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3.监督机制不健全。首先是无法监督。公共选择理论认为，公共物品的选择多半是在“政治市场”(politicalmarket)当中完成的。政治市场中政治选择的一次性，使人们在选择政治家和政府官员时只能是一次性的、不完全的，对政治市场的相关信息掌握是不充分的，公众作为“买方”永远处于劣势地位。其次，教育行政人员既是教育政策制定者、实施者又是评判者。帕顿和沙维奇指出：“在实践中，政策的实施和评估经常由相同的主体来进行，也就是政府官员。他们一边行动一边观察，一边观察一边行动，把计划的执行与对结果的理解相结合，以便加强或改变计划内容。工作的好坏基本上与分析无关，政策过程的参与者既是他们所实施计划的评估者，又是他们所评估计划的实施者。”最后是无效监督，信息不对称。
二、教育行政低效的对策
1.凸现教育行政“公共性”，树立教育行政责任理念。教育行政责任要求教育行政机关或行政人员必须迅速、有效地反映和帮助公民教育意愿和要求的实现。具体表现在教育行政机关或行政人员应该做到：一是在行使职责时，必须说明要达到什么目标；二是在行政行为过程中，要有所交待，向公众解释为什么这么做；三是在完成职责后，如出现差错或损失，应依法承担相应的责任。
2.制定教育行政组织法，明确界定和规范教育行政职能。宪制改革是公共选择理论的政策主张。政治竞争是在既定的规则结构内进行的。要想提高政府效能,不能仅指望为公共利益而奋斗的公共管理者的觉悟与努力,重要的是改革政府系统得以运转的规则。李春玲提出，教育行政机构的宪制改革最重要的是完善教育行政组织法。包括：第一是将政府的教育行政职能以立法形式予以确立和规范，使政府职责的实施有法可依；第二是将政府的教育行政职能以立法形式完成职能的分解，即详细确立和规定各个教育行政职能部门的法律地位、相互关系及各自应承担的职权、职责，使其职责明确，避免互相扯皮和互相推诿；第三是以法律的形式明确规定政府行使教育行政职能的运行方式与范围以及法律程序，并特别注重政府教育行政职能行使过程中的程序化，克服操作者的主观随意性，从而保证依法实施政府教育行政职能具有规范性和可行性；第四是以法律形式规定对政府教育行政职能运行的监督，详尽规定各不同监督主体对政府职能实施的监督主体资格、监督权利、监督方式及监督结果（即法律责任），使监督具有真实性和可靠性。
3.引入竞争机制，推进教育服务市场化。公共教育服务市场化有着如下三层含义：一是将决策和执行分开，即政府更多的是“掌舵”（决策），而不是“划桨”（执行）。二是公共教育服务的供给者多元并存，打破垄断，竞争发展。三是公共教育的消费者有在多元的供给者之间选择的权力和用以选择的资源。要实现公共教育服务市场化：首先要求建立和完善现代学校制度。其二是培育和完善社会中介组织。教育的社会中介组织包括：教育决策咨询研究机构、教育信息管理机构、教育拨款审议机构、高等学校设置和学位评审机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构等等，这些中介组织的建立有助于发挥社会各界广泛参与教育决策、管理的作用，使政府对教育的决策和管理科学化、民主化，使教育行政部门专事宏观调控职能。劳凯声教授根据市场介入的程度不同,将我国公立学校市场化归纳为以下七种类型：(1)学校的象征性市场化运作；(2)公立学校的局部运作市场化；(3)公立学校“一校两制”的市场化运作；(4)转制学校的市场化运作；(5)股份制学校的市场化运作；(6)教育中介组织的市场化运作；(7)教育券制度。
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对依法行政工作，局党组高度重视，将其摆上重要议事日程，多次召开专题会议，听取依法行政汇报，分析解决我局依法行政工作中存在的矛盾和问题。为把依法行政工作落到实处，成立了“县发改局依法治理领导小组”，负责研究制定全局推进依法行政方案、计划，拟定各项工作制度，规范、指导、检查、督促全局依法行政工作，局长朱计元同志亲自任组长，分管领导和相关股室负责同志为成员。领导小组下设办公室，负责推进依法行政的有关具体工作。根据全县法治工作要点，结合部门实际，制定了发改局__年至2014年法治创建工作规划和__年法治工作实施方案，进一步明确了法治创建的指导思想、目标任务和工作措施。局机关领导与各科室都签订了法治创建工作目标责任书，层层细化分解任务，明确工作任务和责任，形成了“主要领导亲自抓，分管领导具体抓，部门领导分头抓，各级领导层层抓”的责任网络。
二、开展法制教育，注重普法实效
要提高依法行政能力必须首先提高法律素养，普法是立法、执法和依法行政的基础。因此，作为宏观经济管理综合职能部门的每一个干部，必须深入学习相关法律法规，进一步提高法律意识和依法行政能力。为此，我们采取了一系列措施进行法制宣传教育，提高全体人员法律意识和整体素质。第一，普法教育紧贴实际。紧贴中心工作、联系发改系统的工作实际，普及相关法律知识，使普法工作的实效看得见、摸得着。比如，结合管理职能，学习了经济法、公司法、合同法，结合行政审批制度改革，学习了行政复议法、行政诉讼法；围绕发改局对项目投资管理和稽察的职责，专题学习有关法律法规以及部委规范性文件等；同时，加强了对招投标法及相关法规规章的学习；第二，普法教育形式多样。为了使普法工作深入实际，符合本局工作的特点和需要，主要采取了自学与专家讲座相结合，以会代训与专门集训相结合，专题研讨与科室交流相结合等方式，通过搞培训、办讲座、看录像、普法考试、知识竞赛等丰富多样的形式开展学习活动。上半年，我局举办了行政与法制、行政复议法、投融资体制改革、行政许可法等多期专题讲座；第三，普法对象层次分明。从普法工作一开始，我们 就以局领导班子为普法第一对象，班子成员带头学、带头听、带头写、带头考，发挥了良好的示范带头作用。在开展全员教育的同时，我们还区分不同层次，有针对性地搞好教育培训。多次选送业务骨干参加省、市发改委组织的行政许可法，企业投资项目核准、备案管理办法培训班，使他们较好地掌握了与本职工作相关的法律法规。经过法制宣传教育，进一步普及法律知识，增强法制观念，在全局上下形成了学法、知法、守法、用法的良好风气。
三、坚持学用结合，推进依法治理
学用结合，这是做好普法和依法行政工作的根本途径。实践证明，普法工作必须与发展改革各项业务工作紧密结合起来。只有在工作中学习，在实践中应用，才能取得实效，才能提高依法行政的能力和水平，才能解决好行政管理中的重点、难点及群众关心的热点问题。上半年，我局坚持“一手抓管理，一手抓法制”的方针，将各项工作纳入法制轨道。
1、落实行政执法责任制，不断提高执法水平。积极贯彻落实《国务院办公厅关于推进行政执法责任制的若干意见》，根据《行政许可法》等规范政府行政行为的法律法规，认真梳理执法依据，完善和推行执法责任制、执法公示制和执法过错责任追究制，探索建立执法质量考核评议制度和案卷评查制度。为更好地实施《行政许可法》,我们联系单位实际，研究并制定了《行政许可公示制度》、《行政许可一次性告知制度》、《行政许可时限制度》、《行政许可责任追究制度》等相关配套制度，规范了全局工作人员行政许可的实施行为，也使我们的行政管理工作有法可依、有章可循。
2、认真做好行政复议和行政应诉工作，保障和监督发展改革委机关依法行使职权，依法维护人民群众的合法权益；坚持严格依法办案，有错必纠，努力使行政复议和应诉的过程成为化解矛盾和规范行政行为的过程；加强上下级机关、同级机关之间以及机关内部的法制工作机构与业务工作机构的沟通、协调和配合，不断提高行政复议、行政应诉工作的质量和水平。
3、进一步完善机关内部法制工作制度建设，保障各项工作有序推进。根据依法行政工作的要求，不断完善局机关内部法制工作制度建设，促进各项工作的规范化、制度化。在单位内部，我们积极推行政务公开。一方面建立健全政务公开制度，相继出台了服务承诺制、效能考评制、首问负责制、岗位责任制等制度，增强了工作的透明度，自觉接受群众的监督；另一方面深化行政审批制度改革。坚持行政审批项目一个窗口对外，抽调业务骨干进驻县行政审批中心，进一步简化办事程序，提高服务水平，增强行政效能。
上半年，我局法治创建工作虽然取得了一些成绩，但也存在一定的问题，主要表现在：一是法制宣传教育工作开展得还不平衡，深度不够；二是具体工作中，依法行政作为政府工作的基本原则尚未得到全面充分体现；三是部分行政工作人员的依法行政意识还不强；四是电子政务的建设还要进一步提速。
依法行政是一项全局性和长期性的系统工程。下半年，我局将发扬成绩，查找不足，进一步加大法治创建工作力度，努力做好以下几方面工作：
一是继续抓好法制宣传教育工作。通过组织多种形式的法律知识学习培训或法制讲座，在全局上下形成良好的学法氛围，将学法用法考核成绩作为对干部考核的重要依据。通过学习培训，使全局干部职工学法、用法、守法的自觉性进一步增强，法制理论水平进一步提高，使全局法治创建工作向纵深推进。
二是进一步提高依法管理工作水平。在实践中把握经济社会发展规律和行政管理规律，依法办事，依法行政；建立健全公众参与、专家论证、合法性评估、重大决策集体讨论和决策公开等制度，对决策过程进行控制，促进机关职能转变和管理创新。
三是深入推行行政执法责任制。认真开展行政复议和行政应诉活动，完善依法行政考核办法，强化行政执法监督检查，推动依法行政，切实维护人民群众的合法权益。
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在过去，研究者了解了大量关于如何改进个别学校的案例，但国际教育工作者面临的主要挑战是：随着时间的推移，如何努力维持改进，以及使得这种改进贯穿于整个教育系统。学习不再是个人的学习。整个学校共同体的工作和学习需要共同来承担责任，找到最好的方法来提高青少年的学习。尽管专业学习共同体对改进学校有积极影响，但对学校有效的专业学习共同体的了解，以及研究它们的存在、操作和效果依然处在相对早期的发展阶段。如何创建和维持有效的专业学习共同体是研究之重点，但对专业学习共同体概念阐释及有效性表征的论述是研究之起点。
一、定义“专业学习共同体”
专业学习共同体没有一个通用的定义。不同背景下对专业学习共同体的解释是不同的，但有其广泛的国际共识，即一群人通过持续的、反思的、协作的、包容的、以学为本、促进成长的方式共享和批判反思他们的实践，并且作为一个集体企业来经营。霍德把过程与预期结果融入到“学习者的专业共同体”中作为一个整体，认为：在专业学习共同体中，学校的教师和管理人员不断寻求和分享学习，并作用于他们的学习。他们行动的目的是为了学生的利益而提高教师作为专业人士的有效性[1]。因此，这种安排也可被称为共同体的不断探索和改进。因此，这个概念使得人们关注于学校可以从内外部方面促使教师之间的相互提高、促进学生的学习以及学校的发展。
1.概念的发展。专业学习共同体的概念出现了各种各样的来源。在某种层面上，它与调查、反思和学校的自我评估概念相联系。上世纪早期的教育工作者已经明显地提出了某些关键特征：教育实践提供了数据、主题，并以此形成探究的问题；教师应该是学校和课堂研究人员在课程开发过程中发挥积极作用的部分。从欧美上世纪70年代的校本课程开发运动开始，一系列的项目和活动出现在“思维学校”，“问题解决学校”以及“创新学校”。后来，在20世纪80年代，转移到学校的自我检讨或自我反思。“专业学习共同体”是在教师职业和学校工作中所出现的术语。例如，霍德所引用的“学习共同体”是与通过共同体服务，信息通讯技术和其他共同体学习的学习相关的[2]。相比之下，开始于1980年的“专业共同体”主体研究，主要关注的是为了教学而作为中介的学校和部门。学校之间显著的差异来自于学校自身的优势还是其专业共同体。由此表明，即使在同一地区的同水平的教育部门下，教师的创新性和学习机会也是存在差异的。在专业共同体的发展框架中，要强调我们的信念，如果没有为教师提供更多的支持以及参与工作的良好环境，就不能期望教师专注于提高自己的能力以至于更有效地教授学生。“专业学习共同体”术语表明了我们的兴趣不仅仅是师资共享的独立行为，而且是建立一个全校性的、协作的、包容的、真实的、持续的文化，并专注于严格检验实践以提高学生的成果。教师课堂外的活动与教师自身对学校建设、教师专业发展、学生学习的影响是同等重要的。
