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一般医院在处理行政管理事务的活动的时候，会将普通式的文书转为文书档案，这样文书档案的保存使用就变成了医院管理内容上关键的组成方面，针对医院后续的发展前景起到极其有效的作用。医院文书的档案管理方面一般包括档案的归纳分类、设卷立名、使用管理以及最后销毁等全套的管理措施，因此我们在文书档案的管理过程中要具备很强的规范效力，针对一些不对外公开的档案要有保密意识，以及针对不同档案使用者的服务意识。所以我们要想通过档案文书为医院后续发展决策保证关键的信息来源，就必须不断改善在文书档案管理上面的能力，始终致力于为医院的健康有序进步。
1医院文书档案工作的现状
通过资料的查阅我们知道，医院文书档案的典型特征有四个方面：第一，文书的规范性，医院公书档案的规范性标准即对公文的归纳整理使用，即整个公文档案的关键点，同时是提高公文档案管理的最低保证。因此，要确认这样的规范性是提高档案管理安全性的要点。这个过程一般是利用文件、检查、笔迹、语言等经过严格筛查。以此确保规范。第二，文件的标准性。我们对文件的记录和管理也必须有一定的标准，并遵循一定的标准严格实施。整个环节都要相互连接，有严格的标准。第三，文件的保密工作。文书的形式主要划成两种，依次为纸质文件和电子文件。这种纸质类型的文件是需要保密的。第四，文书的服务性能。文档文件的服务性能关键是体现在能够显示出医院在一些文献中所要的数据，显示在使用、编译和统计工作这样的层面中，而且使用的效率非常高。
目前中国的文书档案管理上有着的一些现状问题主要有：第一，从上到下都不关注档案的文书管理，首先即上层部门领导的不过问，因此下层的档案归档员工对于这个档案管理工作的绩效较低，不愿投入时间精力。对档案管理工作的懈怠，使得文书档案管理的现状十分混乱。第二，国家在法律层面匮缺完善的科学管理规章条例。而且针对医院档案牵扯范围广泛的特性，一旦缺失健全的科学的档案条例规定和准则，将会使我们的文书档案归档制度变得盲目和混乱。第三，缺乏专业档案管理人员。上级领导没有在档案管理工作上引起关注，医院的人事部门一般不会招聘专业的档案管理人才，所以这些现在的医院文书档案管理人员都是从其他工作部门调过来的，很难胜任医院档案工作的实际需求，导致了档案管理工作的品质骤降。第四，硬件设施面临淘汰。大部分的医院在档案馆使用的硬件设施不够规范，多数的档案工作依然是困在传统的手工操作中，没有使用先进的信息管理设备，造成档案材料归档跟不上工作需要，极易流失。第五，信息化程度低。我国医院档案管理工作没有一套完整的系统信息化，一个系统的规划，造成数据收集不全、资料不详尽、升级落后等，最后造成了档案信息的无序化。
2医院文书档案管理工作的方法及策略
21材料的归纳整合工作
我们在进行文书档案管理的任务时，首先是要进行材料的收集和整理，因为处理人事档案的员工参与了整个档案产生过程，熟悉了档案的形成标准，在此再融合办公室综合智能化，更为便捷地收集档案资料，这样便确证档案材料的全面性。在进行处理上级文件时，档案人员必须先做好登记的系列任务，包含收到登记、检查和核查、审批、承办、督办和备注。接着关于文件的内容和需求有一定程度的关注和了解。在进行传阅文件情况时，提醒上级领导抓紧阅办，而且对于上层领导批示下来的文件及时分发，在上情下达的实现上做一个好典范，并且要督促文件的执行部办公室及时达成文件内容要求。
22对于档案立卷归档分清主次
分清主次先需要将整个档案的有效性和针对性搞清楚。当前阶段完成的文件任务才能够放入档案，那些没有结束的不能放入，一旦混入会造成档案管理混乱。我们要尤其关注那种在文件形式上、文件的内容方面以及文件的使用对象上都非常相似的文件档案，注重划分它们的储存位置和方式，在一定程度上注意更新它们的重复率和冗余度，提高工作的效率。接下来，档案工作人员要确保相关档案的相关性和全面度。于档案整理中要把握关键，分清主次，严防入口档案的规范准则，不够要求的文件不能够并入。同一类问题的文件档案要善于归纳，这样能够提升文件的使用价值，并形成文件后的归档是完整和清晰的。
23提升文书档案管理人员专业水准，促进档案的开发使用
促进整个档案系统的开发使用十分重要，医院文书档案是服务于上级部门的决策和服务部门，主要针对医院的服务事业的发展而使用。文书档案的服务能力显示了整个医院的各种不同工作层面上的开发和利用。信息资源的主动开发始终是文献管理的最终目标。比如医院在快速进步和规范化治理方面累计了很多的文献资料，包含等级医院评审、资质认定、资质认定等级、专业建设和基础建设的评价，这些文件不但有着鲜明的行业特色，具有很大的使用潜力，更是作为一个医疗单位综合素质标准的表达。
目前，随着医院医疗服务水平的持续发展，医院中的基础设施也在持续进步，使得档案的使用率持续地被拉升，在目前的医院档案建设方面，针对一些证书的文献和档案信息的开发利用是非常关键的一个内容。因此医院档案类文件的开发和利用进程里，相关档案人员需要主动依据医院工作的开展而不断进步，为医院保证相关的文件档案可以达到医院开展医疗工作时对档案中内容的需求。同时档案部门还必须完善项目的程序过程，保证对档案的跟踪整理，保证重要档案的全面安全程度。 24健全文书档案管理制度，完善文书档案信息化管理
文书档案的信息化主要是说使用计算机、互联网和通信技术等各种方式方法，使不同的载体，不同地区的正在被使用的珍贵的档案信息通过数字的形式来进行保存，这样能够在互联网上达到信息共享的程度，提升整个档案的现代化、使用和服务准则度。总的来说这样的档案信息管理的特征有下：①档案信息能够完整的在网络上共享；②医疗服务管理的办公效率大大拉升；③档案资料的保存文件的时效性更强；④档案资料文件在传输的过程中更加高速，并且安全性得到有效的保证。
3结论
医院档案工作是提供服务、技术和业务于一身的工种，所以在档案管理工作中，必须对文档管理规则进行深入的改进，并对文件管理的标准规范严格要求，以确保档案文件具有更好的完整性，进一步地保证档案资料的开发和使用，让它的潜力更加明显地表达。中国的科学技术在持续进步，落后的管理方法已经不能达到新的社会标准和相关领域的需要，需要不断完善我国档案文书管理的现代化程度。传统管理是以手工工作作为主要的方式，标准规范化和错误率上不能得到保证，信息化电子技术的发展能够提高文书管理方案的标准化水平，让错误率减小。要做到这一点档案文书的信息化势在必行，所以文书档案的工作人员更需要专业的素养，掌握主次，更好地做好医院文书工作。
参考文献：
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新公共管理的理论基础
自公共行政诞生以来的100多年里,它一直是政府管理的主要形式。进入20世纪七八十年代,一场声势浩大的新公共管理改革运动,又使一种具有新特色的公共管理模式凸显于世。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治-行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话,新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理的理论基础不同于传统公共行政,传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织理论,而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论,这里的经济学主要是指20世纪五六十年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论(包括交易费用理论、委托理论等)。
新公共管理是个非常松散的概念,它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论,又指一种新的公共行政模式,还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方也不尽相同,如在英国叫“管理主义”,在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”,在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等,但它们都具有大体相同的特征。对于新公共管理的基本定位,学术界存在两大基本分歧,一种观点认为,新公共管理的出现具有库恩在科学革命中提出的“典范”或“范式”意义,是政府管理科学的革命性的变革。另一种观点则认为新公共管理只是“寻求政府良好治理的一种努力”,是多种管理的工具和方法的“交响乐”。
从实践上讲,“新公共管理”是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲,则是基于对传统公共行政模式的考虑,对行政与管理概念的再认识,对公共部门的抨击回应,对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视,以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线,以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨,以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。
新公共管理思想阐释
尽管与传统的公共行政模式相比,新公共管理适合于发达国家,但这是否同样适用于发展中国家却不得而知。我们不能想当然地认为始于西方发达国家的管理方式就必然适用于不同的环境。新公共管理可能与发达国家特定的文化背景相联系,那么与新公共管理兴起并占主导地位的发达国家相比,不发达国家在采用时就会受到限制。发展中国家的确也采用过传统的公共行政模式,因此也盛行严格的等级制度和所有熟悉的官僚制度。官员通过考试获得了终身雇佣。即使在最贫穷的国家,官僚制度也要维护那些地位显赫、薪水相对较高的精英集团的利益。
有人认为,新公共管理改革同样适用于发展中国家,这是因为传统的官僚制在许多国家都已失败。霍姆斯和尚德都主张,“我们应当更多地关注管理改革对发展中国家的意义。我们相信,基本原则对每一个国家都是适用的” 。另一方面,米诺格认为,“市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效” 。然而,与把新公共管理排除在发展中国家之外相反,更为合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。斯蒂格利兹主张一种新的发展日程,包括国家作用的变化,在这种变化中,政府和私营部门进行合作,促进政府建立市场。在一些领域,政府应当更多地进行市场调节。这就要求政府改善自身的工作绩效,通过尽可能地利用和促进竞争来广泛使用类似于市场的机制。任何国家在采用这些观点推进市场经济建设的时候,都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。
我国公共管理模式概述
中国作为当前世界上最大的发展中国家,具备一切发展中国家的特征。公共管理作为一种新的政府管理理论,中国公共管理学者还没有一致的立场和观点,更没有形成一种被普遍接受的概念。虽然我国学者对公共管理的理解不一致,但是他们都认为公共管理应该具备以下特征:
第一,从研究对象和范围来看,公共管理的主体是多元的,包括政府部门和非政府组织(非营利组织)两大类;第二,公共管理实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变,由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效,使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题;第三,公共管理学是一门与政府部门和非政府组织的实践相结合的学科,它是在包括政府在内的公共部门改革的实践中产生,又反过来指导公共部门管理活动,并在这个过程中不断完善和发展,它比传统的行政学更具有现实性;第四,公共管理注重公平与效率的统一,公共利益与私人利益的统一;第五,公共管理学是多学科的综合,它充分吸收了政治学、社会学等当代各门学科的理论和方法,尤其是西方经济学理论和工商管理的方法,从而使公共管理学的知识框架更具合理性。
