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财政是庶政之母，是政府治理的基本手段和重要支柱。推进财税领域突破性改革，加快建立现代财政制度，是推进政府治理现代化的必然选择和关键性举措。因此，为了显著提升国家的治理能力，有必要以公共预算作为突破口，通过对预算制度进行改革，建立现代化的公共预算制度，以提升国家的治理能力。
二、公共预算理论概述
公共预算是提升国家治理能力的重要工具，是政府的收支计划和政府全部活动信息的文件记录，它存在于市场经济中，并且是与公共财政相适应的国家预算类型。公共预算本质上是一种委托关系，是委托人（ 公众） ，通过法律程序委托 人（ 政府） ，按照公共利益要求，筹集公共资源 （ 资金） ，提供公共产品和服务，满足公共需要的过程。
公共预算制度在我国公共财政体系的构建中居于重要地位，对理顺政府与市场边界、全面提升政府公共产品和公共服务提供能力与效率、 推动公共决策民主化和法制化进程具有积极意义。
三、公共预算与政府治理能力的内涵联系
（一）公共预算是“国家治理 的核心”
预算以约束政府行政行为为目的，在形式上是配置经济资源的工具，本质上是通过配置有限财政资源满足社会公共需要的政治过程，反映了政府工作的范围、方向和重点，是通过预算的权力控制实现政府对公民委托责任的制度安排，是将财政资源转化为公共目标的制度手段。
（二）公共预算推动政府治理能力提高的途径
现代公共预算是现代财政制度改革的重要部分，对于提升政府治理能力有积极的作用。其作用路径主要包含三方面，对于改善政府的法制、公信力、廉洁及效能有明显作用。
1.现代预算制度可以提高政府法治责任能力
法治预算是现代预算制度的根本特征，是发挥现代预算制度在建设责任政府中作用的必然要求。政府收支活动的立意、决策、执行，都必须依据法定程序和规则规范进行，实现预算从政府管理功能向公民控制功能的转换。
2.要发挥现代预算制度在提高政府公信责任能力中的作用
政府行使的是公共权力，承担的是公共受托责任，其公共财政是“取众人之财、办众人之事”，必须推进行政问责制度，接受人大和社会公众的监督，提高公共意识、诚信意识和责任意识。
3.要发挥现代预算制度在提高政府廉洁责任能力中的作用
民主是现代国家治理的本质特征，预算民主是现代预算的本质特征，也是国家民主治理的核心内容。实行透明预算的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”、“廉洁政府”和“责任政府”。
（三）要发挥现代预算制度在提高政府效能责任能力中的作用
治理效果是政府治理体系的基本要素，实施政府绩效战略，推进政府绩效管理，提高行政效能是现代政府治理的重要目标，是建设责任政府的必然要求。
四、当前我国公共预算存在的问题
从近几年预算审计结果来看，现行的公共预算治理还存在着一些弊端，公共预算执行过程中也出现了一些亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：
一是公共预算编制不完整、不细化。二是公共预算审查流于形式。三是公共预算变更频繁，缺少约束力。四是公共预算的绩效评估难以落实。五是公共预算不公开、不透明。
五、改进建议
为了积极推动公共预算的法治化、规范化、透明化、民主化和绩效化进程，在建立现代现代预算的同时，进一步促进国家治理走向良治，提高政府治理水平。针对当前我国公共预算治理存在的问题，提出了以下措施：
1. 有效的国家治理离不开监督机制。针对当前我国公共预算治理存在的突出问题，各级审计机关应在更高层次、更广范围内对公共预算审计进行定位，突出工作重点，创新方 式路径，不断推动公共预算朝着法治、规范、透明、绩效的方向发展。
2. 增强预算的法制性，促进政府法制责任的提升。其一，保证所有政府收入的取得都必须有法律法规依据，严格依据法律法规征收税收、收费、基金等。其二，确立人大在预算权配置中的主导地位，完善预算审查制度。
3. 加强预算程序管理，促进政府公信责任的提升。其一，实施全口径预算，将政府权力关进预算制度的笼子里。首先要提高政府内部预算的控制，解决财政收支不等于政府收支的问题，消除政府内部预算资金的“碎片化”倾向。要将一般公共预算、政府基金预算、社会保险预算和国有资本经营预算等所有政府收支纳入人大对政府全口径预算决算的审查和监督范围。
4. 提高预算透明度，促进政府廉洁能力的提升。应当健全预算公开制度机制，从预算结果和预算过程两方面全面公开，保证预算公开的真实、具体、准确，强化对预算公开的监督。
5. 完善预算考核体系，促进政府绩效能力的提升。政府应当创新行政管理方式，积极推进预算绩效管理，突出落实责任，做到权责一致。
六、总结
十八届三中全会决定明确提出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。从政府治理实际需要出发，大力推动建立现代预算制度，做到预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，使政府在现代预算管理制度中提高法治责任能力、公信责任能力、廉洁责任能力、效能责任能力。
参考文献：
[1]王绍光，马骏.走向“预算国家”――财政转型与国家建设，载于公共行政评论，2012，6.
[2]赵鲁光.基于公众参与治理视角的国家审计，载于审计月刊，2012，1.
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与奥克森相似，萨瓦斯也赞同将服务供应和生产区分开来，并提出10种不同的制度安排可用于生产公共服务：政府服务、政府间协议、政府出售、合同承包、补助、凭单、特许经营、市场、志愿服务和自我服务等。除此，上层级政府的指令与协调无疑也是公共服务生产的重要制度安排。可见，地方政府职能产生受多重因素影响，或者说，职能内容及其要求正是地方政府与各个要素间互动的结果，具体包括：上层级政府、区域内各级政府组织、市场、社会（志愿）等要素。影响因素的多样性决定了政府职能性质、类别、内容和要求的差异性。职能内容是治理结构的基础，治理结构的优化必须以具体的职能内容和工作要求为导向。可见，不存在单一的组织结构，相反，不同的区域公共问题，不同的职能内容决定了不同的治理结构形态。治理结构即不同的治理主体构成的有机整体。根据萨瓦斯的研究，公共服务生产者由政府、其他政府、私营部门、志愿消费者团体、私营部门、消费者等主体构成。事实上，在区域公共管理中，生产者还可以包括上层级政府、区域内各级政府组织等治理主体。我们可以将它们归纳为：上层级政府、区域内各级政府组织、市场因素和社会因素等。可以说，区域公共管理中，治理结构也正是地方政府与其他各主体互动的结果。事实上，地方政府与上层级政府、区域内各级政府组织、市场、社会等主体间存有双向互动关系，政府的职能内容及要求是地方政府与各主体互动的结果；反过来，其他各要素又是重要的治理主体，它们将参与到区域公共事务治理中，并在彼此互动中形成特定的治理结构。可见，地方政府与多元主体的互动构筑了区域公共管理有机体，而各要素间的动态平衡又促成了职能与结构的协同。那么，这些主体间又是通过怎样的制度安排来实现互动与平衡呢？可以说，区域公共管理中，地方政府与不同治理主体间互动产生了不同的职能要求，而不同的职能要求又决定了不同的治理主体选择及相应的制度安排，从而实现治理结构的差异性。地方政府以具体的区域公共事务为导向，依托可能的制度安排，选择相关主体发生互动，并形塑治理结构。反过来，围绕区域公共问题，不同主体间互动及其关系结构又将决定着地方政府的具体职能内容和要求。可见，地方政府与不同主体间的互动是促成职能与结构协同的关键。然而，相比理论框架，现实经验往往要复杂得多。理论框架在现实经验中能否得以检验？或者说，区域公共管理中的职能与治理结构协同机制的正常运作是否存在着适用性条件？就此，将开展案例研究以回应这些问题。“治水”乃是公认的区域公共难题，因此选择浙江省“五水共治”经验进行研究。
三、案例研究：浙江省“五水共治”经验
党的十七大、十都将建设“生态文明”提到新高度，成为一项国家战略。相应地，国家层面逐步建立起一整套环境治理体系，部分标准、规则又转化为官员考核指标，对地方政府及其官员产生直接或间接的影响。包括浙江省在内的各省、自治区、直辖市政府都将环境治理作为重要工作内容。行业结构、产业结构不合理是市场失灵的体现，政府理应承担起相应的职能。在浙江，生产技术和处理技术比较落后、重污染、高排放的传统产业比重偏大，已成为全省水环境污染的重要原因。比如在全省工业废水排放中，纺织、造纸、化工三大行业占了65%，而这三大行业的增加值仅占工业增加值的18.2%。因此，政府牵头实施“五水共治”既是市场失灵的结果，也是弥补市场不足的重要手段。“五水共治”是实现经济结构转型的重要依托，它有助于加快淘汰重污染企业和落后产能，推进传统产业技术改造。反过来，调整产业结构又是减少废水排放、治理水环境的根本之策。随着新型城镇化和区域一体化进程，区域性竞争，而非市域或县域竞争，将成为经济社会竞争的主体形态，充分挖潜并利用比较优势则是提升区域核心竞争力的重要途径。相比上海，浙江科技教育比较优势不明显，而土地要素优势则不如江苏。但是，浙江省“绿水青山”优势明显，是将来的核心竞争力，要保护和发挥比较优势与核心竞争力，就要加快治理水环境。浙江省属于中国发达省份，城乡居民生活需求已由温饱型向质量型发生转变，对生活环境提出了更高的要求。然而，环境治理状况并不理想，全省县级以上城市，集中式饮用水水源地水质达标率只有86%，其中嘉兴饮用水水源地水质部分指标长期处于超标状态。据省卫计委统计，全省的癌症发病率每10万人比全国高34.3人，其中嘉兴又比全省高9.7人。显然，这不利于广大居民生活水平和生活质量的提升，甚至还可能成为社会不稳定的影响因素。综上可得，“五水共治”项目的产生及其内容和要求是浙江省政府与包括中央政府、各级地方政府、企业组织、社会公众等在内的多元主体互动的结果。那么，如何落实“五水共治”战略呢？从已有经验来看，中央政府首先出台了一系列法律、法规和制度，要求省一级单位执行。相应地，浙江省采取有关政策手段，在全省范围内部署“五水共治”工作。比如，全省范围内实行“河长制”，并配以相应的考核激励制度，确保每条河、每个河段都有专人负责，实现河域管理“网格化”；再比如，开化县等地试点实行生态补偿与奖惩制度，这些政策安排旨在激励地方政府履行好环保职能。有效的治水离不开政府的管制作用。为此，浙江在全省范围内实行严格的水环境监管制度，建设水环境在线监测体系，建立刷卡排污系统，短期内覆盖所有污水排放企业。同时，加大环境执法力度，特别加大督查和专案稽查力度，严肃查处环境违法案件，严厉打击环境违法犯罪行为，做到对环境违法行为“零容忍”。除了管制，各地政府还积极与企业合作，采用第三方治理制度，由利益相对方来处理和排放污染物。全省范围内，各地开始推进污水处理第三方治理，各地企业自办的污水处理厂逐步由第三方接管，各城镇政府管办的污水处理厂也逐步转交给第三方治理。以2013年为例，全省实行BOT、TOT等方式运营的污水处理厂有62家。另外，有必要提到，在嘉兴等地，还出现了环境保护中的公民参与治理等现象，也取得了一定效果。由此可见，“五水共治”的制度安排及相应的治理结构也不是单一主体促成的，而是省一级政府与中央政府、地方各级政府组织、市场、社会等多元主体互动的结果。同样，也正是省一级政府与多元主体间的互动促成了浙江省全域范围内治水职能与相应治理结构的协同。但是，实地调研也发现了一系列例外的现象。在东阳市歌山镇，为了缓和企业与附近居民矛盾，野风集团首先牵头投建了人工湿地，建成后，由野风集团负责管理运维工作，人工湿地负责处理附近6家企业的生产污水和12000人口的生活污水，并取得了一定成效。但是，在实际运维中，野风集团负责较大部分的成本开支。尽管当地政府给予相应补贴，附近其他企业也负责部分开支，但是，随着人工湿地运营及二期工程开建，尤其，近年来，政府对企业排污标准的提升，人工湿地运维成本急剧上升。目前，缺乏可持续的资金来源以弥补运维开支。此外，人工湿地身份不明确，首先它不是独立法人，只是挂靠在野风集团下的一个单位，既不用担任法人所应承担的职责义务，也缺乏企业法人自主经营、独立核算的权利。无疑，人工湿地对自身运维成本补偿的动力明显不足。实地调研还发现，歌山镇人工湿地服务范围仅限于本镇企业与居民，而距离较近的邻镇企业或居民却无法享受。事实上，在浙江，小城镇星罗棋布，企业更是紧密相挨，如仅以行政区划作为标准来处理公共问题，那么必然会受制于传统“条块”分割的影响，加剧治理结构碎片化，加大治理成本，不利于开展区域公共管理。正反两方面经验分析，可以得出，职能与结构的协同是解决“治水”等区域公共问题的重要条件，某种程度上验证了理论框架的预设。但是，也发现，案例经验反映了理论框架在现实运用中存有一定的限度。美国田纳西河流域管理局的经验可提供参考。
四、基于案例研究的理论检验与拓展
（一）美国田纳西河流域管理局：一个对比案例