2.分解概念。出现于“专业”和“共同体”之间的词语“学习”，并不是没有意义的。教师的工作场所是关于学习的特定研究，研究的主要重点是教学以及其对学生成绩的影响，区分“学习丰富”与“学习贫乏”学校。并不是所有专业共同体对有利的改变或改善都具有指导作用，因为拥有雄厚师资学校的专业文化或是“传统共同体”（倾向于工作协调，注重传统），或是“教师学习共同体”（教师合作去改造实践并分享专业成长）。核心概念是共同体。其重点不仅仅是关注个体教师专业学习，而且是关注同一共同体范围内的专业学习，即学习者共同体和集体学习的概念。韦斯特海默根据当论家对共同体的探索，强调了最常用的五个特点：共同的信念和理解；互动和参与；相互依存；关注个人和少数人的意见（共同体成员共享利益和彼此承诺，并不总是“同意”）；有意义的关系。学校共同体概念的核心是人与人之间的道德关怀渗透到教师、学生和学校领导的生命中[3]。共同体重点强调相互支持的关系和发展共同的规范和价值观，聚焦于专业人士与专业精神，是对知识和技能的获取，是面向客户和专业自主的。学校积极建立专业合作文化，应该把关注点从关注个体（如绩效工资、职业阶梯等）转变到发展学校（如专业学习共同体）。共同体的包容性应该包括学校的所有工作人员，应是全校性的学习共同体，较为成熟的专业学习共同体应包括学校内所有利益相关者。
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减刑程序，即减刑的适用程序，是指司法机关对在刑罚执行期间确有悔改或者立功表现的罪犯减轻原判刑罚必须遵循的法定办事规程。在我国，对罪犯进行减刑的法律依据是刑法、刑事诉讼法和监狱法等相关规定。但是，这些法律对减刑程序的规范过于简单，同时在我国的刑罚执行实践中又出现了严重的走形，致使减刑本来具有的促进罪犯积极接受教育改造、体现人道主义精神的制度价值大大贬损，并引发了较严重的司法不公和权力腐败现象，已经在一定程度上影响了包括服刑罪犯和被害人在内的一般公民对于司法权威和司法公正的信心。
目前，我国法院对减刑案件的审理基本上是按照一种近似于行政报批的程序进行的。在某种程度上，可以说减刑裁定不过是法院依据执行机关的意思出具的法律认可文书而已。目前我国减刑的权力被监狱等刑罚执行机关所垄断，法院的决定基本上已成为一种形式上的程序需要。因为，人民法院对减刑案件的审理完全依赖于执行机关提出的减刑建议书和表明罪犯有悔改或立功表现的相关书面材料，而检察机关在减刑程序中由于同样缺乏对执行机关的减刑建议和人民法院的减刑裁定进行实质审查的有效途径，其监督作用无法发挥作用。因此，现行的减刑适用机制只是在一定程度上实现了效率要求，而公平、公正、公开原则无法体现。很容易导致对罪犯执行中的权力腐败，近年来全国范围内屡屡曝光的监狱系统腐败案件即是例证。
二、减刑程序的重构宏观法制层面的挑战
（一）对刑事执行环节的不够重视导致重构减刑程序的法律依据不足
减刑作为刑罚执行过程中的一项法律制度，没有得到应有的关注。在这种法制背景下，虽然减刑程序在刑法、刑事诉讼法、监狱法等几部法律中都有规定，但是减刑程序的这种同属几法、几法交叉规定的现状，非但没有使其在学术研究中受到重视，反而使其在一定程度上遭受了冷落。理论研究的不足导致减刑的适用成为了被司法程序遗忘的角落，从而最终造成刑罚执行过程中减刑的适用没有充分的法律依据可循。
（二）刑事诉讼中程序性违法制裁措施的缺失导致减刑程序的司法不公
重实体、轻程序是我国司法观念中普遍存在的问题。目前减刑程序运行的现状实际上是违反了审判公开的基本原则的，但由于我国的刑事诉讼程序一直有一个重要的缺口，就是在法律上只规定了具体程序和这些程序的实施条件和方法，但没有规定对不按程序的诉讼活动如何进行惩治的方法以及有关方面的程序。一句话，也就是没有规定对背离程序的处罚措施，没有这方面的法律程序规范。由此导致的后果是，司法实践中对程序违法行为采取的往往是宽容甚至默许的态度，这导致了在我国的刑事诉讼领域，程序性的违法大行其道，即使是对程序法基本原则的违反也是听之任之，这不仅有悖于现代法治的基本要求，也不利于我国对罪犯改造政策的充分实现。
三、减刑程序的重构微观制度层面的挑战
（一）减刑程序的管辖级别和审理方式的设置不尽合理
首先，在减刑程序的管辖级别上，按照我国相关法律的规定，减刑案件必须由中级以上人民法院负责审理，甚至包括被判处拘役、管制等轻型罪犯的减刑案件。这不仅大大增加了司法成本，也削弱了可操作性。由此导致的后果是，法院基于办案效率，通常都是将减刑案件放到一定数量后进行统一的一次性审理，虽然这在客观上满足了效率要求，但对于保证减刑案件的审判质量显然是极为不利的。
其次，在减刑程序的审理方式上，书面审理是法院通常的审理方式，这种方式只对报送的一些书面材料进行审查，审查的内容也仅限于执行机关呈报的材料手续是否齐全完备、所报材料之间是否有矛盾、所报减刑是否符合法定原则以及司法解释规定的减刑起始时间、间隔、幅度等。
（二）减刑程序的审判组织构成不够科学
当前，法院在审理减刑案件中，都仅能由法官组成合议庭，不像普通刑事案件那样可以组成由社会公众参与陪审的合议庭。但是事实上，减刑的适用不仅仅只是判断是否符合法定条件这么简单，而是“一项融刑法学、矫正学、生理学、心理学、社会学、精神病学等学科为一体的十分复杂、专门化程度极高的系统工程”，因此，只是由一般刑事案件的法官来审理对罪犯减刑的案件不利于保证审判质量。
（三）减刑程序中当事人参与诉讼的权利缺乏保障
1.服刑罪犯无权参与减刑程序
我国对减刑程序的法律规范中，罪犯本人对自己的考核情况没有知悉权，更没有申请减刑和参与诉讼的权利，再加上法院审理减刑案件的整个过程是秘密和不公开的，使得本应作为程序主体的服刑罪犯没有任何参与减刑程序的机会，只能消极地等待裁判结果的到来，其程序主体地位遭到抹煞。实践中，法院裁定是否对犯罪进行减刑，不用对服刑罪犯进行讯问，也不用听取服刑罪犯的意见和申辩，只需对执行机关制作的书面材料进行审查即可，罪犯的权利得不到保证，这是很不合理的。
2.原被害人无权参与减刑程序
刑事诉讼中，被害人作为受害方，其自身利益受到了罪犯的某种侵害。罪犯被判处刑罚，受到刑事制裁，就是对被害人切身利益的一种保护。而减刑程序启动后，意味着罪犯有可能受到的刑事制裁减轻，服刑期限减短，这很有可能致使被害人受到的伤害和损失没有得到有效的弥补，导致对司法公正的不满。但是，按照现行法律和法律规范规定，法院在减刑程序适用中不需要听取原被害人的意见，甚至在作出减刑裁定后，也无须将裁定书送达给原被害人，完全没有考虑到原被害人的利益。这种制度设置显然是不合理的，不利于保护原被害人的合法权益。
四、减刑程序的重构之经纬
（一）减刑程序法制层面重构之经略
1.完善减刑程序的立法
如前所述，我国对刑事执行活动明显重视程度不够，没有给予其应有的关注，因此我国的立法和司法解释对减刑的程序问题规定得非常简单，从而最终造成刑罚执行过程中减刑的适用无正当的法律依据可循。鉴于这种情况，立法部门应当针对性进行调研，迅速将学界的批判意见和司法实践部门实践的合理内容纳入相关法律的修改计划中，完善减刑的程序立法，为减刑程序的重构创造条件，使减刑程序有详细的法律规范可依。
2.转变缺乏程序性违法制裁措施的立法方式
在我国的刑事诉讼程序设定中，一个很大的缺陷，就是在法律上只规定了具体程序和这些程序的实施条件和方法，但没有规定对不按该程序的诉讼活动如何进行惩治的方法。就减刑程序来讲，现行的程序设定使得减刑的审理程序属于不公开的书面审理方式，这种审理方实际上是违反了审判公开的基本原则的。对于这种程序性违法事项，必须在立法上给与相应的处罚措施，完善这方面的法律程序规范，使得诉讼程序的进行得到应有的保障，从而有效实现刑事诉讼的程序正义。
（二）减刑程序制度层面重构之纬度
1.重构减刑的提请程序及庭前准备程序
（1）强化对服刑罪犯提请减刑的权利保障。为强化对服刑罪犯基本权利的保障，将来再修改刑事诉讼法时有必要规定：如果服刑罪犯认为其已经符合减刑的法定条件而执行机不同意向法院提出减刑建议，罪犯本人有权向检察机关提出申请，经过审查后，检察机关认为符合减刑条件的，应向执行机关提出书面纠正意见，执行机关在收到书面纠正意见后应当向人民法院提出减刑建议。
（2）通知原被害人并征求其对减刑的意见。法院经过对提交材料进行初步审查并决定开庭审理的减刑案件，如果有明确被害人，法院应当将执行机关提交的减刑建议书以及有利于罪犯减轻刑罚的书面证明材料等详细情况送达原被害人，并询问其对服刑罪犯适用减刑的意见。如果原被害人对适用减刑有意见，应告知被害人有权出庭发表庭审意见或委托诉讼人出庭发表意见。
3.重构减刑的审理程序
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1.比例逐渐增大。随着时间的推移，企业“老”职工逐渐淡出历史舞台，企业中“新”人不断增多。企业职工在不知不觉中进行换代升级，青年职工逐步成为企业各项生产经营活动的主体力量。
2.文化素质高。近年来，随着我国国民教育的提高和高职高等教育的普及，拥有较高文化素质的青年职工进入企业，因此在大部分企业中，拥有大专以上学历的职工人数越来越多，文化层次显著提高。这些青年职工思维活跃、多元，接受和学习新事物的能力较强。
3.自我认知力强。这些青年职工成长在信息爆炸的网络时代，接受海量的信息使他们的思想更为成熟，对事物能够有自我的见解，并且能够清醒地认识自身的优势和不足。
4.责任心较强。这些青年职工能够意识到自身肩负的责任。大部分青年职工能够理解和接受企业快速的生产经营节奏。注重实际和实用，反对口号和形式主义。
5.个体意识突出。这些青年职工的个体意识较为突出，具备独立思考的能力，有较强的自主性。自尊心较强，具有普遍的表现欲，渴望被认可和接受。
6.积极上进。大多数青年职工自信张扬，充满激情，兴趣爱好广泛，对于企业组织的各项活动能够积极参与。学习知识、提升能力的愿望较强，对自身发展前景的要求较高。
二、存在的思想问题
1.职业精神缺失。由于职业教育缺乏以及社会舆论的不良影响，一些青年职工对职业的期望值过高，对于职业的判断不够理性，不切实际。对于劳动强度大、工作环境差等因素都可能导致不满情绪的产生。另外，原来企业中的一些老职工的负面言论，也会影响青年职工形成一些不正确的认识。青年职工职业生涯亟待规划。
2.抗压能力较差。青年职工多崇尚“工作与生活兼顾”的工作生活方式，对于物质生活和文化生活的需求较高，一些职工的吃苦精神较差。一些青年职工的生活自理能力较差，生活作息不规律，没有良好的生活规律，导致自我的身体素质不能满足公司繁重的任务的要求。在连续加班或大型集会活动中，身体常常出现不适应状况。个别青年职工还因工作节奏快、压力大，过早地出现心理疾病。
3.职业素养不适应企业管理。由于较为缺乏职业上的教育和引导，加之青年职工的的个性突出，青年职工自由散漫的倾向较为突出，普遍不希望被束缚。一些青年职工的行为规范与要求相差甚远。青年职工的职业素养难以适应企业管理的要求。
三、适应企业发展要求，加强和改进青年职工思想政治工作
做好青年职工思想政治工作，对于推进企业快速发展意义重大。针对存在的问题，我们必须增强紧迫感，因势利导、卓有成效地做好青年职工思想政治工作。要通过工作的开展，引导青年职工正确认识当前企业快速发展的新形势，正确理解企业发展特殊时期对职工的特殊要求，将企业的发展作为磨练自己的难得机遇和展示作为、增长才干、实现价值的舞台，树立热爱企业文化、忠诚企业、献身企业的志向，培养对企业的归属感。要深入了解青年职工思想状况，创造沟通交流、表达诉求的有效平台，答疑释惑，有效引导，有针对性地破解存在的倾向性思想认识问题，调动和保护青年职工的积极性。通过选树典型等活动，让广大青年职工学有榜样，做有样板，引导青年职工树立正确的职业理想，培养优良的职业操守。
