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强化中央银行监管作为金融监管机制的主体，就是要提高监管绩效。中央银行的监管应向规范化、程序化、制度化的方向发展，避免随意性和盲目性。
1．进一步完善金融监管的法律体系。完善的法律体系是公共金融基础设施的重要组成部分，也是强化金融监管的基础条件。适应经济金融国际化的新形势，包括《中国人民银行法》、《商业银行法》在内的原有金融法律法规的一些条款需进一步修订、完善；涉外金融法律法规不健全，目前应抓紧制定对外资银行进行有效监管的《外资银行法》，全面规范外资银行在我国境内的业务经营活动。进一步完善金融法律法规，使金融监管有法可依。
2．组织实施监管创新。继续完善落实金融监管责任制，坚持非现场监测和现场监管相结合，建立规范性的金融监管报告制度。一是强化现场检查的计划性、协调性和连续性，实现监管的常规化、制度化和程序化。二是充分利用电子化技术，改善非现场监测的方法和手段，建立一套辖区金融监管数据信息系统，实现金融监管数据和金融统计数据的对接和转换，保证金融数据的及时性和准确性，运用计算机数据处理技术，对金融非现场监管数据进行深层次的多维分析，找出风险隐患，各类风险监管信息，提高非现场风险分析和预测的可靠性，为现场检查提供可靠的信息支撑。三是完善监管档案，充分发挥监管信息库的作用。建立健全每个被监管机构的综合档案，实现连续性的跟踪监管。监管档案的建立，特别是对金融机构违规行为的记载，对金融机构是一种震慑，同时作为对金融机构统一系统、连续监管的重要依据，为对金融机构实施全面有效的监管奠定基础。
3．建立完善金融风险预警机制。进一步完善金融机构的金融信息报告及披露制度，建立一套科学的风险识别、预警和评估方法体系，包括指标体系和评估体系。通过逐级建立经济金融数据库，全面系统地收集各地区的经济金融数据，选择一些综合性强、敏感性高、具有评估力度的金融预警指标，整理、生成规范的分析指标体系，实现对金融风险的动态分析和综合评估，包括对特定金融资产的风险预测、单个金融机构的风险预测以及区域性金融风险预测，及早向金融机构发出风险预警信号，确定动态观察指标，提出防范和化解风险的预备方案，及早采取防范和控制措施。
二、完善以金融机构内控为基础的内部自律机制
1．建立完善内部风险预警控制机制。一是职责分离机制。金融业务活动的核准、记录和经办应做到相互独立，如不能完全分离，也应通过其他控制程序弥补。二是严格授权和审批制约机制。各项金融业务活动必须经过书面的批准认可，并实施严格的授权；对越权行为予以严厉的处罚，对越权造成的损失追究相应的法律责任。三是健全贷款风险防范体系。通过控制外界经济活动的不确定性因素和完善内部信贷管理体制来渗透信贷资金运作的全过程管理，形成一个由贷款考察、发放、使用监测和收回的环环相连、相互作用的防范体系。四是切实加强人本管理，防范道德风险。
2．健全内部审计监督机制。应设立专门的内部审计部门，并直接对法人或最高决策管理组织负责，而不受被监管的人员和部门的牵制。内审部门应当根据业务发展情况，有效开展内部审计工作，并将内控制度的健全和完善情况作为工作重点。要畅通信息反馈和报告渠道，保证审计结果及时、完整地为最高决策层掌握。
三、建立以政府积极支持为基础的参与协调机制
一是进一步明确政策主导的方向和力度。对政策性银行应帮助构造讲究效益的政策环境和约束机制；对国有商业银行应支持卸掉包袱，增强发展能力；对中小金融机构应支持扩充活动空间，增强资本实力。二是在金融发展上应坚持约法在先，稳健审慎的原则。三是维护和提供安全的经济环境和信用环境，全力支持防范化解金融风险工作，防止逃废银行债务行为，促进新型银企关系的建立，营造良好的区域经济金融环境。
四、健全完善以金融行业相互制约为基础的金融行业自制机制
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强化中央银行监管作为金融监管机制的主体，就是要提高监管绩效。中央银行的监管应向规范化、程序化、制度化的方向发展，避免随意性和盲目性。
1． 进一步完善金融监管的体系。完善的法律体系是公共金融基础设施的重要组成部分，也是强化金融监管的基础条件。适应经济金融国际化的新形势，包括《人民银行法》、《商业银行法》在内的原有金融法律法规的一些条款需进一步修订、完善；涉外金融法律法规不健全，应抓紧制定对外资银行进行有效监管的《外资银行法》，全面规范外资银行在我国境内的业务经营活动。进一步完善金融法律法规，使金融监管有法可依。
2． 组织实施监管创新。继续完善落实金融监管责任制，坚持非现场监测和现场监管相结合，建立规范性的金融监管报告制度。一是强化现场检查的计划性、协调性和连续性，实现监管的常规化、制度化和程序化。二是充分利用化技术，改善非现场监测的和手段，建立一套辖区金融监管数据信息系统，实现金融监管数据和金融统计数据的对接和转换，保证金融数据的及时性和准确性，运用机数据处理技术，对金融非现场监管数据进行深层次的多维，找出风险隐患，各类风险监管信息，提高非现场风险分析和预测的可靠性，为现场检查提供可靠的信息支撑。三是完善监管档案，充分发挥监管信息库的作用。建立健全每个被监管机构的综合档案，实现连续性的跟踪监管。监管档案的建立，特别是对金融机构违规行为的记载，对金融机构是一种震慑，同时作为对金融机构统一系统、连续监管的重要依据，为对金融机构实施全面有效的监管奠定基础。
3．建立完善金融风险预警机制。进一步完善金融机构的金融信息报告及披露制度，建立一套科学的风险识别、预警和评估方法体系，包括指标体系和评估体系。通过逐级建立经济金融数据库，全面系统地收集各地区的经济金融数据，选择一些综合性强、敏感性高、具有评估力度的金融预警指标，整理、生成规范的分析指标体系，实现对金融风险的动态分析和综合评估，包括对特定金融资产的风险预测、单个金融机构的风险预测以及区域性金融风险预测，及早向金融机构发出风险预警信号，确定动态观察指标，提出防范和化解风险的预备方案，及早采取防范和控制措施。
二、完善以金融机构内控为基础的内部自律机制
1． 建立完善内部风险预警控制机制。一是职责分离机制。金融业务活动的核准、记录和经办应做到相互独立，如不能完全分离，也应通过其他控制程序弥补。二是严格授权和审批制约机制。各项金融业务活动必须经过书面的批准认可，并实施严格的授权；对越权行为予以严厉的处罚，对越权造成的损失追究相应的法律责任。三是健全贷款风险防范体系。通过控制外界经济活动的不确定性因素和完善内部信贷管理体制来渗透信贷资金运作的全过程管理，形成一个由贷款考察、发放、使用监测和收回的环环相连、相互作用的防范体系。 四是切实加强人本管理，防范道德风险。
2．健全内部审计监督机制。应设立专门的内部审计部门，并直接对法人或最高决策管理组织负责，而不受被监管的人员和部门的牵制。内审部门应当根据业务情况，有效开展内部审计工作，并将内控制度的健全和完善情况作为工作重点。要畅通信息反馈和报告渠道，保证审计结果及时、完整地为最高决策层掌握。
三、建立以政府积极支持为基础的参与协调机制
一是进一步明确政策主导的方向和力度。对政策性银行应帮助构造讲究效益的政策环境和约束机制；对国有商业银行应支持卸掉包袱，增强发展能力；对中小机构应支持扩充活动空间，增强资本实力。二是在金融发展上应坚持约法在先，稳健审慎的原则。三是维护和提供安全的环境和信用环境，全力支持防范化解金融风险工作，防止逃废银行债务行为，促进新型银企关系的建立，营造良好的区域经济金融环境。
四、健全完善以金融行业相互制约为基础的金融行业自制机制
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美国作为一个金融市场最发达、金融监管制度最完备、金融创新最活跃的国度,在很长一段时期内都是发展中国家效仿的对象。特别是在世界银行、国际货币基金等国际经济组织和本国精英的大力推崇下,美国的制度和方式,成为发展中国家建设本国金融市场和金融监管体制的典范。然而本世纪最大的一场金融危机,却恰恰在美国爆发,此情此景,不能不引起人们的深思。究竟在金融市场和产品复杂性不断增加的同时如何提升监管能力,或者说,如何建立一个适应金融市场发展水平和风险状况的有效金融监管制度环境,成为重点思考的内容之一。
一、美国现行金融监管体系的框架及其缺陷
(一)美国“双重多头”金融监管体制框架