田纳西河流域管理局成立于1933年5月，位于美国田纳西州诺克斯维尔，服务管理区域覆盖了田纳西、弗吉尼亚、北卡罗来纳、佐治亚、亚拉巴马、肯塔基和宾夕法尼亚等7个州，在水土保持、粮食生产、水库、发电、交通、社区服务等方面均获得很大的成功。必须指出，管理局最大的成就是利用水力生产和出售肥料与电力，特别是电力。就运营经验来看，管理局运营上最大的特色可以说是立法管理，或者称之为“依法治局”。直接导致它成立的法律是《田纳西河流域管理局法》，按照法律规定，它具有较大自主经营权。该法的第1条就阐明了建立主旨：“从国防利益出发，为维护和经营位于阿拉巴马州马斯尔肖斯附近，现属于美利坚合众国的产业；为了工农业的发展；为了改善田纳西河的航运状况，特创建一个公司实体，命名为‘田纳西河流域管理局’……”该法第4、5、9诸条中，明确授权可以进行土地买卖、生产与销售化肥、输送与分销电力、植树造林等权利。管理局运营的成功也得益于其决策机构较高程度的多元化与专业化。首先，决策机构是由总统任命的3人董事会，即主席、总经理和总顾问组成，另外专设具有咨询性质的“地区资源管理理事会”，这些机构成员主要由电力工程师、能源政策专家和人力资源专家等组成。决策机构多元化奠定了管理局多元决策机制，而多元决策机制正好又与管理局多重目标相吻合，可以说，管理局最初在水利工程方面以及后来在电力生产方面取得的成就都是与此有紧密关联。
（二）两地经验的比较分析
事实上，田纳西河流域管理局运营的成功还是得益于职能与结构的协同。流域治理问题是田纳西、肯塔基等7个州共同面对的区域公共问题。管理局设置突破了传统的行政区行政治理模式，相反，它以区域公共问题为导向，选择区域公共管理治理模式。相比管理局经验，浙江省“五水共治”主要以行政区划为依据，部署全省治水工作，实现包干到各地方政府，甚至各责任人。基于权责一致原则，“河长制”等制度设计有助于责任落实到具体单位或个人，然而，这也难免导致治水功能上的“碎片化”。再以歌山镇人工湿地为例，过去的野风人工湿地现已更名为歌山镇污水处理工程，镇政府参与湿地投建运维工作，有利于夯实湿地运维财力。但是，湿地辐射功能也主要局限在歌山镇范围，而距离较近的邻镇企业、居民无法享受歌山镇人工湿地功能。邻镇也不得不同样投建污水处理工程，加大区域公共管理成本。田纳西河流域管理局职能包括水库、发电、交通等，多样化、专业化的职能要求又对应着多元化、技术化的决策机构，有助于提高管理局治水职能与结构设置的协同程度。“五水共治”工程启动之初，浙江就开始抓技术研究和推广。2014年，东阳发挥当地建筑企业技术优势，选派20多家特级、一级资质建筑企业的设计人员参与农村生活污水治理规划设计。但是，就全省范围而言，治水服务的专业化、技术化程度仍有一定的提升空间。《田纳西河流域管理局法》规定了管理局不仅是一个超党派、超行政区化的机构，还是一个独立经营、政府所有的公司实体。为了避免国家机构可能产生的，和私营公司一样，管理局采用较为灵活的经营管理方式。为此，管理局具有两面性，作为国家机构，它需要承担起发展航运、社区服务等功能；作为公司实体，它又要大规模地经营电力、肥料。不难发现，在实际运营中，存有一种利益机制，正是这种机制促使着管理局高度重视相关职能要求，并选择相应的结构设置。然而，就歌山镇经验而言，这种利益机制相对缺乏，歌山镇的人工湿地至今为止仍是一个挂靠在野风集团下的非法人实体，经营空间狭隘。事实上，除了污水治理，人工湿地还有畜产、造纸原料、绿化、教育等功能。但是，由于利益驱动力不足，歌山镇人工湿地功能相对单一，盈利潜力有待进一步挖掘。
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随着市场经济的逐步完善，行政管理体制面临改革的趋势，政府职能转变是行政管理体制改革的核心，公共管理职能是政府职能的重要组成部分。政府转变职能的关键, 是把不该由政府管理的事情转移出去, 把该由政府管理的事项切实管好,作为行使职能的各级地方政府如何均衡政府职能转变成为一个重大的课题。
一、政府职能转变存在的问题
1.社会缺位、市场错位与政府越位
我国的政府管理模式来源于前苏联，政府包揽所有政治、经济、文化，社会事务。多年以来，我们总是惯性地把政府、市场及其关系当作国民经济特性的全部，忽视了社会的功能和作用，尤其是进入上世纪90年代以后，中国快速地转换到了市场经济体制，以政府为主导的经济发展模式形成并蓬勃发展，中国的社会处于缺位状态。社会缺位的同时必然是政府越位，市场也随之处于错位状态。不会出现管理真空的传统的管理方式成为政府职能转变的一个方向。
2.市场监管力度不够
市场经济是一种自由经济，政府是一只强有力的手，对市场的无序等不规范现象进行调控监管，引导其朝着健康有序的方向发展，然而，政府在监管这一职能上仍然存在一些问题，主要体现在：一是规范市场秩序的法律法规仍不健全；二是执法不严，管理松懈，纪律松弛，依法行政不严；三是地方保护主义等垄断行为阻碍市场规范发展。
3.公共服务体制不够健全
政府转型的目标是建设公共服务型政府，以为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大群众日益增长的公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排。然而一方面“重经济、轻服务”的政府理念仍然存在；另一方面，社会组织能力缺乏也使得政府职能转变外部动力不足。非政府组织的健康发展能够承担政府部分职能，但由于部分管的过多过死致使非政府组织生存发展受到阻碍。
二、提升公共管理能力，建设服务型政府
1、宏观领域。一方面，进一步理顺市场与政府之间的关系。国家行政学院张孝德博士认为：深化行政体制改革需建设服务型政府，需要把握好以下原则：一是确定政府的功能边界，使政府真正成为一个有限政府，这是建立服务型政府的前提；二是重新确立政府与市场、社会的关系，使政府在一个平等的契约关系中履行政府的公共服务职能，这是建设服务型政府的关键所在；三是强化自上而下的激励机制和考核机制，这是建立服务型政府的内在机制。另一方面，加强政策体系建设，动员社会力量参与。这就需要“第三部门”的参与，作为政府与企业以外的“第三部门”，中介组织在履行许多政府功能上具有比较优势，依靠社会自治机制往往能取得更好的效果。它的主要功能在于规范市场和政府行为，并能有效减轻政府负担。因此，在管理职能变革中，政府一方面要着手动员全社会参与，通过多种多样的制度安排，如签定授权合同或招标的形式，将一些可以剥离的服务性职能让渡给社会中介组织和行业协会来承担，充分发挥其成本、技术和竞争优势，为社会提供更有效率、品质更高的服务。因此，实现政府职能转变的一个重要前提，就是减轻政府负荷，形成社会自主服务与政府服务协调统一的社会管理体系。
2、微观领域。政府职能在微观职能主要表现为政府通过依法行政，按法律规范的标准，监督各种具体的社会行为是否符合规定的标准，控制社会行为在法律规定的规范内进行，手段是通过行政措施执行法律或监督法律的实施，即依法行政。在推进行政审批制度改革前基础上进一步推进政府规制政革，用法律手段来限定政府的规制范围，限制政府的行政权力，规范政府的行政行为，使地方政府由过去的以行政审批为主向以市场监管为主转变。着力强化公共服务职能，为社会公众生活和参与社会政治、经济、文化活动提供保障创造条件，努力从重管理轻服务的以政府为中心向以满足人民群众需求为中心的转变，健全制度体系建设，加快服务型政府建设。
三、结语
建立公共服务型政府是提升公共管理能力是同步的过程，当前我国正处于社会发展转型关键阶段，群众呼吁公共服务的诉求，这种诉求不仅服务于社会主义市场经济体制的健全与完善，而且服务于社会主义建设。所以，基于建立公务服务型政府所形成的政府职能转型，不是一般意义的职能转型，而是实现政府再造的职能转型。对于中国政府变革与发展的逻辑来说，这种政府再造将最终落位于政府的全面现代化发展，即建立一个政府监管、社会参与、市场自由发展的政府治理模式。致力于超越传统治理模式下的政府职能转变，这样的政府改革，不是搞政府的单一行动所能够实现的，必须要求政府变革与政治、经济与社会的发展有机互动，是提升政府公共管理能力的一个质的飞跃过程。
【参考文献】
［1］张耀国.岳亚东政府职能转变与服务型政府建设之我见［J］.公民与法·2011,（4）.
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［3］孙涛，刘颖．全球化时代的政府角色与服务型政府建设［J］．天津社会科学，2006，（1）．
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一是突出管理性。分清管理职能和统治职能的区别。政府对社会公共事务要管理，但是这种管理的权力，在一定意义上讲，是要纳入统治这个框架下运行的，它对任何一个国家都是这样的。政府同时具有统治和管理职能，但绝不能将统治的方法用于管理上，用来控制社会、控制民众，而是更应该强调公共管理过程中的服务管理。二是突出公平性。企业管理是对企业的生产经营活动进行组织、计划、指挥、监督和调节等一系列职能的总称，它的目标是提高效率，实现利润最大化，是一种过程管理。而公共管理与企业管理关注的目标不尽一致，所以不能照抄照搬企业管理思想。它不仅要牵涉到一个效率问题，而且还要涉及一个公平问题。它不仅要看到是一个过程管理，而且它还十分注意结果的管理。三是突出公共性。公共管理是一种合作管理的模式，它要求政府要和民众合作。之所以讲公共管理，一个很重要的原因就是它的公共性，这牵涉到公共利益问题、公共权力问题、公共责任问题等一系列的问题。而从政治学角度讲，公共性最大的一个特点就是合法性，就是说管理的权力，来自于民众的授权，就必须受民众的监督、民众的制约。
3对我国新公共管理中政府职能的几点建议
新公共管理作为现代管理科学四分支之一，是当代中国最有发展潜力和广阔前途的学科，其发展展示了蓬勃的生命力，在管理中政府需要准备把握自身定位，推进政治和经济社会的快速前进。
3.1政府必须引领好新公共管理运动
要从政府与社会，政府与公民的互动角度进行探索。社会的公共事务不仅需要政府来管理，也需要社会自身的管理，需要民众直接参与去管理。这个观念，不仅政府要改变，民众也要改变。现代公共管理要以一种开放的思维模式，动员全社会一切可以调动与利用的力量，建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。
3.2政府必须加快职能转变
我国在以前高度集中的计划体制下，政府包揽了社会，社会一切都由政府来管理，国家与社会完全合为一体，政府部门做了很多“不该管、管不好、管不了”的事，使政府职能的异常强大和社会自身管理职能的弱小形成强大反差。要想消除这种反差，就必须推进行政体制改革。进一步转变政府职能，深化行政审批制度改革，逐步建立“有限责任政府”模式，即政府在管理经济、管理社会的过程里面，只管该管和必须管那些社会能力无法提供的公共管理，同时社会团体、民众也要积极参与公共管理，要充分认识到“社会并不是因为政府的授权，才开始具备某些公共服务或公共管理职能的，政府的分权，只不过是将社会的这些职能合法化、公开化、权威化”，要充分体现出政府和社会互动的关系。
3.3政府必须兼顾效率与公平
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第二条 工资决定原则
员工工资是在综合考虑社会物价水平、公司支付能力以及员工年龄、年资、职能等级、责任大小等因素的基础上，进行工资计算的。
工资
基准内工资
基准外工资
基本工资
附加工资
责任津贴
抚养津贴
住宅津贴
全勤津贴
工作时间外工作津贴
假日工作津贴
深夜工作津贴
交通津贴
年龄工资
年资工资
职能工资
工资包括基准内工资及基准外工资两大部分，其结构如下：
第四条 工资计算期间及工资支给日
每一工资计算期间从上个月 日起至当月 日止，并于当月 日支付工资。工资支给日若适逢节假时，则提早于前一日发放。
第五条 非常给付
员工遇有下列情形时，可向公司申请提前领取已工作时间的工资。
(一)员工或依靠员工收入赖以维持生计者，遇有下列情况可向公司申请非常给付：①
结婚；②死亡；③生产；④疾病或受意外灾害时。
(二)员工被停职或被解雇时(包括惩戒解雇)。
(三)其他获得公司同意的事情。
上列规定除第二项外，在申请非常给付时，须由本人(本人死亡则由其家属)提出书面申请。
第六条 缺勤扣除
(一)工资给付形态采用月工资制。
(二)对于下列特别休假，原则上照常支付工资：①婚假、丧假；②年度带薪休假；③
行使公民权时；④公司大会、教育召集时。
(三)员工缺勤时，则依下列方式处理。
1.非公务原因负伤疾病时：
基本工资平均每月应出勤日数×缺勤日数
2.迟到、早退、私自外出时：
基本工资平均每月应出勤日数×迟到、早退、私自外出的缺勤时数
第七条 中途任用、离职或退职的工资
在工资计算期间，中途任用、离职或退职时的工资，按当月员工实际出勤工作日数，按日计算；或以离职、退职前的出勤日数为计算的基准，其计算公式如下：
［基准内工资(每月固定额)＋交通津贴］×出勤工作日数平均每月应出勤日数
第八条 工资给付及扣除额
(一)下列规定的各项金额须从工资中直接扣除：
1.个人工资所得税。
2.劳工保险费(个人应负担部分)。
3.团体意外保险费。
4.过半数员工开会同意的福利基金。
(二)上述各项金额扣除后，员工所得应以现金形式直接交予本人。
(三)工资所得亦可按照员工的要求，直接汇人指定的金融机构的该员工账户内。
基准内工资
第九条 基本工资
基本工资的构成包括下列三项：
(一)年龄工资(包括初任员工的起点工资)。
(二)年资工资。
(三)职能工资。
第十条 年龄工资
年龄工资给付的标准按下列方式处理：
(一) 岁时，每月给付 元。
(二) 岁时，每增加一岁则逐年增加工资 元，作为给付年龄工资的标准额。
(三) 岁时，每增加一岁则逐年增加工资 元，作为给付年龄工资的标准额。
(四) 岁时，每增加一岁则逐年增加工资 元，作为给付年龄工资的标准额.