1.必须将培养青年职工正确的职业观摆在首要位置。企业的发展需要正确的思想认识作支撑。思想政治工作是一项以人为对象，解决人的思想、观点、政治立场问题，提高人们思想觉悟的工作。青年职工思想政治工作只有将着力点放在帮助青年职工树立企业发展所必需的正确思想认识，才能发挥推动工作的作用。要坚持正面教育引导，帮助职工正确认识当前企业发展的形势。通过广泛深入的正面教育和各种形式的正面宣传，向广大青年职工讲清形势，讲清矛盾，讲清问题，讲透道理，讲明责任，帮助青年职工了解和认识企业发展的新形势，认识企业快速发展与职工个人进步、价值实现的共生共赢关系，明确企业发展对每一名职工提出的现实要求，形成思想认识的主旋律。要组织开展“特殊阶段特殊要求”大讨论活动。围绕诸如“超常发展需要超常付出，唯有超常付出才能创造理想回报”、 “适者生存，优胜劣汰，抓住机遇就会占据主动，失去机遇就会一败涂地”等议题，组织青年职工通过座谈会、报告会，以及专题研讨活动、网上论坛活动、征文活动、演讲活动等开展讨论。也可以请参加过企业早期建设的老同志为青年职工讲述白手起家的发展历史，讲述老一辈建设者的艰辛和理想，弘扬企业优良传统，通过历史发展新旧对比，引导青年职工珍惜难得的机遇，激发青年职工建设企业、发展企业的责任感和自豪感，以更高的标准，更新的面貌、更加严谨踏实的工作作风投身到企业建设发展中去。要加强对讨论活动的把握和组织，针对反映出来的认识和问题有针对性地加以引导，统一思想。
2.必须坚持典型引路、强化正面激励的原则。先进典型是体现适应企业发展要求的模范，是广大职工在日常工作中学习的楷模和榜样。抓好青年职工的思想教育，必须发挥好先进典型的示范引导作用。要通过选树青年职工身边的典型，运用各种形式广泛宣传这些典型中所体现出来的时代精神，为青年职工的成长树榜样、立样板，形成正面导向。要下功夫发现、总结、树立一批一线工人、管理人员、技术人员中的先进典型，选树一批通过刻苦努力，成为生产骨干的技校毕业生、复转军人先进典型，一批刻苦钻研技术，辛勤工作，解决技术和生产难题的工程技术人员和工人典型，一批安心当工人、做合格工人的大专毕业生、本科毕业生典型，形成涵盖方方面面的典型群体。通过典型事迹报告会、座谈会、演讲会等多种形式，以及利用各种媒体宣传典型事迹，弘扬精神，用青年职工身边的人、身边的事，教育和激励青年职工树立脚踏实地，立足本岗，干一行、爱一行、钻一行、精一行的职业价值观。也可以请老职工中的先进典型为青年职工现身说法，使青年职工在老典型成长经历中受到启发和激励。同时要适应青年职工的特点，运用诸如讲故事、编节目、制作漫画等职工乐于参与的形式，宣传各类典型，融思想教育于文化活动之中。
3.必须倡导“以人为本”的原则。思想政治工作归根到底是做人的工作，一定要将工作的中心定位于青年职工，服务于青年职工的利益，注重人文关怀。要坚持以人为本，从关心青年职工的生活、工作和心理需求出发，做深入细致的工作，适时掌握青年职工的思想动向，把握思想脉搏。针对青年职工中出现的思想认识问题，要强调循循善诱，寓理于情，坚持心理疏导。要求真务实，将解决思想问题与解决实际问题结合起来。要创造条件，通过调整政策、调整制度、调整管理措施，解决职工在生活、工作中遇到的困难和存在的实际问题，为青年职工创造一个良好的成长和发展环境。
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现代营销中以顾客为中心的品牌观念已经深入人心，但现实情况却是消费者对品牌的忠诚度越来越低，对品牌承诺与实际体验差异所引起的不满并没有从根本上得到缓解，甚至不满现象愈演愈烈。其中主要原因是品牌在由企业向顾客传递的瞬间，企业员工扮演了重要角色，员工的实际行动未能兑现品牌承诺。因此，员工的品牌行为对顾客品牌满意与忠诚起着重要作用，对服务企业来讲更是如此。为此，如何通过加强企业内部品牌管理（Internal brand management），以一种更为平衡的方式来谋求品牌的持久竞争优势就成了目前品牌研究领域的焦点（Punjaisri和Wilson，2007）。在此背景下，品牌内化（Brand internalization）的研究应运而生，它更多地关注企业组织内部及员工如何把对消费者的品牌承诺转化为企业员工实实在在的行动，以使顾客对于品牌的预期与感知达到一致，使品牌的内外部营销及管理达到平衡，这对于进一步丰富品牌理论和解决实际问题大有裨益。
为此，笔者对该研究领域进行了初步的文献检索之后发现，对于这一新兴的研究主题，国外学者们提出了不同的概念表述，代表性观点有内部品牌建设（Intemal brand building）、内部品牌化（Internalbranding）和内化品牌（Internalize brand），从这些概念的描述可以看出，有的学者将品牌内化视为一个过程，有的学者将品牌内化视为一个结果。国内学者白长虹、邱玮在2008年首次用“品牌内化”对这些概念进行了统一代指，他们指出，尽管这些概念表述不尽相同，但其基本假设是一致的，即品牌的外部传播只是单纯地提高顾客期望，只有从企业内部着手将品牌价值深植于企业品牌管理行为中，才能保证顾客体验与期望的一致性。品牌内化又可分为组织品牌内化和员工品牌内化。目前，在品牌内化研究领域的最大问题在于不同学者站在不同视角，分别对组织品牌内化和员工品牌内化的影响因素和结果做了大量研究，但研究结论却存在较大差异且较为零散。因此，如何将组织品牌内化与员工品牌内化之间的研究结论统一起来且探求两者之间的关系成了未来的主要研究方向。本文正是致力于解决此问题对品牌内化研究进行综述，力求能够在理论层面构建组织及员工品牌内化影响因素及内化特征的整体概念模型。
二、品牌内化的基本内涵
作为一个新兴的研究主题，学者们对品牌内化提出了不同的概念表述，其中代表性的提法有内部品牌管理（Intem al brand management）、品牌内部建设（Internal brand building）、内部品牌化（Intemal branding）和内化品牌（Intemalize brand）、品牌内化（Brand intemalization）。为了能对品牌内化的内涵有一个较为深入和规范的认识，笔者首先对“内化”的基本含义进行了综述，回顾已有文献发现，人们在学习和掌握知识以及积累生活经验的过程中都必须通过内化，这样人的心理才能不断地由低级向高级发展。弗洛伊德早在1915年就广泛地讨论过“内化”，他赋予内化包括认同、合并和等明确的意义；Moore和Fine（1990）将内化定义为一种过程，这个过程使外部世界的一些方面以及与外部世界的交互作用被纳入到内部组织中并在它的内部结构中被代表，仍然认为合并、和认同是它的三个主要方式。
关于品牌内化的研究，基本上分成两类，一类视品牌内化是一种状态和程度，即员工及组织将品牌价值贯彻于自身的程度和表现；另一类认为品牌内化是一个过程，即员工及组织如何理解品牌价值，促进品牌与行为的统一。Berry（2000）指出，品牌内化包括向员工解释和销售品牌，与员工分享品牌背后的设计和战略，对员工进行积极的品牌沟通，培训员工，强化员工的品牌行为，对支持品牌的员工活动进行奖励。Milke和Betts（1999）认为品牌内化的本质是让企业内的所有利益相关者都能够感受品牌、认同品牌，并将品牌所强调的价值观融入到日常工作中。金立印（2005）指出内部品牌建设是指企业为了使员工在同外部顾客接触过程中成为有效传播本企业品牌的“使者”而进行的“品牌内在化”活动。Chematony，L.（2006）认为品牌内化是由顾客驱动的，要将基于顾客的品牌定位转入企业内部；Marbnert.K.F.和Tortes，M.（2007）认为品牌内化是一种“转化”而非“转移”，仅仅在企业内部提出建立品牌的口号是不够的，品牌价值需要与组织结构、企业文化、员工意识及行为等要素充分融合。白长虹、邱玮（2008）在对品牌内化研究进行综述的基础上，认为品牌内化包含以下三层含义：（1）转化过程。这种转化过程包括“同化”和“顺应”两部分，同化是指企业的管理模式和内部资源与品牌的理念、价值相一致，并在此基础上进一步丰富和深化；而顺应指企业的管理模式和内部资源与品牌的理念、价值相区别，需要重新调整达成一致。（2）顾客导向。品牌内化的顾客导向体现在内化过程来源于顾客，回归于顾客。一方面，品牌内化是由顾客驱动的，是将基于顾客的品牌定位转入企业内部，另一方面，内化的最终目的是影响顾客，促进顾客偏好和顾客忠诚的形成。（3）整合机制。内化的本质是让企业内所有利益相关者感受品牌、认同品牌，并付诸于行动，从而使内部品牌价值链的每一个环节都得到增值。
综合以上分析，笔者认为品牌内化的内涵主要是指企业通过员工参与及组织结构的相互协调，保证顾客的品牌期望与品牌体验相吻合，最终使得品牌在消费者与企业之间达到平衡的过程。品牌内化理论强调以平衡的视角看待品牌管理，指出企业除了强调实际和潜在顾客在品牌战略中占有的决定性地位以外，更要确保组织使命、战略意图、内部特征和已有资源之间的相互协调，这一过程的核心是如何把基于消费者的品牌承诺转化为企业实实在在的行动，以建立良好稳定的顾客关系。在品牌内化过程中包括员工品牌内化和组织品牌内化两个方面。
三、员工品牌内化
Mitchell（2002）认为员工理解品牌并对品牌做出承诺，就是员工品牌内化的表现。范秀成（2001）认为服务型企业品牌内部化，可以理解为服务人员解释品牌与促销品牌，传达品牌的理念。陈哗、白长虹（2011）等对中国企业服务品牌内化概念进行了重新梳理，认为服务品牌员工内化是指服务企业致力于将品牌理念和品牌承诺植入到员工的意识里，让员工分享品牌理念、参与品牌培育，将企业的品牌承诺体现在每一个员工的工作上，最终在员工的意识和行为上表现出来的过程。李辉、任声策（2010）认为服务员工品牌内化主要包括员工的品牌态度和品牌行为，品牌态度主要包括认知、情感和意向三种成分，品牌行为主要体现在员工顾客导向、履行品牌标准、对品牌的口碑和积极参与品牌建设等方面。综上分析可知，对员工品牌内化的解释主要从过程（动态）和结果（静态）两个视角，从过程视角来看，员工品牌内化是指员工如何理解、消化品牌价值，促进品牌与行为的统一，主要关注的是驱动员工内化品牌的要素是什么？从结果视角来看，是指员工将品牌贯于己身的程度和表现，主要关注的是员工的品牌表现有哪些？
1 员工品牌内化的驱动要素
Berry和Parasuraman（1991）指出影响员工品牌内化的组织内部因素，主要体现在品牌定位和工作特征上。品牌定位主要是通过品牌内部沟通等宣传品牌文化和理念，品牌的愿景和战略。工作特征包括了工作报酬、工作支持和工作氛围。影响员工品牌内化的组织外部因素主要是品牌形象，品牌形象主要包括品牌影响力、竞争力和顾客口碑。
Bergstrom，Blumenthal和Crothers（2002）指出为了有效地推进企业内部的品牌建设，提出了以下3点建议：（1）向员工准确传播品牌信息；（2）使员工确信企业的品牌价值与他们的态度和行为密切相关；（3）企业所有部门的所有业务都应同传播品牌信息和树立品牌形象有机地联系在一起。这样，员工就会明确地理解企业品牌建设的方向和如何有效地向顾客传播本企业的品牌信息。
Causon以案例研究法分析了英国一个领先的职业考试机构“City和Guilds”的内部品牌重建过程。“City和Guilds”通过三个阶段来实施内部品牌重建：教育阶段、认同阶段和实施阶段。在三阶段后，对员工的调查显示，多数员工理解了品牌的价值并且知道如何通过沟通来协助企业完成品牌规划。
Chematony等学者（2006）提出影响服务品牌内化的三个要素：明确的定位、价值的一致性、领导行为。服务企业需要密切沟通，使员工和顾客理解和认同品牌定位，这需要品牌明确的定位，成功的服务品牌更重视保持品牌价值和员工行为的一致性；经理们的行为中应反映出企业的核心价值，并且影响员工的行为。
白长虹、邱玮（2008）认为员工品牌内化的驱动要素可以归纳为3类：一是强调员工品牌培训；二是强调员工品牌激励与授权；三是强调员工品牌沟通。