中国政府管理虽然在一定程度上吸收了当代公共管理理论成果,但是总的来说仍然是以传统的公共行政模式为主导。2008年进行的新一轮国务院机构改革目标是:实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。这次机构改革的力度是前所未有的,也取得了积极的效果,但从基本目标和基本原则看,仍未突破公共行政的传统准则。
虽然东西方国家在政治、经济、文化和历史等方面均有很大的差异,西方发达国家政府管理改革与我国行政体制改革所处的社会发展背景不同,我们不能简单的照搬西方国家的经验,但这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训,使普遍的新公共管理思想与中国国情结合。这对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。
新公共管理对我国公共管理模式的启示
在当前这样一个特殊的社会时期,我们亟需一种全新的理论来拓宽我们的视角,作为我国公共管理改革的理论指南。新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物,又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势,因而新公共管理不失为一个全新的改革理论视角,对我国行政管理理论和实践具有借鉴和启示作用。
(一)引入竞争机制
新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系,将竞争机制引入政府公共服务领域使公共服务市场化,如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”,鼓励私人投资和经营公共服务行业,打破政府的垄断,提高了公共服务的效率和质量,同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况,严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此,可以借鉴西方的做法,在加强“产业管制”的同时,在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营,这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构,提高其经济效益和社会效益。例如,中国的航空运输市场就是如此,中国的航空产业仍属国有,只是在航空运输上引进竞争机制。外国航空公司可以进入中国的航空运输市场,便大大提高了服务质量,推动了中国航空运输业整体素质的提高。
(二)注重既定的法律规章制度
新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效、注重提供优质服务的方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然,在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一套行政法规和人事法规,并保证这些法律法规的贯彻落实,实现行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必须看到,制度毕竟是手段,它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时,应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处,应始终以人民的根本利益为取向,始终贴近社会现实,贴近公众需求。
(三)合理借鉴科学的企业管理方法
现阶段我国的公共管理模式应继续完善官僚制行政方式的同时,合理借鉴私企的管理方法。根据我国的国情和公共行政管理实际发展水平来看,官僚制对于我国行政发展并未完全过时,我国在政府改革中,有必要努力完善适合我国国情的官僚制行政方式,但这并不排斥我们在政府改革中借鉴私企的管理方法。新公共管理把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算、结果控制等引入公共行政领域,对提高政府工作效率是有促进作用的。企业管理特别是私营企业管理重视效率,重视产出,重视管理的科学性,重视市场需求和顾客的反馈,这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴和学习。
(四)强化政府管理职责
转变政府职能,推动政府改革,增强政府服务中的顾客意识。目前经过几次政府机构改革,我国的政府职能转变取得了一定的成效,但是,适应社会主义市场经济需要灵活、高效的政府管理模式还没有完全建立起来。一方面,政府管了许多管不了也管不好的事情;另一方面,本该由政府管理的职责却做得不够好。所以,我国转变政府职能的关键环节是:还权于企业、社会和公民,实行政企分开,政事分开,政府不以公共权力主体的身份介入私人关系领域。在我国政府实践中,应推行政务公开、政务超市、社会承诺制、电子政务等产品和服务,最大限度地追求零顾客成本。为了使这些以顾客为导向的改革措施落到实处,我国政府应积极建立一些适当的公共服务绩效评估标准和申诉处理标准,以便公众监督和更好地为公众服务。
(五)注重公共管理体制与政治体制的关联
新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响。这一点给我们的启发是,行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系,如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度,不能使政府保持一定的政治权威,那么公共行政就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里,政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。
总之,我国的公共管理模式应立足实际,科学合理学习借鉴。即使是同为发达资本主义国家的欧美各国,由于历史条件、文化传统等方面的不同,其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家,在借鉴他们的做法和经验时,更应立足国情,走“内生化发展的道路”,简单地照抄照搬,无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。
参考文献:
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篇3
官僚制；新公共管理
超越与局限源于西方公共部门管理的官僚制是一种以专业分工为前提，以法理性权威为基础、非人格化组织、层级划分等为特征的政府理性实践范式，它与近代大工业化生产特征相适应，并在一定的程度上提高了公共部门尤其是政府的行政效率。随着后工业化和信息时代的到来，为提高政府面对复杂环境下的适应能力，一种呼吁以企业家精神重塑组织的新公共管理运动开始出现并产生了一定的积极意义，新公共管理是官僚制面对知识经济时代和科技环境所带来种种不确定性变革而来，它是对理性官僚制扬弃的一种组织制度。
一、官僚制的特点与局限
1.官僚制的特点。在韦伯那里，官僚制是建立在法理性权威基础上的一种制度，而不是让政治价值关联等非理性因素介入到组织，因此，韦伯事先把官僚的身份设想为“行政动物”，这样的直接结果是政府官僚被剥夺成不具有个体情感价值和对不同政党持有独特见解能力的存在，“个人理性”，“政治中立”和“价值无涉”等观念完好地诠释了这种体制下官僚的特点，与这种行政价值观对应的是，官僚组织的设计原则也应当以理性为精神指导，并具有严密的分工和层级关系。官僚制组织具有下面几个方面的特征：
（1）层级制。
即在一种层级划分的劳动分工中，每个官员都有明确界定的权限，在履行职责时对上级领导负责；
（2）注重制度和法规。
官僚制有明确权责的规章制度，公职人员根据法律或行政规章发号施令，并有法定的管辖范围。
（3）注重个人专长。
每一层级的行政人员都必须具有一定的技能，并且经过特殊训练和考试才能成为组织正式成员。
（4）专业化分工。
每一个岗位都有明确的职责范围，每个管理人员只负责特定的工作。由此可见，韦伯提出的理性官僚制是以系统化分工为核心特征，将复杂的行政管理问题细化为重复处理的制度安排，它强调通过加强垂直控制来协调横向部门的运转，以此形成集权和富有效率的管理模式。
2.内外制度因素的制约。
尽管在当时大工业化社会背景下，官僚制成为将人的需要同组织目标联系起来的有力工具，有效解决了组织内部协调和外部适应的问题，但它面临着最为突出的主客观因素也令其难以维持发展：
（1）市场环境的冲击。
官僚机构作为公共物品和服务唯一提供者的垄断地位已经在新的市场环境下有所动摇，70、80年代由私人部门发展起来的管理方法和技术被应用到公共部门，政府通过补贴，委托和行政特许经营权等多种方式实现间接提供服务，各种私人机构，公司组织，独立团体被允许参与到政府公共物品及服务的提供等等，这些交错复杂的因素和尝试正不断促使着一种更加灵动和开放的原则加速形成，并以此带动后工业化时期环境下政府变革的趋势；
（2）行政二分逻辑的难以实现。
将不同官僚视为行政法规执行者和政策提案来源的两个互不干扰层次是不真实和符合“理性”。在追求政府节缩经费和提高行政效率为目标的前提下，美国在80年代末通过的“第二法律”就确定了文职官员参与政策制定的规则来解决众多复杂的立法工作，由此模糊了这两种身份的边界：官僚既是政策提案的重要来源，又是实际法规的制定者。现代官僚在政治生活中的作用也远远超出了其传统的职责范围，政府官僚的身份也由以往“行政动物”向更加复杂和理性的个体慢慢转变。公共选择理论的代表人物布坎南和塔洛克将“经济人”假说由经济市场推及政治市场时也提出类似的观点，认为现代政治家除了其职业要求之外，还扮演着另一种特殊的“经济人”身份，这些身份的异化也说明了传统官僚制所面临深刻的历史局限性，在后来更为复杂的环境下，官僚制所奉行的“政治中立”、“价值无涉”等理性情感也将变得更加难以维持。
二、新公共管理的超越与局限
伴随着西方国家进入后工业化的步伐加快，作为在相当长时间内构成传统公共行政的官僚制弊端也日益凸显，社会舆论各界对官僚体制所带来的组织僵化，官僚制与现代民主的冲突，管理主义至上与政府公共价值之间矛盾的批评不绝于耳，正如欧文·休斯所说：“从80年代中期以来，发达国家的公共部门管理已发生了转变，曾经在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理那种刻板僵化、层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的公共管理形式。”
1.新公共管理的超越。
公共管理实践者和研究者对新公共管理理论范式和基本内容作出了不同的概括。胡德(Hood)认为，新公共管理强调商业管理方法和原则在公共部门的应用，因而具有以下特点：管理的职业化转变；标准和绩效衡量；产出控制；单位分散化；竞争机制；私人部门的管理风格；纪律与节约。政府再造大师奥斯本和盖布勒在《改革政府》中对新公共管理模式做出了归纳，并阐述其有别于官僚模式的新特点：“起催化作用的政府:掌舵而不是划桨；社区拥有的政府：向公营、私营和志愿团体等提供催化剂，使之行动起来解决社区问题；竞争式政府：把竞争机制注入到提供服务中去；有使命感的政府：行动的力量来源于自己的目标和使命，而非规章条文；讲究效果的组织：按效果而不是按投入拨款；受顾客驱动的政府：给公民“以脚投票”的机会，让“顾客”有所选择；有事业心的政府：以花钱来省钱，为回报而投资；有预见的政府：能够防患于未然，不是让问题成堆后才提供解决方案；分权的政府：把控制权从官僚机构那里转移到社区，授权给公民实现自我管理；市场化的政府：市场机制取代官僚机制。新公共管理思想反映了人类进入信息化、市场化和知识经济时代对公共部门管理尤其是政府管理改革的必然要求，与传统公共行政相比（表1），新公共管理的超越主要体现在以下几点：