2008年金融危机爆发前,美国采取的是“双重多头”金融监管体制。双重是指联邦和各州均有金融监管的权力;所谓“多头”是指在一个国家有多个履行金融监管职能的机构。美国政府在联邦一级的金融监管机构主要有联邦储备体系(FRS)、货币监理署(OCC)、联邦存款保险公司(FDIC)、证券交易委员会(SEC)、联邦住房放款银行委员会、联邦储备贷款保险公司、全国保险监管者协会(NACI)、联邦储备监督署(OTS)和国民信贷联合会等,分别对各类金融机构实施专业的交叉监管。
尽管《1999年金融服务现代化法案》提出了所谓功能监管的概念,但实践中仍保持了由各监管机构对证券、期货、保险和银行业分别监管的格局。这样的格局无疑符合美国一直倡导的分权和制约的精神,正如格林斯潘在《动荡年代》(TheAgeofTurbulence)里写到的,“几个监管者比一个好”。可以说,美国实行的这种“双重多头”式金融监管体制既是美国联邦制度高度分权所要求的,也是在多次出现金融危机以后不断总结经验教训、不断修正监管体制的结果。这种纵横交错的立体监管模式主要的优点在于:一是可以发挥监管专业化分工优势。每个监管机构只负责相关监管事务,有利于细分每项监管工作,突出监管重点,监管的力度较强。二是有监管竞争优势。可避免监管机构权力过于集中,多重监管机构同时并存,相互制约,相互竞争,在竞争中可以提高监管效力。应该承认,美国的这套金融监管机制确实在历史上支持了美国金融业的繁荣。
(二)美国现行金融监管体系存在的缺陷
现行美国金融监管貌似涵盖了对金融机构方方面面的监管,但是,此次以次贷危机为导火索的金融危机,使得美国金融监管中的问题“原形毕露”,美国人引以为豪的发达的金融监管体系在金融危机面前显得不堪一击。美国次贷危机引发的金融危机暴露出美国金融监管体系存在着严重的问题,过去曾经被人们推崇的美国分散制约式的功能型监管体系在危机面前漏洞百出。
1.多头监管。同时接受多家监管机构的监管是美国金融机构的常态。多头监管是指美国的金融监管机构中实行分业监管。但实际上,金融机构已经进入了混业经营阶段,金融产品之间有着千丝万缕的联系。那么在这种情况下,监管和被监管者之间存在着明显的重叠和错配。美国设计署模拟了一种极端情况――一家经营所有金融业务的“全能金融控股公司”,结果发现,有权对这家控股公司进行直接监管的机构就有9家。实际上,根据该署对花旗、摩根大通的调查,对这两家集团有监管权的机构远远超过这一数字。美国金融监管机构既有联邦的,也有州一级的,针对不同的业务领域,设立了不同的监管机构。以花旗银行为例,它不但要受到货币监理署、联邦储备银行、联邦存款保险机构、储蓄机构监管署以及证券交易委员会的监管,还要受到50个州的地方监管者的监管。这些机构之间存在着交叉和重复监管的现象。没有任何单一金融监管机构拥有监控市场系统性风险所必备的信息与权威,现有金融监管部门之间在应对威胁金融市场稳定的重大问题时缺乏必要的协调机制。
由于监管目标和监管文化的不同,各监管机构在金融机构新设标准、信息报送格式和程序、内部风险控制制度、资本充足率标准、高级管理人员资格审查、金融机构兼并收购等各个方面几乎都存在不同的规定。大型金融集团每年仅在年报的准备和报送上就得花费至少2个月的时间。金融机构还常常因同一件事、在同一个部门(或子公司)不停地接受不同监管机构的现场检查。近年来,一直有华尔街人士抱怨,美国监管体系不仅机构太多,而且权限互有重叠。在全球金融市场密切相连的情势下,这种过度监管正导致美国的资本市场日益丧失全球竞争力。其依据是美国在国际公开市场中筹集的证券份额近10年来不断下降。“美国需要一个统一的监管机构。”经历了惊心动魄的华尔街金融危机,2008年9月卸任花旗银行董事长的查尔斯・普林斯说,尽管“危机有多方面的原因,但像现在这样一个管你,一个管他,还有一个管其他人当然会出问题”。
2.监管疏漏。在监管重叠的同时,美国“双重多头”金融监管体制还存在监管疏漏。1998年长期资本管理公司(LTCM)突然濒临破产,如此大规模、如此广泛参与外汇市场、期货市场、货币市场和证券市场的金融机构,竟然没有一个机构宣称对它实施过监管。在LTCM事件中,许多银行在对美国长期资本管理公司的投资细节毫无了解的情况下,就把大量的资金贷与其从事高风险投资。直到美联储最终调查才发现问题的严重性。这足以证明:金融监管机构在履行监管职责的过程中充满挑战,金融监管机构需要不断地创新方法以认定和处理对金融制度构成潜在威胁的风险。LTCM只是那些未受监管的上千家对冲基金中的一家。还有,我们知道,20世纪90年代初,美国主要的商业银行和证券公司都建立了衍生产品部,大力拓展结构化产品业务。这些结构化产品已经不是传统意义上的期权、期货或掉期产品,而是多种基础产品与多种基本的衍生产品的复杂混合体。10多年过去了,尽管结构化产品已经成为金融机构的重要收入来源,至今没有一个监管机构宣称对这些产品的运行、风险揭示、投资者保护和海运运作负有监管责任。监管权力的分散容易导致监管空白。
3.监管失控。在监管缺失的情况下,金融衍生品如细胞分裂,疯狂繁衍。这就好像阿拉伯神话中描写的,“他呼唤出了魔鬼,却再也没有能力把它装回瓶子里”。在围绕次贷和次债进行的各种衍生过程中,监管是严重失控的。首先,从源头次贷发放来看,一些金融机构为更多更快地发放次级贷款,有意放松对贷款人基本贷款资质和条件的审查。由于过度竞争,一些贷款机构和开发商达成“默契”,部分借贷人购房时甚至是“零首付”。因为他们只要把次贷转卖给“两房”后自己就是安全的。加之借贷人持续还款能力偏弱,这些作为次债基础资产的次贷在发放时就埋下了极大的隐患。其次,在次贷通过证券化转为次债的过程中,不仅存在担保过度的问题,而且信用增强的手段过于单一,主要是依靠“两房”背后的隐性国家担保。最后,围绕次贷和次债进行的一系列衍生过程中,每个环节的信用评估是相互脱节的。每个环节掌握的信用评级和有关信息都只是一个碎片,以至于一些人、机构甚至不清楚自己买的是什么时,就把口袋里的钱交给了衣冠楚楚的金融精英们。如今,无论风险管理手段多么完善的金融机构,都难以避免因为机构内部原因或市场外部的变化而遭受风险事件的影响,这是由现代金融市场和金融机构的高杠杆率、高关联度、高不对称性的特性所决定的,现代金融体系内的风险产生和传递呈现出了新的特征。
二、金融危机下美国监管体制的改革趋势
2008年3月,美国财政部长保尔森向国会提交了《现代金融监管架构改革蓝图》,正式揭开了美国新一轮金融监管体系改革的序幕。这份改革蓝图分为短期、中期和长期三个部分,最终目标是建立起以目标为导向并且适应金融发展现状的监管体系。
短期改革的目标主要是为了加强监管合作,并解决当前美国住房抵押市场的监管缺失问题。实现目标的主要途径包括三点:(1)强化总统金融工作组对金融监管机构的协调作用,以加强监管部门合作和信息沟通;(2)加强美联储在确保市场流动性方面的责任,并逐步加强美联储在综合监管方面的职能;(3)成立一个由总统任命的联邦抵押委员会,负责评估、评价、报告每个州的抵押金融业务进展、执照发放及监管情况,并着手建立全国统一的抵押金融机构的监管标准,完善抵押信息披露制度。
中期改革的目标是解决美国金融监管中的监管重叠问题,提高监管的有效性。实现目标的途径主要包括五点:(1)计划在两年内废除储蓄章程,合并财政部下属的货币监察署和储贷会监管署;(2)计划将原来州银行监管职能纳邦监管体系;(3)建议由美联储负责构建一个高效的现代支付结算系统,并建立支付结算系统监管框架;(4)建议财政部下设国民保险办公室,对所有保险公司提供有效的、统一的监管规则和框架,增强保险市场的创新性和竞争力;(5)建议合并美国证监会(SEC)和美国商品期货交易委员会(CFTC),对期货和证券行业提供统一的监管。
长期改革的目标是建立最优的监管体系,提高美国金融业的竞争能力。实现目标的途径主要包括四点:(1)构建最优的金融监管架构。这个架构拥有三个支柱:金融市场稳定监管、审慎金融监管和商业行为监管;(2)以美联储为中心,构建负责整个金融市场稳定的超级监管机构。新的机构有权对对所有的金融机构实施必要的监管,负责监管整个金融市场的系统性风险;(3)蓝图建议构建审慎金融监管机构,负责获得政府担保的金融机构的监管,并负责监管金融控股公司;(4)构建金融机构商业行为监管机构。为金融机构进入金融领域、出售其产品等实施相应的监管,达成控制金融风险和鼓励金融创新之间的平衡。