综上所述，笔者认为影响品牌内化的因素从大的方面来看，可以分为两大类：一是组织内部因素，主要包括组织内部对员工的品牌培训、品牌沟通以及组织工作环境、工作氛围、工作激励等因素；二是组织外部因素，主要包括品牌形象、品牌声誉、品牌定位、品牌宣传等主要针对外部顾客的品牌要素。
2 员工品牌内化的结果表现
从结果视角来看，员工品牌内化是指员工达到的一种工作状态及其表征，相关概念有“员工内在认同”（Employee buy-in）、“品牌拥护者”（Brand champion）、“品牌责任感”（Brand responsibilitv）和“品牌大使”（Brand ambassador），大多数学者支持以员工“品牌大使”身份来表示这种状态。员工品牌大使体现在员工品牌意识与品牌行为方面，在意识上，员工对品牌的感知与顾客是一致的，在行为上，员工不仅要知道品牌是什么，而且可以拥有品牌自，即有自己对品牌的定义和行为观念，进而可以灵活运用到工作中。衡量一名员工是否是品牌大使，可以从认知、情感和沟通三个维度进行，认知维度涉及员工拥有的品牌知识，情感维度涉及员工对品牌的承诺，沟通维度涉及员工与顾客沟通的能力。归纳来看，员工品牌内化的表征主要体现在员工对品牌的认同、情感、意向、责任等几个方面。由于员工品牌内化的程度不一样，在行为表现上也不一样，以下是几种典型的分类。
Thomson等（1999）认为员工品牌表现主要体现为员工对品牌的内在认同，这种认同不仅仅是口头上的，而且是信仰、情感层面全方位的认同，它由两个维度驱动的，一个是员工对于品牌的理解，即智力资产，另一个是愿意将智力资产运用到行为上的意愿，即情感资产。依据这两个维度员工品牌表现可以区分为4类：拥护者、低涉入者、旁观者、散漫执行者（详见图1）。
Burmann和Zeplin（2005）在员工品牌内化的框架下接受和调整组织公民行为的概念，构建出员工品牌公民行为的概念（见图2）。他们在整合前人有关内部品牌化管理研究的基础上，对11位品牌管理经理和品牌专家进行深度访谈，借鉴组织公民行为的概念首次提出品牌公民行为（Brandcitizenship behavior）的概念。他们认为，品牌公民行为是员工为了强化顾客和其他员工对品牌的识别而做出的一系列职责以外的行为，这些行为是员工自愿的，组织并没有把它正式地界定在职责体系中。因此，品牌公民行为强调员工的品牌行为是一种自发自觉的、角色外的、不是由正式的奖惩系统来评定的行为。
Mangold和Miles（2007）认为员工品牌内化的行为表现取决于有关品牌形象的知识、理解和与组织的心理契约两个维度。根据这两个维度可将员工分为四类：全明星、保守者、新手、出局者（见图3）。
四、组织品牌内化
组织品牌内化强调整个组织系统为了实现品牌价值所进行的调整和变革。Zucker，R.（2002）认为品牌内化要超越组织内部简单的品牌宣传行为，成功的品牌内化需要组织进行相应的变革，通过组织各机构的完善来创造品牌；Allan，S，（2004）认为基于组织的品牌内化本质上是企业文化的转变，通过使组织分享的价值观与品牌价值达成协调来为组织变革提供保障；Lings I.N.和Machtiger.B.（2004）则认为企业品牌内化失败的根本原因在于企业在品牌塑造过程中过多地强调品牌沟通和意识改变，其实这只是停留在表面，真正的品牌内化应通过组织变革实现，要进入到企业的内部管理系统。因此，刘红霞、韩嫄（2009）在构建中国品牌竞争力指数模型中，将企业内部品牌组织管理作为一项重要指标。因此，组织品牌内化研究的核心问题也有两个：其一，组织品牌内化程度通过哪些方面来体现、评估；其二，组织系统中的要素错综复杂，驱动组织品牌内化的主导要素有哪些。
通过对文献梳理，笔者将组织品牌内化的驱动因素归纳为以下几个方面：
（1）组织内部品牌编码清晰度。即组织所提倡的品牌价值观念是否能够被组织全体员工理解。基于顾客的品牌要素如何在组织内部进行解释和沟通成为学者们关注的问题（Keller，1999；Bergstrom et al.，2002；Allan，2004）。组织内部的品牌编码除了常规的在组织内部建立适合组织成员学习和掌握的品牌口号、可视化品牌标识等，还包括从组织内部品牌说明和指导的角度提出品牌真言（Brand mantra）概念，它能够简短、精要地说明品牌定位的要旨和精神，可以为企业内部产品生产、组织活动、服务标准等各项工作提供指导（Keller，1999）。
（2）组织内部领导对品牌的关注度。组织领导对组织品牌的关注是品牌组织内化的一个重要体现。实证研究证实领导者形象与企业品牌形象是紧密相关的（Rolke，2004）。领导者的个人特质能够提升品牌的附加价值，从一定程度上说，领导者就代表了企业的品牌。此外，在品牌工作中，由于领导者引领品牌设想的内容（Berson et al.，2001；Awamleh和Gardner，1999），如品牌的核心价值、品牌的目标，如果制定得好，可以提升员工对于现实与理想工作差距的紧张感，促进员工积极投入减小差距。另外，在组织内的社会互动中，领导者对于内部沟通具有积极的作用，这主要通过言语沟通（de Chernatony和Vallaster，2005）和非言语沟通（Bandura，1977）对员工施加影响。如果领导者表现出对品牌建设的关心，发自内心的理解品牌承诺，相信员工的能力，可以极大地鼓励员工在思想上、情感上和行动上内化品牌。
（3）组织内部品牌沟通系统的完备度。内部沟通是组织成员分享品牌价值并且把品牌价值与自身工作紧密联系起来的过程，相关研究主要从沟通的形式和渠道上进行了探讨。Burmann和Zeplin（2005）提出了3种内部沟通的形式：中心沟通、垂直沟通和水平沟通。Zucker（2002）、Causon（2004）等人还从沟通渠道上进行了区分，除了正式的沟通渠道，非正式的沟通渠道，如有形展示、环境风格、内部刊物都可以促进品牌信息的分享，这种渠道在潜移默化中给予熏陶，往往比正式沟通更易于组织成员的接受。
（4）组织内部品牌管理机构的协调度。组织品牌内化的目的就是要各部门为了实现一个完整的顾客体验而通力合作，但现实情况是部门分割，各自为政。Chris Macrae（1996）和Mark David Uncles（1997）强调内部部门分割是目前品牌建设中的主要问题，要解决这一问题，就要探索跨职能的部门要按照品牌来进行整合和重构。Mc William和Dumas（1997）认为来自不同部门和背景的经理，必须针对品牌建设问题一起合作，而不能根据部门利益各自为政。Veloutsou和Panigyrakis（2001）提出了跨功能团队的概念，企业通过成立品牌管理团队协调各个部门工作以建立整合的品牌，品牌管理团队受品牌经理的领导和指挥。Burmann和Zeplin（2005）建议设立品牌执行委员会，由各部门主管组成，以常规会议的形式讨论品牌管理问题和解决方法。
（5）组织文化与品牌文化的融合度。组织文化一致被认定是品牌内化中不可缺少的要素，因为它能够影响组织成员的感知、想法、解释、决策和行为，从而帮助品牌价值深植组织成员的意识中，因此品牌内化必须具备组织文化与品牌价值的协同。
关于组织品牌内化的结果表现，相关研究对组织品牌内化的状态并没有进行清晰的界定。综合上述相关研究，笔者认为组织品牌内化的状态和程度应归纳为：组织领导对品牌高度关注，品牌内部识别系统清晰，品牌理念能被全体员工所理解，品牌管理组织机构合理，组织各部门能够为了顾客品牌体验而通力合作，最终实现组织文化与品牌文化的高度融合。相比于员工品牌内化而言，组织品牌内化不仅包括了员工对品牌的认同和行为，而且包括了组织领导、组织机构、组织文化、组织环境等对品牌的认同和行为。
五、组织及员工品牌内化的整体概念模型
品牌内化过程常常被视作单一的员工品牌内化过程或者组织品牌内化过程。对此，De Chematony（2006）认为虽然员工品牌内化与组织品牌内化各自的重点不同，但它们并不是相互割裂的，而是品牌内化过程的两个阶段。因此，他把品牌内化过程区分为企业的控制阶段和员工的理解阶段（见图4）。在企业控制阶段，品牌内化工作基于组织层面，企业要进行管理系统的调整和改进，组织内部各个部门都要提供相应的支持，在这一阶段，品牌需要被编码，成为员工可以理解的形式；而在员工理解的阶段，品牌内化工作基于员工层面，他们在消化吸收企业品牌价值的同时要将其与自身的工作紧密联系起来，使品牌与行为达成一致。
在上述对品牌员工内化和品牌组织内化进行综述和分析的基础上，笔者将品牌组织内化和品牌员工内化之间的关系进行了进一步的整合，提出了一个品牌内化的整体概念模型（见图5）。
图5进一步明确了员工品牌内化与组织品牌内化之间不仅是阶段关系，更是因果关系，组织品牌内化是员工品牌内化的基础，组织品牌内化不到位，那么对员工的品牌培训、品牌沟通、品牌激励将无从谈起。组织品牌内化首先要将对员工进行品牌培训的内容进行科学合理的编码，要能被在组织内部担当不同角色的员工所理解；其次，组织内部领导对品牌关注、品牌内部沟通系统等将对员工品牌沟通、员工品牌激励产生较大影响；最后，组织内部品牌管理机构的建立，为员工品牌内化提供了组织保障。当然，员工品牌内化还受到一些组织外部因素的影响，例如员工自我概念、人格特征等，这些因素对员工对品牌知识、品牌认同、品牌承诺都会产生较大影响。
六、结论及未来研究方向
1 基本结论
（1）品牌内化是实现顾客品牌忠诚的基础条件。在强调实际和潜在顾客在品牌战略中占有决定性地位的背景下，顾客的品牌忠诚度没有得到显著的提升甚至出现了下降，这主要是因为品牌本质上是一份心理契约，顾客对品牌的体验需要企业员工实实在在的行动来实现，而这需要强化品牌在组织和员工层面的内化。因此，品牌内化是实现顾客忠诚的基础条件，品牌不能在组织及员工层面内化，顾客对品牌的忠诚就没有根基。
（2）基于员工的品牌内化关注内化的结果和过程，即员工品牌表现和驱动员工品牌内化的主导因素。员工品牌内化程度可以通过员工的品牌知识、品牌认同、品牌承诺和品牌行为等来进行鉴定。员工品牌内化的驱动因素主要包括组织内部因素：员工品牌培训、员工品牌激励、员工品牌沟通和组织外部因素：品牌形象、品牌声誉、品牌定位、品牌传播等。
（3）相对于基于员工的品牌内化，基于组织的品牌内化更加关注企业全局问题。组织品牌内化的驱动要素主要包括组织内部的品牌编码、组织领导对品牌的关注程度、组织文化与品牌文化的协同、组织品牌管理机构、组织品牌沟通系统等因素。组织品牌内化程度主要从组织整体层面来对品牌编码是否清晰、品牌理念是否被认同、品牌管理组织是否健全等方面来鉴定。
篇7
自1887年，美国著名行政学家威尔逊在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，并首次提出将行政管理作为一门独立的学科进行研究以来，行政管理学开始逐渐脱离政治学自成学科体系，并进行了数次理论变革。行政管理学，又叫公共行政学。对于公共行政学发展阶段的界定，不同学者有不同观点，但学界普遍认同以范式论来划分公共行政的认知视界。