(五) 岁以上时，每年的年龄工资给付以 元为上限。
(六)上列年龄工资的施行细则依(表-1)“年龄工资表”的规定办理。
第十一条 年资工资
(一)年资工资给付的原则是，服务满一年以上的员工方适用，并依(表-2)“年资工资简明表”的规定办理。
(二) 岁以上的员工，依规定不再给付年资工资。
第十二条 职能工资
(一)职能工资给付的原则是，依照各职层及职等的分类，根据(表-3)“ 职能资格表”的规定，共区分为五个职能等级，并依职等的高低决定职能工资的标准。
(二)每一职等都有最高及最低工资给付标准，公司应根据人事科所评定的员工考绩状况，依照(表-4) “职能等级运用表”的规定，办理有关职能等级、最低标准给付额、升级单价、考绩评定等事项。
(三)各等级的职能工资，则依“职能工资表”的规定办理。
第十三条 附加工资
从事特殊职务的专业人员，若因其职务难度高、责任重大或本身的基本工资偏低，则应以附加工资方式，给予部分或全部的调整。
第十四条 责任津贴
责任津贴是对具有监督管理职位者所做的支付，其具体金额依“管理职津贴给付额表”的规定办理。
第十五条 抚养津贴
公司对于需负担家庭生计，并提供抚养眷属最低生活保障的员工，依下列方式办理抚养津贴的给付。
(一)配偶，每月津贴额为 元。
(二)子女，每月津贴额为 元。
第十六条 住宅津贴
住宅津贴是为了补助员工因无自用住宅，而须租赁房屋时的津贴，其津贴标准依下列规定办理给付：
(一)有配偶者或有抚养眷属者，每月津贴额为 元。
(二)单身者，每月津贴额为 元。
第十七条 全勤及勤奋奖金
全勤奖金是为奖励员工在每一工资计算期间内的全勤者或工作勤奋者而设立的奖励项目，其给付标准如下：
(一)全勤者(无迟到、早退及请假者)，每月津贴额为 元。
(二)该月达成公司预定的工作目标时，每月津贴额为 元。
基准外工资
第十八条 勤务时间外工作津贴
(一)公司因业务上的需要，而要求员工于规定工作时间外继续完成勤务时，则应依照员工早到或夜班加班时间，采用计时制方式计算应给付的津贴额。
(二)勤务时间外的加班津贴，则依下列方式计算(单位：元／小时)：
基本工资+附加工资+责任津贴+住宅津贴+全勤及勤奋奖金每月平均规定勤务时数×1.33
第十九条 休假日工作津贴
(一)公司因业务上的需要，要求员工在休假日返回公司执行勤务时，得支付休假日工作津贴，但翌日补休者，则不另外给付津贴。
(二)休假日工作津贴采用计时制方式，依照下列公式进行计算(单位：元／小时)：
基本工资+附加工资+责任津贴+住宅津贴+全勤及勤奋奖金每月平均规定勤务时数×1.50
第二十条 深夜工作津贴
深夜工作津贴是对夜间从事勤务工作者所支付的津贴，计算时间是从晚上 点到翌日清晨 点，其计算公式是(单位：元／小时)：
基本工资+附加工资+责任津贴+住宅津贴+全勤及勤奋奖金每月平均规定勤务时数×0.3
第二十一条 勤务时间外工作津贴的特例
担任管理职位者，不适用第十八条及第十九条的规定。
第二十二条 交通津贴
员工从住宅到公司上班时，单程距离达5公里以上者，则应给付等于公共运输部门所发行的定期来回月票金额，以此作为交通贴支给的标准。
调薪及升级
第二十三条 调薪
员工工资于每年12月31日视公司经营成果增长比例，进行定期调薪。
第二十四条 调薪分类
定期调薪包括自动调薪和核定调薪两大部分，其规定如下：
(一)自动调薪是在基本工资范围内所进行的工资调升包括年龄工资和年资工资两项，其计算方法按第十条(年龄工资)和第十一条(年资工资)的规定办理。
(二)核定调薪考核的原则是，对于基本工资中的职能工资，根据人事科评估的员工的年度职务完成能力、工作绩效、责任度大小、协调性、贡献度等考核结果，依据第十二条(职能工资)的规定办理。
第二十五条 基本工资提高的原则
(一)公司为配合社会物价水平的提高及员工因抚养眷属人数的变化，而使得其经济状况有所改善时，给予员工以基本工资提高。
(二)基本工资提高的原则，根据附加工资的规定办理。
(三)基本工资提高的计算，原则上按第二十四条的规定办理。
第二十六条 临时调薪
(一)员工遇有下列情形时，可由其部门直属主管人员向人事科申请临时调薪，以兹鼓励。
1.有特殊功劳表现。
2.中途录用的员工、具有优秀的技能与成绩。
3.为同行业间竞相争取的人才。
(二)临时调薪的标准，则依照第十二条(职能工资)或第十三条(附加工资)的规定，采用部分调整或全部调整的办法。
第二十七条 升级
(一)公司视员工的表现，审核员工的职务完成能力、责任度大小、企划能力、判断力、工作绩效等事项后，根据第十二条(职能工资的等级晋升标准)的规定办理。
(二)员工升级后的工资，则就调升的当月起，开始支付调整后的工资。
第二十八条 初任员工的工资
(一)初入社会的应届毕业生，经公司甄选后成为正式员工时，其工资给付的原则，除衡量社会物价变化及一般同业间的初任工资水平外，均依规定的基准内工资标准办理。
(二)初任员工的基本工资给付标准应按下列规定办理：
1.年龄工资……第十条
2.年资工资……第十一条
3.职能工资……第十二条
(1)中学毕业Ⅰ等1级
(2)高中毕业Ⅰ等2级
(3)大中专毕业Ⅰ等17级
(4)大学毕业Ⅱ等3级
(5)硕士毕业Ⅲ等2级
(三)当社会物价水平或同行业之间的初任工资水平与规定的基准内工资有所差异时，则以附加工资的形式进行补贴。
第二十九条
(一)中途录用的员工(初入社会的应届毕业生以外者)，其工资给付原则上除按第二十八条的规定外，在考察员工任职前的经历及工作经验年数后，再决定该员工的职能工资等级。
(二)担任单纯的体力劳动工作者，则应无论其学历高低，一律以职能等级第Ⅰ等1级任用。
定期奖金
第三十条 定期奖金的给付
公司给付奖金的原则是，根据公司业绩成长比例以及员工的贡献程度，于每年的 月及 月支付。
第三十一条 奖金计算期间
(一)上期奖金的计算期间，从去年 月 日起至该年度 月 日止，并于 月份与当月的工资一起发放。
(二)下期奖金的计算期间，从该年度 月 日起至 月 日止，并于 月份与当月的工资一起发放。
第三十二条 定期奖金给付的原则
定期奖金金额的高低，是在考核员工于奖金计算期间的工作表现、绩效评价、出勤率及
贡献度等因素后加以确定的。
第三十三条 定期奖金领取的资格
(一)在奖金计算期间，中途进入公司并未满两个月者，不予以给付定期奖金。
(二)在奖金计算期间，对于已离职者或于领取当月申请离职者，则取消其奖金领取资格。
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智力应该是和生物肌体的进化同时进行的，因为缺乏远古资料．这里我们不打算去猜测和讨论猿人、古人或今人智力的进化历史过程。结合现代脑神经科学的研究成果，我们只从关于儿童智力发展的现有资料及心理学家们的认识变化和讨论人手，来考察人类智力的演化，并在此基础上，探讨人工智能的发展潜势。
人们智力的物质基础主要在于人脑而不在于心，这已经是现代人的基本共识。人的身体生长发育一般经过十几年的时间，基本形体和部件数量在出生时就决定了(后天的手术或意外事故不算)，外部形体的发育情况有目共睹．但大脑的情况有点特殊。这里我们不再复述人脑中可能代表不同进化阶段的三重构造，也不讨论对立统一的左右半球和其中不太确定的具体任务功能分区；大脑的主要功能是思维，因此我们通过研究思维的形成过程和脑神经细胞层面活动的关系，来探讨智力的演化过程。
大脑的基本组织结构是神经元细胞，人脑所呈现的瓷白色是其脂肪的颜色，简称为白质，这种脂肪叫“髓磷脂”，它们包裹着神经细胞纤长的突起部分，使之绝缘。突起的部分被称为“轴突”，和电线相似，把神经元的输出传送到附近或远处的目标。白质实际上是走向各处的神经纤维的集合，就像我们在电讯中心大楼的地下室所能见到的成捆电缆一样，只不过颜色和体积不同。脑的主体正是这些绝缘纤维，它们把实现重要功能的脑的各部分相互连接起来。在轴突的一端是球形、膨大的神经元的细胞体，包含细胞核。细胞日常运转和维持所用的DNA模版即在其中。有许多树状分支从细胞体伸展出来，称为树突。神经元的这一部分没有白色的髓磷脂，因此它们大量集合起来便呈灰色，被称为灰质。神经元轴突的另一端通常与一个下游神经元的树突相接触，它们之间的狭小缝隙称为突触。上游神经元释放微量的神经递质至突触，然后扩散至下游神经元的膜，打开某些膜上的通道。每个神经元都是一个典型的计算单元，能把几千个输入的影响综合起来。具有相似功能的神经元倾向于在皮层中作垂直的排列，形成柱形结构，这被称为皮层柱，贯穿皮层的大多数层次。大约100个神经元组成一个环绕锥体神经元顶树突的微型柱，直径约为30微米(如一根纤细的发丝)，约100个微型柱组成一个大型柱，一个皮层区有100x100个大型柱，大脑的两个半球共有104个皮层区。这些就是我们思想和智力的物质基础，简单中蕴含着复杂。初生婴儿的大脑重量大约为400克，是成年人脑重的30％。虽然大脑在生长过程中神经元的体积在扩大，联结(树突、轴突和突触)的数目不断增加，但是神经元的总数目基本不变。大脑结构的发育和工作方式是由基因决定的，突触的数目和信息种类则完全受环境的影响。
大脑中存在类似DNA碱基复制的复制机制并且存在复制竞争。锥体神经元释放一种兴奋性神经递质谷氨酸。可以激活NMDA通道．产生长时程增强(LPT，即long-termpotentiation)现象，是短期记忆的最佳基础，它为真正持久的突触结构变化的形成提供骨架，这些变化是永久性“印记”，有助于长期不用的时空模式的重新建立。复制竞争存在于神经激活网络的同步化倾向中，记忆痕迹是以分布的方式存贮的．并没有一个位点对于其复苏是关键性的，变异同时存在，使竞争成为可能，它决定着什么模式能最佳地与连接特性发生共鸣。
人脑的这种活动方式意味着人的思维和智力也是进化的并且也存在着达尔文过程。达尔文主义的主要内容是大量繁殖、生存竞争、遗传、变异和适者生存。卡尔文教授认为思维就是瞬息间的达尔文过程，人的大脑具备达尔文过程的所有要素：模式、复本、模式的持续变化、复制竞争、环境的影响、模式的繁殖。各种事物记忆构成大脑细胞神经活动的时空模式，暂时的印记摹写在永久的印记之上．特定时空模式的重复会留下突触强度的改变．这在神经生理学中被称为“易化”和“长时程增强”。真正持续保存的印记是个体特异的，甚至对每个同卵双生子也是如此。通过对思维的物质基础――大脑的研究分析能够比较客观形象地让我们了解智力产生和演化的过程。
我们的思维活动是动态的达尔文过程，复制竞争的临时赢家成为我们意识的良好候选者。新皮层的达尔文机制可以解释思想如何“自上而下”地影射于神经元群和思想如何“自下而上”地由那些看起来是杂乱无章的神经元集群产生的。这种对智力的解释可以为我们洞察各种生命的智力所循的途径提供启示，包括人工智能(AI)、增强动物、人类甚至地外生命。
我们为适应环境而表现出来的智力时时都在发生：求学者学习掌握通过某课程所需的材料，大夫根据了解的病情对某种未知病症的病人进行治疗，艺术家修改一项作品使其看起来更加协调悦目，等等。面对纷繁多姿的智力表现形式．我们渴望了解的是它的本质。心理学家阿瑟・詹森(ArthurJensen)指出影响智力测试的有两个最主要因素：速度和你在头脑中能同时应付事项的数 目(例如你在一定的时间内能回答多少问题，类比问题时通常要在头脑中同时保持多个概念并比较)。这种认识让我们很自然地联想到当前对计算机运行速度和多功能的要求。研究智力测验试题的编制者们给我们列出的智力测试的项目清单：机械记忆力、数字计算能力、归纳推理、演绎推理、感知速度、语言表达的流畅性、言辞理解力、空间能力等诸如此类的事物；我们发现智力是由许多可以分解出来的能力构成的，它并不是某种单一的因素。
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政府职能转变取得新进展，社会管理得到加强，更加注重基本公共服务。全省所有行政村全部配备了专人负责的人力资源社会保障服务平台，在全国率先开通“江苏就业e图”，基本建成覆盖城乡、五级贯通、直达到村的“15分钟公共就业服务网”，为城乡劳动者提供了更加优质、高效、便捷的就业服务。通过政府购买公益性岗位等方式充实基层平台工作队伍，2012年底全省基层平台配备专职协理员2.32万名，目前基层工作人员持证上岗率达70%。目前省级异地就医平台与13个省辖市市区实现联网实时结算，13个省辖市全部合并实施城乡居民养老保险制度，全面推进医疗、失业、工伤、生育保险市级统筹，13个省辖市初步实现医疗、工伤保险市级统筹和失业保险市区统筹。
各级政府大力推进政务公开，减少和规范行政审批，政府管理和服务方式不断创新。省地税、工商、建设、物价等部门在全省开通了“12366”地方征税收入咨询服务、“12315”工商管理服务、“12319”公共事业服务和“12358”价格举报专线电话。省人事厅专门印发了《政务公开手册》，涵盖《国家公务员考试录用》等77项政策规定，大大方便了百姓办事。一些基层政府通过制度创新推动资源优化配置，提高了公共服务和行政效能，如太仓市推行的“政社互动”模式，从基层组织和社会最基本单元做起，在理顺政社权责关系、探索“政社互动”到“三社联动”路径等方面都作了制度安排，村民自治实现了替民作主到让民作主的转变；宿迁市政府重视通过网络问政平台，畅通了民意正常表达渠道，提高了群众对政府工作的满意度。