从这份改革蓝图的内容中我们可以看到,它并不是单单针对这次金融危机而出台的改革计划,而是为了改变过去美国监管体系中存在的缺陷和不足而进行的改革,目的是增强美国金融业的竞争力,使其在激烈的国际金融竞争中保持领先地位。
在此基础上,奥巴马政府于今年6月中旬了名为《金融监管改革――新基础:重建金融监管》的金融监管改革计划白皮书。这份长达88页的金融监管改革法案被认为是自上世纪30年代大萧条以来最大规模的金融监管改革,法案涉及对金融机构的监管、对金融市场的监管、对消费者与投资者的保护、创造政府管理危机的新工具以及加强国际金融监管合作等五个方面,旨在吸取次贷危机的教训,建立一个更加稳定、有效和富有弹性的监管机制。目前,该法案正在国会讨论,奥巴马政府希望今年年底之前颁布实行。针对在危机中美国金融体系和监管所暴露的问题,在这个法案中,奥巴马政府进行了极富针对性的、“大刀阔斧”的改革。具体来看,法案表现出了以下几个新特征:(1)强化了对系统重要性金融机构的监管;(2)对证券化和场外衍生品市场进行全面监管;(3)加强对金融产品监管以保护消费者和投资者;(4)扩充或改革金融监管组织体系及职权配置;(5)敦促国际监管标准同步提高防止监管套利。
三、我国加强金融监管的对策
(一)加强监管成本意识,完善金融监管协调机制
当前,美国金融监管的最大特点是多头监管,即存在多种类型和多种层次的金融监管机构。如何规避多头监管模式下的监管重叠和监管空白,已成为美国金融界普遍意识到的问题。如对不同类型的金融控股公司至少存在三个独立的监管者,再加上以州为单位的保险体系,这使美国在国际保险领域或其他领域里无法用一个声音讲话,因为没有一个联邦层面的监管者可以代表美国保险监管体系发表意见。2004年6月28日,中国银监会、证监会、保监会正式公布《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》,以制度形式赋予了监管联席会议制度:积极协调配合,避免监管真空和重复监管的使命。但监管联席会议制度的实践效果不尽如人意,而且作为重要金融宏观调控与监管主体的中国人民银行被排除在外。因此,我国有必要建立中央银行、财政部门和金融监管等部门之间的金融监管协调机制,以适应金融业综合经营发展趋势的需要。另外,必须要加强金融监管的成本意识。不仅要考虑到新增监管机构增加的直接费用及采取金融监管措施的必要费用,还应考虑这些措施可能导致的市场损失,这是政府监管替代市场调节的一种机会成本。
(二)加强信贷风险管理,完善金融创新监管
金融创新往往是一把双刃剑,在能够带来巨大利益的同时往往会隐藏巨大的风险。所以,设计不好的金融创新产品往往会导致金融风险的积累,当风险积累到一定程度就可能会演变为金融危机。当前,我国正处于金融市场发展的关键阶段,许多新型金融产品已经推出(如权证、抵押支持债券、公司债券),一些金融创新产品正在积极筹备(如股指期货),金融资产证券化也是近年来我国金融改革与理论研究的热点。在认识这些金融衍生产品的问题上,一定要理性对待,只有在各方条件完全具备时,才能稳步地推进金融创新。
(三)加强市场化监管,完善金融机构破产法律制度
美国金融危机表明,要减少金融机构的道德风险,必须构建完善的市场纪律约束机制,加强市场化监管。新巴塞尔协议强调,监管不能够代替市场约束,加强市场化监管要求构建完善的金融市场准入机制、金融市场行为监管机制和金融市场退出机制。必须根除金融领域“不破产、无风险”的传统观念,并充分认识到金融破产制度的重要价值和意义,从而加强市场约束的力量。尽管我国的《商业银行法》、《保险法》和《证券法》等法律已经明确规定商业银行、保险公司及证券公司等金融机构是自我经营、自我约束自担风险、自负盈亏的企业法人,但我国的金融市场退出机制尚不完善。2006年制定的《企业破产法》第134条规定:“金融机构实施破产的,国务院可以根据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。”目前,《银行业金融机构破产条例》已进入立法进程。一旦危机发生,它能为政府干预危机措施的效果提供威慑力,同时也有利于确定政府干预的合理界限,防止政府过度干预破坏市场约束机制。
(四)深化国际监管合作,推动货币体系重构
从次贷危机的波及范围和影响力来看,当一个集团受到影响时,其子公司决不会独善其身。设立法人机构并不能完全杜绝在境内的风险,因此,不仅要加强对境内法人机构的监管,还需要加强跨国协调与监管,这对于目前外资银行在我国设立法人机构的监管具有重要借鉴意义。此外,由于美元作为本位货币在国际货币体系中的中心地位,其逐渐向国际市场转移,造成世界范围内的流动性过剩。次贷危机使美欧发达国家陷入困境,而以“金砖四国”为代表的新兴经济体力量在逐步增强,这种不平衡发展使得彼此金融经济实力此消彼涨,为新兴经济体脱离美元束缚,寻求货币体系的重构提供机会。我国监管部门应密切关注次贷危机动向,强化国际监管合作,特别是加强与新兴经济体监管当局的对话与协作,推动我国参与构建全球新货币体系的进程,提升人民币的国际地位,以改变全球金融市场被发达国家垄断的价格割据,促进中国金融市场自主稳定发展。
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我国金融体制存在的问题
·分业监管模式导致金融监管机构缺乏协调性，存在监督缺位问题
我国目前的金融监管机构是采用分业监管模式，从金融监管的主体角度来看，银监会、证监会和保监会及其派出机构是平级的，而在实际工作中，常常各自为政，部门之间缺乏一种协调机制。另外，专业机构缺乏监督。
·对金融控股公司存在监管盲区
我国金融控股公司下属机构交叉持股导致内部管理部门层次复杂化，集团业务涉及多种金融业务又使经营复杂化。信息不对称及金融监管体系之间存在的差异、不同监管主体之间信息不对称都会导致监管真空的出现。
·事后监管的滞后性难以对金融创新进行有效监管
中国金融工具创新是从无到有，现行的监管法规及制度设计很难进行事前的预见，对风险加以预防。因此，金融工具创新不仅成了金融机构不断放大金融杠杆率的最佳手段和途径，而目前也成为金融监管的一个难题。
·监管人员素质不高，不适应金融业务发展需要
金融监管人才匮乏，监管人员中缺少掌握现代金融业务和从事金融监管研究的人员，大部分监管人员缺乏系统的、专业的金融理论基础，无法适应金融发展的要求。
·金融监管法制不健全
我国金融监管正在走向法制化道路，但是还存在诸多问题。第一，金融法规不严密，金融法规的约束性欠缺；第二，金融法规的能动性欠缺；第三，与国际金融立法的关联性欠缺。
改革和完善我国金融监管体系的总体思路
·我国金融监管体系改革的目标
从长远看，我国应走金融统一监管或综合监管之路，变分业监管为统一监管，建立统一监管、分工协作、伞形管理的金融监管体系。我国金融监管体系的改革目标应当是，建立一个统一的金融监管机构——中国金融监督管理委员会，进行综合金融管理，统一调动监管资源。
·现阶段改进和完善现行金融监管体系的具体对策
第一，进一步明确各监管机构的职责，各监管机构加强信息交流，强化监管协调，完善和强化银监会、证监会、保监会“监管联席会议机制”。应当将目前主要对金融机构的监管逐渐转变为功能监管，实行机构监管与功能监管相结合的管理办法。
第二，将合规性监管与风险性监管相结合，以合规性检查为前提，风险性监督为主，二者并重。建立银行和金融机构信用评级制度，进行合规性和风险性评级，以强化银行和金融机构对其经营和风险程度的识别和管理，增强自我约束力。
第三，建立金融同业自律机制，创造一种维护同业有序竞争、防范金融风险、保护同业成员利益的行业自律机制。同时中央银行、金融监管部门和其他政府部门之间形成协调监管政策和手段，建立一个防范跨行业、跨市场金融风险的长效协调机制。
第四，健全我国金融机构的内部控制制度。一方面，设置内部稽核机构；另一方面，建立金融机构内部控制的稽核评价制度；其三，充实改善内控设施，建立高效的金融管理信息系统。
第五，完善我国相关法律法规体系。建立既适合我国金融业发展规律又符合国际金融准则的金融监管法律体系，明确监管协调合作机制的框架、职能和权利界限，为完善金融监管提供法律上的支持。
第六，建立一支专业化、国际化的监管队伍。应强化金融监管人员资格考评，提高监管人员的职业道德和业务素质，建立恰当的激励机制，吸引外来优秀人才。