“范式”这一概念，最早是由托马斯・库恩在《科学革命的结构》（以下均称《结构》）中提出的。这一概念一经提出即引起了巨大的反响，它给人们以一种全新的视角来分析一个学科、专业的发展演变。在社会科学领域它也被人们广泛采纳，就公共行政学来说，采用范式来分析其发展可以得出不同的观点，这种现象的产生是由于人们对库恩“范式”的歧义理解，又或者说是由于库恩本人最初只是想用它来阐述科学共同体成员的共有规则未曾想到“范式”一词会引起理论界的巨大反思，而导致的表述形式的不清晰。“一个范式就是一个科学共同体的成员所共有的东西，而反过来，一个科学共同体由共有一个范式的人组成。”因此要想理清“范式”的含义须得先探究科学的共同体结构。在《结构》后记中，库恩提供了一种科学共同体的观点：“一个科学共同体由同一个科学专业领域中的工作者组成。在一个绝大多数其他领域无法比拟的程度上，他们都经受过近似的教育和专业训练；在这个过程中，他们都钻研过技术文献，并从中获取许多同样的教义”。那么“范式”应为这样的科学共同体所特有。国内外学者普遍认为公共行政学的发展史可以分成不同的阶段或时期，每进入下一个阶段或时期都是一种新的主导理论代替旧有的，也就是是一种范式替代了另一种范式。与其他学者对库恩“范式”的复杂理解相比较，笔者更倾向于将其简单化，即公共行政学自真正成为一个独立学科以来就只有公共行政学范式这一个存在。公共行政学本身就是一个由许多学者组成的科学共同体，尽管存在不同的发展阶段但其发展是一贯的，不存在研究者话语交流的异质性或不可翻译性。“至于公共行政进展中不断有新知识的注入和创新，是在范式之中的，知识有共同体生产，是秉承信念介入现实的实践中生产出来的，核心是解决实际问题的需求。”后期，库恩为避免混淆更愿意用“学科基质”来解释“范式”，“学科”是指一个专门学科的工作者所共有的财产，“基质”则是说它有各种各样的有序元素，并且每个元素都需要进一步的界定。原初的“范式”已被解释的背离本意了，也指称科学共同体中的某种理论或学派观点。因此，笔者认为，公共行政学发展阶段中的各种理论或学派如：传统公共行政学、新公共行政学、新公共管理学，公共服务理论等等更应该是“公共行政学科基质”中有待进一步推敲的“元素”，而不像多数学者认为的那样属于不同的范式。
二、公共行政学范式下当代中国公共管理学
公共管理学在中国作为舶来品，起步、发展都相对较晚，很多的理论学说还主要是由西方引进，因此要研究当代中国公共管理学定位还需从西方的公共管理学或公共行政学开始。
Public Administration，Public Management，英语语境中这两个词的意义其实常常是用来互相定义的，外国学者在使用administration和management时经常不是很严肃，也因此这两组词经常被混用，没有明晰的定义。最初在中国，前者多译为“公共行政学”，后者译作“公共管理学”，然而随着近几年理论发展，国内学者普遍认为二者均译为“公共管理学”似乎更为恰当。译注名称的变化并不是没有根据的，其原因之一是学科主导理论的转变。1991年，克里斯托夫・胡德发表了其著名论文《一种普世性的公共管理？》，用“新公共管理”来命名70年代以来的市场化改革，“通过对这一模式及其各要素的经典性归纳而对70年代以来的西方政府改革浪潮做出了第一次系统的总结，也将英国式的公共管理研究推向了整个世界”。考究90年代美国的新公共管理运动可以发现，在众多学者的共同努力下，特别是代表性官僚制的引入，公共行政的规范研究已将新公共管理概念吸纳其中。因此，在这种情况下，公共管理与公共行政的概念也就变得很模糊了。美国学者劳伦斯・E・林恩根据自己的用词习惯指出“当我认为需要的时候，我选择了‘公共行政’的概念。而在两个概念都可能合适的地方，我则使用了‘公共管理’的概念”。因此，可以说在西方公共行政隐涵官僚、官僚机构，而公共管理作为新术语指涉的范围更广，所以当研究内容包涵公共机构、非营利机构时，学者更倾向于使用公共管理学。公共管理与公共行政在历史渊源上或却有一些精细的区分，“但他们都应该是综合的，每一个分支的内容都应当涵盖别的分支。最简单的办法是认为都包括政策、管理和分析”。
因此，在中国作为学科的公共管理学更应该是一个统称，是一种广泛意义上的，或者说它本身就表征了公共行政范式，涵盖了公共行政范式发展中的各种理论研究而不特指其中的任一个。
参考文献
[1][美]托马斯・库恩.《科学革命的结构》[M].金吾伦，胡新和译.北京大学出版社，2012
[2][美]托马斯・库恩.《科学革命的结构》[M].金吾伦，胡新和译.北京大学出版社，2012
[3]池忠军《公共管理考辨与范畴》[M].知识产权出版社，2012
篇8
一、公共性问题的由来
哈贝马斯是一位在公共性问题研究中作出了突出贡献的学者，它在《公共领域中的结构转型》这部著作中对公共性的生成进行了耐心细致的考证根据哈贝马斯的研究，公共性的问题并不是历来就有的，而是与近代社会一道成长起来的，在公共性问题的早期存在中，只能到咖啡馆、信息栏、俱乐部小报中去发现公共性的雏形至于人们对公共性问题的认识则更晚得多就“公共”(Public)这个词语来看，在英国，大致是从17世纪中叶才开始使用虽然英国这个时候使用了。公共。这个词语，却往往是在。世界。或者。人类。这个意义来使用这个词语的，也就是说，它尚不具有现代语汇中“公共”一词的内涵在法语中，“公共”(lepublic)一词最早是用来指称“公众”，这与现代语汇中的。公共。一词已经有了一定的相近性，考虑到“公共”一词与“公众”一词在现代社会的一定程度上的相关性，应当说，法国人是较早开始觉知到有着公共性问题的存在的大约17世纪末，法语中的。Publicity。被借用到英语里，变成了。Publicity。在德语中，直到18世纪才开始出现这个词当这个词被移植到德语中的时候，主要是从属于批判的目的，大概是指“公众典论”。这也就像当代中国有人使用“善治”这个词来达到批判目的，即批判某种治理是“恶治”一样至于法语中的。公众典论。(opinion publique)和德语中的“公众典论”(ffentliche Meinung)一词，则是到了18世纪下半叶才被造出来。
篇9
本文主要通过讨论社会公共行政与行政法的关系，尝试对行政法为何应调整社会公共行政等问题作出回答。
一
行政法为何应介入社会公共行政领域呢？这个问题可以主要从两个方面进行理解。
第一，这是社会公共行政对行政法的需求决定的。
政府公共行政与社会公共行政共同点在于两者都履行公共职能，为公众提供公共服务。但政府公共行政与社会公共行政的区别之一在于它们在公务涉及的范围上有所差异。一般而言，政府公共行政是以所有公共事务作为管理对象，而社会公共行政只是涉及到一定领域、一定行业的公共管理。在这种情况下，有可能出现这样一种情况，即社会公共行政主体不考虑全社会的公共利益而只顾及本领域、本行业的公共利益。这时候就需要有关的行政管理部门、司法部门对社会公共行政主体进行监督管理，而这就需要行政法的法律支持。
社会组织进行公共行政需要具有公共权力。而社会组织的公共权力来源如果不依靠有关行政法律、法规授予，仅仅依靠社会组织自身的组织性权力（如行政组织成员对行政组织公共权力的认可），其权威性不能确立，其合法性也成问题。
在社会公共行政过程中，社会公共行政主体的公共管理行为有可能会侵犯相对人的重大权益。虽然社会公共行政的强制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相对人重大权益的处理行为。在此种情况下，对相对人的救济是必须考虑到的。这仍然会涉及到行政法上的救济问题。当然，这里不是主张法律救济可以替代所有的救济方式，但法律救济是最彻底、最有效的救济方式。当相对人的重大权益受到损害时，我们没有理由堵上司法救济这扇大门。
第二，把社会公共行政纳入行政法的调整范围是行政法自身发展的需要。
社会公共行政这一新领域给行政法带来了新的发展机遇，将会改变行政法的内涵和外延。现代行政法的内涵和外延与行政法诞生初期相比已经发生了很大的变化。英美法系最早给行政法下定义的是英国法学家奥斯丁，他认为行政法是规定主权行使之限度与方式：君主或主权者直接行使其主权，或其所属之高级行政官吏之行使主权者授予或委托之部分主权。1 英美法系行政法在以后的发展中，逐渐形成从控制行政权力与行政程序两个方面概括行政法的定义，如著名行政法学家K·C·戴维斯教授就认为，行政法是关于行政机关的权力和程序的法律，包括法院对行政活动的司法审查在内，2也包括行政机关所制定的程序法规在内。然而，这只是狭义的行政法定义，英美法系很多著名行政法学家提出了代表新趋势的广义行政法概念。如P·L·斯特劳斯教授认为，在二十世纪初期当公共行政发展的时候，学术界发展了行政法概念，它包含几乎全部和公共行政有关的事项。3
在大陆法系，行政法的概念几经变迁，也朝着广义的方向发展。如在法国，多数学者认为，行政法是有关调整公共行政组织与权限、协调市民与行政权的法。通过行政法学者们的学术探讨，法国的行政法概念从权力行为转变为公共服务，行政的功能从权力行为亦变为一种服务的社会作用。4
无论是在英美法系还是大陆法系，行政法概念的发展，都适应了现实社会生活的需要。在今后的社会发展中，社会组织将行使越来越广泛的公共权力，如果作为调整公共行政法律规范总和的行政法固步自封，无视社会公共行政的存在，将会大大削弱行政法的调整功能，也不利于社会组织依法有序地在国家与社会之间发挥作用。
把社会公共行政纳入行政法调整范围是行政法获得合法性的重要途径。任何法律要获得良好的贯彻实施效果，其合法性是重要因素。不管是我国法律一级的规范性文件，还是各级政府制订的行政法规、行政规章、其他规范性文件，都存在一个最大限度地反映民意的问题。而社会公共行政就此问题提供了一个新途径。一般而言，社会公共行政所涉及到的通常是公众日常生活中所最常遇到的公共事务，公众比较关心这类公共事务的管理，也较热衷于参予到其中去。这就使社会公共行政容易反映民意，其管理活动更容易得到公众的认同。在这个基础上，我们就可以将社会公共行政中公众反映的问题反馈到行政法的制订上去，使行政法尽可能地满足公众的需要、现实的需要。此外，我们还可以在适当的时候将社会公共行政主体制订的一些暂时还不具有法律效力的规范以行政法的形式确定下来，赋予其法律效力。这些都是行政法获得合法性的重要举措。
另外，将社会公共行政纳入行政法的调整范围原因还在于，在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的区分已经越来越不明显，很难绝对地确定两者之间的界线。“虽然传统的行政法只调整政府公共行政，但在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的分工已经不是单纯的和绝对的，在很大程度上取决于历史的发展、行政目标的要求、宪法和立法机关的决定，或者是出于工资和预算等行政技术和物质、人事方面的考虑，更有利于行政任务的完成。”5
我国已有学者认为，现代行政法应当将社会组织的公共行政纳入调整范围的必要性在于：1.社会组织行使公共权力的范围越来越广泛，也越来越频繁。 2.这种社会的公共行政与政府机关的行政并没有本质上的区别，而仅仅是管理主体的不同而已。3. 既然社会组织的公共管理行为必然会影响到公民权益，就必须要一定的法律予以规范和调整才能确保社会组织管理行为的合法性和公正性，也才能保障公民权益不受社会组织管理行为的侵犯。6
可见，社会公共行政应纳入现代行政法的调整范围，是新时代对行政法的要求，是社会的客观需要。
二
在探讨社会公共行政范围时，本文非着重于政府公共行政与社会公共行政的界定，而是将社会公共行政置于公共行政这一前提下讨论何为公共行政，即注重它与私法上行为的区分。一般认为，履行公共职能的行为即为公共行政，但公共职能又怎样界定呢？这个问题自然而然又涉及到公法与私法的界分问题。因为我们区分公共行政就是为了让其适用与私法不同的公法规范。
凯恩教授认为：“一种职能是否公共职能的问题是一个政治问题，它不可能总是以同样的方式得到回答。他主张区分公法和私法要以这样一个问题为出发点，即我们为什么要在公法和私法之间划出界线。划定界线的理由影响划定界线的方式，而界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有了不同的标准。
“简而言之，我们可以说，界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有不同的标准，用以解答什么是公法规则与原则适用的适当空间这一规范性问题。所有这些标准非常复杂；在诉讼场合将它们适用于特定案件，要求法院进行艰难的、有时是颇有争议的价值判断。” 7凯恩教授给出了说明理由的一个路径，即结合具体情境阐明为什么要界分公法与私法，而后从界分的理由出发来确定界线之所在。在理论和实践的可能前景范围内，我们也许还会得到别的路径，但基于充分理由之上的个别化处理是不变的适当方式。8