二、政府在提供基本公共服务的能力与方式上仍然存在不足
一些地方政府职能缺位，基本公共服务供给不足。在实际工作中，一些地方政府抱着“甩包袱”的心态，试图通过全面市场化来解决公共服务问题，结果反而进一步恶化了公共服务的公平性和可及性，加剧了上学难、看病难等社会问题。如宿迁地区于2002年左右开始的医院、学校大规模民营化“改制”，造成了该地区基层医疗、教育等公共服务供给严重不足。这在某种程度上也是由于社会力量参与不足所造成，长期以来个别相对落后地区公共服务由政府包办，提供主体和提供方式单一，政府公共财政不堪重负从而全面转向“市场化”，可见全面的“政府包办”与全面的“市场化”均不可取。即使在南京、无锡等公共服务较为完善的地区，一些基层公共服务也存在着供给不足的问题，如乡镇卫生院的人员编制不足就制约了基层医疗事业发展。
基层公共服务发展仍旧相对滞后。在基层特别是基层乡村，政府公共服务能力不足，方式不够多样。据调查显示，当前农民对健康教育、农业信息、文化娱乐、技术推广、劳动力就业与培训等在内的基本公共服务还不够满意。当前，江苏正处在从全面小康社会向基本实现现代化过渡、从生存型社会向发展型社会转变的关键时期，尤其是基层的公共服务需求，在规模、结构、层次和特征方面必然会发生深刻的变化，并呈现出高速增长、多样化和差异性的趋势。
个别部门职能交叉，公共服务的资源重置、效率低下。不同部门之间表面上看是“各抓共管”，实际上却经常在工作中各自为政，缺乏协调，容易导致公共服务效率的低下及公共服务资源的重置，造成有限资源的不必要浪费。以大病保险和大病救助管理体制为例，目前大多由卫生部门和民政部门分别管理，实行两套经办机构、两套人马、两套信息管理系统，是公共资源重置的典型表现。由于部门间人为分割公共服务对象，“作坊式”的操作导致统筹范围偏小、服务层级偏低，可能影响某些公共服务的可持续性。
现行财政转移支付结构不够合理，地方政府促进基本公共服务的财权与事权不匹配。多年来的专项财政转移支付对于增强宏观控制、促进区域均等化方面发挥了积极作用。但是，由于缺乏规范的设计程序和统一政策，导致分配过程不够透明，助长了讨价还价等不良风气；很多专款明确需要地方提供配套资金，这就使财政困难地区很难争取到专项拨款，背离了均等化目标；由于专项资金规模偏大，相应的监督制约机制和项目考核指标没有建立，导致资金挪用现象时有发生，专项转移支付的政策目标难以达到。但从另一个层面看，针对区域的财政转移支付也不合理，尤其是在人口流动的情况下，从苏北地区流动出来的人口并未享受到针对该区域转移支付而来的财政补助，而苏南地区又不得不再次为他们提供必需的公共服务（尤其是义务教育）。主要原因在于财权与事权尚未很好匹配。如中央与省对无锡预算内财力的集中力度达到60%以上，但从事权来看，无论住房保障、医疗、教育等公共事务支出，还是基础设施、环境治理等都要地方自行承担，国家政策上对各地实际情况的差异和承受能力的不同考虑不足。
提供公共服务的社会组织发育不健全。国际经验表明，社会组织在促进就业、参与社会管理、提供公共服务等方面发挥着重要作用。但有的地方和部门对社会组织发展的重要意义和发展趋势认识不够，特别是个别地区仍将工作重点放在招商引资等经济发展方面，从而轻视甚至排斥社会组织发展，对于社会组织在税收优惠、财政支持、人才队伍、社会保险、承接政府职能转移等方面缺乏明确政策规定。此外，在全国范围内，社会组织管理相关法律体系相对滞后，社会组织监管体制仍需进一步完善。
三、改进政府基本公共服务的基本思路与政策建议
江苏改进政府基本公共服务必须构建良好的制度环境、高效的公共财政体制、完善的公共服务的市场机制等。可着重从以下几点入手：
明确政府提供基本公共服务的范围。总理在十二届人大一次会议举行的记者会上提出，新一轮改革方案核心是转变政府职能，厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系。政府通过职能转变和政策引导，注重激发社会活力，充分挖掘政府自身资源的潜能，带动社会资源共同参与，构建多层次、多样化的公共服务供给体系。但必须明确的是，政府作为基本公共服务提供主体和责任主体不可改变。浙江、广东都曾出台有关基本公共服务体系的规划、意见或改革方案，从而确定了政府在公共服务方面的责任与范畴，因此，建议江苏制定类似的发展规划和具体标准。当前江苏发展的重点仍将集中于社会保障、劳动就业、基础教育、公共卫生、公共住房等方面。江苏应从基本省情出发，根据公共需求和经济社会发展水平，研究制定和完善基本公共服务领域的公共服务标准，如城乡公共设施建设标准、公共安全标准、公共教育标准、公共卫生标准、公共住房标准等，以便公共服务主体按照标准提供公共服务。在此基础上，应研究制定基本公共服务发展的专项战略规划（如2014年到2020年），并逐年推出年度行动计划，从短期、中期、长期三个阶段明确全省推进基本公共服务发展的阶段、进度和目标。
着重推进基本公共服务向基层倾斜。加强基层公共服务机构建设，要从基层和面向居民出发，不搞上下一般粗的管理体制机制。针对基层政府改革的措施要多一些，人事制度要有突破，要进一步调整和完善政府职能。要着力促进公共资源向基层延伸，推动优质公共资源城乡均衡分布。提高基层政府提供公共服务的能力，必须解决地方财力不足问题。县市政府应在这方面加大投入，确保基层人员的工资和奖金能够反映出他们的地位和价值。在当前推进城乡公共服务一体化的重点上，要对农村的公共服务供给进行全新的考虑和制度设计。一要建立新型的农村公共服务供给体制。建立适合农民的现代养老保障制度、医疗保障制度、农产品保险制度、现代农业服务体系、农民专业培训制度，等等。二要明确农民公共服务的先后次序。农民的公共服务需求集中于提高收入、提高土地征用补偿标准、金融支持、医疗保障、养老保障需要、发展教育、垃圾处理等。可见，为农业生产提供实用信息，避免强制征地、拆迁，提供金融支持，建立医疗、养老保障，提供优质教育是当前农村公共服务的重点。三要重点建设好乡镇卫生院和村卫生所。乡镇卫生院和村卫生所是农村重要的、不可缺少的医疗服务设施，是标准的公共物品，不能市场化，更不能私有化。建设好乡镇卫生院和村卫生所是政府的职责。四要重视农村新型社区建设。江苏在“三集中”的过程中形成了许多由征地拆迁而形成的既非标准意义上的城镇也非原来乡村的新式“社区”、“新村”，未来此类新型社区可能是农村最具代表性的居住形式。应当对这类新型社区的建设、公共物品的提供、基层社会的管理进行全新的制度设计。这类新型社区的公共服务做好了，将解决多数农民的公共服务问题。
吸纳社会力量参与公共服务。政府在提供基本公共服务中的主导地位，不等同于由政府完全包办。政府应在公共服务的部分环节和领域策略性退出，将主要职能集中在政策制定、服务购买和服务监督上，切实提升财政资金的宏观配置效率。应注重通过创新机制，调动社会力量参与公共服务和社会管理的积极性，善于综合运用行政手段和市场工具，不断释放行政资源配置的“制度红利”，最大限度地改善社会福利水平。对于公益性较强的非基础性公共服务，除目前必须由政府直接投资举办外，可以通过向社会投资者公开招标项目法人，通过财政补贴、PPP模式（公私合营）、特许经营、贷款贴息、优惠政策等方式支持社会组织或其他社会力量举办。对于公益性较弱，以经营性为主要特征的非基本公共服务，要在政府统筹规划、宏观调控下由社会组织、个人或其他社会力量举办，由市场调节供需关系，以满足不同人群的多样化需求。如在养老服务方式上，可考虑借鉴苏州、无锡等地“虚拟养老院”之类的民办非营利性组织并加以推广，在推动家庭养老的产业化发展过程中，还可以通过对部分困难群体的转移支付来实现市场化与公益性的有效结合。
发挥社会中介组织的作用。以理顺政府与社会中介组织的关系为重点，推进社会中介组织管理制度改革，从制度上保证社会中介组织在公共服务方面的独立性，以便社会中介组织能够以自身的名义、根据法律规范承担相应的法律责任，履行公共服务的职责。要重点培育和扶持行业协会、公益慈善组织、农村专业经济协会、社区社会组织。同时，加快社会中介组织的法制建设，尽快制订与出台地方性的中介组织法规或条例。规定中介活动、中介机构和中介人在社会生活中的地位和作用；界定中介机构与中介人的定义、性质、活动范围、注册条件或资格条件、相应程序、市场准入以及违法后的惩罚与禁入制度等；确定经济、科技、法律、文化等各类中介机构、中介人和中介活动的组织制度、行业规范和服务标准。
积极推进事业单位改革。创新公共服务供给机制，加快推进事业单位分类改革，降低基本公共服务成本，逐步变“以钱养人、养机构”为“以钱养事”，采取政府购买服务、合同委托、服务承包等多种方式支持事业单位发展，建立现代事业单位管理体制和运行机制。在此基础上，一些基层社会事业编制人员仍有待进一步充实，这应该是发展基层基本公共服务的重要人员保障。如公立幼儿园及基层乡镇卫生院的人员编制都需要充实提高，特别是只有统筹考虑乡村卫生所的人员编制及待遇，才能够初步缓解基层医疗服务供给不足的当下困境。当然，这也需要有效地控制事业编制人员中后勤保障人员的比例，从而更大程度地提高公共财政支持基本公共服务的效率。
改革与完善公共财政支付体系。加快完善公共财政体制，合理划分各级政府基本公共服务事权与支出责任，加强规划、投入、监测及政策支持，推动形成基本公共服务体系有效运行的长效机制。在地区财政转移支付过程中，苏北地区仍需要进一步的省级财政支持，特别是基层医疗、教育等方面需要进一步加大投入。在区域性转移支付以外，公共财政扶持需进一步加强对个人或家庭扶持，进而减少各级中间机构的行政性截留或挪用。如由于人口流动问题，可考虑在省内统筹发放义务教育阶段的“教育券”，以减轻苏南发达地区人口流入地区的负担。对于困难条件的家庭养老，可由各级地方财政给特定困难个人或家庭发放适当的“养老券”，用以赞助购买一些由民办非营利性组织提供的养老服务。在一些基本公共服务提供方式上，需要逐步实现由直接全面负责到间接支付购买的重要转变。如在住房保障方面，把用于住房保障的财政资金用于通过收储市场闲置房源筹集公租房的办法，就是一条“多、快、好、省”的路子。
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对政府公共管理服务职能的实施方式的选择,要首先考虑在市场经济体制下政府的原则定位为此要做到以下几点,第一,政府应该是在支持和保障市场经济自主运行的基础上,对市场的失效或者失调部分进行调节,而不能替代市场的作用第二,政府对市场进行监督和监管,一方面严格依法打击各种违法违规行为,另一方面积极维护和保障正常合法的市场行为第三,政府依法管理社会,而不是要主宰社会政府要充分调动公民参与社会事务的积极性,充分实现公民自治政府只有在社会不平衡,社会不稳定,市场主体和个人(家庭)无法解决问题包括市场主体及主体之间个人及个人之间出现矛盾或困难无法自我解决时,才出面予以协调解决第四,政府主要职能服务于全社会的公共事务,一方面不能干预“私人”事务即个人(家庭)市场主体(企业)自我能够解决的事务,另一方面不能把“公共事务”推向社会个人在此定位的基础上,我们认为,政府公共管理服务职能方式和途径,可以实行“四化”:即服务全面法治化强制服务无偿化服务有限市场化和服务部分社会化
1服务全面法治化
政府公共管理服务法治化,是我国实施依法治国,依法行政战略的必然要求在法治社会里,政府的公共服务是根据国家的法律规章提供的,都必须有法可依2004年4月我国颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确规定,要依法界定和规范经济调节市场监管社会管理和公共服务的职能,使政府公共服务全面法治化从法治化的程序来看,可以从以下方面入手:
(1)依法合法服务政府公共服务必须依照法律法规规章的规定进行没有法律法规规章的规定,政府不得作出影响公民法人和其他组织合法权益或者增加公民法人和其他组织义务的决定
(2)程序正当服务政府提供公共服务包括具有强制性的管理服务,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密个人隐私的之外,应当公开,注意听取公民法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序,依法保障相对人利害关系人的知情权参与权和救济权
(3)权责统一服务政府依法履行经济社会和文化事务管理职责,要由法律法规赋予其相应的执法手段政府违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力和责任的统一依法做到执法有保障有权必有责用权受监督违法受追究侵权须赔偿