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（1）目前的金融监管法律制度体系不够齐全，显得系统性不够强。当前我国的金融监管立法主要包括了《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》以及《银行业监督管理法》等，其中都对金融监管进行了规定。但是以上立法中往往具有大量原则性的规定，但是却缺乏具体可操作性的条款，同时，监管的内容过于简单，大大落后于我国金融业的实际发展状况，并且随着我国农村金融市场的发展随之而得到持续发展，对于一部分新型金融业务与金融产品尚缺少一定的法律规定，尤其是对农村地区的民间融资没有采用法制化的方式加以引导，对于高利贷仅仅按照传统社会上的公德意识来加以制约，而且就如今的金融监管法制总体结构来观察，规章的比例太大，一实施就缺少足够的权威性。同时，在构成目前的金融监管法制体系之中的各项规范性法规之中，部门规章所占比例太大，一旦实施起来就缺少权威性。（2）法律规范所具有的操作性不够强。在目前我国的金融监管体系之中，对于市场准入、市场督查、市场退出等均已有所覆盖，但是更多的则是原则性规定，缺乏相应的实施细则，因而可操作性不大。
（二）缺乏公平竞争的农村金融监管工作理念
制度不但要富有效率地合理安排权利资源，而且还应当更加公平地安排权利资源，从而实现各类金融市场主体权利实施平等性保护。缺少公平正义目标的金融市场并非是现代金融市场，而脱离开正义理念的金融监管法制并非是现代法制所倡导的制度性安排。如今的农村监管法律制度体系体现出对于民间资本以及非公行业的漠视与不公。笔者觉得，民间资本与国有资本均为社会资本中不一样的形式，而是应当分别享有相同的国民待遇。农村民间借贷监管机制应当积极促进而且体现出民间借贷监管机制之形成与发展，而不是为保护少数市场主体所具有的特殊利益，特别是不应当成为我国国有金融机构在中国特色社会主义经济体制之下谋求垄断利益或者政府部门实现自身利益之工具。
（三）忽略甚至漠视农村地区群众的金融权利
在相当长的时间中，我国的金融法律制度体系把金融问题看作是经济发展层面上的问题，也就是看作是资源配置方面的问题，在具体制度的设计上对于民生保障这类问题的考虑不够周到，甚至会为了金融之稳定而选择牺牲公民自由融资之权利。尽管我国政府已有充分认识并且采用小额贷款的方式，允许设置村镇银行与借贷公司等形势尽可能多地增加农村资金之供给，但是这些基本上均为具体手段层面上之改革，整个农村金融监管机制在基本的理念上尚未产生根本性转变。因为农村金融市场在监管法律体系上具有局限性，所以也就产生了农村地区金融资源在总量上的不足，当前，我国金融资源在分布上具有显著的地域上的不平衡性，诸多农村资本外流，从而极大地削弱了我国农村金融在供给上的能力，同时也造成了弱势农村群众在金融资源上获得之不足，尤其是对农村小微企业以及广大农户的金融供给上有所不足。我国农村金融市场监管体系在相当大的程度上限制了农村金融市场取得新的发展，造成了我国农村地区尚未真正形成能有针对性地面对不同客户和不同需求层次，能够提供显著差异性金融服务的现代农村金融监管体系，以至于造成了我国农村金融产品以及金融服务的种类相待单调，难以满足我国新农村建设中对于金融服务具有多样化与多层次之需求，进而造成广大农民群众无法分享到金融改革之成果。
篇7
随着经济全球化浪潮的发展和金融自由化与金融创新，国际金融监管也出现了新的发展趋势。美国金融危机的爆发，引发了全球金融体系的震荡。为了达到更有效地保障金融资源配置的效率和金融机构运行的目标，保证金融市场的稳定，促进我国经济又好又快发展，我国的金融监管体系亟待变革和创新，以适应国际需要。
一、美国金融监管面临的问题
随着美国金融混业经营的发展和金融创新的持续推进，美国金融监管体系面临的问题与矛盾日益突出，特别是金融危机的爆发，使得美国金融监管面临的问题与矛盾得以激化，具体表现在以下四个方面：
（一）“金融市场自我监管优于政府监管”的金融监管理念与金融企业逐利倾向高风险金融活动之间的矛盾
美国金融监管当局奉行“金融市场自我监管比政府监管更加有效”的监管理念，认为金融机构为了自身生存与发展壮大，势必推行“利益与风险并重”的经营理念。而金融机构的逐利性，往往会在高额利润的驱动下，从事高风险金融活动，致使金融风险快速累积，在市场大幅逆转时，产生灾难性后果。
（二）金融“分业监管”结构的调整跟不上金融混业经营发展步伐的矛盾
美国金融“分业监管”结构并没有随金融混业经营的大力推进而调整，导致美国金融监管体系出现了四个“无人”监管的现象：金融系统性风险无人监管、私募基金无人监管、金融衍生品无人监管、评级机构无人监管。
（三）监管机构鼓励金融创新与其对消费者保护不足之间的矛盾
在金融监管机构的倡导与鼓励下，美国金融创新产品快速发展。日趋复杂的金融产品使得金融机构与消费者之间信息不对称的矛盾日益加剧。几乎所有非专业人士，甚至很多金融从业人员，都很难完全了解自身所面临的潜在风险，由于金融欺诈的防范意识不足，金融消费者和投资者处于被动和劣势地位，利益得不到很好的保护。
（四）金融企业对会计准则反应过于敏感的矛盾
虽然以“公允价值”为核心的国际会计准则可以较准确的反应企业资产状况，但金融企业对公允价值的变化往往过于敏感，容易出现“助涨杀跌”的现象，市场好时容易高估企业利润、价值，市场不好时容易低估企业利润与价值，进而引发金融市场的大幅波动，产生周期效应。
二、美国金融监管改革的主要内容
（一）加强对金融市场和金融机构的监管
金融改革白皮书提出了十项金融监管要求：一是强化对系统性金融风险和“一类金融机构”的监管，二是强化对对冲基金、私募股权基金和风险投资基金等基金公司的监管，三是强化对银行类机构监管，四是强化对场外金融衍生品交易市场的监管，五是强化对证券市场的监管，六是强化对保险公司的监管，七是强化对银行和银行控股公司的监管，八是强化对货币市场共同基金的监管，九是强化对金融系统的支付、清算和结算系统的监管，十是强化对金融机构高管薪酬的监管。
（二）赋予政府系统性风险管理权限，并且明确金融监管机构职权
政府要设立专门搜集、识别、监管、评估金融市场系统风险的机构，并要求该机构建立有效应对金融危机的处理机制和救助程序，减少系统风险对金融市场和金融机构的冲击。为了增加监管效率和降低监管成本，政府需要对金融监管机构权限进行调整，明确各机构权责，避免重复监管。
（三）加强对金融消费者和投资者的保护
金融监管机构在鼓励金融创新的同时，必须加强对金融消费者和投资者的保护，尽可能减少消费者在金融消费中受到不公平和欺诈等行为的侵害。金融机构必须对金融产品进行充分的信息纰漏，使消费者和投资者清楚明白金融产品对应的权利与义务以及风险与收益。金融产品经纪商和投资顾问也要严格履行受托人责任，向消费者提供最符合其风险收益要求的金融投资决策建议。
三、金融危机下美国金融监管体系改革对我国的启示
（一）重组监管机构
金融危机的爆发使我国传统的“一行三会”金融监管模式受到了挑战，监管机构不仅要责权分明，还要建立更加健全有效的合作机制，监管机构必须担负起维护整个金融体系的职责，及时发现金融业发展趋势中的隐患，确保金融业的稳定。
（二）拓宽监管范围
我国金融监管机构应该拓宽金融监管范围，特别是要提高对高风险的金融创新产品的监管，减少金融市场无人监管的空白。金融监管机构要建立专门针对金融系统风险、私募基金、金融衍生品、评级机构的监管制度，将整个市场的风险降低到可控制范围。
（三）切实加强金融风险管理和健全信用评级体系
风险控制是金融的核心，要有效的防范各种金融风险必须提高全面风险管理水平。尤其是系统风险，监管机构必须对系统风险加以评估和控制。进一步健全和完善信用评级体系有利于金融监管机构更好地加强金融风险管理。
（四）完善金融安全网和应急救援机制
建立和健全金融风险预警系统，是防范金融危机发生或降低危机损失的可行方式。金融风险的预警系统应包括监测指标体系，预警界限以及分级的警情显示等部分。同时抓紧建立应急救援机制，金融应急救援机制的核心是制定应急预案。
（五）引导金融企业会计准则向“适度国际化”转变
鉴于我国利率尚未市场化，汇率仍实行有管理的浮动汇率制，资本项目没有对外开放，资本市场波动性高于成熟市场，保险费率实行严格管制；金融自由化程度、市场化程度、国际化程度及整体抗风险能力等都远低于发达国家，我国应重新审视国际会计准则的适用性、科学性和有效性，本着“适度国际化”的原则审慎推进，在提高我国会计准则科学性与准确性水平的同时，降低风险。
参考文献：
[1]邓翔,李雪娇.次贷危机下美国金融监管体制改革分析.世界经济研究.2008.08.
