确。目前会计集中核算中心大部分是财政部门的～个内设机构，没有法人资格，也不是会计主体，其职能无非是集中替单位进行会计核算，是一种中介机构的行为，而会计主体、法律责任、预算编制、理财机制仍是单位。部分单位领导和报账员不愿得罪人。没有很好把关，把矛盾转移给核算中心，将一些明知不符合规定的支出也送核算中心结报。
三是资金使用效率仍然不高。会计集中核算后，在国库资金的拨付上仍没有脱离原状，无非是把原来拨给单位的财政资金改拨到核算中心。原来沉淀在单位的资金现沉淀在核算中心。
四是单位报账员业务水平有待提高。会计集中核算后，单位只设报账员，取消了出纳和会计岗位。有些单位认为报账员不需要太专业的知识，因此把原财会人员调离岗位。而把一些不熟悉财务的人员安排到报账员岗位。有的还是兼职的，因此给中心和单位的财务管理、预算编制等一系列工作带来了很大影响。
四、实行会计集中核算的建议
自制度改变以来，由于组织构建、人员编制等原因，中心工作人员较少，工作量非常之大。会计核算中心工作人员整天忙于记账、算账、报账、保管会计档案，以及向单位和管理部门提供会计信息等繁杂的日常事务，而且还经常陷入矛盾的漩涡之中，左右为难。为进一步做好会计核算中心工作，规范会计基础工作，加强会计监督，提高会计信息，提高资金使用效益和推动党风廉政建设，笔者认为必须加强以下几个方面工作。
一是要进一步提高财政资金使用效率和会计核算工作效率。要加强对单位账户的统一管理，全面掌握单位资金情况，合理聚集财政资金，为国库集中支付、加强财政资金管理奠定基础。要积极协调会计核算中心与银行的关系。推行银行进入核算中心办公制度，方便单位报账，降低行政成本。要实施统一的会计规范和业务操作程序，加快会计电算化建设，提高核算中心账务处理的速度，在搞好日常核算的同时，能够及时为各单位提供会计报表和明细科目余额等会计信息资料。
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行政事业单位的财务管理职能主要有对事业单位进行财务计划，并对财务计划的实施实行控制，对财务计划的完成情况进行财务分析，并做出相应的财务决策，在这些职能中最重要的是对财务计划的实施所进行的财务控制职能和对财务完成情况的财务分析职能。通过财务控制职能的实施，可以不断强化事业单位的风险管理意识，使财务风险控制系统更加有效，并能够及时发现财务管理中存在的问题并及时解决，消除财务隐患。通过财务分析职能，行政事业单位的管理人员可以及时了解单位的资产负债状况，资金运营效率和单位的财务收支情况，以此准确把握影响单位经济效率的问题，并未解决这些问题提出有效的解决措施。
二、行政事业单位财务管理职能运行中存在的问题
1、行政事业单位的财务管理制度不健全
第一，对行政事业单位的专项资金管理不规范，把关不严格。行政事业单位的资金来源大多来自于财政部门和上级单位的拨款，在对专项资金进行核拨时缺乏必要的可行性论证，使得应办项目和资金拨备脱节，单位的大多支出科目都以专项经费进行核算，使得专项资金的使用范围存在不确定性和宽泛性。并且在资金分配上存在随意性，资金分配存在不均衡、不匹配问题。第二，对来往款项的管理不严格。行政事业单位的来往款项的账面余额大多占到50%—60%以上，并且呆坏账问题严重。这主要表现为，购置物资财产时的预付账款因为不及时清算所导致的呆坏账；预付账款与采购货物金额不符，又没有及时进行清算，导致的债务纠纷；违规为他人进行贷款担保，由于贷款人违约所承担的连带责任形成的对贷款人的求偿呆账等等。第三，在年度终了时的财务结算不及时，往往导致往来款项需要跨年度结算，不能保证单位年度财务报告真实完整。
2、财务预算管理不严格
（1）首先，预算项目的编制不科学。在对项目进行立项时，一般需要先进行可行性分析，来明确是否应该对其进行资金分配。但是在实际中，很多项目并不经过领导的集体论证，而是由部门领导主导，不经过项目规划，不经实施论证，其次，预算的编制理应由各部门联合财务部门共同进行编制，但是，在实际工作中，很少有除了财务部门以外的其他部门参与的情况。最后，事业单位的预算编制方法大多不合理，许多单位的预算编制方法依然停留在技术增长预算法上，而对最新推行的零基预算法缺乏使用。（2）目前的预算管理没有将预算外资金纳入预算管理体系，使得预算外资金只能进行体外循环，不能明确预算外资金的使用范围，从而使得预算外资金缺乏有效的监督，使得预算管理失去了统一性和完整性。（3）在预算的执行过程中，缺乏对资金支出的有效监督机制，许多单位在实际日常收支时，违背预算编制的要求，使得实际执行与预算编制所脱节，预算外资金的使用管理与预算内资金所脱节，对各类经费的划分不明确，对资金定额管理不规范，相关人员任意提高支出标准和支出范围，使得超支现象时有发生，诱导腐败行为的发生，严重制约了行政事业单位的预算管理工作正常进行。