(4)诚实守信服务政府非因法定事由并经法定程序不得撤销变更已经生效的行政决定;因国家利益公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的,应当依照法定权限和程序进行,并对相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿
(5)高效便民服务政府公共服务应当遵守法定时限,积极履行法定职责,提高办事效率,提供优质服务,方便公民法人和其他组织
总之,政府要大力推进公共服务的法治化建设,要通过一系列的实体法和程序法的建构,为公共服务提供法制保障
2强制服务无偿化
由于政府公共服务从性质上划分属于非排他性非竞争性非营利性等特征,但从方式上划分还可以分强制性与自愿性不可选择性与可选择性直接有偿性与间接有偿性等特点,其中具有强制性不可选择性间接有偿性特点的“公共服务”,属于约束性的“公共服务”,其他的属于交易性的“公共服务”约束性“公共服务”包括以强制力作后盾所开展的公共服务诸如国防治安社会稳定等服务,以及只有政府才能行使的服务诸如行政许可等
政府约束性或强制性的公共服务不能实行收费服务,或直接收费服务,而应该无偿服务,政府所需要的成本支出,由政府公共财政予以保障如果政府的强制性公共服务诸如公共治安刑事案件侦破等服务,或者只有政府才能行使的服务诸如政府许可性盖章办证等服务,都实行收费服务,或直接收费,或设一个特许公司间接收费等,就容易产生“权力产业化”以权谋利甚至等严重问题
3服务有限市场化
政府公共服务市场化是在公共部门中引入市场机制,要通过招投标合同承包特许经营等市场运作方式向公众提供公共服务,要通过市场机制来调节公共服务的供给和需求,从而达到降低成本提高效率的目的但是政府公共服务市场化是有限的因为市场不是万能的,市场也有失灵的时候
我们认为,政府公共服务中具有“非强制性可选择性”可替代性的公共服务,就可以采取市场化,例如垃圾回收卫生清扫部分社会保障等服务但是具有强制性不可选择性,不可替代性的公共服务,则应由政府提供,不能实行市场化,例如国防外交公共治安等服务因此,政府公共服务市场化的类型和程度,要根据政府公共服务的具体性质和类别进行选择
公共服务市场化的方式有以下几种:
(1)合同承包政府通过合同形式将政府公共服务某些服务的部分或全部承包给非政府组织第三部门国有企业或私营企业,由这些承包者按照承包合同的约定为公众提供服务,政府按照承包合同给承包单位以财政支持,或政府根据承包服务项目的实际成本测算服务收费标准,给予承包单位按标准进行收费服务由于政府发包项目是一定的,而承包单位数量是众多的,因此承包单位要想获得承包权,就必须降低成本,同时提高服务质量,最终政府公共服务效率和质量都会提高
(2)特许经营特许经营是一种特殊形式的契约承租形式特许经营的范围一般界定在自然行业,涉及国家安全利益人民生命财产安全等行业,政府通过对经营者的资质条件等进行规定,确保经营服务的水平和质量特许经营公共服务可以进行收费,但政府一定要站在公共利益的立场,制定特许经营收费服务标准,只有这样才符合政府特许经营公共服务的本质要求政府切忌与特许单位同流合污,把消费者作为获取高额利益的榨取对象,政府从特许单位获得高额税收,特许单位从消费者身上获得高额利润,这样违背了政府作为公共利益维护者的本质,也背离了特许经营项目具有基本公共服务的特征一般认为,适合于特许经营的服务项目有电力天然气自来水污水处理废物转化为能源的装置电信服务港口飞机场道路桥梁以及城市公共交通等
(3)凭单制
凭单制是指围绕特定的公共物品而对特定消费群体实施的补贴对某些具有公共服务性质同时具有较强的竞争性或较强的消费选择性的服务,政府不直接进行生产和公共服务,而由私营部门或第三部门进行生产和服务,政府根据公共服务责任和要求向服务对象提供可以自由使用的“服务”,即政府部门发放一种“服务券”,消费者持“服务券”到特定市场进行自由消费如政府发放教育券,补贴给特定的消费群体,他们再拿这些“教育券”到公立学校或私立学校购买所需要的特定教育公共服务
(4)参照竞争式
当直接竞争或来自替代品生产者的竞争不起作用时,通过与其他地区的同行业的业绩进行比较对比,形成一种压力,同样一种公共服务,为什么别人服务很好,我们做得不好,这就体现一种竞争以城市自来水行业为例,因为各个自来水公司经营范围通常都局限在特定的地理区域,局部垄断依然存在参照竞争式实际上对自来水的零售价格进行比较参照,各公司的零售价格的上限取决于所有公司的平均单位成本,而不是本公司先前的运营成本,或自定的成本,避免其凭借垄断性为自己谋取不正当利益
(5)内部竞争制
篇9
应对上述挑战并不完全取决于技术发展或商业创新本身，而更多依赖于我们的公共政策选择。本文试图在分析人工智能发展逻辑及其所引发的风险挑战的基础上，对人工智能时代的公共政策选择做出分析，并讨论未来改革的可能路径，这也就构成了人工智能治理的三个基本问题。具体而言，人工智能本身成为治理对象，其发展与应用构成了治理挑战，而在此基础上如何做出公共政策选择便是未来治理变革的方向。
全文共分为四个部分：第一部分将探讨人工智能的概念及特征，并进而对其发展逻辑进行阐述。作为一项颠覆性技术创新，其本身的技术门槛对决策者而言构成了挑战，梳理并捋清人工智能的本质内涵因而成为制定相关公共政策的前提;第二部分将着重分析人工智能时代崛起所带来的治理挑战，主要包括三个方面，即传统科层治理结构应对人工智能新的生产模式的滞后性、建基于行为因果关系之上的传统治理逻辑应对人工智能新主体的不适用性，以及人工智能发展所引发的新议题的治理空白;面对上述挑战，各国都出台了相关政策，本文第三部分对此进行了综述性对比分析，并指出了其进步意义所在。需要指出的是，尽管各国的政策目标都试图追求人工智能发展与监管的二维平衡，但由于缺乏对人工智能内涵及其发展逻辑的完整认识，当前的公共政策选择有失综合性;本文第四部分将提出新的治理思路以及公共政策选择的其他可能路径，以推动围绕人工智能治理的相关公共政策议题的深入讨论。
一、人工智能的概念及技术发展逻辑：算法与数据
伴随着人工智能技术的快速发展，尤其是其近年来在棋类对弈、自动驾驶、人脸识别等领域的广泛应用，围绕人工智能所可能引发的社会变革产生了激烈争论。在一方面，以霍金[2]、马斯克[3]、比尔-盖茨[4]、赫拉利[5]为代表的诸多人士呼吁加强监管，警惕“人工智能成为人类文明史的终结”;在另一方面，包括奥巴马[6]在内的政治家、学者又认为应该放松监管，充分释放人工智能的技术潜力以造福社会。未来发展的不确定性固然是引发当前争论的重要原因之一，但围绕“人工智能”概念内涵理解的不同，以及对其发展逻辑认识的不清晰，可能也同样严重地加剧了人们的分歧。正因为此，廓清人工智能的概念内涵和发展逻辑不仅是回应争论的需要，也是进一步提出公共政策建议的前提。
就相关研究领域而言，人们对于“人工智能”这一概念的定义并未形成普遍共识。计算机领域的先驱阿兰-图灵曾在《计算机器与智能》一文中提出，重要的不是机器模仿人类思维过程的能力，而是机器重复人类思维外在表现行为的能力。[7]正是由此理解出发，著名的“图灵测试”方案被提出。但如同斯坦福大学计算机系教授约翰·麦卡锡所指出的，“图灵测试”仅仅只是“人工智能”概念的一部分，不模仿人类但同时也能完成相关行为的机器同样应被视为“智能”的。[8]事实上，约翰·麦卡锡正是现代人工智能概念的提出者。在他看来，“智能”关乎完成某种目标的行为“机制”，而机器既可以通过模仿人来实现行为机制，也可以自由地使用任何办法来创造行为机制。[9]由此，我们便得到了人工智能领域另一个非常重要的概念——“机器学习”。
人工智能研究的目标是使机器达到人类级别的智能能力，而其中最重要的便是学习能力。[10]因此，尽管“机器学习”是“人工智能”的子域，但很多时候我们都将这两个概念等同起来。[11]就实现过程而言，机器学习是指利用某些算法指导计算机利用已知数据得出适当模型，并利用此模型对新的情境给出判断，从而完成行为机制的过程。此处需要强调一下机器学习算法与传统算法的差异。算法本质上就是一系列指令，告诉计算机该做什么。对于传统算法而言，其往往事无巨细地规定好了机器在既定条件下的既定动作;机器学习算法却是通过对已有数据的“学习”，使机器能够在与历史数据不同的新情境下做出判断。以机器人行走的实现为例，传统算法下，程序员要仔细规定好机器人在既定环境下每一个动作的实现流程;而机器学习算法下，程序员要做的则是使计算机分析并模拟人类的行走动作，以使其即使在完全陌生的环境中也能实现行走。
由此，我们可以对“人工智能”设定一个“工作定义”以方便进一步的讨论：人工智能是建立在现代算法基础上，以历史数据为支撑，而形成的具有感知、推理、学习、决策等思维活动并能够按照一定目标完成相应行为的计算系统。这一概念尽管可能仍不完善，但它突出了人工智能技术发展和应用的两大基石——算法与数据，有助于讨论人工智能的治理问题。
首先，算法即是规则，它不仅确立了机器所试图实现的目标，同时也指出了实现目标的路径与方法。就人工智能当前的技术发展史而言，算法主要可被划分为五个类别：符号学派、联接学派、进化学派、类推学派和贝叶斯学派。[12]每个学派都遵循不同的逻辑、以不同的理念实现了人工智能(也即“机器学习”)的过程。举例而言，“符号学派”将所有的信息处理简化为对符号的操纵，由此学习过程被简化(抽象)为基于数据和假设的规则归纳过程。在数据(即历史事实)和已有知识(即预先设定的条件)的基础上，符号学派通过“提出假设-数据验证-进一步提出新假设-归纳新规则”的过程来训练机器的学习能力，并由此实现在新环境下的决策判断。
从对“符号学派”的描述中可以发现，机器学习模型成功的关键不仅是算法，还有数据。数据的缺失和预设条件的不合理将直接影响机器学习的输出(就符号学派而言，即决策规则的归纳)。最明显体现这一问题的例子便是罗素的“归纳主义者火鸡”问题：火鸡在观察10天(数据集不完整)之后得出结论(代表预设条件不合理，超过10个确认数据即接受规则)，主人会在每天早上9点给它喂食;但接下来是平安夜的早餐，主人没有喂它而是宰了它。
所有算法类型尽管理念不同，但模型成功的关键都聚焦于“算法”和“数据”。事实上，如果跳出具体学派的思维束缚，每种机器学习算法都可被概括为“表示方法、评估、优化”这三个部分。[13]尽管机器可以不断的自我优化以提升学习能力，且原则上可以学习任何东西，但评估的方法和原则(算法)以及用以评估的数据(数据)都是人为决定的——而这也正是人工智能治理的关键所在。算法与数据不仅是人工智能发展逻辑的基石，其同样是治理的对象和关键。
总而言之，围绕“人工智能是否会取代人类”的争论事实上并无太大意义，更重要的反而是在廓清人工智能的内涵并理解其发展逻辑之后，回答“治理什么”和“如何治理”的问题。就此而言，明确治理对象为算法和数据无疑是重要的一步。但接下来的重要问题仍然在于，人工智能时代的崛起所带来的治理挑战究竟是什么?当前的制度设计是否能够对其做出有效应对?如果答案是否定的，我们又该如何重构治理体系以迎接人工智能时代的崛起?本文余下部分将对此做进一步的阐述。
二、人工智能时代崛起的治理挑战
不同于其他颠覆性技术，人工智能的发展并不局限于某一特定产业，而是能够支撑所有产业变革的通用型技术。也正因为此，其具有广泛的社会溢出效应，在政治、经济、社会等各个领域都会带来深刻变革，并将同时引发治理方面的挑战。具体而言，挑战主要体现在以下三个方面。
首先，治理结构的僵化性，即传统的科层制治理结构可能难以应对人工智能快速发展而形成的开放性和不确定性。之所以需要对人工智能加以监管，原因在于其可能成为公共危险的源头，例如当自动驾驶技术普及之后，一旦出现问题，便可能导致大规模的连续性伤害。但不同机、大型水坝、原子核科技等二十世纪的公共危险源，人工智能的发展具有极强的开放性，任何一个程序员或公司都可以毫无门槛的进行人工智能程序的开发与应用。这一方面是由于互联网时代的到来，使得基于代码的生产门槛被大大降低[14];另一方面，这也是人工智能本身发展规律的需要。正如前文所提到，唯有大规模的数据输入才可能得到较好的机器学习结果，因此将人工智能的平台(也即算法)以开源形式公开出来，以使更多的人在不同场景之下加以利用并由此吸收更多、更完备的数据以完善算法本身，就成为了大多数人工智能公司的必然选择。与此同时，人工智能生产模式的开放性也必然带来发展的不确定性，在缺乏有效约束或引导的情况下，人工智能的发展很可能走向歧途。面对这一新形势，传统的、基于科层制的治理结构显然难以做出有效应对。一方面，政府试图全范围覆盖的事前监管已经成为不可能，开放的人工智能生产网络使得监管机构几乎找不到监管对象;另一方面，由上至下的权威结构既不能传递给生产者，信息不对称问题的加剧还可能导致监管行为走向反面。调整治理结构与治理逻辑，并形成适应具有开放性、不确定性特征的人工智能生产模式，是当前面临的治理挑战之一。