1.1对市场竞争机制的引入。
市场机制允许更多的私营企业和组织加入到政府的服务外包行列，打破了官僚制对公共服务的垄断，由此形成新的公私营合作伙伴关系。公私营合作伙伴关系的出现不仅是对新时期全能政府的否定，同时也是对长期以来政府被视为矫正市场机制、弥补市场缺陷和挽救失灵有效干预的质疑，现在反过来，新公共管理主张让市场这只看不见的手来塑造和推动公共部门的发展，让公共部门和私人部门之间，公共部门机构之间展开合作与竞争，以达到优胜劣汰和精简机构的效果，在提供服务不打折的情况下又能控制一定的成本。
1.2强调职业化管理。
新公共管理认为，公共部门尤其是政府应当清楚自己做什么，如何做并向谁负责，让公共管理人员真正成为管理者，而不是传统的仅仅听命于上级的行政官员。在新的管理体制中，行政人员和上级领导关系的维持不再是以往的权威性约定，而是依托于彼此间的信任来创造更加宽广的行动空间，授权也将取代任命成为更加普遍的责任形式。
1.3对组织内部规制的松绑。新公共管理反对官僚行政模式中过于重规章守则而轻绩效优化的做法，在官僚制那里，绩效工作已沦为一种例行公事；新公共管理主张放宽规制，用绩效实现目标管理，即通过确定组织和个人的绩效目标完成工作来进行测评，由此促使规则驱动向任务型驱动组织的转变。
1.4提供回应。
传统供给制度抹杀了公民和社会团体异质需要的诉求，追求整齐划一的服务，扭曲市场规则，造成了公共产品的生产浪费和低效；新公共管理则强调“公民即顾客”，通过转变公民身份，以市场替代政府，给公民“以脚投票”即自由选择的权利来提供回应，改变了传统官僚制绝对刚性的供给手段，更好地实现了资源的有效配置。
1.5改善官僚的关系。
在传统行政分开体系下，政客与官僚仅限于技术上的狭窄关系，即决策与执行的关系，如今公共管理者日益卷入公共政策的制定和通常的政治事务，官僚和政治家的关系变得更加亲密和灵活，这也促使着组织向更加扁平和灵动的组织模式转变。得益于新公共管理，官僚和公民的关系也发生了积极的变化，市场机制的引入、顾客至上等理念改变了以往公民接受服务的被动地位，现时的政府不仅要良好地履行其职责，而且还要学会倾听顾客们的意见，并以顾客的满意度作为政府绩效的评估标准之一。
2.对新公共管理的理性认识。
新公共管理是在总结公共部门实践经验和结合时代要求变革的产物，它试图在公共治理中引入私营部门的管理经验和市场化运作模式对传统的理性官僚制进行修正，从而使得官僚制政府适应当代社会经济发展的需要，尽管新公共管理改变了传统行政的研究理论基础及实践模式，日益成为当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的有力工具，但由于内部存在的一些缺陷也导致其受到各方的批评，对于新公共管理的质疑主要集中在以下几个方面：首先是对私人管理理念的质疑。批评者强调私人部门和公共部门的区别。私人部门的管理过程由战略决定，确定目标，预算评估，方案设计，目标控制等形成，后一项工作的开展依赖于前项工作是否顺利完成，换言之，如果政府的目标难以具体化，那么后面的工作就很难进行，而在政府实际管理工作中，像这种明确的、优先性清晰的任务是非常有限，其结果往往也是难以预测，这将导致目标控制工作变得十分困难，在技术实现和政府职责两者间的平衡存在着难以调和的矛盾，因而实际上是增加了管理难度。其次是政府的“企业家”身份。新公共管理要求政府对待公民犹如顾客，但在这种意识形态转变过程中会造成政府过分关注市场和效率，忽视了公平和正义，损害了政府回应性、责任心的民主价值，与政府的行政伦理背道而驰。有的批评者认为，以市场为基础、公共部门私有化、顾客至上等为原则的改革措施也就意味着政府放弃部分公共管理职能，在新公共管理“顾客至上”的原则基础上，将公民身份贬低为顾客或消费者而忽视了两者间的内在差别，造成了政府的服务过于以“三E”（经济、效率和效益）为追求目标，民主社会化的基本价值（民主、平等、公正等）被抛向一边，罗茨从“新的治理”视角分析新公共管理不足时也曾批评指出：“新公共管理沉迷于目标之中，造成了20世纪80、90年代目标管理的兴起，忽视了及时调控和维持信任关系的重要性。”最后是竞争机制导致的碎片化。竞争机制提倡不同部门在提供一种或同类服务的时候以竞争者的身份参与到公共产品的供给中，但忽视了部门间的合作与协调，造成不同利益主体为追求最大化预算而加大了彼此间的离心力，最终难以聚合力量为公众提供满意的服务，带来了碎片化的治理结构。佩里希克斯（perri6）认为，推行新公共管理所强调的“分散结构化”治理在功能上会导致一些前所未遇的问题，如转嫁问题与成本、相互拆台和干预、产品重复提供、目标经常冲突、缺乏必要沟通、在回应需求时各自为政、服务效果不理想、倚重固有的专业干预，缺乏灵活手段等等，而这些问题也正是后新公共管想予以解决或力图避免的。
三、结语
传统的行政官僚是一种理想的设计，其理论着眼于政治学，而新公共管理理论则把眼光从政治学转到经济和工商管理层次，借助于公共选择理论及新制度经济学在官僚制的基础上设计了一种以市场价值为取向的公共管理与决策模式，极大化丰富了官僚制的管理内涵和新方法，但正如彼得斯所言，旧的原理一旦被后来出现的关于政如何运作的更为现代化的原理所取代时，旧的原理所能解决的问题可能又会重新出现。新公共管理在解决效率和灵活尺度等问题上契合了时代的发展要求，然而其极力鼓吹的分散化治理和推崇的货币理念也造成了政府忽视其根本的政治过程，导致种种新出现的治理难题。就行政改革而言，改革过程中反复出现的矛盾和曲折是在所难免的，我们不应寄希望于一种完善无缺的理论模式来完成所有的工作，而应当辩证认识理论发展的过程连续性，不断丰富理论知识和总结经验，才能更好服务社会。
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公共管理科学是当代管理科学的一个重要组成部分，它是一门运用管理科学的基本原理研究政府、非政府公共机构对社会公共事务进行有效管理的应用科学，其理论性、实践性、综合性和操作性都很强，旨在培养学生的综合能力，如独立思考能力、分析问题和解决问题能力、创新和应变能力等。上好每一堂课是高校教师必须做好的大事。作为公共管理专业的教师应该如何上好每一堂课?从公共管理类课程设置和培养目标看，公共管理类课程的教学，主要应避免以下几点，称为授课八忌。
一忌:备课只看一本书
一般来讲，每一门公共管理类课程都有一本指定教材，教材是教学内容的载体，也是课堂教学的主要依据。讲课前，教师应对所要讲授的教材认真地从头到尾通读数遍，对教材中的内容熟练掌握，并达到融会贯通。俗话说:“要给学生一杯水，教师必须有一桶水”。公共管理类课程具有极强的综合性，其课程对教师知识面要求更高，因此教师在备课时，要在吃透教材的基础上，要更多地钻研参考资料，包括同等教材、有关著作、当前国内外有关杂志、学术会议的资料及现代公共管理新动向，尽可能丰富自己的知识。教学大纲和教材是备课的主要依据，除了因明显的不适宜而改动外，应严格按教学大纲的要求，以教材的内容体系为主线。但具体的授课内容、讲授顺序，则应根据自己综合多本参考书的理解，结合自己的教学方式、方法和教学手段来安排。这就要求既遵循教学大纲和教材，又不被其束缚。
以《公共管理学》为例，随着公共管理实践的不断发展，公共管理学研究的范围、主体和内容也在不断变化和发展，而当前对公共管理的研究途径主要有公共政策途径和企业管理途径，内容的变动性、研究途径的差异性使我国当前关于公共管理学的教材呈现出百花齐放的态势。适合本科教学的教材如黎民《公共管理学》(高等教育出版社)和王乐夫《公共管理学》(中国人民大学出版社)，这两本教材在内容设置上有较大差异，单纯的只用一本教材，而忽视其他教材的参考，对《公共管理学》的学习和研究的视野是狭窄的，而陈振明所编写的更适合研究生使用的教材也能对本科生的教学起到很大的指导作用。所以教好《公共管理学》，在参考教材上，忌讳只使用一本书，从而局限教师和学生对公共管理的认知。书的出版有一定的滞后性，而各种杂志、学术会议资料正对此做了弥补，对于《公共管理学》这样发展性、变动性大的课程，教师更不能忽视对资料的收集、学习和整理。
二忌:备课时死记硬背
“备课”与“背课”是两种不同的教学理念。
“背课”在课堂上的表现是不管学生的课堂状态如何，课堂如一条固定的流水线，落入程序化、机械化，这种死记硬背的教学在一定程度上限制了教与学的双向交流。在该模式下，公共管理类专业教学崇尚“教师讲得清清楚楚，学生听得明明白白”的教学境界，整个教学过程倾向于照本宣科，不能在涉及公共管理类专业的教育、卫生、环保、科技等相关领域实际问题进行讨论与研究，不能使专业学习的内容在包括政府部门、非政府组织内进行实习与实践，缺乏对现实问题应进行深层次的分析、讨论。
“备课”更多倾向于储备、防备。注重备课的教师，往往以自己“是否拥有了充分的知识储备而坦然面对学生”作为是否备好课的标准，教师不仅熟悉教案，还注重研究思考课程内容和学生需求，上课时教师能信手拈来，根据学生反映进行互动，使授课丰富而有张力。以《公共事业管理》的重要教学内容之一教育事业管理为例，我国的高等教育由于直接关系到学生自身的学习和就业，因此每个学生都对该问题很感兴趣，而且有自己的不同见解，重“备”而非“背”的教师会重视学生的主动性和能动性，能与学生就高等教育存在的收费、体制等问题进行交流互动，正确引导学生对该问题的认知，这样的教学才能适应公共管理学科对创新性管理人才培养的需要。
总之，备课不是背课，不能死记硬背，不能把重点放在背上，而应放在备上。当然，完全不背是不可能的，也是不应该的，关键在于背什么。要调整好“备”与“背”的关系，备中有背，选择性地背。
三忌:授课时讲书不讲课，书与课倒置
这实际上是指要摆正教材与课程的位置。如前所述，每门课程都有一本教材。但教师讲授的是课程而不是教材;教材只是学习这门课程的参考，不是这门课程的全部。这是因为公共管理类课程是变化性很强的学科，无论其体系或内容，都在不断的改革、完善之中，很少有十几年或几年不变的学科。而教材的出版总是带有滞后性，这就是需要教师不断地去研究、调整和补充。再者，在公共管理领域学派众多，观点纷杂;对任何一个问题(学科的体系、内容、观点、解释等)，极少有完全一致的看法。不同教材著者对这个问题的研究角度不同、分析方法不同;使得教材与教材之间产生差异。即使授课教师选定的教，也未必与授课教师的观点、理解等完全一致，也需进行必要的改动。因此，教师在授课时，不应完全依照教材，被束缚于书本之中。而要有书不惟书，一要避免照本宣科，二要避免为教材作“注解”。
四忌:授课内容不结合我国当前的改革和实践
高等院校公共管理类课程的教学必须适应我国当前以及未来经济建设和社会发展的需要，这样才能培养出真正有用的人才。当前在公共管理领域，理论上不断有新思想、新观念、新方法产生，实践上也存在着许多需要解决和完善的问题，使得每一门公共管理学科的内容不断地丰富。特别是我国正处在改革开放时期，需要研究和解决的问题更多。公共管理类专业理应将教学研究与社会需求相结合，通过社会调查研究，将公共管理教学、研究与社会管理的现状相结合，发现社会问题并且分析研究解决问题的方法。
总之，通过教学与我国当前的改革和实践的紧密结合，把专业知识运用到公共管理的实际中去，在实际的公共管理活动中发现问题，然后是结合专业知识研究和实践分析，解决公共管理活动中遇到的问题，并将学习研发的成果在管理实际中进行推广应用，做到公共管理知识“从社会中来，到社会中去，服务于社会”。
五忌:不了解学生
教学是教与学的对立统一体。教师是教的主体，学生是学的主体，使二者联结起来的是课程(知识)。从动态的观点看，教学是一个知识传递过程。要使知识在传递过程中不受损失(流失)，一方面要求教师教得要得法，另一方面要求学生学得要得法。而教师教得是否得法，不仅取决于教师的水平和授课的方式、方法，而且与学生的接受能力有着直接的联系。再者，知识的传递(教学)也要讲求效益，即尽可能增大单位课时的知识传递量，而知识传递量的大小也必须以学生能够掌握为基础。这都说明教师要上好课，达到预期的教学目的，就必须了解学生。
公共管理学科是一门综合性的学科，对于政治学、社会学、经济学、心理学等基础社会科学学科有着很强的依赖性。如，政治学有助于分析诸如政治制度如何影响公共政策，经济学帮助管理者了解社会生产过程，分析资源如何合理配置;而社会学为公共管理提供管理活动的社会背景，心理学为公共管理提供行为分析方法。所以，了解学生对公共管理类每门课程来说，就是要了解学生对该课程相关知识的学习和掌握情况。即与该课程相关联的其它课程学过没有?若已学过，那么掌握情况如何?若未学过，那么以后是否学?什么时候学?等等。了解了这些情况，就可以推测学生的接受能力，做到有的放矢，繁简适宜，深化原来学过的知识，为以后要学的知识打下基础，使每个课时的效益最大化。