从美国的相关案例中，我们也可以看到公共职能界定的变化。私人公园的经营以前并不被认为具有公共职能，但在Evans V .Newton一案中，一家私营公园只供白人使用，被黑人诉诸法院，联邦最高法院认定，公园虽由私人经营，但其提供的服务具有公共职能，应当适用宪法关于平等权的规定。法院进一步指出，公园如同消防队、警察局等传统提供公共服务的机构，应属于公共领域。9 可见，公共职能是不断地随着形势的变化而变化的。
所以公共行政的界定与公共职能的界定以及公法与私法的划分一样，其范围不是绝对确定的，而是与私法行为处于一种互动状态中。我们只能具体情况具体分析，在不同的情境下适用不同的标准对其进行界定。
中国目前的社会公共行政主要包括基层自治行政、公共事业行政、志愿组织行政、社会中介行政四大类。10那么，是否所有的这些社会公共行政都需要行政法的调整呢？并不是所有公共职能都可以被纳入公法调整。只有当这一项职能对于相对人在宪法和法律上的个体权利具有重要的影响，并且需要国家的公权力进行一定调整以保证该职能的实施的时候才可以被纳入公法调整范围。11 像一些社会组织自愿提供的公共服务，缺乏行政权力的行使要素和特征，没有必要将其纳入行政法调整范围。在确定行政法应调整哪些社会公共行政时，下面因素是应该被考虑到的：
第一，公众的重大权益是否有可能被侵犯。当社会公共行政涉及到公众的重大权益时，我们需要法律的介入以规范其行使并提供有关的救济方式。社会公共行政在很大程度上是一种自主管理，会形成自我约束机制或规范，但自我管理涉及到公民个人的重大权益时，法律保留的原则是应坚持的。公法领域与私法领域不同，在私法领域中契约自由原则占主导地位。而在公法领域，契约自由原则要受到一定的限制，如一个公共社区不得基于全体公众同意而不经法律许可私自设立一个可以基于一定事实实施人身强制的机构。
第二，社会公共行政履行的公共职能重要程度，即看该项公共职能在社会系统中的地位如何。如果该项公共职能关系到可能严重影响公众的领域，行政法应对其进行调整。公众需求强烈的公共职能，如不以行政法进行调整，单纯以社会组织自身愿望进行，就有可能出现公共职能履行缺位或不良履行等情况。如一个城市的公共汽车营运，在交由社会组织管理后，如果行政法完全退出该领域，倘若社会组织私自决定停止公共汽车营运，势必给这个城市的市民交通带来重大影响。因而行政法不应完全退出该领域，应由有关行政机关监督社会组织的公共职能履行。
第三，社会公共行政管理手段的强制性程度。如果社会公共行政对相对人的强制性较强，理应将其纳入行政法的调整范围。
「参考文献
1.李放：《比较法教程[M]，吉林大学出版社1993年版，第201页。
2.3.王名扬：《美国行政法》[M]，中国法制出版社%1995年版，第39、40页。
4.张正钊、韩大元：《比较行政法》[M]，中国人民大学出版社1998.年版，第11-12页。
5.于安：《德国行政法》[M]，清华大学出版社1999年版，第61页。
6.黎军：《行业组织的行政法问题研究》[M]，北京大学出版社2002年版，第66页。
7.Peter Cane，转引自沈岿：《扩张之中的行政法适用空间及其界限问题》[A]，载罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第417页。
8.12.13.沈岿：《扩张之中的行政法适用空间及其界限问题》[A]，载罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第418、419 页。
篇10
本文主要通过讨论社会公共行政与行政法的关系，尝试对行政法为何应调整社会公共行政等问题作出回答。
一、行政法为何应介入社会公共行政领域呢？这个问题可以主要从两个方面进行理解。
第一，这是社会公共行政对行政法的需求决定的。
政府公共行政与社会公共行政共同点在于两者都履行公共职能，为公众提供公共服务。但政府公共行政与社会公共行政的区别之一在于它们在公务涉及的范围上有所差异。一般而言，政府公共行政是以所有公共事务作为管理对象，而社会公共行政只是涉及到一定领域、一定行业的公共管理。在这种情况下，有可能出现这样一种情况，即社会公共行政主体不考虑全社会的公共利益而只顾及本领域、本行业的公共利益。这时候就需要有关的行政管理部门、司法部门对社会公共行政主体进行监督管理，而这就需要行政法的法律支持。
社会组织进行公共行政需要具有公共权力。而社会组织的公共权力来源如果不依靠有关行政法律、法规授予，仅仅依靠社会组织自身的组织性权力（如行政组织成员对行政组织公共权力的认可），其权威性不能确立，其合法性也成问题。
在社会公共行政过程中，社会公共行政主体的公共管理行为有可能会侵犯相对人的重大权益。虽然社会公共行政的强制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相对人重大权益的处理行为。在此种情况下，对相对人的救济是必须考虑到的。这仍然会涉及到行政法上的救济问题。当然，这里不是主张法律救济可以替代所有的救济方式，但法律救济是最彻底、最有效的救济方式。当相对人的重大权益受到损害时，我们没有理由堵上司法救济这扇大门。
第二，把社会公共行政纳入行政法的调整范围是行政法自身发展的需要。
社会公共行政这一新领域给行政法带来了新的发展机遇，将会改变行政法的内涵和外延。现代行政法的内涵和外延与行政法诞生初期相比已经发生了很大的变化。英美法系最早给行政法下定义的是英国法学家奥斯丁，他认为行政法是规定行使之限度与方式：君主或者直接行使其，或其所属之高级行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的发展中，逐渐形成从控制行政权力与行政程序两个方面概括行政法的定义，如著名行政法学家K·C·戴维斯教授就认为，行政法是关于行政机关的权力和程序的法律，包括法院对行政活动的司法审查在内，2也包括行政机关所制定的程序法规在内。然而，这只是狭义的行政法定义，英美法系很多著名行政法学家提出了代表新趋势的广义行政法概念。如P·L·斯特劳斯教授认为，在二十世纪初期当公共行政发展的时候，学术界发展了行政法概念，它包含几乎全部和公共行政有关的事项。3
在大陆法系，行政法的概念几经变迁，也朝着广义的方向发展。如在法国，多数学者认为，行政法是有关调整公共行政组织与权限、协调市民与行政权的法。通过行政法学者们的学术探讨，法国的行政法概念从权力行为转变为公共服务，行政的功能从权力行为亦变为一种服务的社会作用。4
无论是在英美法系还是大陆法系，行政法概念的发展，都适应了现实社会生活的需要。在今后的社会发展中，社会组织将行使越来越广泛的公共权力，如果作为调整公共行政法律规范总和的行政法固步自封，无视社会公共行政的存在，将会大大削弱行政法的调整功能，也不利于社会组织依法有序地在国家与社会之间发挥作用。
把社会公共行政纳入行政法调整范围是行政法获得合法性的重要途径。任何法律要获得良好的贯彻实施效果，其合法性是重要因素。不管是我国法律一级的规范性文件，还是各级政府制订的行政法规、行政规章、其他规范性文件，都存在一个最大限度地反映民意的问题。而社会公共行政就此问题提供了一个新途径。一般而言，社会公共行政所涉及到的通常是公众日常生活中所最常遇到的公共事务，公众比较关心这类公共事务的管理，也较热衷于参予到其中去。这就使社会公共行政容易反映民意，其管理活动更容易得到公众的认同。在这个基础上，我们就可以将社会公共行政中公众反映的问题反馈到行政法的制订上去，使行政法尽可能地满足公众的需要、现实的需要。此外，我们还可以在适当的时候将社会公共行政主体制订的一些暂时还不具有法律效力的规范以行政法的形式确定下来，赋予其法律效力。这些都是行政法获得合法性的重要举措。
另外，将社会公共行政纳入行政法的调整范围原因还在于，在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的区分已经越来越不明显，很难绝对地确定两者之间的界线。“虽然传统的行政法只调整政府公共行政，但在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的分工已经不是单纯的和绝对的，在很大程度上取决于历史的发展、行政目标的要求、宪法和立法机关的决定，或者是出于工资和预算等行政技术和物质、人事方面的考虑，更有利于行政任务的完成。”5
我国已有学者认为，现代行政法应当将社会组织的公共行政纳入调整范围的必要性在于：1.社会组织行使公共权力的范围越来越广泛，也越来越频繁。2.这种社会的公共行政与政府机关的行政并没有本质上的区别，而仅仅是管理主体的不同而已。3.既然社会组织的公共管理行为必然会影响到公民权益，就必须要一定的法律予以规范和调整才能确保社会组织管理行为的合法性和公正性，也才能保障公民权益不受社会组织管理行为的侵犯。6
可见，社会公共行政应纳入现代行政法的调整范围，是新时代对行政法的要求，是社会的客观需要。
二、在探讨社会公共行政范围时，本文非着重于政府公共行政与社会公共行政的界定，而是将社会公共行政置于公共行政这一前提下讨论何为公共行政，即注重它与私法上行为的区分。
一般认为，履行公共职能的行为即为公共行政，但公共职能又怎样界定呢？这个问题自然而然又涉及到公法与私法的界分问题。因为我们区分公共行政就是为了让其适用与私法不同的公法规范。
凯恩教授认为：“一种职能是否公共职能的问题是一个政治问题，它不可能总是以同样的方式得到回答。他主张区分公法和私法要以这样一个问题为出发点，即我们为什么要在公法和私法之间划出界线。划定界线的理由影响划定界线的方式，而界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有了不同的标准。
“简而言之，我们可以说，界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有不同的标准，用以解答什么是公法规则与原则适用的适当空间这一规范性问题。所有这些标准非常复杂；在诉讼场合将它们适用于特定案件，要求法院进行艰难的、有时是颇有争议的价值判断。”7凯恩教授给出了说明理由的一个路径，即结合具体情境阐明为什么要界分公法与私法，而后从界分的理由出发来确定界线之所在。在理论和实践的可能前景范围内，我们也许还会得到别的路径，但基于充分理由之上的个别化处理是不变的适当方式。8
从美国的相关案例中，我们也可以看到公共职能界定的变化。私人公园的经营以前并不被认为具有公共职能，但在EvansV.Newton一案中，一家私营公园只供白人使用，被黑人诉诸法院，联邦最高法院认定，公园虽由私人经营，但其提供的服务具有公共职能，应当适用宪法关于平等权的规定。法院进一步指出，公园如同消防队、警察局等传统提供公共服务的机构，应属于公共领域。9可见，公共职能是不断地随着形势的变化而变化的。
所以公共行政的界定与公共职能的界定以及公法与私法的划分一样，其范围不是绝对确定的，而是与私法行为处于一种互动状态中。我们只能具体情况具体分析，在不同的情境下适用不同的标准对其进行界定。
中国目前的社会公共行政主要包括基层自治行政、公共事业行政、志愿组织行政、社会中介行政四大类。10那么，是否所有的这些社会公共行政都需要行政法的调整呢？并不是所有公共职能都可以被纳入公法调整。只有当这一项职能对于相对人在宪法和法律上的个体权利具有重要的影响，并且需要国家的公权力进行一定调整以保证该职能的实施的时候才可以被纳入公法调整范围。11像一些社会组织自愿提供的公共服务，缺乏行政权力的行使要素和特征，没有必要将其纳入行政法调整范围。在确定行政法应调整哪些社会公共行政时，下面因素是应该被考虑到的：超级秘书网
第一，公众的重大权益是否有可能被侵犯。当社会公共行政涉及到公众的重大权益时，我们需要法律的介入以规范其行使并提供有关的救济方式。社会公共行政在很大程度上是一种自主管理，会形成自我约束机制或规范，但自我管理涉及到公民个人的重大权益时，法律保留的原则是应坚持的。公法领域与私法领域不同，在私法领域中契约自由原则占主导地位。而在公法领域，契约自由原则要受到一定的限制，如一个公共社区不得基于全体公众同意而不经法律许可私自设立一个可以基于一定事实实施人身强制的机构。