篇8
2007年2月美国次贷危机爆发,美国整个金融市场和金融体系发生动荡,欧美各国经济陷入衰退,虽然各国采取了相应的救市措施,但走出衰退尚待时日。本次危机是美国一战以来经历的破坏性最强、影响范围最广的一次经济危机。由于美国及其美元在国际金融市场的地位和作用,次贷危机严重影响了国际货币体系的发展,进而对其他国家的金融市场形成冲击。
长期以来,美国的市场经济法制被认为是最发达、最健全的,它支撑着不断复杂化和高度发展的金融创新和衍生产品交易,制造了美国发展和富强的神话,成为许多国家学习和效仿的典范。但此次次贷危机的爆发却证明,即使像美国这样发达与完善的法律制度,在控制、防范和解决危机中发挥的作用仍然是极为有限的,甚至是失灵的。如何总结以及借鉴美国次级贷款危机的教训和经验,是次级贷款危机带给法律界最值得深思和反省的问题。
一、美国次贷危机的法律原因分析
美国金融危机的直接原因是美国金融法制与政策的重大缺陷以及背后的秩序失范。
(一)法律规范缺乏是国际金融危机产生的深层次原因之一
以美国为首的一些发达国家在全球极力推行“小政府、大社会”的新自由主义经济模式,由此形成的法制对金融经济宏观调控与微观规范层面多方面的错误共同作用,是最终引发此次国际金融危机深层次原因之一。
2000年以来实行的宽松货币政策促使美国房地产泡沫形成,房地产按揭贷款证券化有效地解决了如何提高房地产资金流动性的难题,堪称金融史上的一项创举。2000年,美联储为遏制经济衰退,宣布将联邦基金利率下调50个基点,利率从6.5%下调为6%,并连续13次降息。2003年6月,利率降至1%,并持续了1年多。受美联储低利率政策的影响,次贷相关衍生产品乘放松银根之机急速膨胀。2006年,住房抵押贷款市场已成为美国最大的债务市场,达8.82 万亿美元;次贷余额跃居第2位,占12%。同时,政府采取了向低收入者放宽借贷条件、开放房贷二级市场、准许发行房贷证券、支持抵押贷款衍生工具等措施。此后,金融产品快速创新发展,致使名目繁多的金融衍生品和大量投机资本涌向房地产金融,次贷衍生品在经济金融自由化体制下恶性膨胀,并最终为迅速波及全球的金融灾难创造了条件,为危机迅速从虚拟经济波及全球实体经济铺平了道路。
(二)金融信贷管制的松弛助长“次贷” 产品违规通行
“次贷”对象是信用等级低、履行贷款合同前期还本付息缺乏可靠保证的客户。贷款人把赌注压在住宅价格上升上,认为一旦客户毁约便收回抵押房产,自身不会受损,同时借助次级债券还可以把风险转嫁给其他投资者。违规的“金融创新”搅乱了金融秩序,成为了制造国际金融危机的祸根。这种违法操作的疯狂行为充分暴露了资本主义资本“蛇吞象”的贪婪本性,并进一步助长了“次贷”违规通行无阻,刺激了居民过度消费和金融机构违法运营,造成了资产价格泡沫,导致危机产生。随着美国经济的反弹和通胀压力增大,从2004 年开始,美联储启动了加息周期,加息后贷款利息负担大大加重,特别是次级贷款的借款人主要是抗风险能力弱的低收入人群,无力还款使房贷违约率迅速上升,缺乏法律规范的信贷链刺破了美国房地产市场的泡沫。而国际金融危机的爆发正好验证了缺乏法律规范的自由利益链条必然崩溃的基本规律。
(三)金融机构监管体系存在法律漏洞是酿成危机的重要因素
美国金融监管体系存在漏洞,导致监管体系不健全、不规范。从1929年金融大崩溃以来的金融监管体系演变可以看出,美国金融监管大致经历了自由放任加强管制推进金融创新放松监管等多个发展阶段,总的趋势是金融监管的力度不断放松,金融监管法律应对现实的规范力度越来越弱,以至于次贷危机爆发前金融监管体制已经失败,监管体制建立在不健全的条例之上,监管已是名存实亡。
(四)金融调控政策失效导致金融交易失危
美国的金融调控政策不能与快速发展的金融市场交易制度同步,导致完全市场化的金融交易没有有效的金融政策指导,自由任意地发展,超出了美国经济承载和控制能力。而同时美国的金融政策鼓励建立市场主导型金融体系,股票、债券等直接融资工具的交易比重远大于信贷市场交易比重。这种直接融资活动的发达,对金融当局宏观调控能力提出了更高要求。
二、我国金融法律制度的现状
1.中国人民银行的独立监管需要加强。部门干预、地方保护、人民银行省地分支机构与地方各方面的利益关系等因素严重妨碍了央行金融监管的独立性、公正性和严肃性。从世界的经验来看,中央银行依法独立行使监管职权是现代金融监管制度的基本要求。目前,中国人民银行也改革实行按经济区域设置分行的管理体制,已初见成效,但要完全消除旧的落后体制的影响,必须坚持、完善新的监管体制,加强中国人民银行的独立监管。
2.非银行金融机构的风险管理问题迫切需要解决。近期,我国先后发生的被收购、合并、关闭等一系列重大事件充分反映了一些非银行金融机构存在的严重问题:偏离以发挥中长期金融功能和财产管理功能为主的信托本业;采取种种手段与银行争存款,争资金;将高成本的资金大量投向房地产、证券等行业,市场风险极大。而我国城乡信用合作社同样存在发展过快、超范围经营、严重利用不正当手段与国家银行竞争、资产质量偏低以及风险度较高的情况。这些问题如不得到及时解决,将给我国金融业带来十分严重的负面影响。
3.资本市场仍须规范。多年来,我国资本市场一直存在大量不规范行为。股市和期货市场暴涨暴落,过度投机和金融犯罪行为时有发生,这与金融市场主体的不规范行为、相关的法律法规及配套的法规规章不健全等密切相关。
4.金融监管立法落后,执法缺乏力度。金融监管的成败取决于是否具有坚实的法律基础。虽然我国近年来相继制定修改了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《票据法》、《保险法》等一些法律法规,但这些立法中仍存在着原则性规定过多、难以实际操作、对违法行为的形式估计不足、处罚方式简单化及内容滞后于经济发展的需要等缺陷,使得金融监管缺乏全面、系统、稳定、持续、合理的调整,导致监管中“以权代法”的随意性增多,很难保证监管制度的有效性。
三、美国次贷危机对中国金融法律建设的启示
综上所述,美国次贷危机的爆发及其蔓延的原因可以从经济、金融、政治、社会等不同的角度挖掘,但美国现行法律制度和金融政策的缺欠与漏洞应该是最直接的原因。美国的金融是在成熟的市场经济中发展起来的,其金融政策和监管制度均体现为市场导向性的特点。中国的金融发展遵循的是不同的路径,是一个逐步摆脱计划经济与建立市场经济的过程。我国应该提倡尊重市场经济发展规律,政府发挥适当的管理与调控职能,借鉴发达国家管理和建设金融市场的丰富经验,以逐步建立起符合我国国情的金融法律体系。
1.改革我国金融监管模式,完善金融监管法规。在我国金融市场混业经营的进行阶段,应当同步进行监管体系的资源整合和架构改造。明确责任主体,控制全面市场风险,落实市场稳定性监管。依法监管是监管执行的基础,无论经济手段或行政手段的实施都应有法可依,给金融企业以稳定的环境。目前,我国已经制定出台的法律以及相关金融司法解释等构成了现代金融监管法律规则体系,但在一些方面仍存在法律空白,如对金融控股公司等综合经营监管尚未纳入法律轨道,保险制度、金融机构退出和救助等方面存在法律空白。 因此,今后要注重加强相关金融法规的修订与立改工作。
2.现代金融法制必须建立在金融安全基础上,在发展金融创新的基础上增强风险意识。金融业的发展要求金融制度必须兼顾金融效率与金融安全,而不能顾此失彼。只有秉承效率优先、安全为本的新型监管理念,我国的金融监管才能在保持金融秩序安全的基础上,提高金融业在国际市场上的整体竞争力,实现金融监管的现代化。凯恩斯认为金融创新是在与法律监管的博弈中得到发展的即“管制辩证法”,这正是我国正在进行的各种金融创新中尤其需要高度注意,以免重蹈美国次贷危机的覆辙。我国现阶段尚不具备全面大力发展金融衍生工作相应的经济、 法律环境等条件,监管当局应尽快设计出一套有效的激励机制特别是法律规则,以约束金融创新在信贷市场中可能伴随的“道德风险”行为。
3.金融创新与发展是金融业生存的必然选择,其中强化金融责任制度是前提。法律的滞后不但造成美国金融业的混乱,而且直接导致民众对法律的失去信任及社会动荡,将会动摇政治稳定和社会基础。所以,不断加强金融责任制度的制定、改进和完善,是整个金融法制的基础。
4.金融立法应时刻注意法律的偏差。法律制度之所以能引起大问题,其中一个重要的因素就在于外部环境的变化,即在金融创新和宏观经济的环境下,各种法律关系是处于市场、政府和金融机构以及投资者之间的一系列活动,很容易在特定的经济状况下因为某方的利益需求而使得法律上的权利义务发生偏差。美国次贷危机爆发的一个重要背景就是美国前几年的房地产市场的繁荣以及低水平的贷款利率, 导致当事人盲目乐观,即使出现法律的偏差也视而不见。金融立法应当适时把握尺度,遵守公平正义的要求。同时,中国作为发展中国家积极参与国际金融市场竞争和交易规则的制订是非常重要的,在危机之际,金融法建设是增强金融软实力、提升金融质量的必然选择。
参考文献:
[1] 唐双宁.我国应建立平准基金稳定股市[N].证券时报,2008,(9).