六忌:课堂授课时呆板单调，不注重教学艺术
教师的课堂教学行为就如同演员在舞台上表演一样，也是一门艺术——教学艺术。同样的教学内容，为什么各个教师的教学效果不同?就是因为教学艺术的差别。如果把教学看作是知识的传递过程，教学方法是传递知识的手段，那么教学艺术就是运用教学方法传递教学内容的技巧。教学艺术具有引起注意、激发动机、带动思维、控制场面、调节气氛的功能。因此，一名合格的教师必须掌握并能有效运用教学艺术。
教学艺术包括的内容很广。首先就是语言表达艺术。教育家苏霍姆林斯基说:“教师高度的语言修养，在极大程度上决定着学生在课堂上脑力劳动的效率。“教师要想把课讲得好一些，提高课堂教学效率，必须在学习语言、使用语言上下功夫。教师的讲课语言应服务于教学内容，根据教学内容的不同，其语言要抑扬顿挫、疏密相间、节奏和谐、妙语连珠，如同一曲动听的音乐，给学生以美感。而不应该是语气平平、单调乏味，使学生昏昏欲睡;还可以通过眼神调控学生的行为和情绪。身姿动作即要善于运用形态语言(手势等)配合语言表达，丰富学生的感知表象，促进学生的理解和思维，而不应只动嘴、不动手，像个“木头人”。最后，要培养独特的教学风格。教学风格是教学艺术的最高境界，他是教学艺术走向成熟化的标志，是教学艺术的个性化，教师应了解自己的气质，根据自身气质特点和人格特征培养属于自己的教学风格。独特的教学风格能使教师具有吸引学生的独特魅力。
七忌:课件内容繁琐，逻辑不清，丢弃板书
随着多媒体技术的发展，制作课件成了每节课的必备工作。课件是教师课堂教学普遍使用的教学手段和表现形式，课件的好坏对提高教学质量和教学效果有着重要的影响。
制作课件时要注意以下几点:首先课件内容要简洁适当。课件应避免大段长句，提炼关键词。简约的内容既可以使学生对主题内容一目了然，又方便学生在做笔记的同时集中精力听老师讲解。有些老师将课程内容大段陈列在课件上，这样做一方面使学生忙于记笔记而无法集中精力听课，另一方面学生可能觉得老师上课不是讲而是念课件，不仅容易产生疲劳感还会逐步对该教师的课失去兴趣。其次，课件内容要安排合理，逻辑紧凑。在展示内容间的联系时可适当使用逻辑示意图或内容层级，应尽量避免大段文字，使课件显得杂乱无章。第三是特别需要注意的一点，课件的运用应和传统的板书相结合，不能因此而废弃板书。在PPT大行其道的今天，由于该教学辅助手段形象、美观、知识容量大，有些教师不知不觉抛弃了板书。板书有其传统的优势，板书的恰当运用有提示、解说、加强学生印象的功能;由于课件设计是流线型的，板书可以及时改进课件不足，修正课堂中的突发变化，并能引导学生参与。板书和课件不是鱼和熊掌的关系，二者如同鱼与水，相互兼容，相互促进。
篇5
纳税服务的内涵和主要内容
纳税服务是指税务机关根据国家税收法律、法规和政策的规定，以贯彻落实国家税法、更好地为广大纳税人服务为目的，通过多种方式，帮助纳税人掌握税法、正确及时地履行纳税义务，满足纳税人的合理期望，维护纳税人合法权益的一项综合性税收工作，它是税务机关的法定义务和职责，是贯穿整个税收工作的重要内容。广义的纳税服务体系包括两大系列：其一是税务机关提供的纳税服务；其二是会计师事务所、税务师事务所、律师事务所等社会中介机构所提供的服务。
纳税服务工作具有很强的综合性，主要包括以下五个方面的内容：税收信息服务，即税务机关及其人员向纳税人、扣缴义务人提供税务相关信息，使之了解自身的权利和义务，有能力自觉、及时、完整地缴纳税款。税收信息包括税收法律信息、税收决策信息、税收业务信息和税务行政信息等；纳税程序服务，即税务机关及其人员在税收征管流程的各个环节上提供的服务。纳税程序包括税务登记、纳税申报、税款征收、纳税信誉等级鉴定、税务检查等；纳税环境服务，即为纳税人提供便利的办税条件和场所；纳税救济服务，即在纳税人与税务机关发生税务争议时，保障纳税人的合法权益，提供行政救济服务，主要指税务行政复议工作；纳税权益服务，即税务机关为保护纳税人权益提供的服务。纳税人享有税法的知悉权、纳税情况保密权、申请减税免税权、陈述申辩权、复议讼诉权、请求赔偿权、控告检举权、申请延期纳税权、索取完税凭证权等权利。
新公共管理理论概述
20世纪70年代后，西方社会科学的发展经过了长期分化过程后，开始走向各学科的融合，跨学科的综合研究成为学科发展的新趋势，形成了 “新公共管理”的思潮。新公共管理以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础，提出政府改革的方向是建立 “企业家政府”，内容包括十项原则：掌舵而不是划桨；重妥善授权而非事必躬亲；注重引入竞争机制；注重目标使命而非繁文缉节；重产出而非投入；具备 “顾客意识”；有收益而不浪费；重预防而不是治疗；重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式；重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。
可见新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。但它们都具有大体相同的特征：
新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府-社会关系模式下所施行的一些具体措施。
新公共管理与传统公共行政只计投入、不计产出不同，更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performance indicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。
新公共管理与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本-效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。
新公共管理与传统公共行政热衷于扩展政府干预、扩大公共部门规模不同，主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
新公共管理与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。
新公共管理理论为现代纳税服务提供了理论依据，不但确立了纳税人与政府平等的经济主体关系，而且还在公共产品“供需”关系中确立了纳税人的主导地位。因此，为公民提供公共产品和服务成为了市场经济的内在要求，是政府的一项根本职能。对于作为政府公共部门重要组成部分的税务机关来说，不但税收征收的过程是服务，而且征收的最终目的也是为纳税人服务。新公共管理理论主张在公共部门广泛引入私营部门成功的管理方法，也为税务机关借鉴私营部门的管理方法，革新工作机制，提高纳税服务工作的质量和效率提供了参考。
新公共管理理论对纳税服务工作的启示
（一）增强纳税服务意识并提高纳税服务的法律意识
思想是行动的先导。思想观念的彻底更新和转变，是优化纳税服务的关键，纳税服务观念要努力实现以下四个方面的转变。
1.由监督打击向管理服务转变。改变以往注重对纳税人防范、检查和惩罚的观念，相信大多数纳税人都能够依法申报纳税，履行税收义务。以服务促管理，寓管理于服务之中，使管理执法和优质服务相互融合、相互促进，不断提高征管效率和质量。
2.由被动服务向主动服务转变。淡化权力意识，树立纳税服务是税务机关必须履行的义务的观念，充分认识到搞好服务是提高征管水平的重要手段，始终把尊重纳税人、理解纳税人、关心纳税人贯穿在税收征管中，积极、主动、及时地为纳税人提供优质高效、便捷经济的服务。
3.由职业道德要求向具体行政行为转变。将过去作为高标准的职业道德要求，转变为对税务人员的基本行政行为规范，使纳税服务的内容制度化、规范化，并将其作为税务机关行政执法的重要组成部分来落实和考核。
4.由注重形式向内容、形式、效果相统一转变。要从片面追求纳税服务形式的认识误区中解脱出来，不能只注重口头上、材料中、墙壁上的服务，而不管实际工作中服务措施的落实与否，服务效果的好与坏。必须通过持久和务实的工作，形成纳税服务长效发展机制。
只有观念的转变，没有法律的保障，纳税服务仍然难以规范地开展。因此，提高纳税服务的法律地位是一项十分迫切的工作。新《征管法》第七条为纳税服务的发展奠定了较为坚实的法律基础，对纳税服务的逐步完善具有深刻影响和重大意义。下一步可以考虑在制订《税收基本法》时，将纳税服务作为其中的一项重要内容：同时可以参照国际惯例，建立纳税人，把纳税人的权利和税务机关应当为纳税人提供的服务以法规形式明确下来；根据征管法及其实施细则，制定纳税服务的基本内容和操作总原则，并根据纳税服务的总原则，制定纳税服务的具体内容、服务标准、工作方式和岗位责任体系等。这样纳税服务就有了根本的法律制度保障。
（二）建立有利于提高纳税服务效率与效能的服务体系
新公共管理认为，政府施政的基本价值在于：经济、效率、效能。联系到税收工作，我们也应该把“经济、效率、效能” 作为纳税服务追求的目标。具体的：应用网络和信息技术，加快建立规范的纳税信息服务体系，整合税务信息资源，为纳税人提供涉税公共信息和个性化信息服务、税收征收管理服务和实时在线服务，实现全天候的“无站式”服务，减少纳税服务的中间层次和环节，降低服务费用，提高服务效率；针对办税程序繁琐、效率不高的现象，运用流程再造理论，开展结果导向的管理，深化税务行政审批改革，减少税务登记、核定申报方式、政策性减免税等审批手续，使程序运作现代化；针对纳税服务绩效难以衡量的问题，继续加强过程控制，坚持“有效执行没借口、决定成败靠细节”的思想，把优化服务渗透到税收管理的每一项工作、每一个岗位和每一道环节；要建立以纳税人满意度为重要衡量标准的纳税服务质量评价体系；要针对纳税人需求日益多元化的趋势，构建以税务机关为主导、多种服务组织共同参与的纳税服务体系，将具体的纳税服务事项交由社会中介机构或民间非赢利组织通过市场化方式进行运作。
（三）建立自上而下与自下而上相结合的纳税服务决策机制
新公共管理的“顾客导向”主张采取自下而上的开放式的决策模式，而不是封闭式的，认为由越多人参与的共同决策，就会掌握到越多顾客的感受，由越少人做决策就越不能真正掌握顾客的心声。严格来说，顾客导向的层次就是由外而内、由下而上，顾客导向的运作前提就是要集体决策，共同参与。在实施纳税服务的过程中，可以透过调查与统计分析去掌握纳税人的需求，但不能掌握纳税人的心声和感受，这往往只能通过基层的税务工作者去探求。作为基层的税务工作者，他们能够直接接触纳税人，最能了解纳税人的实际情况及切身感受。所以税务机关在作出有关纳税服务决策时，必须让广大基层税务工作者参与到决策过程中，成为决策的主体。建立自上而下与自下而上相结合的纳税服务决策机制不仅训练基层工作人员自我管理，更能促使他们自己考核自己的决策执行成效，从而进一步提高服务效率。
(四)建立科学的纳税服务考核机制
应围绕优化服务制定科学可行的考核指标和方法，加强和量化对服务的管理考核，充分发挥和调动税务人员优化服务的主观能动性和创造性。在考核过程中应区分业务体系和非业务体系分别考核。业务体系是指直接为纳税人提供服务的岗位及人员，主要包括管理、征收、稽查、税源监控等一线岗位。非业务体系是指不直接为纳税人提供服务的岗位及人员，这部分人员虽然不直接与纳税人接触，但同样担负着提供服务的职责。对业务体系除参照工作质量标准进行考核外，一并对服务时限、服务质量、纳税人满意度等关键指标进行综合考核；对非业务体系的考核应将税前服务、信息反馈与处理、纳税人满意度等指标作为重点，进行综合考核。
（五）构建完善的纳税服务监督评估机制
要进一步畅通税务机关与纳税人之间的沟通渠道，就要建立公开的、由社会各界共同参与的监督评估机制，使税务机关能够正确地认识自身的服务现状，及时加以改进。通过召开纳税人座谈会、上门走访、问卷调查、发放“个人联系卡”、“征求意见卡”等形式，让纳税人了解税务机关及税务工作人员的工作情况，并陈述自己对纳税服务的意见，让税务机关了解纳税人合法合理的期望，进而修订和完善有关纳税服务的制度和规定；设立投诉举报电话，受理纳税人对税务人员执法不规范、服务不周到的投诉；在税务政务公开和外部参与的基础上，充分尊重社会各界和纳税人的意见，广泛聘请社会各界代表、纳税人代表对纳税服务进行监督评估，以便及时查找问题和不足，随时改进工作。