再者，治理方法的滞后性，即长久以来建立在人类行为因果关系基础上的法律规制体系，可能难以适用于以算法、数据为主体的应用环境。人工智能的价值并不在于模仿人类行为，而是其具备自主的学习和决策能力;正因为如此，人工智能技术才不能简单地理解为其创造者(即人)意志的表达。程序员给出的只是学习规则，但真正做出决策的是基于大规模数据训练后的算法本身，而这一结果与程序员的意志并无直接因果关联。事实上也正由于这个特点，AlphaGo才可能连续击败围棋冠军，而其设计者却并非围棋顶尖大师。也正是在这个意义上，我们才回到了福柯所言的“技术的主体性”概念。在他看来，“技术并不仅仅是工具，或者不仅仅是达到目的的手段;相反，其是政治行动者，手段与目的密不可分”。[15]就此而言，长久以来通过探究行为与后果之因果关系来规范人的行为的法律规制体系，便可能遭遇窘境：如果将人工智能所造成的侵权行为归咎于其设计者，无疑不具有说服力;但如果要归咎于人工智能本身，我们又该如何问责一个机器呢?由此，如何应对以算法、数据为核心的技术主体所带来的公共责任分配问题，是当前面临的第二个治理挑战。
最后，治理范围的狭隘性，即对于受人工智能发展冲击而引发的新的社会议题，需要构建新的治理体系和发展新的治理工具。人工智能发展所引发的治理挑战不仅仅体现在现有体系的不适应上，同时还有新议题所面临的治理空白问题。具体而言，这又主要包括以下议题：算法是否能够享有言论自由的宪法保护，数据的权属关系究竟如何界定，如何缓解人工智能所可能加剧的不平等现象，以及如何平衡人工智能的发展与失业问题。在人工智能时代之前，上述问题并不存在，或者说并不突出;但伴随着人工智能的快速发展和应用普及，它们的重要性便日渐显著。以最为人所关注的失业问题为例，就技术可能性来说，人工智能和机器人的广泛应用代替人工劳动，已是一个不可否定的事实了。无论是新闻记者，还是股市分析员，甚至是法律工作者，其都有可能为机器所取代。在一个“充分自动化(Full Automation)”的世界中，如何重新认识劳动与福利保障的关系、重构劳动和福利保障制度，便成为最迫切需要解决的治理挑战之一。[16]
上述三方面共同构成了人工智能时代崛起所带来的治理挑战。面对这些挑战，各国也做出了相应的公共政策选择。本文第三部分将对各国人工智能的治理政策进行对比性分析。在此基础上，第四部分将提出本文的政策建议。
三、各国人工智能治理政策及监管路径综述
人工智能时代的崛起作为一种普遍现象，其所引发的治理挑战是各国面临的共同问题，各国也陆续出台了相关公共政策以试图推动并规范人工智能的快速发展。
美国于2016年同时颁布了《国家人工智能研究与发展战略规划》和《为人工智能的未来做好准备》两个国家级政策框架，前者侧重从技术角度指出美国人工智能战略的目的、愿景和重点方向，而后者则更多从治理角度探讨政府在促进创新、保障公共安全方面所应扮演的角色和作用。就具体的监管政策而言，《为人工智能的未来做好准备》提出了一般性的应对方法，强调基于风险评估和成本-收益考量的原则以决定是否对人工智能技术的研发与应用施以监管负担。[17]日本同样于2016年出台了《第五期(2016～2020年度)科学技术基本计划》，提出了“超智能社会5.0”的概念，强调通过推动数据标准化、建设社会服务平台、协调发展多领域智能系统等各方面工作促进人工智能的发展和应用。[18]
尽管美国和日本的政策着力点不同，但其共有的特点是对人工智能的发展及其所引发的挑战持普遍的包容与开放态度。就当前的政策框架而言，美日两国的政策目标更倾斜于推动技术创新、保持其国家竞争力的优势地位;当涉及对人工智能所可能引发的公共问题施以监管时，其政策选择也更倾向于遵循“无需批准式(permissionless)”的监管逻辑，即强调除非有充分案例证明其危害性，新技术和新商业模式默认为都是被允许的。[19]至于人工智能的发展对个人数据隐私、社会公共安全的潜在威胁，尽管两国的政策框架都有所涉及，却并非其政策重心——相比之下，英国、法国则采取了不同的政策路径。
英国政府2016年了《人工智能：未来决策制定的机遇与影响》，对人工智能的变革性影响以及如何利用人工智能做出了阐述与规划，尤其关注到了人工智能发展所带来的法律和伦理风险。在该报告中，英国政府强调了机器学习与个人数据相结合而对个人自由及隐私等基本权利所带来的影响，明确了对使用人工智能所制定出的决策采用问责的概念和机制，并同时在算法透明度、算法一致性、风险分配等具体政策方面做出了规定。[20]与英国类似，法国在2017年的《人工智能战略》中延续了其在2006年通过的《信息社会法案》的立法精神，同样强调加强对新技术的“共同调控”，以在享有技术发展所带来的福利改进的同时，充分保护个人权利和公共利益。[21]与美日相比，英法的公共政策更偏向于“审慎监管(precautionary)”的政策逻辑，即强调新技术或新的商业模式只有在开发者证明其无害的前提下才被允许使用。[22]
在本文看来，无论是“无需批准式监管”还是“审慎监管”，在应对人工智能时代崛起所带来的治理挑战方面都有其可取之处：前者侧重于推动创新，而后者则因重视安全而更显稳健。但需要指出的是，这两种监管路径的不足却也十分明显。正如前文第二部分所指出，一方面，快速迭代的技术发展与商业模式创新必将引发新的社会议题，无论是算法是否受到言论自由的权利保护还是普遍失业对社会形成的挑战，它们都在客观上要求公共政策做出应对，而非片面的“无需批准式监管”能够处理。更重要的是，“无需批准式监管”的潜在假设是事后监管的有效性;然而，在事实上，正如2010年5月6日美国道琼斯工业指数“瞬间崩盘”事件所揭示的，即使单个电子交易程序合规运行，当各个系统行为聚合在一起时反而却造成了更大的危机。[23]在此种情形下，依赖于合规性判断的“事后监管”基本上难以有效实施。另一方面，人工智能本身的自主性和主体性使得建立在人类行为因果关系基础上的“审慎监管”逻辑存在天然缺陷：既然人类无法预知人工智能系统可能的行为或决策，开发者又如何证明人工智能系统的无害性?
正如本文所反复强调的，人工智能与其他革命性技术的不同之处，正是在于其所带来的社会冲击的综合性和基础性。人工智能并非单个领域、单个产业的技术突破，而是对于社会运行状态的根本性变革;人工智能时代的崛起也并非一夜之功，而是建立在计算机革命、互联网革命直至数字革命基础上的“奇点”变革。因此，面对人工智能时代崛起所带来的治理挑战，我们同样应该制定综合性的公共政策框架，而非仅仅沿袭传统治理逻辑，例如只是针对具体议题在“创新”与“安全”这个二元维度下进行艰难选择。本文在第四部分从承认技术的主体性、重构社会治理制度、推进人工智能全球治理这三方面提出了政策建议，并希望以此推动更深入地围绕人工智能时代公共政策选择的研究与讨论。
四、人工智能时代的公共政策选择
《新一代人工智能发展规划》明确提出了到2030年我国人工智能发展的“三步走”目标，而在每一个阶段，人工智能法律法规、伦理规范和政策体系的逐步建立与完善都是必不可少的重要内容。面对人工智能时代崛起的治理挑战，究竟应该如何重构治理体系、创新治理机制、发展治理工具，是摆在决策者面前的重要难题。本文基于对人工智能基本概念和发展逻辑的梳理分析，结合各国已有政策的对比分析，提出以下三方面的改革思路，以为人工智能时代的公共选择提供参考。
第一，人工智能发展的基石是算法与数据，建立并完善围绕算法和数据的治理体系与治理机制，是人工智能时代公共政策选择的首要命题，也是应对治理挑战、赋予算法和数据以主体性的必然要求。(1)就算法治理而言，涉及的核心议题是算法的制定权及相应的监督程序问题。算法作为人工智能时代的主要规则，究竟谁有权并通过何种程序来加以制定，谁来对其进行监督且又如何监督?长久以来公众针对社交媒体脸书(Facebook)的质疑正体现了这一问题的重要性：公众如何相信脸书向用户自动推荐的新闻内容不会掺杂特殊利益的取向?[24]当越来越多的人依赖定制化的新闻推送时，人工智能甚至会影响到总统选举。也正因为此，包括透明要求、开源要求在内的诸多治理原则，应当被纳入到算法治理相关议题的考虑之中。(2)就数据治理而言，伴随着人工智能越来越多地依赖于大规模数据的收集与利用，个人隐私的保护、数据价值的分配、数据安全等相关议题也必将成为公共政策的焦点。如何平衡不同价值需求、规范数据的分享与应用，也同样成为人工智能时代公共政策选择的另一重要抓手。
第二，创新社会治理制度，进一步完善社会保障体系，在最大程度上缓解人工智能发展所可能带来的不确定性冲击。与历史上的技术革命类似，人工智能的发展同样会导致利益的分化与重构，而如何保证技术革命成本的承受者得到最大限度的弥补并使所有人都享有技术发展的“获得感”，不仅是社会发展公平、正义的必然要求，也是促进技术革命更快完成的催化剂。就此而言，在人工智能相关公共政策的考量中，我们不仅应该关注产业和经济政策，同时也应该关注社会政策，因为只有后者的完善才能够控制工人或企业家所承担的风险，并帮助他们判断是否支持或抵制变革的发生。就具体的政策设计来说，为缓解人工智能所可能带来的失业潮，基本收入制度的普遍建立可能应该被提上讨论议程了。“基本收入”是指政治共同体(如国家)向所有成员不加任何限制条件地支付一定数额的收入，以满足其基本生活的需求。尽管存在“养懒汉”的质疑，但有研究者已指出，自18世纪就开始构想的基本收入制度很有可能反过来促进就业。[25]芬兰政府已经于2017年初开始了相关实验，美国的一些州、瑞士也做出了一定探索。在人工智能时代尚未完全展现其“狰容”之前，创新社会治理机制、完善社会保障体系，可能是平衡技术创新与社会风险的最佳路径。
第三，构建人工智能全球治理机制，以多种形式促进人工智能重大国际共性问题的解决，共同应对开放性人工智能生产模式的全球性挑战。人工智能的发展具有开放性和不确定性的特征，生产门槛的降低使得人工智能技术研发的跨国流动性很强，相关标准的制定、开放平台的搭建、共享合作框架的形成，无不要求构建相应的全球治理机制。另一方面，跨境数据流动在广度和深度上的快速发展成为了人工智能技术进步的直接推动力，但各国数据规制制度的巨大差异在制约跨境数据流动进一步发展的同时，也将影响人工智能时代的全面到来。[26]故此，创新全球治理机制，在承认各国制度差异的前提下寻找合作共享的可能性，便成为人工智能时代公共政策选择的重要考量之一。就具体的机制设计而言，可以在人工智能全球治理机制的构建中引入多利益相关模式;另一方面，为防止巨头垄断的形成，充分发挥主权国家作用的多边主义模式同样不可忽视。作为影响深远的基础性技术变革，互联网全球治理机制的经验和教训值得人工智能发展所借鉴。
上述三方面从整体上对人工智能时代的公共政策框架做出了阐述。与传统政策局限于“创新”与“安全”之间做出二维选择不同，本文以更综合的视角提出了未来公共政策选择的可能路径。就其内在联系来讲，建立并完善围绕算法和数据的治理体系是起点，其将重构人工智能时代的规则与制度;创新社会治理机制并完善社会保障体系是底线，其将缓解人工智能所带来的影响与波动;构建全球治理机制则成为了制度性的基础设施，推动各国在此之上共同走向人工智能时代的“人类命运共同体”。
五、结语
在经历了60余年的发展之后，人工智能终于在互联网、大数据、机器学习等诸多技术取得突破的基础上实现了腾飞。在未来的人类生活中，人工智能也必将扮演越来越重要的角色。对于这样的图景，我们自不必惊慌，但却也不可掉以轻心。对于人工智能的治理，找到正确的方向并采取合理的措施，正是当下所应该重视的政策议题。而本文的主旨也正在于此：打破长久以来人们对于人工智能的“笼统”式担忧，指出人工智能技术发展的技术逻辑及其所引发的治理挑战，并在此基础上提出相应的政策选择。人工智能治理的这三个基本问题，是重构治理体系、创新治理机制、发展治理工具所必须思考的前提。伴随着我国国家层面战略规划的出台，我国人工智能的发展也必将跃上新台阶。在此背景下，深入探讨人工智能治理的相关公共政策议题，对于助推一个人工智能时代的崛起而言，既有其必要性，也有其迫切性。（来源：中国行政管理 文/贾开 蒋余浩 编选：中国电子商务研究中心）
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篇10
一、当前公共基础课程在职业教育中的现状