3、内部控制职能不完善
第一，内部控制意识淡薄，内部控制机制不完善，有些单位领导缺乏内部控制意识，往往是用其他的财务制度或者财务管理经验来代替内部控制，并没有建立起相应的内部控制制度，或者是虽然建立了控制制度，但大多是照搬其他单位的，不能很好的贴合本单位的实际情况，使得内部控制的实施存在很大的漏洞；第二，内部控制方法不健全。由于事业单位的编制有限，在很多情况下会出现一个人身兼数职的现象，使得各个岗位的职责不明确，有时会出现一个人说了算的情况，使得内部控制不能有效实施。第三，内部控制混乱。很多事业单位不能做到专款专用，甚至会出现以项目支出来弥补经费不足的问题，另外，还存在着重预算轻管理的情形，在一些项目上审批报销手续不规范，不完备，存在着浪费现象。以上这几点内部控制的薄弱环节如果不加强管理，将会滋生腐败现象，很可能会给事业单位的财务状况带来不利影响。
三、加强行政事业单位财务管理职能的建议
1、健全行政事业单位的财务管理制度
行政事业单位健全财务管理制度需要结合本单位的实际情况，在管理体制和资金运营方面突出体现自身的业务特点，这是行政事业单位完善财务管理制度的首要标准。首先，行政事业单位要建立起综合性的财务管理制度，明确相关财务人员的职责，并落实制度的实施。其次，行政事业单位要对规范管理专项资金管理，严格把关，要使得财政资金做到专款专用。加强往来款项的管理，对有可能形成呆坏账的债务关系及时进行跟进处理，避免不良款项的产生。最后，行政事业单位要规范例如车辆管理制度和接待制度等相关性管理制度，最大限度地提高资金的使用效率。
2、强化行政事业单位财务管理的财务分析职能
财务分析作为行政事业单位财务管理的重要职能，不仅可以及时发现财务管理工作中的漏洞，而且可以帮助单位完善内部控制制度，从而提高单位财政资金的使用效率。因此，行政事业单位必须要个遵守《行政单位财务规则》和《会计法》相关要求，科学地对单位的财务管理结果进行分析。行政事业单位的财务分析应该侧重于分析财政资金的使用效率，比如单位预算的完成效率、单位人员的支出比率、经费的结余与支出比率等。
3、提高内部控制力度，完善内部监督职能
严格遵循国家相关法律法规的规定，建立完善内部财务牵制制度、稽核制度和财务收支审批等相关制度。要进一步树立单位行政负责人是单位财务工作的第一责任人的理念，对单位内部控制的合理性、有效性负责。要在单位内部加大宣传培训力度，提高全体工作人员对内部控制建设重要性的认识，提升内部控制在财务管理方面的作用。
内部监督是单位对内部控制建立与实施情况监督检查，评价内部控制的有效性，对于发现的内部控制缺陷及时加以改进，是实施内部控制的重要保证。首先是事业单位领导提高认识，重视监督机制的重要作用，在单位内部设置内部审计部门或建立独立客观的监督评价体系。加强结合本单位业务特点和内部监督控制的要求设置内部结构，明确职责权限，将权力与责任落实到职能部门。另一方面建立绩效考评奖惩制度。合理确定绩效考评目标，制定定量定性指标与评价标准，对全体员工进行定期考核和客观评价，奖优罚劣，提高职工的工作积极性，促进单位更好发展。
4、强化行政事业单位预算管理
行政事业单位在进行预算编制时，要合理安排充足的编制时间。预算的编制要摒弃旧的“基数法”，全面实施新的“零基法”，使得预算的编制更切合实际。在预算的执行时，要严格审查经费开支计划，要对部门及所属单位的资金结余进行全面清理并且盘活单位相关资金。提高单位资金使用效率，要尽量严格资金的审批流程，对那些无明确政策支持的项目结余资金做到不予结转。对预算的监管，事业单位可以成立专门的预算管理监督小组，对预算的执行情况进行监督，对违纪超支行为进行记录，及时制止，并在时候追究当事责任人责任。
5、加强财务管理绩效的考核职能