参考文献：
1.孙利军.关于纳税服务理论与实践诸问题的探讨[J].税务研究，2003
2.戴子钧.构建现代化税收服务新体系[J].税务研究，2003
3.吴旭东.税收管理[M].北京：经济科学出版社，2003
4.乔家华.在制度创新中推进纳税服务：对当前纳税服务的实证分析和政策选择[J].涉外税务，2003
5.陈捷.纳税服务的国际比较与借鉴[J].涉外税务，2003
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纳税服务的内涵和主要内容
纳税服务是指税务机关根据国家税收法律、法规和政策的规定，以贯彻落实国家税法、更好地为广大纳税人服务为目的，通过多种方式，帮助纳税人掌握税法、正确及时地履行纳税义务，满足纳税人的合理期望，维护纳税人合法权益的一项综合性税收工作，它是税务机关的法定义务和职责，是贯穿整个税收工作的重要内容。广义的纳税服务体系包括两大系列：其一是税务机关提供的纳税服务；其二是会计师事务所、税务师事务所、律师事务所等社会中介机构所提供的服务。
纳税服务工作具有很强的综合性，主要包括以下五个方面的内容：税收信息服务，即税务机关及其人员向纳税人、扣缴义务人提供税务相关信息，使之了解自身的权利和义务，有能力自觉、及时、完整地缴纳税款。税收信息包括税收法律信息、税收决策信息、税收业务信息和税务行政信息等；纳税程序服务，即税务机关及其人员在税收征管流程的各个环节上提供的服务。纳税程序包括税务登记、纳税申报、税款征收、纳税信誉等级鉴定、税务检查等；纳税环境服务，即为纳税人提供便利的办税条件和场所；纳税救济服务，即在纳税人与税务机关发生税务争议时，保障纳税人的合法权益，提供行政救济服务，主要指税务行政复议工作；纳税权益服务，即税务机关为保护纳税人权益提供的服务。纳税人享有税法的知悉权、纳税情况保密权、申请减税免税权、陈述申辩权、复议讼诉权、请求赔偿权、控告检举权、申请延期纳税权、索取完税凭证权等权利。
新公共管理理论概述
20世纪70年代后，西方社会科学的发展经过了长期分化过程后，开始走向各学科的融合，跨学科的综合研究成为学科发展的新趋势，形成了“新公共管理”的思潮。新公共管理以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础，提出政府改革的方向是建立“企业家政府”，内容包括十项原则：掌舵而不是划桨；重妥善授权而非事必躬亲；注重引入竞争机制；注重目标使命而非繁文缉节；重产出而非投入；具备“顾客意识”；有收益而不浪费；重预防而不是治疗；重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式；重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。
可见新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。但它们都具有大体相同的特征：
新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府-社会关系模式下所施行的一些具体措施。
新公共管理与传统公共行政只计投入、不计产出不同，更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。
新公共管理与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本-效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。
新公共管理与传统公共行政热衷于扩展政府干预、扩大公共部门规模不同，主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
新公共管理与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。
新公共管理理论为现代纳税服务提供了理论依据，不但确立了纳税人与政府平等的经济主体关系，而且还在公共产品“供需”关系中确立了纳税人的主导地位。因此，为公民提供公共产品和服务成为了市场经济的内在要求，是政府的一项根本职能。对于作为政府公共部门重要组成部分的税务机关来说，不但税收征收的过程是服务，而且征收的最终目的也是为纳税人服务。新公共管理理论主张在公共部门广泛引入私营部门成功的管理方法，也为税务机关借鉴私营部门的管理方法，革新工作机制，提高纳税服务工作的质量和效率提供了参考。
新公共管理理论对纳税服务工作的启示
（一）增强纳税服务意识并提高纳税服务的法律意识
思想是行动的先导。思想观念的彻底更新和转变，是优化纳税服务的关键，纳税服务观念要努力实现以下四个方面的转变。
1.由监督打击向管理服务转变。改变以往注重对纳税人防范、检查和惩罚的观念，相信大多数纳税人都能够依法申报纳税，履行税收义务。以服务促管理，寓管理于服务之中，使管理执法和优质服务相互融合、相互促进，不断提高征管效率和质量。
2.由被动服务向主动服务转变。淡化权力意识，树立纳税服务是税务机关必须履行的义务的观念，充分认识到搞好服务是提高征管水平的重要手段，始终把尊重纳税人、理解纳税人、关心纳税人贯穿在税收征管中，积极、主动、及时地为纳税人提供优质高效、便捷经济的服务。
3.由职业道德要求向具体行政行为转变。将过去作为高标准的职业道德要求，转变为对税务人员的基本行政行为规范，使纳税服务的内容制度化、规范化，并将其作为税务机关行政执法的重要组成部分来落实和考核。
4.由注重形式向内容、形式、效果相统一转变。要从片面追求纳税服务形式的认识误区中解脱出来，不能只注重口头上、材料中、墙壁上的服务，而不管实际工作中服务措施的落实与否，服务效果的好与坏。必须通过持久和务实的工作，形成纳税服务长效发展机制。
只有观念的转变，没有法律的保障，纳税服务仍然难以规范地开展。因此，提高纳税服务的法律地位是一项十分迫切的工作。新《征管法》第七条为纳税服务的发展奠定了较为坚实的法律基础，对纳税服务的逐步完善具有深刻影响和重大意义。下一步可以考虑在制订《税收基本法》时，将纳税服务作为其中的一项重要内容：同时可以参照国际惯例，建立纳税人，把纳税人的权利和税务机关应当为纳税人提供的服务以法规形式明确下来；根据征管法及其实施细则，制定纳税服务的基本内容和操作总原则，并根据纳税服务的总原则，制定纳税服务的具体内容、服务标准、工作方式和岗位责任体系等。这样纳税服务就有了根本的法律制度保障。
（二）建立有利于提高纳税服务效率与效能的服务体系
新公共管理认为，政府施政的基本价值在于：经济、效率、效能。联系到税收工作，我们也应该把“经济、效率、效能”作为纳税服务追求的目标。具体的：应用网络和信息技术，加快建立规范的纳税信息服务体系，整合税务信息资源，为纳税人提供涉税公共信息和个性化信息服务、税收征收管理服务和实时在线服务，实现全天候的“无站式”服务，减少纳税服务的中间层次和环节，降低服务费用，提高服务效率；针对办税程序繁琐、效率不高的现象，运用流程再造理论，开展结果导向的管理，深化税务行政审批改革，减少税务登记、核定申报方式、政策性减免税等审批手续，使程序运作现代化；针对纳税服务绩效难以衡量的问题，继续加强过程控制，坚持“有效执行没借口、决定成败靠细节”的思想，把优化服务渗透到税收管理的每一项工作、每一个岗位和每一道环节；要建立以纳税人满意度为重要衡量标准的纳税服务质量评价体系；要针对纳税人需求日益多元化的趋势，构建以税务机关为主导、多种服务组织共同参与的纳税服务体系，将具体的纳税服务事项交由社会中介机构或民间非赢利组织通过市场化方式进行运作。
（三）建立自上而下与自下而上相结合的纳税服务决策机制
新公共管理的“顾客导向”主张采取自下而上的开放式的决策模式，而不是封闭式的，认为由越多人参与的共同决策，就会掌握到越多顾客的感受，由越少人做决策就越不能真正掌握顾客的心声。严格来说，顾客导向的层次就是由外而内、由下而上，顾客导向的运作前提就是要集体决策，共同参与。在实施纳税服务的过程中，可以透过调查与统计分析去掌握纳税人的需求，但不能掌握纳税人的心声和感受，这往往只能通过基层的税务工作者去探求。作为基层的税务工作者，他们能够直接接触纳税人，最能了解纳税人的实际情况及切身感受。所以税务机关在作出有关纳税服务决策时，必须让广大基层税务工作者参与到决策过程中，成为决策的主体。建立自上而下与自下而上相结合的纳税服务决策机制不仅训练基层工作人员自我管理，更能促使他们自己考核自己的决策执行成效，从而进一步提高服务效率。
(四)建立科学的纳税服务考核机制
应围绕优化服务制定科学可行的考核指标和方法，加强和量化对服务的管理考核，充分发挥和调动税务人员优化服务的主观能动性和创造性。在考核过程中应区分业务体系和非业务体系分别考核。业务体系是指直接为纳税人提供服务的岗位及人员，主要包括管理、征收、稽查、税源监控等一线岗位。非业务体系是指不直接为纳税人提供服务的岗位及人员，这部分人员虽然不直接与纳税人接触，但同样担负着提供服务的职责。对业务体系除参照工作质量标准进行考核外，一并对服务时限、服务质量、纳税人满意度等关键指标进行综合考核；对非业务体系的考核应将税前服务、信息反馈与处理、纳税人满意度等指标作为重点，进行综合考核。
（五）构建完善的纳税服务监督评估机制
要进一步畅通税务机关与纳税人之间的沟通渠道，就要建立公开的、由社会各界共同参与的监督评估机制，使税务机关能够正确地认识自身的服务现状，及时加以改进。通过召开纳税人座谈会、上门走访、问卷调查、发放“个人联系卡”、“征求意见卡”等形式，让纳税人了解税务机关及税务工作人员的工作情况，并陈述自己对纳税服务的意见，让税务机关了解纳税人合法合理的期望，进而修订和完善有关纳税服务的制度和规定；设立投诉举报电话，受理纳税人对税务人员执法不规范、服务不周到的投诉；在税务政务公开和外部参与的基础上，充分尊重社会各界和纳税人的意见，广泛聘请社会各界代表、纳税人代表对纳税服务进行监督评估，以便及时查找问题和不足，随时改进工作。
参考文献：
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4.乔家华.在制度创新中推进纳税服务：对当前纳税服务的实证分析和政策选择[J].涉外税务，2003
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师资队伍建设是学科发展的核心。二十一世纪是一个科学技术迅猛发展的时代,生产关系和社会关系也将会出现前所未有的发展前景。国家的兴旺发达来自于优秀的教育,而优秀的教育源于优秀的教师。因此,在知识经济时代,高校教师任重道远,他们肩负着时代赋予的使命。教师是高校办学的主体。一所大学、一个学科若要办出特色,师资队伍是关键,其建设直接影响到该专业的声誉和发展。公共管理学科不仅对我院,乃至全国许多院校而言,都是一门新兴学科。新兴学科在师资队伍建设中上会存在一定的困难和问题,如何弥补师资队伍的不足是促进学科建设的关键所在。由于公共管理学的多学科属性,师资队伍的构成也具有多学科综合交叉的特点。它主要是以经济学途径和管理学途径为主导。同时公共管理教育不同于其他众多的人文科学和社会科学教育。它主要是以培养应用型的复合型人才为目标,对教师的要求也不尽相同。国外和国内一些知名大学聘请政府官员和研究机构著名学者进行实践经验方面的传授,为学生的能力发展提供了有效的指导。另外,该学科的专业课任课教师的安排还不够专职,没有充分利用好现有的师资力量,在安排授课教师方面还缺乏一个全盘的整体机制。这样有可能影响学科的发展前景。面对师资队伍建设状况滞后于学科的建设,应该从以下几个方面弥补不足。
(1)注重师资队伍的结构。师资队伍结构是否合理,在一定程度上反映了一所学校、一个学科教师队伍的质量和适应教育需要的能力,它直接影响着学科的教学和科研的整体质量。师资队伍结构的主要因素有职称结构、学历结构、年龄结构、专业结构等。而作为新建学科,师资队伍结构不能一成不变的照搬理论,而应根据自身实际情况,合理建构专业师资队伍。如,可以把专业相近的教师组成一个基本框架,每年不断增添新鲜血液,使得学科师资队伍建设得到稳步发展。优化学科教师队伍结构是适应形势发展的需要,是改善当前我院公共管理专业师资队伍突出问题的需要。