在职业教育的教学中，常把课程分为三大类：公共基础课程、专业基础课程和专业课程。公共基础课程一般包括政治理论课、道德理论课、法律课、心理课、计算机、高职英语、应用写作、高职语文、高职数学、艺术鉴赏与修养、社交礼仪、中国文化概论等。公共基础课程是职业教育课程结构体系的重要组成部分，对提高学生的人文素质起着重要作用。在各类教育中，只有职业教育与社会经济发展联系最紧密，在工业化的初期或中期，职场上需要大量出校门就能进厂门的人员，所以当时的职业教育以“胜任岗位”为目标，侧重培养学生掌握某种职业技能，体现在教学过程中就是重专业轻基础，并且这种状况一直延续至今，未随着社会经济的信息化发展而有所变化。1.教学时间“压缩化”。职业教育一旦仅瞄准学生当前的就业，其培养目标就势必定位于学生掌握某种或某几种职业技能，所以在教学过程中加大专业课程的教学时间、压缩公共基础课程的教学时间就是一种必然，因为职业技能基本上是由专业课程来完成的。为了让学生熟练掌握某种职业技能，毕业后即能走上就业岗位，当前大多数职业院校的公共基础课程一再被削弱，课时均让位给专业课程。不仅校领导层、教师层，甚至一些用人单位、学生都认为学习公共基础类课程是在浪费他们的时间。根据河北省教育厅2014年的调研得知，在河北省的职业院校中，公共基础课程的教学时间均不到整个教学时间的40%，而且在现有的教学时间内，由于领导不重视，教师不用心，学生在公共基础课程上的上课率也很低，大部分学生“三天打鱼，两天晒网”。2.教学形式“实践化”。与普通教育和成人教育相比，职业教育的特色和生命力在于以实践为核心，培养学生的实践技能、动手能力，所以在具体的教学过程中，实践性教学方法是职业教育的主要教学方法。对于专业课来讲，采用实践性教学方法培养学生的上手操作能力是一种必然选择，但现在大多数职业院校为了突出特色，彰显其与普通高校的不同，也要求公共基础课程必须加大实践课时的力度，从课程体系结构到课程内容的选取、教学方法的应用、课程考核方式等均要求必须体现公共基础课程教学的实践性。有的院校甚至规定了公共基础课程的实践性学时必须达到的百分比，也有的院校把实践2016年2月上性教学方法的应用作为检查、审核、考核公共基础课程进行教学改革的标准，一时间，公共基础课程理论讲授部分遭遇了“滑铁卢”，不能与实践性教学部分同日而语了。3.教学目标“从属化”。当前，大部分职业院校侧重培养学生的专业技能、实际操作能力，突出专业课程的实践学习，这就决定了公共基础课程的教学目标势必是为专业课程服务的，处于从属地位。严格来讲，公共基础课程是培养学生智能结构不可或缺的一部分，对培养学生的兴趣、情感、价值观起着非常重要的作用。但一旦职业教育的目标定位在学生的眼前就业上，注重培养学生的某项具体专业技能而不是培养学生的职业能力后，公共基础课程的教学目标就被弱化了，就只能从泛泛的角度来认识公共基础课程存在的价值是为了促进学生的全面发展，提高其综合素质。随着社会工业化、信息化程度的不断提高，职业能力逐渐成为职业教育的培养目标，公共基础课程的教学目标应越来越受到重视，但很少有学者系统论证公共基础课程与学生职业能力之间的关系，所以公共基础课程的教学目标仍被认为是专业课教学的附属品。公共基础课程的上述现状在一定程度上反映出我国当前的职业教育是一种“舍远求近”的职业教育，仅定位于学生的当前就业，不注重学生的长远发展，其造成的结果可能是学生只学到一时的技术，但发展的后劲不足，一时就业，但长期失业。
二、公共基础课程在培育学生职业能力上的重要作用
当前，经济的飞速发展淡化了用人单位对应聘者的专业技术要求，对学生的责任感、敬业精神等品德素质越来越重视，而这些素质的形成与职教学生在校期间的公共基础课程密切相关。广大职业教育工作者应以此为契机，重新定位公共基础课程的培养目标，即以提高学生的综合素质为宗旨，重点培育学生的职业能力。职业能力是人们从事其职业的多种能力的综合。有不少研究者从不同的角度对职业能力进行了界定，当前主流观点认为职业能力是指个体将所学的知识、技能和态度在特定的职业活动或情境中进行类化迁移与整合所形成的能完成一定职业任务的能力。关于职业能力的内涵，学者们从不同的领域纷纷进行阐述。蒋乃平认为职业能力包括专业能力、方法能力和社会能力；陈宇认为职业能力主要包括职业特定技能、行业通用技能和核心技能三个层次；徐朔认为职业能力包括专业能力和关键能力。无论学者们如何表述自己的观点，均说明一个问题，即职业能力不是单一的专业能力，而是一个多层次复合体，为了更好地说明公共基础课程与职业能力的关系，本文认为职业能力包含职业基本能力、职业核心能力和职业发展能力。1.公共基础课程对职业基本能力的培育。公共基础课程通常安排在职业教育中的第一学年，在这一阶段，学生形成的能力是职业基本能力。职业基本能力一般包括两类能力：一类是通过系统教育而获得的基本能力，如阅读能力、基本交流能力、计算能力、写作能力等；另一类是通过系统教育而形成的个性特征，如开阔的视角、诚实守信的品质、正确价值观基本形成、与他人相处的能力等。职业基本能力并不必然直接为就业服务，却是不可或缺的就业储备能力。它不仅是每名毕业生参加工作、接受继续教育所必需的能力，也是每名毕业生参与社会活动，成为一个文明社会、法治社会的良好公民、合格职业人所必需的能力。公共基础课程中的大部分课程都会在不同程度上培育学生的职业基本能力。如交流能力固然和一个人的天性、性格有一定的关系，但其关键因素取决于个人的知识储备、内在素质。高职语文课程通过为学生提供系统的人文素材来丰富学生的情感、想象力，打开其心灵的翅膀，不仅可以提高学生的阅读能力、写作能力，还可以为其交流能力提供源泉；高职英语不仅开通了交流的另一条渠道，而且使学生“看到”异国文化，在丰富其内心世界的同时，更加开阔了视野；计算机课程促进学生运用信息技术进行交流的能力。总之，某一职业能力的形成都是不同课程共同作用、相互促进的结果，只是不同课程培育的侧重点不同，如高职数学侧重培育学生基本的计算能力；道德理论课、法律课侧重于帮助学生建构正确的价值观，增强学生的道德责任感、理性判断力、逻辑推理能力和思辨能力；艺术鉴赏与修养、社交礼仪、中国文化概论等课程为培育学生良好的职业修养奠定基础，而这些均会在不同程度上影响学生的个性特征的形成，促进学生阅读能力、基本交流能力的形成和发展。2.公共基础课程对职业核心能力的培育。职业核心能力是最能体现一名职业人工作素质高低的职业能力，一般包括三类基本能力：一类是职业所需的专业能力，即职业人对自己所学的专业必须达到的能力水平。职业能力当然离不开其专业性，在职业教育中，离开了特定的专业，职业能力就无从谈起。一类是职业所必需的特殊能力，也有人将其称为“关键能力”“核心能力”等，是指超出职业人特有的职业技能和知识范畴、从事任何一种职业都不可缺少的跨职业的基本能力，一般包括与其他职业人相互交流的能力、思考的能力、解决问题能力、与他人合作的能力、组织活动能力、自我学习能力。一个职业人如果具备了上述特殊能力，就比较容易实现职业变动，适应千变万化的人才市场需求。一类是个人的心理能力，此心理能力不是单纯从心理学意义上讲的，而是指直接与个人的个性特征、知识、技能密切相关的主观素质，如在具体事项上的判断力、在处理问题上的果断性、决定性等，此外还包括心理运作能力、心理承受能力、动机、创见性、领导能力等。职业核心能力中的专业能力基本是由专业课程来完成的，而职业核心能力中的特殊能力、个人心理能力培育就与公共基础课程息息相关。教育的目的是通过引起学生内心世界的共鸣而影响其行为。职业院校的学生普遍存在知识底子薄，学习兴趣不浓，个人主义、自由主义严重等特点，所以尽管专业课课时长，受职业院校重视，但对于学生来讲，他们觉得枯燥，往往是在就业压力下被动学习，反而是一些品德类课程、法律课程、心理课程、艺术鉴赏与修养、社交礼仪等课程能走进他们的内心世界，而恰恰这些课程对于培育学生的职业核心能力至关重要。品德类课程可以通过鲜活的事例引导学生认知、反思他人的行为和社会现象；法律类课程可以通过身边的案例分析告诉学生与他人交往的底线；艺术鉴赏与修养、社交礼仪课程可以借助中华民族的文化底蕴，在阐述必要的社交修养礼仪的同时，培养学生诚实守信的品质、构筑其社会责任感；心理学会告诉学生在工作中学会倾听，以便与他人沟通。这些课程资源都会在不同程度上引起学生内心世界的变化，使其变得头脑灵活、态度宽容、行为适度，进而促进其形成理性思考问题的能力、乐与他人合作的品质，遇事有自己的认知和判断力、解决问题有决策力，在重大变动面前有承受挫折、适应环境的能力。3.公共基础课程对职业发展能力的培育。职业发展能力是建立在每个职业人各自不同的价值观、梦想、意志力、创造力基础上的市场驾驭能力，这种职业能力是在职场上经过历练所形成的特有的市场洞察力、预见力，必须经过一定时间的职场打磨才能形成。一名职业人能超出同行脱颖而出，这其中不仅凝聚着他对工作的责任感，更是因为他对工作有超乎同行的洞察能力、判断能力和创新能力，而能激发一个人洞察能力和创新能力的就是其背后的价值观、梦想、激情和意志力。在职业教育的学习中，公共基础课程仅仅是在意志力、梦想、激情等的培育上起作用，但成功的因素分为智力因素和非智力因素，梦想、意志力等往往是卓越人士成功的关键。世纪佳缘副总裁刘惠璞说：“对于一个求职者来讲，30岁之前能达到多高的职业高度，在于你的职业技能和技巧，30岁之后你能达到多高的职业高度，在于你的人生观和梦想。”像阿里巴巴、微软等企业，在竞争激烈的市场中之所以能够脱颖而出，靠的是他们对市场深刻的洞察力和对未来的预见力。但是，当我们分析马云、比尔•盖茨个人成功之道时会明白，这些成功的企业背后渗透着每一个优秀团队领导者自己的价值观、意志力、梦想和激情，而正是这些激发起他们的创造力。所以说，职业发展能力是一种与众不同的能力，它建立在每个职业人的梦想、意志力上，是一种主动引领市场走向的能力。而这种梦想、激情、意志力可以通过公共基础课程中的思想品德类课程、高职语文课程、高职英语课程等来共同培育。学习的实质是内心的变化，公共基础课程中的一些思想、人文知识可以丰富学生的内心世界，使他们变得有梦想，有激情，懂坚持，有意志力，再经过自身悟性和智慧的整合，通过职场上的锻炼，最后会形成具有个人魅力的职业发展能力。
三、公共基础课程对学生职业能力的培育途径
认识到公共基础课程在现代职业教育中的“硬实力”作用，就必须重新进行课程设置，研究其对学生职业能力的培育途径。1.精选教材、优化教学内容。教材的选取原则：一要有一定的深度和前沿性，不是泛泛的简单的知识累积，以便学生自学和拓展知识面；二要不仅有必要的理论铺垫，而且还应包括丰富的、典型的事例及对事例的分析和反思，以锻炼学生分析、思考问题的能力。教材是教学内容直接的物质载体，但教学内容不完全等同于教材，否则教师就没有存在的价值。教学内容的优化原则：一是保证知识的系统性，由感知到领悟再到掌握，循序渐进引导学生提高自身的职业能力；二是必须围绕培育学生某一种或几种职业能力优化，如为了培育学生用英语与客户的交流能力，就要从交流的对象、交流的目的、交流的态度、交流的礼仪、交流的方式等方面精心选材，以达到教学目的。总之，教师在优化教学内容时，要把自己与学生、教材、媒体、环境视为是一个可变动的“生态系统”，最大限度地引起学生学习的兴趣，促进其职业能力的形成。2.合理安排教学环节。合理安排教学环节主要是指教学设计。一名优秀的教师必备的基本功是语言组织能力和教学设计能力，在选好教学内容、定好教学目标后，能否达到预期的教学效果关键在于教师如何进行教学设计，安排教学环节。教学设计成功会事半功倍，使学生在不知不觉间达到一种内心世界的升华，并外显于行为。教学设计应遵循的原则：一是系统化。根据教学目的，按照认知、能力、情意三个层次，从引入、展开、讲解、例证、结尾逐级分明，形成一个类别分明、层次清晰的完整体系。二是具体化。每一环教学设计要达到什么目的、起到什么作用、升华到什么程度，必须明确、具体；整体教学设计要达到什么教学效果，促进学生哪方面的认知、引起学生内心世界什么样的变化，必须有具体的预测。三是层次化。教学设计的层次化指教学设计之间的配合性。其一般规则是小问题用小设计，中心问题用大设计，小设计配合大设计，共同完成教学目的。3.选择适当的教学方法。教学方法没有优劣好坏之分，只有适合不适合之分。选择何种教学方法主要取决于教学内容。随着时代的进步，教学方法越来越丰富，多媒体教学、案例式教学、情境式教学、研讨式教学越来越受关注，然而对于公共基础课程来说，讲授式教学法和实践式教学法仍是最主要的教学方法。决定职业人内涵式发展是其内在的知识结构是否充实，没有一定的知识底蕴作支撑，即使是一名优秀的职业人也很难在飞速发展的社会里有突破性进展。讲授式教学法是最基本、最悠久的教学方法，比较适合于阐述基本知识，分析相关概念，解释基本理论等。讲授式教学法能在短时间内浓缩一门课程的精华，迅速增加学生的文化底蕴，提高学生的综合素质，为学生在实践中能更游刃有余地应用打好坚实的理论基础。实践式教学方法是建立在学生掌握一定量的知识储备基础上的。在职业教育中，典型的实践式教学方法是为学生建立“真实”的职业环境，使学生能够身临其境，这既可以让学生形成明确的职业意识、锻炼学生的心理素质，也可以使学生熟练掌握职业所必需的主要知识、技能、修养、态度和职业能力。
作者:李红丽 单位:武警石家庄士官学校
［参考文献］
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Artificial Intelligence of Case-based Reasoning
Wang HongXin
（Puyang Vocational and Technical College,Puyang457000,China）
Abstract:With the development of Internet technology to artificial intelligence proposed challenging problems,its application is also in constant expansion.