由于行政事业单位的经费主要来源于财政拨款，使得单位在使用资金时的经济效益意识淡薄，重视资金投入而对产出缺乏关注，对资金的使用监管不到位。因此必须对这种财务管理理念进行转变，并且采取恰当的业务评估考核手段，设计相应的考核指标，以此来反映工作的质量和数量，客观公正地评价资金的使用效率。财务部门应充分发挥会计集中核算平台功能，利用核算平台设置的黄色红色经费支出警戒线及指标控制等手段进行绩效分析和考核。（作者单位：辽宁省建平县红山街道办事处）
参考文献：
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一、影响事业单位财务预算管理执行力的因素
（一）财务预算制度、制定欠缺科学合理
预算编制是预算工作过程的重要组成部分，对于财务管理目标的实现，具有导引作用。从当前来看，行政事业单位的财务预算编制工作水平还有待于进一步提升，例如，预算编制不严谨，没有立足企业实际需求，缺少真正的调查研究，预算编制程序不完善，内容简单，并且缺少统一、可行的参考标准。预算编制与单位财务管理目标不一致，单位往往只注重短期利益，对于中长期利益则不太关注。
（二）社会环境与单位内部的影响
第一，财务工作只重视收支结果而不注重监督考核。在预算执行的过程中，由于监督与控制机制不完善，无法做到全员参与预算，也没有将预算执行责任进行细分，具体落实到个人，因此，对预算执行的监督力度也不强，使得预算执行常常不到位。对于预算执行结果，也缺乏考核和管理，很多单位没有建立相应的奖惩制度；第二，不少行政事业单位对于财务管理不是非常重视，财务管理人员整体素质与水平不高，财务预算人员的专业知识不足，专业技能不高，导致预算水平不高，无法有效满足单位的预算需求。
二、提高行政事业单位财务预算管理执行力的策略
（一）构建科学的财务预算机构
事业单位财务预算管理执行的成效直接关系着其自身的发展，为了提高其执行力，保证执行质量，事业单位应根据相关的法律法规，组建科学的财务管理机构，并充分发挥内部约束机制的作用。对于财务预算管理工作而言，其涉及的内容具有丰富性，如：预算编制、预算执行、考核奖惩等，各项内容的全面落实，需要发挥财务预算管理机构的作用，机构内部的部门及人员均要明确自身的职责，以单位的各项规章制度为依据，保证各项工作的规范与有序开展，在各部门及人员相互配合与协调的基础上，不仅其权益能够得到保障，同时财务预算管理执行的效果也将愈加显著。
（二）提升行政事业单位财务预算编制质量
由于行政事业单位财务预算编制的整体质量过次，对行政事业单位未来发展的任务以及需要完成的目标、工作的计划、行政的具体职责没有完全的进行反应，最终导致执行人员在执行过程中，不能有效发挥应有的能力和水平，导致预算执行效果差强人意。因此，行政事业单位在编制财务预算的时候，需要组建预算编制委员会，结合本单位的具体实际进行调查研究，在对本单位各部门的财务开支状况调查结果科学分析基础上，由预算编制委员会经过讨论和综合考量，来共同拟定财务预算编制目标与流程，然后，再进行预算编制，这样才能保证预算编制的准确性，确保预算编制符合单位实际需求。制定长期财务预算目标的时候，要保证其科学性、可靠性、长远性，应将年度作为目标规划的时间段，然后将其进行合理的划分并制定相关科学的预算指标，确保在财政单位年度决算中不会出现数额较大的资金结转或者结余现象。财政预算工作的开展要遵循“现有预算、再有支出”的基本原则，从而保证财务预算编制的质量，提高财务预算管理执行力的有效性与可靠性。
（三）健全财务预算管理监督与考核机制
在财务预算管理中，监督与考核是财务预算最终环节，也是最重要的环节。长期以来，行政事业单位的财务预算监督力度不高，在一定程度上滋生了腐败、贪污等问题。因此，在新形势下，健全财务预算管理监督与考核机制非常急迫。在具体实践中，可通过权力分化来实现权力制衡，健全预算编制流程并严格执行。同时，强化对预算结果的监督与考核，对于超出预算的部门，要对其资金使用情况进行审核。另外，还要强化预算执行事前管理，提高资金利用水平，避免造成资金浪费。将强财务预算监督与考核力度，还能增强单位内部的公平与效率，激发行政事业单位人员的工作积极性与工作热情，避免出现事不关己高高挂起现象出现。
三、结束语
综上所述，行政事业单位是非营业性机构，是推动我国公共事业工作开展的主要部门。在当前社会发展的新形势下，务必做好财务管理工作的开展，针对存在影响财务管理的执行力因素不断进行改善和落实，提升行政事业单位财务管理工作水平，才能保证行政单位不断促进经济发展，并高效服务于国家和人民。