(2)充分利用社会资源。我院在广西享有美誉,应该充分利用有利的因素,积极搞好与地方政府和非政府组织的关系。一是可以将地方政府官员和非政府组织的管理人员请进课堂,让他们将自己的实践经验传授给学生;二是可以让学生参与社会的一些实践活动,为他们将来的就业积累资本。
(3)提高专业教师的素质。教师的专业素质应与学科建设和发展相适应。只有提高教师素质,才能提高学生素质,才能促进学科的发展。知识经济时代,教师应注重知识的更新,树立终生学习的观念,树立创新精神。同时,应具有高度的社会责任感,要从社会发展的大趋势,从国家和民族发展前景的高度来认识培养创新人才的重要性。
3课程设置与教材选用
课程设置与教材选用是学科发展的基础,围绕大学课程设置这一问题,不同的大学、不同的学科,由于培养的目标不同,自然在课程设置的结构和布局上相差很大。目前我国许多高校,尤其是社会科学类,在课程设置上存在一定的问题,讲空头理论与实际脱节的课程较多,培养学生敏锐的思维能力,能提高学生毕业后所需要的人际沟通、实际操作能力的课程太少。关键的问题是,我国许多高校在确定课程内容、教学方针、教学方法时,奉行的是只唯上不唯下的原则。较少考虑教育主体——学生的需求。众所周知,教育的目的是为学生的将来做好准备,所以课程体系必须反映学生所选择的专业领域的未来发展。从公共管理学科培养的目标可以看出,它是一种注重应用而并非重视学术的教育。我院公共管理专业培养的目标为“培养具备现代管理理论、技术与方法等方面的知识以及应用这些知识的能力,能在党政机关、文教、体育、卫生、环保、社会保险等公共事业单位行政管理部门从事管理工作的高级专门人才。”从培养目标看,未来毕业生不只是一般的工作人员,而应该是具有发展前景的高级人才(未来的管理者和领导者)。
因此,课程体系更应注重人才能力的培养。但通过分析本专业教学计划,课程及学时安排可看出,在课程设置上更倾向于工商管理,未能突出公共事业管理的特点。课时安排也尚欠合理,过于注重理论课,而忽略应用课程的安排。公共管理设置的课程必须使学生获得如下几个方面的知识:公共管理、公共政策、组织与管理、经济学的知识和方法以及各种定性、定量的分析方法与技术等[2]。核心的课程应以公共管理与政策研究的理论基础和分析方法以及技巧等方面的课程为主体。因为,知识经济时代的公共部门的管理者不仅是政策的执行者,也将成为政策的制定者。所以,课程的设置应具有前沿性和科学性。同时还应具有创新性。要勇于借鉴国内外先进的课程设置,积极开发新兴课程和国际化课程,结合我院的情况设置有特色的课程,为培养国际化人才打下基础。在教学过程中,主要倾向于课程设置和课时的安排,而忽略了教材选用的研究。教材是进行教学的基本工具,也是深化教育教学改革,全面推进素质教育、培养创新人才的重要保证。“教材是教学质量的关键,是教学改革成果的集中体现,因而应该是‘质量工程’的重点任务”[3]多年来,教材问题一直困绕着高校,成为高校必须解决的一个现实问题。
近年来,高校学生逃课事件频频发生,其中原因之一是教材老化、知识陈旧,没有新意,使学生感到课堂的乏味。当然,教师的教风与学生的态度很大程度上直接影响学生的到课率。随着世界经济全球化的趋势进一步深入和入世的成功,陈旧教材的改革已成为高等教育改革的一个首要任务。高校教材建设成为“十五”高等教育改革计划中的一个重要组成部分,我们以“二十一世纪教材”为首选教材。教材作为保证和提高教学质量的重要支柱,在当前更显得重要。管理科学在我国是一门新学课,在教材建设上远远跟不上瞬息万变的世界。我们在教材选用上仍存在许多弊端,所选教材内容重叠,一些教材仍处于“教材耽误人才”的落后局面。教材内容向学生灌输的是历史,而不是现实和未来。教材过于空头的理论化,与市场需求、社会需求有极大的距离。作为新兴学科的公共管理专业的教材选用同样面临巨大的挑战。教材选用是否合理,能否及时更新,既影响教师的教学效果,又影响学生的学习效率;既关系到人才培养质量,又关系到学科整体教学和管理水平。同时,也会影响到学科的稳步发展。因此,对本专业教材的选用,提出以下几个建议:
(1)教材选用的适用性。即教材既要面对现实,适应专业学科的需要,能够较好地与相关的教材和课程内容衔接与协调;又要面向未来,适应未来专业和学科发展的需要,并与其发展趋势相一致。所选教材内容应符合专业人才培养目标。
(2)教材选用的前沿性。即教材体系和内容的科学性和先进性。要求教材体系较好地体现本学科的内在逻辑,恰当反映本学科与其他学科的外在联系。教材的前沿性突出表现在科学性基础上的创新,要求教材对本学科的新进展和新成果,进行深入广泛的调查和研究,及时将被科学论证和公认的新技术、新成果、新观念充实到教材体系内容中,展示本学科当展的最新水平。
(3)教材选用的发展性。人类社会是在不断的发展和进步,而在发展中起重要作用的是知识的更新和科学技术的发展。科学和社会的发展也决定了教材的选用必须遵循发展的规律。即教材内容既符合本学科理论知识发展的要求,又符合社会发展的需要,同时,还要符合学生个性发展和未来求职的需要。从总体上,可采用系列教材。因为公共管理学科的许多课程存在着个性与共性的相互关系。选用国外系列教材或“二十一世纪系列教材”,可以学到最前沿的学科知识。编写配套的讲义和案例,补充具有中国特色的理论观点和解决实际问题的方法。系列教材与配套讲义有助于学生系统的学习最新知识,又能培养学生的分析能力,最为重要的是促进了学科建设的整体发展。正如大家所知,现代社会和科学技术的快速发展,对大学生的知识和能力结构要求越来越高。而教材是教学过程中知识的载体。教材内容滞后社会、科学技术和生产实际,不具时代特色,就不可能培养出具有国际视野的高素质的公共管理人才。因此,对教材的选用,应依据培养目标,整体规划,以“择优录用”为核心,以同类“优劣比较”为基础,以“优质教材”为结果,把教材选用与课程设置相结合。
4教学方法
教学方法是学科建设的具体手段“教学方法是在教学过程中,教师和学生为实现教学目的,完成教学任务而采取的教与学相互作用的活动方式的总称。”[4]长期以来,都是采用以灌输知识为主的单一教学方法,学生在学习过程中缺乏主动性。即使在实践性较强的学科教学过程中,教师永远是主体。现代社会对人才培养的目标提出了更高的要求,它要求高校能培养出具备深厚的基础知识,多方面能力及创新精神的复合型人才。然而,在教学过程中所使用的教学方法仍沿袭传统的灌输式的教学方法。以课堂、教师和教材为中心,忽略了教育的主体——学生应有的地位。正是由于陈旧的教学内容、单一的教学方法,使得学生过早对所学专业的厌倦,对未来就业的迷惘和失去信心。这种结果,一方面是教师的陈旧教学观念造成的;另一方面是教学管理整体性欠缺的影响。公共管理培养的是综合性人才。因此,在整个教学过程中学生应有更多的机会参与教学活动。由于采取的是大班教学,教师无法开展讨论活动,学生无法参与课堂活动。这种教学方法严重地阻碍了学生能力的培养。针对目前教学方法存在的问题,可以从以下几方面进行改革。
(1)教师要更新陈旧的教学思想,应树立学生是“教育主体”的观念。摈弃照本宣科的陋习,对现实问题应进行深层次的分析、讨论。只有在教师创新观念的教化下,学生才会有创新思想的产生,才能学会分析事物的能力,才能使整个教学课堂充满活力。
(2)教师应树立“教会学生学习”的教学观念。“学无止境”。教师不仅是传授知识,最重要的是传授学习的方法。因为“授人以鱼,仅供一饭之需,授人以渔,则终生受用”。这也是教师的主要职责之一。因此,在教学中,教师可以采用“问题式教学法”来培养学生的思考、创新能力。
(3)教师应采用充满情意性的教学方法。教师是教学的主导,而不是教学的主体。在教学过程中,教师应做到以情带学,使学生既能充分感受到教师的渊博知识,又能体会到教师的博大情怀。让学生感受到学习的快乐。正如前苏联教育家赞可夫所说“教学法一旦触及学生的情绪和意志领域,触及学生的精神需要,这种教学方法就能发挥高效的作用”[5]。
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2．1中医药文化传承与传播的时代机遇
不可否认，西方科学主义在诸多方面对现代医学发展提供了强大的客观的基础理论和方法论帮助，但其片面、静止、孤立的思维方式越来越暴露出局限性和不足。在科学主义思维下成长起来的西方医学，亦不可避免地存在自身的局限。一是还原论的局限性，忽视了局部与整体的关系，机械地把人体当做一部机器来看待，力求在最微细的水平上研究机体的结构与功能，却从根本上忽视了人是一个统一的整体，最终没有办法解释整个机体的各种情况。还原论对于很多复杂性疾病的研究，比如高血压病发生原因的研究及各种自发性免疫系统疾病的研究等，凸显出它的局限性。二是单纯的医疗“治病”模式，忽视了人体健康的整体性及健康与自然、社会的联系。在西医机械的生命观下，通过各种仪器观察和检测生理、生化指标，按统一标准判断病症，对症下药，重视病的普遍性，不注意人的特殊性，不注重人的精神、心理因素对疾病所产生的影响，不符合现代医学模式的发展。三是治疗上多采用对抗、攻击性疗法，少有调动机制、自身平衡、修复作用、养生保健疗法。西医在对疾病治疗中少有充分运用人体自身的免疫功能来对抗疾病，这在现代疾病谱的变化下凸显出越来越多的不足。随着世界科学知识的发展，在多元文化、多种知识的深度交流中，中医药文化中的合理成分、特色技术被世界重新认识，慢慢为世界所接受，中医药文化价值也渐渐走向世界。如在中医学中处于“圣度”地位的“和”的理念，不仅仅是人体内部及人与自然的和谐，更重要的是人的精、神、气的和谐，要求人的心身与自然社会环境的统一。再如“仁”的价值内涵，是中医文化价值中内涵极其丰富的关于个人道德情操修养的部分，“医乃仁术”和“医者仁心”有利于突破纯技术主义的框架。同时“仁”不只是蕴含医道和医德方面，普通人同样需要在道和德方面具备“仁”的思想高度，在处理情志及人际方面要有宽容的心怀。对中医药文化中这类价值观念、认知方式、审美情趣的传播，从实际意义上讲，有利于促进当代民众的身心健康，让人们在嘈杂的现代社会中在心理上寻找到归属，促进个人的和谐和社会的和谐。这些优秀的价值观念逐渐传播，让世人更深刻地领悟中医药文化所蕴含的价值内涵，对促进社会的发展都会起到重要的推动作用。随着公众对中医药文化认识的不断加深，中医药核心文化价值得到了公众的重新认识，不断积累着更加深厚的传承与传播的土壤。由于西方科学主义及西医科学面临的困境，西医服务与社会需求之间的裂痕越来越大。基础研究与临床问题解决之间脱节、疾病谱的转变使医疗成本大大增加、基础研究和药物开发及医学实践三者需要整合，诸如此类问题的出现，促使人类寻求新的医学转向。在此背景下，转化医学应运而生，其核心是打破基础医学、药物研究、临床医学之间的屏障，加强研究与应用之间的结合，在它们之间建立起一个双向转化的桥梁。转化医学遵循的是循证医学的原理，实质是理论与实际相结合，是基础研究与临床研究的整合，聚焦于具体疾病，以疾病诊疗为研究出发点，以促进科学发现转化为医疗实践并最终服务于患者为目标。转化医学倡导“以患者为中心”，要求从临床工作中发现问题、提出问题，由基础研究人员进行深入研究、分析问题，然后再将基础科研成果快速转向临床应用、解决问题。显然这体现和吻合了中医药学的特征：实践性、经验性及中医药以患者为中心、针对疾病个体实施辨证论治，是中医药发挥自身优势的契机。与此同时，人类健康观念的转变也充分体现中医药“治未病”理念的时代价值。世界卫生组织将健康定义为：不仅是没有疾病和虚弱，而且是身体、心理和社会上完好状态。并且规定了有充沛的精力；处事乐观、态度积极、勇敢承担责任等十项健康标志。人类健康观念从只关注生理健康到生理与心理健康并重，且关注人与社会、自然环境的和谐，与中医药文化中诸多生命观、生活观、治疗观、养生观，尤其是“治未病”理念相吻合。这些都为中医药核心文化价值的传承与传播创造了新的机遇。
2．2新公共管理理论与新公共服务理论提供了和市场分工协作的理论依据