Keyword:Artificial intelligence;Case reasoning;Putted forward
一、人工智能
智能决策支持系统和一般决策支持系统的主要区别在于学习和推理，而学习和推理均是计算机科学中个人工智能(artificial intelligent，AI)研究的内容，因而我们可以说：IDSS = DSS + AI人工智能是计算机技术研究的前沿，在用计算机模拟人脑的长河中只是迈出了第一步。人工智能技术将计算机用于要求知识、感知、推理、理解和识别的场所。人工智能可以定义为：使机器能做到像人那样做智能工作的科学。人工智能着重向两个方向发展：一方面，基于数据挖掘和分析的计算智能；另一方面，在传统人工智能领域，基于规则推理的方法在解决复杂领域或知识不完备领域的一些问题时，越来越显示出它的不足，而基于相似性的推理则倍加受到重视，从而提出了基于案例的推理方法。
二、案例推理
（一）案例推理的起源
案例推理（Case Based Reasoning, CBR）的研究起源于从认知科学的角度对推理和学习机制的探索过程。认知心理学研究认为基于过去案例的推理是人类最常用的学习和解决实际问题的办法，比基于规则的推理更接近人类的思维。人类在进行问题求解时，往往受到主观认识以及客观环境的影响，几乎不可能获得解决问题所需要的所有信息，缺乏全面、客观的认识，信息不完全。所以一方面，人类不断的收集相关的信息和知识，提高自身的认识，另一方面，通过利用以前学到的经验来指导现在问题的求解。
案例推理(CBR)的概念第一次由耶鲁大学Roger Schank教授在其1982年的著作《Dynamic Memory》中提出并描述。他在对人类认知科学的研究过程中，提出了脚本的知识表示概念。并提出了基于MOPS(Memory Organization Packers，记忆组织包)的动态记忆理论。这个理论被认为是最早的关于CBR思想在人工智能领域中的描述。
1983年佐治亚工学院的Janet Kolodner教授，基于动态存储模型和MOP理论，开发了第一个真正意义上的CBR系统CYRUS。从事机器学习方面研究的德克萨斯大学教授Pbruce Porter 开发了知识表示结构的系统PROTOS，将领域知识和特定的知识整合在一起。PROTOS系统被应用在临床诊断中，通过对病人的检查情况对疾病进行分类。
（二）案例推理概述
基于案例的推理是从过去的经验中发现解决当前问题线索的方法。过去事件的集合构成一个案例库(casebase)，即问题处理的模型。当前处理的问题成为目标案例，记忆的问题或情境成为源案例，CBR处理问题时，先在案例库中搜索与目标案例具有相同属性的源案例，再通过案例的匹配情况进行调整。基于案例推理简化了知识获取的过程，对过去的求解过程的复用，提高了问题求解的效率，对有些难以通过计算推导来求解的问题，可以发挥很好的作用。
基于案例推理（CBR）理论是由Schank、Abelson教授于1977年提出的一套理论与方法。它的基本思想是依据以前的经验来推理和解决当前问题，而经验是以案例的形式储存在案例库中。人在现实生活中求解问题时，在没有系统的理论与规则的指导下，往往是依据以前遇到的经验，找到最相似的求解方法，经过改进解决当前问题。CBR正是基于这种认知学原理，融合类比推理与机器学习的一种解决问题的方法。
在CBR中，知识是以案例形式表示。当求解问题时，通过案例的相似性，利用过去的经验来引导问题求解。在汽车故障诊断领域中，由于受到主观认识、客观条件和环境的限制，难以用精确数学模型或规则等结构化的知识来描述，但同时在汽车故障诊断台帐中却拥有大量的诊断记录来记载问题发生的环境和求解经验。在这些领域中，案例比规则、数学模型更容易获取。CBR则能通过解决问题而不断地学习。这种学习基本上是不需要训练。当问题成功解决后，问题求解经验将被储存。CBR的这种学习、归纳机制是十分容易且有效的。Riesbeck与Schank指出，CBR是一种增量学习方法，随着经历过的案例的数量和类型增多，对问题求解范围的案例覆盖度也增大。CBR机器学习的优点和特点使得其非常适于构建汽车故障智能诊断系统。
三、案例推理的运用
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2010年7月，最高人民检察院了《最高人民检察院关于案例指导工作的规定》。在同年的10月份，最高人民法院了《最高人民法院关于案例指导工作的规定》。这两个《规定》的出台虽然只有短短的几个条文，但是在学界引起的很大的反响。它们使得学界对案例指导的探讨达到了新的。至今为止，对案例指导制度尚存很大争议。争论的焦点主要集中在案例指导制度的功能上。这种与英美法系有明显区别的案例制度有着与生俱来的特质。笔者认为指导性案例，就是指那些由最高人民法院和最高人民检察院审核、整理及的，对下级法院审判有指导意义的案例制度，它是我国推进司法改革的过程中，保证司法公平正义的举措。法律是活的，而案例就像是它的细胞，案例指导制度就是连接细胞的中枢系统。本文拟从案例指导制度在中国的发展进程开始，并基于我国传统的司法环境，深入探讨此种制度与西方英美法系判例法的区别以及在我国的适用与功能。
一、规范法官的自由裁量权
在纷繁复杂的社会中，案例多种多样，呈现出流动性和复杂性等特点。而我国现行的法律规定有着抽象性、原则性和稳定性的特点，这导致了法官在司法实践中常常进行主观性规范评价。如我国刑法第13条规定的“情节显著轻微危害不大”的标准是什么？刑法分则中频繁出现的情结犯、数额犯的限度在哪？这些都需要法官主观上判断是否满足它们的构成要件。所以主观因素导致的司法裁量空间对于公平公正是不利的。而且，在媒体和网络充分发达的今天，上至法律从业者，下至普通百姓都会对一些焦点性案例做出自己的评价。这些评价有时会阻碍和错误引导法官的价值判断。针对这类事件，指导性案例就起到了不因舆论的导向而偏离了法律的作用。总的来说，指导性案例的出现，可以把限制法官的自由裁量权落到实处，它作为一个标杆可以保证同案同判、同法同解。
二、有效弥补成文法的局限
案例指导制度是适应我国转型时期司法需求的一种法治主义有效制度。罪刑法定原则是形式领域的基本原则，而罪刑法定具有滞后性的特点。尽管在社会转型时期，我国加快了立法制定的脚步，但是新的问题总会出现。所以，在法律漏洞出现的情况下，法官应该根据指导案例找到相似性。这样可以填补法律漏洞，不放过一个犯罪分子。最终达到类似问题类似处理，实现真正的公平正义。而且，我国是一个幅员辽阔、经济发展嫉妒不平衡的国家。因此，诉讼的多样性可想而知。这对成文法来说一个严峻的挑战。每个地区的高级人民法院根据自己地区的实际的指导性案例正好可以弥补成文法的不足，解决同一法院的“同案不同判”现象。总之，指导性案例在与制定法不矛盾的基础上，用真实、具体的案例情景来解释制定法，比较好的弥补了成文法的僵化性和不明确性，引导了法官正确弥补法律漏洞。
三、提高司法效率
由于成文法是十分抽象和概括的，所以法官在审判时往往会针对同一类型的案例反复研究，这就导致了司法资源的极大浪费。如2002年7月，原中原区人民法院院长李广湖就在采访中表达过此类观点。指导性案例是各级人民法院审判过的，被优秀法官挑选的智慧结晶。在司法实践中，法官完全可以凭借这些智慧遵循先例。这样可以使法官在司法裁判时省去了大把的时间，避免了司法资源的浪费。而且，案例指导是非常通俗易懂的一种法律语言。百姓普遍可以用这些指导性案例与自己的实际情况对比。这样当事人就产生了预测风险的能力，对于诉讼的结果也有了初步的判断，进而当事人对是否诉讼这个问题产生理性的判断。同样的，这也可以避免司法资源的浪费，提高了司法效率。
四、统一司法适用标准，促进司法公正
法律适用的统一性应是法制统一性的内在要求，在不同的级别、不同的区域的法院应该做出相同的裁判。这样才能保证同案同判、同法同解，使得当事人对司法充分信赖，促进事实上的公平正义。笔者认为产生不能统一的标准原因有很多，法官素质的参差不齐，就可能使事实确定、证据的适用以及定罪量刑上出现不同程度的偏差。还有就是在制定法中的模糊使得法官对于类似案件不能统一的做出相似判决。比如，2012年最高人民法院先后了王志才故意杀人案和李飞故意杀人案的指导性案例，通过这两个案例使法官在判断死刑立即执行和死刑缓期执行的问题上有了标准。我们应该知道，死刑缓期执行时死刑的一种变通，死缓并不是一个独立的刑罚，然而我国在具体适用死刑还是死缓问题上界限不清。
2010年最高人民法院正式建立了案例指导制度，使案例指导成为一种非法律渊源的裁判规则提供方式。尽管目前看来，案例指导制度还存在着诸多不足，包括案例遴选公平性，法律效力的约束性的争议问题，但是笔者认为案例遴选会更加的公开透明，接受广大人民群众的建议与监督。无可争议的是，案例指导制度是顺应两大法系融合发展潮流的，具有中国特色的判例制度。这项制度会使我国的司法更具公平性和权威性。
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“创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。”这种“创新”也应该包括“观念”的创新。观念支配行动，思路决定出路。只有观念创新，才能更好地认识和改造客观世界，触发思维方式、行为方式的一系列变革。企业的创新，首先应该是观念的创新。
1 创建学习型企业，提高职工创新能力，观念转变是关键
我们每一个电力的领导与职工必须从以前认为的“电老大”观念中解脱出来，应该清醒认识到：电力企业职工唯一能适应市场变化的能力就是学习与创新，在创新中求得发展与生存，只有不断提高个人的学习能力和创造能力，才能增强我们企业的整体素质，提升企业的竞争能力，才能使企业在激励的竞争中立于不败之地，同时，我们自身才能获得最大收益。
2 树立适合本企业的科学人才观
要牢固树立人才资源是第一资源的观念，充分发挥人才资源开发在企业发展中的基础性、战略性、决定性作用，这是科学人才观的最基本的观点。电力企业是劳动密集型行业，我们既需要文化素质高、懂得经营善于管理的人才，需要能征善战、技术精湛的技术骨干，同时也需要实实在在的一线技能人才。因此，树立适合本企业的科学人才观、抓好各个层面的人才队伍的建设、建立良好的激励机制，使广大员工能人尽其才、才尽其用，形成风格各异却目标一致的群体。
3 开展多种形式的教育活动
要积极通过宣传教育、理论灌输、循循善诱、舆论引导等方式，使职工充分认识到，必须加强自身学习，只有不断学习、终身学习，才能跟上企业发展的形势，否则，将被企业和社会淘汰。必须克服“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的逃避思想，强化自身的学习科学文化和专业技能的主动性，自觉地把个人愿景与企业愿景统一起来。
4 建立“零缺陷”管理理念。电力企业的宗旨是“安全第一，预防为主”。安全是电力企业的生命，一旦失去了安全，生命的过程就结束，同时我们职工的利益也随之丧失。电力企业的这一特性，要求设备无缺陷、无隐患，根据这一特点，我们应该完全理解“百分之一的缺陷，带给用户带给我们的就是百分之百的损失”和“零缺陷”管理理念。
制度创新是基础
1 建立竞争的动态用人机制
激活用人机制，打破安于现状的惰性心理，为每个职工提供上升空间，满足职工求新、思进、积极向上的愿望，激发职工学习和创新的积极性和主动性。全面推行竞聘上岗。首先是打破身份管理界限，由以前的身份管理向岗位管理转变，实行一岗一薪制，易岗易薪。其次是自上而下全面实施竞聘上岗工作，形成能上能下、能进能出的用人机制，增强员工的忧患意识和竞争意识，从而增强企业凝聚力和战斗力。
2 建立教育培训机制
教育、培训是回报率最高的投资。我们企业必须始终把教育培训工作纳入到企业整体发展规划之中，建立严谨的教育培训机制，切实做到教育、培训与企业经营同步规划，配套实施。建立不同层次的岗位培训体系，采取自办培训、以会代训、远程培训、外送培训等方式进行培训。
3 建立表彰激励机制
注重培养和树立典型，以榜样的力量感染和带动职工，不断激励职工勤奋学习、岗位成才、努力成才，营造企业尊重知识、尊重劳动、尊重人才、尊重创造的浓厚氛围。
学习创新是重点
在“创争”活动中，要特别注重团队内部的互动学习，使每一位职工都能最大限度地共享知识和技能。英国作家肖伯纳有一句名言：“两个人各自拿一个苹果，互相交换，每人仍然只有一个苹果；两个人各自拥有一个思想，互相交换，每个人就拥有两个思想。”如果每个职工都能把自己掌握的新知识、新技术、新思想拿出来和其他团队成员分享，集体的智慧势必大增，就会产生1+1>2的效果。
载体创新是源泉
1 进一步推进职工素质工程
把“创争”活动与推进职工素质职工程紧紧结合。通过推进职工素质工程的实施，促进“创争”活动开展，营造广大职工学技术、钻业务、比技能、提素质、增效益、促发展的良好氛围。通过动员和组织职工参与学习教育、岗位练兵、合理化建议等活动，使职工的学习能力、创新能力、竞争能力、业务技能明显提高，从而达到提高职工素质，促进职工队伍建设的总体目标。