篇9
改革开放30多年来,我国金融业经过艰难的体制和机制的探索与改革,不仅建立了较完善的金融体系,而且还成功的度过了加入WTO对外开放的5年过渡期。但在成绩的背后我们也应看到,我国的金融业还不能完全适应经济全球化的市场要求,在金融公司治理、内部控制、风险防范等方面还有待进一步提高,尤其是金融监管上还存在着不少的矛盾和问题。当前我国应以美国次贷危机为鉴,正视金融监管上存在的问题,深入研究建立一个既符合我国国情,又适应现代化要求的金融监管体系,这是实现我国金融体系的和谐与稳定、实现长期全面协调可持续发展的当务之急。
1 坚持以科学发展观为指导,树立科学的金融监管理念
金融监管贯彻落实科学发展观,必须紧密结合金融业实际,把握金融监管工作规律,树立科学的监管理念。要通过树立科学的监管理念,从理论和实践上回答“为谁监管、监管什么、怎么监管”等问题,为进一步加强改进监管提供科学指导。
1.1 在当前的金融监管中应当引入重视市场机制的理念
如何确保市场机制得以有效运行,除了法律和制度上的要求外,在这里强调以下三点：首先,制定监管目标必须和金融机构的商业目标保持一致、协调。其次,监管措施必须保证市场机制运行的效率,促进优胜劣汰,抑制管理水平低下的金融机构的发展。最后,要从合规监管向风险监管与规范性监管转变。
1.2 金融监管要改变目前过度的抑制金融创新的状况
目前我国存在着严厉的行政审批和行政管制抑制金融创新的状况。可是金融创新是时时会发生的,这一点甚至不因监管部门的规定而有所改变。只要市场有需求,存在赢利空间,创新产品就一定会被开发出来，所以抑制不能解决问题。只能采取疏导的办法,理解创新,理清创新线索,促使监管目标和创新目标一致。
1.3 建立金融监管的成本收益的问责机制
在我国行政管制色彩比较浓厚的监管体制下,金融监管行为具有较大的主观性和随意性。科学的监管措施应对监管的收益和成本进行权衡考虑,只有监管的预期净收益达到最大时,才是理想的监管强度。因此,我国金融监管机构必须尽快对监管措施进行成本收益分析,只有监管预期收益大于成本的监管措施才能够实施,同时还要接受社会公众的监督。
2 坚持以国际化的视野,加快现代金融监管体系的建设
完善的金融体系,尤其是功能健全、安全高效的资本市场,对于一个国家的产业结构调整和经济转型能够起到重要的推动作用。党的十七大报告着重强调,要加快金融改革步伐,完善金融监管体系,推动金融创新,促进产业升级,促进国民经济又好又快地发展。
2.1 进一步完善中央监管机构监管、金融机构内部治理、金融行业自律、社会公众监管四个层次的金融监管体系
健全金融监管主体系统,形成监管合力,避免出现重复监管和监管“真空”。建立以金融监管部门的监管为主、金融行业组织自律、金融机构内控和社会监督相配合的立体式的、多元化的金融监管组织网络体系。督促金融机构随着金融业务种类的增加和科技水平的提高,结合自身业务发展实际,不断完善规章制度,加强内控建设。同时还要不断完善社会监督机制,充分发挥新闻媒体、社会舆论的监督作用,通过完善各种激励机制,引导和鼓励全社会都来关心和协助监督主体,形成强大的社会监督威慑力,督促各金融机构依法经营。
2.2 完善银监会、证监会、保监会三大中央监管的协调机制
金融危机充分表明,在金融市场日益全球化、金融创新日益活跃、金融产品日益复杂的今天,传统金融子市场之间的界限已经淡化,跨市场金融产品日益普遍。因此,跨部门的监管协调和监管合作就显得日趋重要。不同监管部门之间更好和更紧密地监管协调和合作势在必行。
2.3 加强金融法律制度建设、基础设施建设、社会信用体系建设,构建良好的金融生态
一方面要切实做好金融法律法规、规章和规范性文件的修订、废止等清理工作,抓紧制定出切实可行的实施细则,要尽快制定完善金融机构市场退出、政策性银行、期货、信托、外汇管理以及分业经营、分业监管方面的法律法规,填补依法监管的空白,以增强现行金融法规的可操作性,真正解决当前金融监管中有法难依的问题；另一方面做好金融监管环境的改善工作,要完善我国的信用评级系统,建立完善的内部评级体系和内部风险模型,同时还要加强金融机构的信息披露制度建设。
3 坚持以依法科学有效为原则,着力完善金融监管方式和手段
随着金融全球一体化的不断深化,国际的金融政策、经营环境发生了重大变化,这就要求监管当局适应新形势,推出新举措,解决新问题,通过完善各种监管手段和方式,实现对各金融机构从市场准入到市场退出的全面管理,切实提升监管效率。
3.1 对金融机构进行全过程、多方位监管
在金融监管的着力点上,监管当局应在原有的以合规性监管为主的基础上,逐步过渡到合规性监管与风险性监管并重。在金融机构市场退出上,监管当局可根据我国的实际国情并参考欧美发达国家的法律,制定详细可行的金融机构市场退出机制的制度框架,以便对有严重问题的金融机构采取各种有效的处理措施或勒令其退出市场,化解金融风险源,使整个金融系统处于安全状态。在监管手段上,要由单一化走向多元化，即从过去的以行政手段为主过渡到行政手段、法律手段和经济手段三者之间的协调配合、优势互补、不断丰富和创新监管手段。
3.2 不断完善金融监管方式
(1)加强金融机构内部控制制度的建设。各国的监管经验表明,金融监管当局的外部监管手段只是作为金融机构内控不足的补充,控制风险的根本措施还要靠内控制度。事实上,国际商业信贷银行案、巴林银行的倒闭以及其他金融案例中,如果银行制定并执行了严格的内控制度,危机是可以避免的。
(2)加强金融机构行业自律管理。行业自律也是金融监管的一个重要方面,它可以提高行业内部的管理,有效地避免各主体之间的不正当竞争,规范其行为,促进彼此的协作。加快我国行业自律组织(中国证券业协会、中国银行业协会及中国保险业协会)的发展和完善,使其在金融监管领域发挥应有的作用,也是我们当前面临的一项重要任务。
(3)强化社会独立审计体系和其他社会监督的作用。由于金融监管是一项复杂的工作,很难完全由监管当局自身承担,所以应该加强纪检、审计师事务所、会计师事务所、律师事务所、工商、财税等机构对金融机构的社会性监管,增强金融机构在资金营运、财务管理、业务开展和信用评级等方面的透明度,提高金融监管的效率和质量。同时,还要通过新闻媒体和群众的力量,监督各金融机构认真执行国家金融纪律、方针、政策,监督其遵守相关的金融法规。
(4)走科技监管之路。要加大对监管的科技投入,提高金融监管的网络化、电子化水平,建立金融监管信息系统、金融风险预警系统,实现监管机构内部之间、监管机构和监管对象之间、监管对象之间的信息共享,避免监管时滞和高成本,确保监管质量和效率。
4 坚持以“以人为本”为核心,切实加强金融监管人才队伍建设
金融监管是一项复杂的系统工程,从决策到传达再到执行,监管效率的提高迫切需要大量高素质的复合型的监管人才。为此,监管当局必须强化“人本管理”理念,对现有的监管人力资源管理体制大胆进行改革。
4.1 培养和造就现有监管队伍
一方面要选拔一批较好的监管人员到国外中央银行锻炼学习；另一方面要加强监管人员新理论、新业务、新技能的培训。通过培训,优化现有监管人员的知识结构,使之逐渐符合现代金融监管的需要。
4.2 引进一批高素质的金融人才
在条件允许的情况下,要引进更多高素质的专业人才,充实到金融监管的队伍中,组建一支以精英监管、专家监管为主导的精干、高效的职业监管队伍,促进监管人员监管水平的提高。
4.3 建立竞争机制、约束与激励机制
制定执行监管人员任职资格的科学考核、约束与激励的办法,最大限度地调动员工的积极性。努力做到监管行为的客观、公正,防止、现象,树立清正廉洁、秉公办事的形象和作风。
5 坚持构建和谐稳定的国际金融秩序,不断加强国际层面上的监管交流与合作
在当前金融全球一体化的时代,金融风险的国际传递越来越快,影响面越来越大。从2006年开始的美国次贷危机就是很典型的事例。实践证明,要在国际范围内有效地防范和控制金融风险,有关国家的金融监管当局之间必须开展有效的双边和多边合作,保持经常性的联系与磋商,进行广泛的监管信息交流。我国金融业正在逐渐融入世界市场,加强国际交流与合作是防范金融风险的必然要求。
参考文献：
［1］廖岷.次贷危机下美国对于金融监管的最新反思［J］.中国金融,2008(4).