第二，社会公共行政履行的公共职能重要程度，即看该项公共职能在社会系统中的地位如何。如果该项公共职能关系到可能严重影响公众的领域，行政法应对其进行调整。公众需求强烈的公共职能，如不以行政法进行调整，单纯以社会组织自身愿望进行，就有可能出现公共职能履行缺位或不良履行等情况。如一个城市的公共汽车营运，在交由社会组织管理后，如果行政法完全退出该领域，倘若社会组织私自决定停止公共汽车营运，势必给这个城市的市民交通带来重大影响。因而行政法不应完全退出该领域，应由有关行政机关监督社会组织的公共职能履行。
第三，社会公共行政管理手段的强制性程度。如果社会公共行政对相对人的强制性较强，理应将其纳入行政法的调整范围。
「参考文献
1.李放：《比较法教程[M]，吉林大学出版社1993年版，第201页。
2.3.王名扬：《美国行政法》[M]，中国法制出版社%1995年版，第39、40页。
4.张正钊、韩大元：《比较行政法》[M]，中国人民大学出版社1998.年版，第11-12页。
5.于安：《德国行政法》[M]，清华大学出版社1999年版，第61页。
6.黎军：《行业组织的行政法问题研究》[M]，北京大学出版社2002年版，第66页。
7.PeterCane，转引自沈岿：《扩张之中的行政法适用空间及其界限问题》[A]，载罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第417页。
8.12.13.沈岿：《扩张之中的行政法适用空间及其界限问题》[A]，载罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第418、419页。
篇11
具体而言，后现代公共行政价值具有以下几方面的内容：第一，形而下的人性观。形而上的人性论认为个体理所当然地具备“理性”、“非我群（we-relation）意识”，在公共行政活动当中，个体的行为动机是理性自利，行为模式是原子化的个人主义，人与人之间一般处于全然独立的状态，个体与他人和群体间的互动则以纯粹的利益交换关系为基础，且无须考虑个体对于社会的道德责任。这种对人性的误读压制了人性的其它特质，容易导致公共行政的单一化与黑白化。“后工业化社会的中心是服务——人的服务、职业和技术的服务，因而它的首要目标是处理人际关系（gamebetweenperson）”。因此，在后现代时代背景下，形而上的人性假定开始丧失解释力，凸显出越来越多的矛盾之处。形而下的人性观则认为其实并不存在一个统一的、还原的人性论，因为社会中的个体具有多样性与具体性的特点，因此，考察人的“价值必须建立在具体的、集体性的人类关系的基础上”。形而下的人性观是后现代公共行政价值体系的基石。第二，多元化参与的共同体价值取向。现代主义强调中心性和一元性，实施的是集中化统治和权力一元化独占的态势。而在后现代社会，以新的个人与社会关系为理论基础的共同体取向逐渐替代了国家主义取向的地位，小型技术与小型组织倍受欢迎，各种不同于政府的分散化组织急速增加，社会、市场、第三部门等开始分享政府权力，政府行政权力日益分割或分化，形成了多元化参与的局面。后现代主义强调的是多元共生性，国家不再仅仅服从于某一特殊利益，政府权力日益相对化，并通过对立面之间的互参性与差异性来互相阐释彼此的意义。后现代社会中的分散强调的是社会各个不同组织的自主与民主，它以共同体所有成员最大限度的参与为起点，不仅提倡要努力实现地方与基层民主，而且主张在日常生产活动中也实现民主，以共同体所有成员的利益共赢为落脚点，是一种是分散化的小民主。只有这样，“人们才能将生产和经济理性置于社会需求及社会规范的控制下”，于是，“人们成为了一切重要经济和政治决策的参与者与执行者”。第三，从公共领域转向公共能量场。公共领域（publicSphere）理论是现代主义的产物，它是由汇聚成公众的私人构成，是在国家和社会的张力场中发展起来、直接与政治权力相抵抗并且原则上向所有公民开放的社会生活领域，它是一个充满公共意义并作为政治中介的理想的小型共同体。但是，随着国家与社会的相互融合，公共领域与私人领域不断相互重叠，公共领域存在的前提和必要性也逐渐消失，公共领域于是就此瓦解。取代其的概念便是公共能量场（publicenergyfield）。它是后现代公共行政话语理论的核心概念。后现代公共行政认为，“场”指的是作用于情境的力的复合，而“情境”则是需求方的范畴。后现代公共行政认为现实中的公共需求具备个性化、复杂多样2的特点，很难将其抽象为同一的本质，所以提倡应从本质的抽象还原到现象的具体，这与现代公共行政通过决定论的逻辑来概括抽象的本质的做法刚好相反。所以，“公共能量场”便是指将公共事务还原到由人的意向性控制的现象学的在场或目前。除“情境”外，公共能量场还涉及“语境”这一要素。现实中政府的政策、行为及公共产品均只在特定语境下才具有意义，这便要求公共行政的注意力必须指向特定语境，即具体的、真实的、生动的实践。同时，公共行政主体表现出来的意向性也使其行为越来越切合情境，其话语也越来越针对特定对象与事务。
篇12
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同，对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中，最早研究区域的学科是地理学，地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中，“区域是指地球表面的任何一个单元，它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说，“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴，因而可以从整体上对其进行分析”，“把区域作为一个集合体，……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读，往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中，可以看出:区域有多种分类，系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的，可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的，应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念，很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究，基于此视角，区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外，从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为，不论对“区域”进行怎样的界分，从公共管理学科角度看，区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围，是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场，并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变，首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中，第一次明确提出了“行政区经济”概念，并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界，宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念，作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究，但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中，正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展，区域行政向区域公共管理转变。在学界，最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲，二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表，她在此领域的论述，在学界产生了广泛的影响。
三、区域公共管理的内涵、理论支撑
区域公共管理是个复合概念，前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念，无论是对其内涵把握还是基本体系的构成，都还在探讨中。王乐夫教授认为，“所谓公共管理，即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。” 〔11〕公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时，它更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。无庸讳言，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述，区域公共管理是区域行政随着实践的需要，在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为，所谓区域公共管理，即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题，实现区域公共利益，运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”，从根本上说，区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说，除了实践的需要外，理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外，还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会，也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义，不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素，不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看，公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外，公民社会还具有自己的基本价值原则，大体说来，这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。
市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来，“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中，“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能，为完善该理论，随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。
[参考文献]
〔1〕理查德·J·斯蒂尔曼二世.公共行政学:概念与案例〔M〕.北京:中国人民大学出版社，2004:126.
〔2〕刘亚平.当代中国地方政府间竞争〔M〕.北京:社会科学文献出版社，2007:(序言)1.
〔3〕罗荣渠.现代化新论:世界与中国的现代化进程〔M〕.北京:商务印书馆，2004:1.