新公共管理理论起源于20世纪70年达国家的社会再造浪潮，是“管理主义”或“新管理主义”运用于公共管理部门的结晶。其本质是重新发现公共品的价值，试图通过企业方法实现社会公益目标和公共品异化。大卫•奥斯本和泰德•盖布勒的《重塑》一书提炼了新公共管理理论精髓的十个方面：起催化作用的，掌舵而不是划桨；社区拥有的，授权而不是服务；竞争性的，把竞争机制注入提供服务中去；有使命感的，改变照章办事的组织；讲究效果的，按效果而不是按投入拨款；受顾客驱使的，满足顾客的需要而不是官僚政治的需要；有事业心的，有收益而不浪费；有预见的，预防而不是治疗；分权的，从等级制到参与和协作；以市场为导向的，通过市场力量进行变革［17］。较之传统的公共管理理论，新公共管理理论体现了不同的特征。首先是重新定位了与社会的关系，不再是高高在上，而是要增强对“顾客”需要的响应力。其次，更重视活动的结果和产出及公共服务的效率和质量；充分放权，以适应不断变化的外部环境和公共需求。三是强调竞争机制，取消公共服务的垄断性，即并非所有公共服务都要由提供，而是应根据公共品的内容及性质，灵活采取供给方式以满足需求。新公共服务理论是对新公共管理理论的反思，是在理论基础、价值取向、制度价值等方面进行丰富和创新的基础上，美国著名行政学家登哈特夫妇提出的一个新的公共行政模式。该理论的主要内容有：的职能是服务，而不是“掌舵”，公务员要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，不是试图通过控制使社会朝新方向发展；公共利益是目标而非副产品；在思想上具有战略性，在行动上具有民主性；满足公共需要的政策和方案可以通过集体努力和协作过程得以最有效并且最负责地实现；为公民服务而不是为顾客服务。公务员不仅仅要对“顾客”的要求作出回应，而且要集中精力与公民以及在公民之间建立信任与合作的关系；责任并不简单。除市场外，公务员还应该关注法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益；重视人，不只是重视生产率；公民权和公共服务比企业家精神更重要［18］。新公共服务理论把效率和生产力置于民主、社区、公共利益等更广泛的框架体系中，更加关注民主价值和公共利益。
2．3多中心治理理论提供了公共服务有效实现的路径
关于完全提供公共产品的“失灵”，一直都是一个难以有效解决的问题，特别是20世纪70年代西方一些福利国家“福利危机”的出现，提供公共产品的无效、低效受到很大诟病。面对公共产品领域存在的“市场失灵”与“失灵”，传统的资源配置模式要么“市场”、要么“”的二分法模式已不能满足公共事务治理的需求［19］。基于此，制度学派的代表人物埃莉诺•奥斯特罗姆和文森特•奥斯特罗姆夫妇提出了“多中心治理”理论。该理论的核心思想是，在市场和这两个极端之间，公共事务存在着其他多种可能的治理方式，由于各类主体在功能、结构、外部运行环境等方面的互补性，可以有效解决采用某种单一的公共产品供给方式而无法解决的问题，从而实现供给的优化配置［20］。显然该理论强调公共物品供给结构的多元化，主张公共部门、私人部门、社区组织均可提供公共物品，把多元竞争机制引入到公共物品供给过程中来［21］。治理主体的多元化和治理结构的网络化，即超越了企业治理的局限，单纯的范围。以公民为主体，私人部门、公共部门与公民之间的良性互动与精诚合作，可以提高治理效率、增加效益，缓解治理的压力。
3中医药文化核心价值传承与传播的新探索
3．1中医药文化核心价值的公共品凝集界定
新公共管理理论、新公共服务理论及多中心治理理论都对公共产品和服务提供提出了各自的观点，但无不重视提供主体和提供方式的多元化、市场配置的重要弥补作用。中医药文化价值的具体存在和表现形式，如中医院、中医药社区卫生服务机构提供的中医药文化传播及中医适宜技术等，都具有准公共物品的性质，尤其是中医药文化核心价值的普及，是一种共同资源。依据准公共品的“拥挤性”的特点，难以实现其效用的最大化。针对广大群众中医药文化传播的巨大需求，充分发挥市场优化配置中医药公共资源的功能，提高中医药文化价值提供的质量和效率，避免逆向选择和道德风险的发生。
3．2中医药文化在现代公共服务中的特色与优势
依据多中心治理理论，公共服务的多元主体性为中医药文化价值的传承及传播的路径提供多元性思维。中医药文化价值的传承和传播不仅仅是学术研究，为满足群众最基本、最迫切的需求，、医疗机构、高校、社会团体、企业、民众共同参与治理，既需要推动，又需要市场的补充；既需要学术建设的发展，又需要经济建设激励，以建立健全合理的、长效的运行机制。及其主管部门负责主导中医药文化传承与传播的方向、政策，制定与组织传承、传播发展的计划，负责监督、考核，引导资金的投入。非社会团体可进行资源调研，推出公益服务。高校或中医药科研院所充分发挥知识技术优势，可进行学校和合作、校企合作，让知识真正服务公众，加快知识向实践转化。营利性组织在允许范围内，充分发挥自身活力，以市场机制配置资源。多方协作，调动社会各方力量，承担各自的责任，分享应得的利益，满足群众需要［11］。
3．3中医药文化核心价值实现的路径
随着医学模式的转变、循证医学的发展以及人们对健康需求的增加，健康管理已经成为发达国家卫生事业的重要组成，同时以社区卫生服务机构为基础，开展健康管理已成为趋势。虽然我国也逐渐重视社区卫生服务的作用，但由于资源的不足，仍普遍“重医轻防”，忽视各种健康风险因素的危害。要充分调动各个社会主体的积极性，有效地利用有限的资源来达到最大的健康效果。中医药文化价值在社区健康管理中能够发挥重大作用，尤其是内容丰富的中医“治未病”思想及具体措施，在饮食、起居、劳作、心理、中医锻炼方法、中医药知识、医疗药膳、顺应自然和避邪护身等养生保健和预防疾病方面的诸多内容，在健康管理的实践中，应通过多元主体及多种路径，推广到各类人群中去。再者，从中医药文化价值自身角度，操作简单、安全，设备、场地的要求较低，诸多具体适宜技术简、便、廉、验，极适合在社区开展［22］。因此，应提高居民自我管理能力，努力探索具有中医药特色的社区健康管理。
4中医药文化核心价值传承与传播的创新方法
4．1领航掌舵建中医药特色健康社区
中医药文化价值对社区健康管理具有极大的促进作用，社区是中医药文化价值实现的前沿阵地，是传承和传播的基础，是中医药特色技术充分发挥作用的场所，是最能为民众提供可及的地方。建设中国特色的健康社区，中医药必然能发挥关键作用。在这个过程中，依据新公共管理理论、新公共服务理论及多中心治理理论，应发挥领航掌舵的作用，协同各方主体，以群众需求为导向，做好基础工作。一是发挥战略导向作用，进行长期及短期发展的政策规则制定，为各主体的参与提供良好的制度环境，调动各方的积极性，有利于社会管理的实现。二是充分发挥资源投入的主导作用，弥补民间资本投入的不足。对体现中医药文化的健康社区建设，应主导优先配置资源，保障资金投入、人力资源培养与投入等等，有利于健康社区的可持续发展。三是发挥最重要的管理与监督作用，完善管理与监督体系，监督各方主体提供服务的质量，以群众满意度为指挥棒，及时调整政策，激励与规范各方行为，有利于社会稳定、健康发展。
4．2中医药文化健康社区模式：权力分散、管理交叠，、市场、社会多元共治
依据多中心治理理论及上述论述，中医药文化价值在社区的传承与传播中，不再是唯一的决策中心，以公民健康为中心，、企业、非组织、公民应形成既竞争又合作的社区健康自主治理新体制，实现管理主体和权力中心的多元化，实现“权力分散、管理交叠和、市场、社会多元共治”。这为其他非机构参与社区健康管理提供了广阔空间，实现了公共服务社会化，最大的优势是各方都能发挥自身最优势力量，相互整合、相互弥补、资源互补、协同增效，提高了供给效率，最大限度地满足消费者需求。
4．3中医药健康社区的协调效应：中医药文化价值增值，实现各方效益最大化
中国特色健康社区治理模式，公共品的利用可通过价格歧视增值。对具有一定竞争优势的中医药文化服务及产品，企业可依据消费者的偏好、品味、收入、阶层等因素对不同消费者设置不同的价格，根据消费者的不同情况收取不同费用，使消费者都能以合适的价格获得产品或服务。产品和服务的提供者区别定价，尽可能利润最大化，增进收益；公众又可最大程度上使个人福利最大化；中医药文化价值以这种市场制度获得社会认可，加快传承与传播，同时取得较大经济效益和社会效益。
4．4非部门主动参与功能的扩大
以中国特色健康社区为平台传承、传播中医药文化价值，除部门发挥领航掌舵作用，高校、医院、各社会团体等非组织应当充分发挥各自优势，相互协作，同时实现自身的价值。高校尤其是中医药类高等院校，是中医药文化继承和发展的重要力量，是中医药知识和智慧的源泉之地。其不仅仅是教书育人之地，不能局限于自身范围内搞实验和学术研究，师生应当走出校园，深入社区群众，采取各种方式，给社区提供知识和技术，将中医药文化价值普及并应用，用中医药知识惠及群众。这不仅造福民众，同时能够更好地让中医药文化价值获得民众认同，促进中医药文化价值的传承和传播，促进高校的自身建设发展。医院同样是知识密集的地方，公立性医院应该采取短期或长期的多种措施，如开设社区中医服务门诊、举行各类义诊活动等，将中医药文化及技术传播到基层。各类社会团体亦应在健康社区建设中充分发挥公益性作用，以各种形式补充资源。
4．5市场发挥基础性的资源配置竞争机制、效率机制主导、非组织积极发挥自身优势建设
具有中医药特色的健康社区，充分发挥中医药在预防保健中的作用，可为群众提供基本的健康需求。为充分满足不同层次、不同偏好人群的需求，市场应当发挥资源配置的优势，将一些资源配置到有偏好的人群手中，提高资源配置的效率。企业俱乐部的“选择性进入”是使中医药文化价值资源更体现价值和效率的有效方式。企业组织依据市场对中医药技术与价值的不同需求，以企业力量提供设施、人力等资源，组建俱乐部，充分满足和尊重特定主体的选择性，以人为本设定具体内容。设定合适的准入制度，既提升企业的发展，又促进中医药文化价值的传承与传播、满足特定人群的需求，同时增进社会福利价值。
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《公共政策学》是公共管理类专业必修课，由于该学科的综合性、实践性和应用性强的特征，使得其教学目的不仅是公共政策理念和理论知识的传授，更重要的是培养和提高学生的政策问题意识和实践能力，即运用公共政策的基本理论和方法分析和解决政策问题的能力。因此，公共政策课程的多元教学作为培养创新能力的一种有效方法，有利于培养公共管理学生的创新意识、激发其创新热情、创设较好的创新环境。近年来，我们结合公共政策学课程，在公共管理相关专业进行了教学改革探索，采取主体参与型的教学模式，改变传统的“满堂灌、填鸭”式的教学模式，树立以学生为主体的教育观念，采取启发式和讨论式教学，激发学生独立思考和创新的意识。其目的是要改变以传授知识为中心的继承型教育观念，树立注重培养创新精神的创新型教育观念。(一)案例教学法。在教学过程中开展公共政策课程案例教学，要充分把握案例教学的准备、进行和总结三个环节。高度重视案例教学的功能，精心设计案例教学的方案，充分尊重学生的主体地位，有效发挥教师的引导作用，是通过公共政策课程案例教学以加强公共管理人才创新能力培养的重要途径。案例教学要求学生进入案例描述的特定情景和角色，作为事件的参与者去面对问题并寻求答案。唯有如此，案例教学才能够是学生在模拟的实践环境中设身处地的去思考“我要怎么办”，从而激活在学生头脑中已有的相关知识和理论，有效地提高学生分析和处理问题的能力、表达和沟通能力、群体协调和综合管理能力。由此可见，学生的这种参与起到了“角色扮演”的作用。特别是在公共政策学的案例教学中，学生被引导进入一定的决策环境中，按角色要求去分析政策问题、提出政策方案、比较各种方案并进行择优等等，如同实际的决策者一般运筹帷幄。这种模拟无疑是能够有效地架起理论与实际之间的桥梁。在案例的选择上，我们既选用了“古巴导弹危机”、“中国最牛钉子户”等经典案例，同时也开发了“为什么地沟油难以禁止?”和“青海湖湟鱼保护”等本土案例，通过案例资料的阅读，各种问题的假设，课堂上激烈的讨论，有效地拓展了学生的专业知识，激发了专业兴趣，提高了学习动力。(二)课堂讨论法。这种课堂讨论不同于完整的案例分析，只是在专题讨论课的进行过程中，为了培养学生的政策敏感度，锻炼独立思考和口头表达能力。首先教师选择一些与学生生活相对较近的话题。如，针对“禁止大学生在校外租房”问题的讨论，请同学们分组进行分析其中的缘由并在课堂讨论发言，学生能结合自己和身边的事例踊跃发言。