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1 坚持以科学发展观为指导,树立科学的金融监管理念
金融监管贯彻落实科学发展观,必须紧密结合金融业实际,把握金融监管工作规律,树立科学的监管理念。要通过树立科学的监管理念,从理论和实践上回答“为谁监管、监管什么、怎么监管”等问题,为进一步加强改进监管提供科学指导。
1.1 在当前的金融监管中应当引入重视市场机制的理念
如何确保市场机制得以有效运行,除了法律和制度上的要求外,在这里强调以下三点：首先,制定监管目标必须和金融机构的商业目标保持一致、协调。其次,监管措施必须保证市场机制运行的效率,促进优胜劣汰,抑制管理水平低下的金融机构的发展。最后,要从合规监管向风险监管与规范性监管转变。
1.2 金融监管要改变目前过度的抑制金融创新的状况
目前我国存在着严厉的行政审批和行政管制抑制金融创新的状况。可是金融创新是时时会发生的,这一点甚至不因监管部门的规定而有所改变。只要市场有需求,存在赢利空间,创新产品就一定会被开发出来，所以抑制不能解决问题。只能采取疏导的办法,理解创新,理清创新线索,促使监管目标和创新目标一致。
1.3 建立金融监管的成本收益的问责机制
在我国行政管制色彩比较浓厚的监管体制下,金融监管行为具有较大的主观性和随意性。科学的监管措施应对监管的收益和成本进行权衡考虑,只有监管的预期净收益达到最大时,才是理想的监管强度。因此,我国金融监管机构必须尽快对监管措施进行成本收益分析,只有监管预期收益大于成本的监管措施才能够实施,同时还要接受社会公众的监督。
2 坚持以国际化的视野,加快现代金融监管体系的建设
完善的金融体系,尤其是功能健全、安全高效的资本市场,对于一个国家的产业结构调整和经济转型能够起到重要的推动作用。党的十七大报告着重强调,要加快金融改革步伐,完善金融监管体系,推动金融创新,促进产业升级,促进国民经济又好又快地发展。
2.1 进一步完善中央监管机构监管、金融机构内部治理、金融行业自律、社会公众监管四个层次的金融监管体系
健全金融监管主体系统,形成监管合力,避免出现重复监管和监管“真空”。建立以金融监管部门的监管为主、金融行业组织自律、金融机构内控和社会监督相配合的立体式的、多元化的金融监管组织网络体系。督促金融机构随着金融业务种类的增加和科技水平的提高,结合自身业务发展实际,不断完善规章制度,加强内控建设。同时还要不断完善社会监督机制,充分发挥新闻媒体、社会舆论的监督作用,通过完善各种激励机制,引导和鼓励全社会都来关心和协助监督主体,形成强大的社会监督威慑力,督促各金融机构依法经营。
2.2 完善银监会、证监会、保监会三大中央监管的协调机制
金融危机充分表明,在金融市场日益全球化、金融创新日益活跃、金融产品日益复杂的今天,传统金融子市场之间的界限已经淡化,跨市场金融产品日益普遍。因此,跨部门的监管协调和监管合作就显得日趋重要。不同监管部门之间更好和更紧密地监管协调和合作势在必行。
2.3 加强金融法律制度建设、基础设施建设、社会信用体系建设,构建良好的金融生态
一方面要切实做好金融法律法规、规章和规范性文件的修订、废止等清理工作,抓紧制定出切实可行的实施细则,要尽快制定完善金融机构市场退出、政策性银行、期货、信托、外汇管理以及分业经营、分业监管方面的法律法规,填补依法监管的空白,以增强现行金融法规的可操作性,真正解决当前金融监管中有法难依的问题；另一方面做好金融监管环境的改善工作,要完善我国的信用评级系统,建立完善的内部评级体系和内部风险模型,同时还要加强金融机构的信息披露制度建设。
3 坚持以依法科学有效为原则,着力完善金融监管方式和手段
随着金融全球一体化的不断深化,国际的金融政策、经营环境发生了重大变化,这就要求监管当局适应新形势,推出新举措,解决新问题,通过完善各种监管手段和方式,实现对各金融机构从市场准入到市场退出的全面管理,切实提升监管效率。
3.1 对金融机构进行全过程、多方位监管
在金融监管的着力点上,监管当局应在原有的以合规性监管为主的基础上,逐步过渡到合规性监管与风险性监管并重。在金融机构市场退出上,监管当局可根据我国的实际国情并参考欧美发达国家的法律,制定详细可行的金融机构市场退出机制的制度框架,以便对有严重问题的金融机构采取各种有效的处理措施或勒令其退出市场,化解金融风险源,使整个金融系统处于安全状态。在监管手段上,要由单一化走向多元化，即从过去的以行政手段为主过渡到行政手段、法律手段和经济手段三者之间的协调配合、优势互补、不断丰富和创新监管手段。
3.2 不断完善金融监管方式
(1)加强金融机构内部控制制度的建设。各国的监管经验表明,金融监管当局的外部监管手段只是作为金融机构内控不足的补充,控制风险的根本措施还要靠内控制度。事实上,国际商业信贷银行案、巴林银行的倒闭以及其他金融案例中,如果银行制定并执行了严格的内控制度,危机是可以避免的。
(2)加强金融机构行业自律管理。行业自律也是金融监管的一个重要方面,它可以提高行业内部的管理,有效地避免各主体之间的不正当竞争,规范其行为,促进彼此的协作。加快我国行业自律组织(
4 坚持以“以人为本”为核心,切实加强金融监管人才队伍建设
金融监管是一项复杂的系统工程,从决策到传达再到执行,监管效率的提高迫切需要大量高素质的复合型的监管人才。为此,监管当局必须强化“人本管理”理念,对现有的监管人力资源管理体制大胆进行改革。
4.1 培养和造就现有监管队伍
一方面要选拔一批较好的监管人员到国外中央银行锻炼学习；另一方面要加强监管人员新理论、新业务、新技能的培训。通过培训,优化现有监管人员的知识结构,使之逐渐符合现代金融监管的需要。
4.2 引进一批高素质的金融人才
在条件允许的情况下,要引进更多高素质的专业人才,充实到金融监管的队伍中,组建一支以精英监管、专家监管为主导的精干、高效的职业监管队伍,促进监管人员监管水平的提高。
4.3 建立竞争机制、约束与激励机制
制定执行监管人员任职资格的科学考核、约束与激励的办法,最大限度地调动员工的积极性。努力做到监管行为的客观、公正,防止玩忽职守、徇私舞弊现象,树立清正廉洁、秉公办事的形象和作风。
5 坚持构建和谐稳定的国际金融秩序,不断加强国际层面上的监管交流与合作
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[1]Gary Gorton.2009.Slapped by Invisible Hand： The Panic of 2009 .Oxford University Press，p21—22.
[2]FSB：Shadow Banking：Scoping the Issues，12 April 2011.p41.
[3]Nersisyan，Y.and L. Wray，2010.The Global Financial Crisis and the Shift to Shadow Banking[R].Levy Economics Institute of Board College， Working Paper，NO.587.