〔4〕梅休.牛津地理学词典〔K〕.上海:上海外语教学出版社，2001:354.
〔5〕胡佛，杰莱塔尼.区域经济学导论〔M〕.上海:上海远东出版社，1992:220.
〔6〕陈瑞莲，张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政，2002，(3).
〔7〕陈瑞莲.区域公共管理导论〔M〕.北京:中国社会科学出版社，2006:5-8.
〔8〕宋月红.行政区划与当代中国行政区域、区域行政类型分析〔J〕.北京大学学报，1999，(4).
篇13
综上可以看出，不管是什么类型与表现的冲突现象，都说明公共行政人员自身存在着不确定的多价值取向。这种取向的模糊性是一种造成行政人员作出决定和判断的潜意识障碍，这种障碍使得他们不明确到底应该向谁负责?事情的结果到底应该有利于谁?自我价值的实现应该满足何种要求的完成?政策的不可预测性，价值导向的不明确性都归结为一个原因，即公共行政人员内心道德的不确定性。从公共行政发展的理论与实践中，我们可以探寻到造成公共行政人员多价值冲突的原因。首先，在传统的公共行政中，特别是韦伯的官僚制体系中，行政组织崇尚的是以提高效率为终极目标，注重通过物质和技术的激励来提高生产率，严重忽视了公共行政主体的多元目标，忽视了人的作用，这种公共行政的工具理性原则直接导致的结果就是用公共行政体系的机械化、技术化完全取代行政人员的行为自主性，形成了公共组织严重的。在这种组织中，行政人员被界定为一种“行政人”概念，即被行政组织高度异化的完全被动服从组织任务、目标置换单一、呆板和僵化的行政组织中的人。在这种体制下，行政人员完全不能充分实现自身价值，几乎成为了行政组织进行公共事务的利用工具。基于这种情况，公共行政人员几乎没有潜在的公共行政道德观念，只是机械的完成行政事务并努力挣脱行政体系在其身上的枷锁，不断试图通过已获得的行政权力索取自身利益，实现自身目标，这也是对官僚体制的重大冲击，毕竟公共行政人员本身就具备多元的价值要求，他们只能尽最大努力争取目标的一个个实现，就在这实现的过程中必然导致官僚腐败的产生。其次，公共领域与私人领域的划分，出现了公共行政人员人性定位的纷争。西方经济学中的“经济人”假设即“自利的理性人”假设，不仅作为一个广泛认同的理论思潮，而且被许多学者应用于公共领域，典型的就是以布凯南为代表的公共选择学派。他们认为，“与市场中的自愿交易一样，政治也是一个交易过程，市场交易是为了获得满意的私人物品，政治交易是为了获得公共的“善”。政治中的个人追求私利的行为，在既定的合适法律和制度结构下，会无意中造成有利于全社会利益的结果。”［3］
这种理论对于探寻行政人员以利益最大化的选民身份进行投票活动所采取的理具有积极意义，同时也在一定程度上解释了行政管理领域中存在的如效率低下、机构膨胀等种种问题出现的原因，但是他混淆了公共领域与私人领域的界限，把私人领域人们的追求放到公共领域，这种做法遭到了学者们的质疑。典型的就是中国人民大学的张康之教授，他提出，公共领域的行政人员必须是“公共人”假设。他认为，在市场经济活动中，作为市场经济活动主体的“经济人的利己目的是通过利他的手段来实现的，是利己和利他的统一。”［4］这就是说，在经济活动中，个体利益最大化目标的实现，是通过向他人提供优质的商品和服务，在满足他人的需求中获得的，这种“在适当的法律与制度的范围内，市场上个人利己行为的相互作用会产生一种反映所有参与者利益的秩序。”［4］换言之，在市场化模式下，通过市场自身规律的调节，个体之间的利益逐步达到均衡，在市场出现失灵现象的情况下，有政府的宏观调控进行适当的干预，最大程度上避免公平的两极分化。而公共领域则完全不同。由于政府机构和行政人员是在公共空间从事关乎公共的事务，其工作性质大都具有垄断性，因此，他们在追求个人私利时受到的监督和制约远远少于经济活动中的企业和个人，他们可以更加自由地，追求个人私利的最大化，甚至不顾这种行为是否危害公共利益。“在公共领域官僚追求自身利益的“经济人”行为，不会产生经济市场那样反映所有参与者利益的自发秩序，而只能导致、政府效率下降和腐败泛滥等。”［4］
“经济人”和“公共人”假设都在一定程度上反映了公共行政人员的多价值冲突现象，随着市场经济的逐步完善，市场化的管理渗入社会生活的方方面面，“经济人”和“公共人”假设的同时存在，一定程度上加深了公共行政人员多价值选择冲突的困境，明确公共行政人员的价值取向，成为构建公共利益价值内涵的关键性因素。最后，形成公共行政人员价值冲突的最主要原因还在于公共行政人员的“人”角色。政府与公共行政人员的产生都是基于公民权力的转移，公民通过让渡自身的一部分权力给政府，然后由政府中的公共行政人员以“人”的身份代替公民执行部分公民权力，这种关系使得权力所有者和行使者基本分离，造成了委托人与人利益的不一致，多重利益的叠加和混淆使得公共行政人员迷失了最初的权力意愿。同时，公民与人之间信息享用不对称，并且监督成本较高，很难避免人驱逐私利现象的发生。在执行人权力过程中，公共行政人员往往又会陷于多级授权的境地中，来自上级机关、权力机关和全体人民等等，多元权的存在，进一步加剧了公共行政人员多价值冲突的困境。
二、公共行政人员“公共人”的定位
我们不可否认，公共行政人员由于种种原因存在着多价值选择冲突，其人性中也存在着私利的欲望，但作为特殊领域中的特殊身份人，过分强调人的“经济人”特性，忽视公共性的重要，逃避维护公共利益的责任，必然导致一种结果，那就是削弱公共利益的价值内涵，否认公共行政人员存在的意义，必将导致更多的腐败滋生，降低政府公共的威信。因此，强化公共行政人员的“公共人”理念，是构建行政伦理的必然要求。这是因为:
第一，政府公共性的要求。从人类政治发展史可以看出，政府的产生总是基于其公共目标，政府的公共性始终体现出其存在的必然性与合法性。洛克曾提出，在自然状态下的人们，虽拥有种种权利，但生活仍存在很多风险，因此它们相互订立契约，出让自己的部分行动自由权和处罚权，把它们交给公共机构即政府去完成。之后，霍布斯第一个提出系统的社会契约论，在他看来，虽然人们的善恶标准不一，但由于自保、生存是人的自然本性，因而国家、政府得以可能的条件就是人们对生存的自然权利的保障要求。这说明，政府的存在，是人们公共要求的推动，是公共意志的集中体现，如果政府无法实现公共权利，无法给予公众最基本的权利要求，那它根本无存在的必要。同样，边沁也指出，人们加入政治社会是因为人们可以看到，加入后个人的福利比加入前有显著的增加，这有利于增进自我幸福，于是加入政治社会、成立政府成为人们普遍的理性选择。这说明，政府的公共性体现为它比人们在自然状态下可以提供更多的福利，使社会的总福利达到最大化。所以，对于政府，理论上应是完全的利他性，而非利己主义，政府的基本宗旨就是维护公共利益，否则，他将失去存在的价值和意义。既然政府的首要任务是维护公共利益，那么“行政的特性都来源于政府的这种公共性”［5］，公共行政人员被选为政府中的活动主体，理应成为“公共性”的集中体现者。
第二，公共行政人员职业属性的要求。公共行政人员的职业有一定的特殊性。从其产生来看，公共行政人员是受人们委托诞生的，担任的是“人”身份，其公共行政权力也不是自然拥有的，而是公众作为委托人让渡所得的，是通过一定方式授予的。这种公共权力的授予是为了维护公共利益和公共秩序的需要，凝聚着公众的意志和愿望。因此，从权力的来源可以看出，公众才是权力的主体，政府和公共行政人员在一定程度上只是实现公众意志的工具而已。从公共行政人员存在的合法性角度来看，公共行政人员与公共性相伴而生相伴而存。作为一个不进行任何生产活动的群体，公共行政人员的所有生活资料都是由公众提供和维持的，公共行政的主要对象是公共事务，通过拥有的公共权力处理社会生活中的公共问题，为公众构建美好的公共环境，最终实现公共利益的目标。如果公共行政人员不具备公共性，则其存在的公共基础就会消失，其存在的合法性也将受到威胁。所以，从公共行政人员产生的途径、权力的来源以及存在的合法性方面都可以看出“公共性”是行政人员自身职业的必然要求。
第三，新公共服务理论的倡导。公共行政已经走过了一百多年的历程，从传统官僚制行政到新公共管理理论，再到今天普遍倡导的新公共服务理念，这些范式的转换与探索，不仅仅要解决不断出现的行政问题，开展一些新行政方法的实施，而且还包括了行政伦理道德价值的转换与更新。正如罗伯特登哈特所言:“新公共服务不只是最新的管理时尚或者管理技巧。更确切地说，它是对我们是谁以及我们为他人服务的原因的一种界定。它是一种对价值观的根本改造。”［1］新公共服务倡导以公平正义为核心的“责任行政”“服务行政”，主张实现一种理念，即“公共行政行为主体即便在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够为了公共利益而为公民服务。”［1］承担公共责任，树立公共信仰，维护公共利益，这些区分于传统行政的行政伦理价值，以“公共性”作为贯穿始终的核心，将“公共性”作为行政主体道德认知与践履的价值准则，是公共行政建构的基本诉求。
三、政府“公共人”伦理价值的实现途径
政府中的公共行政人员由于承担着多价值的选择冲突，在执行公共事务过程中必然存在着私利的欲望。然而，在其位谋其政，为公共利益服务才是公共行政人员最本质的目标。我国行政体制改革如果过分强调人的“经济人”特性，必然在思想意识上形成个人利益至上的错误观念。因此，政府中的行政人员要不断强化“公共人”角色，凸显“公共人”的伦理价值，通过内外部共同控制，从本质上构建行政伦理体系，逐步实现行政道德化的可能性。
第一，塑造公共行政人员伦理价值观———“公共人”理念的强化。在我国传统文化中，讲求“大公无私”的价值风尚，这也是儒家所重视的道德原则，有德则“公”，无德则“私”。这种传统的“公共人”思想为我们奠定了良好的伦理基础。在现实生活中，有很多公共行政人员由于自身多价值选择冲突的存在，根本不能意识到自身的工作是为了实现公共利益的最大化。随着市场经济的渗透，个人利益最大化成为普遍的追求目标，这种思潮严重的影响到公共行政领域，这就使得部分行政人员迷失在用个人利益或小集团利益的最大化代替公共利益最大化的误区中，从而丧失了公共行政人员自身的“公共性”。强化公共行政人员的“公共人”理念需要一个从外到里的内化过程，这种过程的实现需要不断的灌输和教育，需要公共行政人员自身意识的觉醒和提高，需要在全社会范围内形成良好的社会风尚。在纳新、管理和评估各个环节，政府要时刻贯穿“公共人”理念的相关思想教育，不断强化“公共人”理念，使其逐步摆脱经济市场中个人利益最大化的追求，形成为公共利益服务光荣的价值信仰，唾弃的现象，以“公共性”的体现程度作为评价合格行政人员的标准，以公众的普遍认可度作为衡量优秀行政人员自我价值实现的依据。塑造公共行政人员“公共人”的伦理价值，划清“经济人”与“公共人”的界线，形成普遍的公共价值观，减少多价值选择的模糊与困境，才能真正体现出公共行政人员的工作价值，体现公共行政的存在内涵。