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一、回顾美国次贷危机
2007年美国次贷危机爆发并愈演愈烈,不断向其他主要发达国家和一些发展中国家蔓延扩散,进而演变为全球性金融危机。这场金融危机所展现出的现代金融系统风险的深度、大小及影响范围让我们需要重新来认识金融风险。
“9.11”恐怖事件以及美国的对外战争,对美国经济的持续增长产生了严重的负面影响,为防止衰退,美联储连续十余次大幅降息,联邦基金利率降至半个世纪以来的最低水平,长期的低利率刺激了美国居民的信贷消费,在政府“居者有其屋”的政策导向下,美国的房地产市场在2001～2005年期间飞速发展。政府大力提倡居民购买住房,并为那些不具备购房能力的购买者提供次级贷款,使房地产泡沫愈演愈烈,为危机的爆发埋下了伏笔。
然而,为了抑制国内通货膨胀,美国的货币政策发生了转变,美联储从2004年6月至2006年6月的两年时间内连续17次上调联邦基金利率,购房者月供金额不断上升,还款压力增大。同时,住房市场的持续降温也使购房者出售住房或者通过抵押住房再融资变得困难。这种局面直接导致大批次级抵押贷款的借款人不能按期偿还贷款,阻碍了其流动资金的传导,进而引发了次贷危机。
究其根源,这次危机爆发是由于在投资者风险偏好增加的情况下金融监管的缺失。房地产市场过度膨胀带来的资产价格泡沫增加了市场投资者的风险偏好,与此同时,金融机构却在利益的驱使下放松了信用风险的管理,监管与投机之间的巨大空隙使得次级贷款经证券化流通于市场时,监管机构未能及时发现,最终酿成了这次蔓延全球的金融危机。虽然这次金融危机没有对我国金融市场造成重大创伤,但随着金融市场的不断发展,我们不得不思考我国金融监管体系的改革之路。
二、我国金融监管体系现状
我国金融监管采取的是分业经营、分业监管的体制,货币监管职能由中国人民银行行使,机构监管职能由银监会、证监会、保监会行使。与分业经营模式相匹配的监管体制的最大好处是有利于提高监管的专业化水平以及“机构监管”的效率,具有专业性强、分工细的优势。但这种分业经营、分业监管的体制已不适应国际金融全球化的现实。在金融市场日益全球化及金融创新产品日益复杂的今天,传统金融市场之间的界限已经淡化,跨市场金融产品日益普遍,跨部门的监管协调和监管合作显得日趋重要。我国金融机构间的相互持股,证券公司、基金管理公司进入银行间同业市场,储蓄保险、股票抵押等业务的开展,商业银行中间业务的大力推进,使混业经营趋向在我国日益显现出来。面对金融开放、金融创新、金融混业经营等金融市场发展的趋势,我国金融监管体系的弊端不断显露出来:
1、金融监管存在真空和重复的现象。随着混业经营的发展,金融控股公司会涉及到银行、证券和保险等金融行业,这使得监管的划分变得模糊。三大监管部门自成系统、各有分工,其各自的监管对象仅限于各自行业内的金融机构和金融业务,对跨行业金融机构和金融业务的监管,由于缺乏权责的明确界定和职能的严格定位,监管部门之间不是争夺权限就是相互推诿责任,极易导致监管重复、交叉和监管真空的现象,这不仅会降低监管效率,甚至监管真空还可能会带来很大的风险隐患。
2、缺乏有效的协调决策机制。目前,我国监管部门间主要的协调机制是“监管联席会议机制”,“一行三会”可以根据各自履行职责的需要进行沟通与协商,但这种沟通与协商是平等的、自愿的,没有任何强制约束力,导致联席会议的效果微弱。因此,这种缺乏决策机制、缺乏法律约束力的制度性规定,在监管机构无法达成共识时难以发挥其作用,只能诉诸道德谴责或者向上级部门投诉。
3、内控管理机制不完善。金融机构内部的自我控制对金融机构的管理有重大意义,它能有效地防范由于金融机构内部的原因而导致的金融风险,也有利于配合金融监管机构的外部监管。但我国金融监管由于其所处的垄断性地位,在监管实施过程中缺乏市场机制中自我纠错的约束性和竞争性,使监管者很难发现其监管中的负面影响并主动予以纠正,因此不具备自我约束的内在动力机制。
4、法律法规体系不健全。目前,我国虽然颁布了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《保险法》、《证券法》、《信托法》等基本法以及一系列有关金融监管的行政法规和规章,对金融监管提供了法律依据。但是,这些立法中存在着诸多原则性规定,缺乏实际可操作性,而且监管内容简单化,滞后于金融业发展现状,并且随着金融创新的不断推进,对一些新兴的金融业务、金融产品还缺乏相应的法律规制,在金融机构的市场退出方面也缺乏法律规范。
三、我国金融监管体系改革方向
1、处理好金融创新与金融监管的关系。金融创新是一把双刃剑,新的金融产品的出现可以提高金融市场的运行效率,但金融创新意味着打破常规,开拓新领域,而这些领域往往是以前金融监管未涉及的全新领域,形成了金融监管盲区。因此,必须随着金融市场的变化来对金融监管进行动态调整,以适应金融创新提出新的监管水平要求。
2、将监管理念从功能监管向目标监管转变。美国财政部《蓝皮书》设计了一个目标监管模型。在这个模型下,金融监管机构有三个,分别是市场稳定监管机关、审慎金融监管机关和商业行为监管机关。审慎监督关注风险监测和风险管理,而商业行为监督则重在营销行为的披露,相得益彰,形成天然的合作,从而促进整个金融系统稳健和谐发展。因此,我们可以借鉴美国经验,采用目标监管,这样可以克服功能监管所造成监管分立及协调困难的问题,堵塞监管漏洞,更好地实现监管职能。
3、加强金融机构内部监管。金融机构内部管理控制制度是防范金融风险与危机的基础性制度,外部监管手段只是作为金融机构内控不足的补充,控制风险的根本措施还要靠内控制度。我国现行金融机构公司治理结构导致金融机构在内部风险控制方面还无法满足金融混业经营发展趋势的内在要求。因此,可以通过建立科学的风险管理流程和良好的信息披露制度,将全面风险管理覆盖业务流程的每一个环节,从而达到强化健全内部全面风险管理体系和内控制度的目的;并通过加强对自身各分支机构、各职能部门以及经营决策者的约束,从制度上控制风险发生的概率。
4、建立完善的金融监管法制体系。现代金融是法制金融,政府权力对金融市场的监管是通过金融监管法制的调整和规范作用实现的。金融监管的绩效与金融监管立法的完善与否以及质量好坏有着直接的关系。我国应在加强基础性金融监管法制建设的基础上,顺应我国金融市场发展的趋势性要求,有前瞻性地建立、完善我国的金融监管法制体系。及时完善金融监管的主体性法律制度,制定与其相配套的法律实施细则,增强其可操作性,并对相关法律制度进行清理,对不适应的条款进行废除或修订;根据我国金融市场的发展程度、监管需求及国际金融市场发展的趋势适时建立相关法律法规,弥补我国金融监管立法空白;顺应金融全球化的发展趋势,立足我国金融市场安全和市场发展的需要制定兼顾有效性、可操作性和一定程度的前瞻性的金融监管法律制度,实现对我国金融机构的境外业务以及外国金融机构在我国的金融业务的有效监管,促进国际间的金融交流与发展。
(作者单位:石家庄信息工程职业学院)
主要参考文献:
[1]张辑.当前金融危机的国际比较及其启示[J].改革与战略,2009.11.
[2]董京波.次贷危机背景下国际金融监管制度的新发展及启示[J].经济问题,2009.11.
[3]刘晓纯,王颖.论我国金融监管协调机制的完善[J].现代财经,2009.12.
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二、国外的金融监管体制
美国的金融监管体制是“双线多头”的监管模式，所谓“双线”是指美国的金融机构由联邦政府和州政府进行双线管辖，在联邦政府注册的由联邦政府监管，在州政府注册的由州政府监管。主要的监管机构有美联储、联邦存款保险公司、司法部、证券、期货交易委员会、货币监管总署、州保险监管属等。1999年美国通过了《金融服务现代化法》，允许金融控股公司通过设立子公司的形式经营多种金融业务。金融控股公司不同于之前分业经营的各单一组织，其监管也有其在业务上的特殊性，主要实行伞形监管。美联储被赋予伞形监管者的职能，在伞形监管模式下，金融控股公司的银行类金融分支机构和非银行类金融分支机构仍然保持原有的监管模式，同时，也加强各监管机构的交流与合作。
日本传统的金融监管制度的发展过程是从侧重于事前限制到注重时候监督的转变。日本在其金融体制改革中，一方面努力强化市场约束机制，规范金融机构的市场披露制度，提高金融机构的透明度，完善企业的会计制度。另一方面注意缩小行政监管部门的监管权限和范围，将其范围限定在金融制度的完善及对金融机构行为的合规性和风险度方面的监管领域，不再干预监管机构的具体行为。
三、我国分业监管体制的弊端及完善
我国的金融监管由中国人民银行、国家外汇管理局、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会5家机构组成，形成一行一局三会的分业监管格局。目前，我国的金融体系已经趋于多样化，面对不同类型的金融机构，如何让其健康有效的运行，这个问题我国已经做了很多的探索，但仍然有这样那样的问题出现，主要体现在一下几个方面：
1、金融监管体系的体制性缺陷
我国金融监管体系基本建立，但是由于建立时间短，金融监管体系尚未理顺，导致我国的金融监管体系仍有体制，表现为：金融监管的标准不统一，监管机构之间和监管机构内部不能协调一致；金融监管职责不清，划分不明；过分重视政府的监管，忽视行业自律以及社会的监督。
2、银行监管体系欠缺系统性
我国现行的银行监管法律体系已经过了整合，但是其协调性仍然较差。配套法规不完善，大法不少，实施细则以及其它制度不配套，银行法律制度之间重迭与冲突的现象严重，银行法的修订或立法没有涉及其它的法规与部门行政规章。实际执行中可操作性不强：执行监督者缺乏有效监督，不能保证金融监管的公正、合法。
3、监管法律缺乏“市场推出”的规定
我国金融监管存在着监管部门努力确保每一个金融机构不破产的错误倾向，忽视对金融机构退出机制的规定。直接影响金融机构尤其是商业银行市场退出的规范进行，不能有效保护投资人、存款人等各方利益，进而影响金融市场乃至社会的安全与稳定。
4、对信息披露制度重视程度不够
有效的信息披露是加强市场约束的必要条件。我国目前关于信息披露的规范只有个别金融规章，其它法律法规中的一些零散规定，都缺乏可操作性，与国际通行的监管标准和做法相差甚远。
我国应加强对金融业务创新、金融工具的监管，构建一套完善的金融风险识别和评估方法体系；应建立强制性信息披露制度和真实性责任追究制度；我国的金融监管立法在一定程度上滞后于实践的发展，需要立法机关和相关的监管部门共同努力，加快立法进程；完善我国的金融监管法律法规体系；在金融监管方式上应以风险与合规性并重为主，同时建立监管机构之间的协调机制，加强对金融集团和混合业务的监管。
参考文献：
[1]顾耕耘，罗培新.经济法前沿问题
[M].北京：北京大学出版社，2006.
[2]共青团中国人民银行委员会.金融稳定与金融调控—中国人民银行青年论文集