我们也根据近年来我国经济社会发展中出现的一些现象，有针对性的提出问题如“人口老龄化带来的社会问题”、“城市化的发展带来了哪些负面影响”等;而且根据民族院校少数民族学生多的特点和青藏高原的地域特征，讨论“少数民族地区高考加分政策的思考”、“三江源生态保护”等等，使学生对讨论话题充满兴趣。同时，为了培养学生的政策敏感度与学习积极性，也让学生关注一些新闻事件和热点问题，鼓励学生在关注时事的基础上提出一些讨论的问题。在讨论过程中，教师要对学生积极参与的态度和能独立思考并勇于表达自己观点进行充分的肯定，对学生能结合相关专业知识表达的观点和思想给予高度认同，即使出现有些学生的观点不成熟或错误的情况下，教师也要给予积极的引导和合理的解释，不要简单呵斥，从而能激发学生对该教师的热爱和对所授课程学习的积极性。经常鼓励学生不仅会强化师生之间的融洽关系，也能促进学生的独立性，增强他们的学习动机。这种做法，坚持以问题为中心，引导学生开动脑筋、积极思考并勇于表达，激发学生的学习兴趣，锻炼了他们的口头表达和逻辑思维能力，取得了较好的学习效果。(三)社会调查法。我们在学期初，将学生分成几个学习小组，随着课堂教学的深入，在学习了一些理论知识之后，要求学生按照自己的兴趣选定一个题目，在阅读和收集资料的基础上，进行课外实践调研，获取并感知第一手资料，整理材料，并经过小组讨论写成小型的社会调查报告，在学期末制成多媒体课件，选择一位同学上讲台表述小组观点。选题按照学生自己的兴趣，兴趣是最好的老师，这样做不仅可以鼓励所有的学生积极参与到讨论中来，对有些不太善于在课堂发言的学生来说，也给他们创造了表达自己观点的机会，激发了敢于实践的勇气;同时小组群体的共同调查活动还使得学生注意彼此的合作，在充分表现个体创造性的同时养成了团队精神。使学生从知识的被动接受者变成了探索者和研究者。从学生调查的选题来看，基本能够围绕当前的社会热点和难点问题进行调研，也能将学到的理论知识和实际加以联系，比如近年学生的选题有“少数民族大学生就业问题”“西宁市交通拥堵问题”“低保政策的实施状况”等，使他们学会用公共政策的理论和知识去发现和分析问题，寻求解决问题的方案，从而提高了知识应用和创新能力。也加深了对相关政策的认识，了解了政策的贯彻和实施状况。对于学生的调研与汇报，老师要多加赞扬，即对学生缜密的逻辑、新颖的观点和良好的团队合作精神给予表扬，以调动学生参与调研的积极性。(四)课程辩论法。为提高专业课程教学的吸引力和实效性，利用不同班次上合堂课的机会，我们在一些班级中组织实施了课程辩论，就争论性的问题进行分班讨论，提出正反两个方面不同的观点、论据。通过提出论题，准备辩论，参与辩论，点评及总结等过程，将辩论法运用在公共政策学教学中，提高学生学习兴趣和参与学习的积极性，同时在这一过程中，使学生提高语言表达能力、增强自信，增加班级荣誉感和归属感，与课堂教学结合起来，曾就“少数民族加分政策的利与弊”和“大学生兼职的利与弊”等问题展开辩论，不仅提高了语言表达能力，而且培养了学生的应变能力。同时，学生也感到了理论学习和实践结合的重要性，增强了学生学习的主动性，培养了学生理论联系实际的学风和勇于探究，大胆创新，不断进取的精神，让学生亲自体会运用所学知识去解决实际问题的乐趣，从而大大提高了学生学习的积极性。(五)现场参观法。学习公共政策课程，必须了解政策的基本过程及其环境，为了增强学生理论联系实际能力，通过实地参观，“可以帮助学生把抽象的理论知识、逻辑的政策运行过程在具体形象的现场得以验证和固化，从而加深学生对所学理论知识的理解，同时还有利于激发学生的求知欲和调动学生的积极性。”近年来，我们结合课程内容和问题讨论，曾带学生到社区参观，通过现场观摩和社区工作人员的介绍，让他们明白因地制宜的制定和执行政策的重要性，了解一些具体政策在社区的实施现状;也在理解和学习了相关的理论知识之后，有针对性的带学生到餐厨垃圾处理的企业，了解环境保护政策的必要性和积极作用，分析探讨垃圾处理中存在的问题和今后政策需要改进的方面。通过这种实地调研后我们惊喜地发现，学生不仅乐于参加这样的实践活动，同时开始意识到自己专业学习的重要性，增强了公共管理意识，深感自己作为一个在校大学生和日后走上工作岗位的责任。而正是这样的观摩学习，使学生的创新意识和自主学习能力大有提高。
三、取得的成效及今后需要改进的方面
(一)取得的成效。一是学生的问题意识有所增强，通过课程培训，学生们开始关注一些新闻事件和身边的事情，本课程教学的影响获得了较好的延伸，取得了持续的教学效果;二是学生主动学习的积极性不断得以提升，在本学院组织的“我是市长”模拟论坛中，许多学生在课程实践的基础上积极申报，曾取得一等奖和二、三等奖等好成绩，也有学生在任课老师的鼓励下积极申报清华大学等学校组织的案例征集活动等;三是能够发现自身的不足，在小组汇报和课件展示后，许多同学都表示，从其他同学身上学到了很多，也看到了自己的不足，他们不仅认识到了理论学习的重要性，而且也看到了课件制作、演讲和辩论中需要强化和训练的地方;四是会向老师提出他们的需求与愿望，比如希望老师能够更多的带他们进行一些现场参观，希望老师能在课堂上结合本地区的实际分析一些热点问题等，从以前的“要我学习”主动变成了“我要学习”。(二)今后有待进一步完善的地方。一是需要完善课程体系。提高学生的创新能力是一个系统工程，仅仅靠《公共政策学》一门课程的教学方法改革显然是不行的，必须加强和其他课程的联动效应，完善课程体系建设，同时要不断提高任课教师的实践能力;二是加大案例化教学。目前的案例教学基本依赖一些教材中的案例，今后要通过多种途径鼓励教师参与案例写作，特别是需要编写一些本土化案例;三是将课程实践纳入到专业整体计划中，由于受到教师精力和科研水平等等影响，目前只是在鼓励学生撰写相关专业论文，但学生撰写和发表课程论文很少，今后要强化学生的科研能力培养，同时把课程实践和毕业论文等有效结合起来;四是要完善教学质量评价体系。由于受多种因素影响，学校目前实践教学的质量评价体系滞后，对实践教学活动的全过程管理不到位，也在一定程度上影响了实践教学的推广，今后要完善学校和学院的实践教学质量评价体系，提高教学效果。
总之，根据《公共政策学》的实践性和应用性特征，我们在教学过程中大胆尝试了一些教学内容和方法的改革，加强了课程实践教学环节，从而在一定程度上培养了学生的创新意识，激发了学生的创新热情，也创设了较好的创新环境，在今后的教学过程中，我们将不断总结经验，发现和克服困难，为提高学生的创新能力不断努力。
作者:张建英 单位:青海民族大学
参考文献:
［1］朱永新，杨树兵．创新教育论纲［J］．教育研究，1999(8):8－15．
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公共部门绩效管理发源于西方发达国家，它是一种以实现公共部门管理的经济、效率、效益和公平（4e）为目标的全新的公共部门管理模式。公共部门绩效管理对于提高公共部门的管理效率，增进公共部门及其工作人员的服务意识和顾客至上的服务理念，增强公共部门的成本意识，推进公共管理由“治理”向“善治”转变具有重要意义。研究中国公共部门绩效管理发展的现状和问题，探索公共部门绩效管理发展的途径和趋势，以推进中国公共部门绩效管理的发展，是中国社会主义市场经济建设和公共管理改革的客观要求。
一、中国公共部门绩效管理的现状和问题
随着中国政府机构改革的不断深入和政府管理水平的不断提高，政府绩效也同时成为人民普遍关注的问题，一些地方政府和部门已经开始尝试政府绩效评价的实践活动，并取得了一些成绩，但是由于中国公共部门实行绩效管理起步较晚，没有实践经验，尤其是公共部门绩效管理体制的实施还处于萌芽期，因此，中国公共部门绩效管理还存在着很多的不足和问题。
1. 中国公共部门对绩效管理的内涵认识不清。理查德・威廉姆斯指出“事实上，绩效管理本身就代表着一种观念和系统，特别是到了20世纪80年代后期和90年代早期，绩效管理逐渐成为一种非常流行的观点。但是绩效管理的本质含义仍然比较模糊。”英国人事管理学会通过对1 000多家私人企业和公共部门的调查发现，“即使是在那些宣称已经采用绩效管理的组织中，对绩效管理也不存在一致的定义。”①夏夫里兹和卢尔认为，绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为，绩效管理区别于其他纯粹管理之处在于强调系统的整合，它包括全方位控制、监测、评估组织所有方面绩效。从某种意义上说，绩效管理代表着组织全方面的管理工作，因为管理工作的目的便是提高绩效②。美国国家评估中心的绩效衡量小组曾给它下了一个经典性的定义，所谓绩效管理，是“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”③。从以上论述中可以看出，所谓绩效管理实际上是一种现代管理方法，它将员工个人目标和组织战略目标相结合，通过持续改进的绩效考核来保证实现组织绩效，同时也肯定员工的价值。它通过管理者与员工的绩效讨论来增强组织的凝聚力和创造力，通过实施绩效激励来保证组织的不断发展，通过绩效改进与培训来帮助员工实现自身更大的价值。政府绩效管理是以实现政府管理的经济、效率、效益和公平为目标的全新的政府管理模式。政府绩效管理是由许多环节和步骤所组成的行为系统。绩效评估或绩效考核是绩效管理中重要组成部分，但它只有和绩效管理的作用结合起来，才能真正起到考核作用，因而绩效管理是一个系统的管理过程，我们不能只强调某个侧面而忽略了整体。但在实际运行中，中国很多地方政府往往将绩效管理与绩效评估混为一谈，有的地方仅将绩效管理当作控制员工的工具，有的地方仅将绩效管理视作员工职称晋升评定的工具等等，这些都严重背离了绩效管理的4e目标，不利于绩效管理的发展和组织整体绩效的提高。
2. 中国公共部门绩效管理相关的理论研究和实践不足。一方面，其没有真正根据政府绩效管理的内涵和国际惯例建立起包括评估原则、指标设计、评估模型、评估技术和方法，即便是初步建立了相应的原则、指标、模型、技术和方法，也缺乏系统性和科学性，而且往往在评价中强调经济指标相对于其他指标的重要性，过于狭窄，偏重经济指标。另一方面，由于公共部门具有管理目标复杂、产品形态特殊、产品标准多维、价格机制缺乏和生产要素独特等特点，所以公共部门绩效管理有其自身特点和难度，它往往要求研究者有多学科的知识背景。同时，政府绩效管理还会受到多种因素的制约，错综复杂，研究难、见效慢，各地实施的政府绩效管理基本上都是盲目跟风，甚至有的地方政府的绩效管理严重偏离政府绩效管理的本源和宗旨。总体来说，目前中国对该领域从基本概念、作用程序、实施原则、实际操作过程以及综合使用等都没形成共识，甚至与公务员考绩混为一谈。由于缺乏系统性的研究和成熟的实践经验的指导，致使中国学术界和相关机构对于政府绩效管理的的理论研究和实际应用还处于较浅层次，和发达国家相比仍处于不成熟状态。
3. 公共部门绩效管理考核评估设计的内容和体系不够科学，评估指标难以量化。绩效管理的目的是通过制度和机制来引导树立正确的政绩观，它的核心是政府绩效考核和评估。政府绩效考核和评估，就是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量，是政府绩效管理的有力工具和手段。但是政府绩效考核和评估这一领域又是政府绩效管理的世界性难题，对于绩效管理工作还处于萌芽阶段的中国就更是如此。首先是政府的产出难以量化，给绩效评估带来了不确定性和难衡量性，其次是政府的目标是多元的，有时也甚至是相互冲突的（比如地方政府若在教育投入多，那么社保、医疗就要投入少），再就是政府因素的多元性，有施政者和被施政者、有监督者和被监督者，不同的利益集团存在不同的利益需求等等，以上因素都加大了建立公共部门绩效评估指标体系的难度，使评估指标难以量化，导致实际操作中一些公共组织所设计的评价指标体系存在过于繁琐、不科学、不合理、不严谨等问题，这些问题又影响了实际考核效果，加大了考核成本，给地方政府的财政带来压力，人为地加剧了财政收支矛盾。
4. 制度化、规范化程度不够，缺少战略规划和管理。中国的政府绩效管理多处于自发和半自发状态，缺乏统一的规划和指导，评估的内容设计和评估构建等几乎都是基于政府本身需要而定，没有客观的衡量标准，也没有形成制度化，更缺少相关法律法规的规范。有的地方实行的政府绩效评估成绩甚至都是事先定好，然后布置下去，这既反映不了政府本身的问题，更谈不上以社会和公众意愿作为客观衡量标准；再者中国政府绩效评估往往都是短期行为，即使针对一项行为考评也往往是“运动式”的，组织者难以从绩效管理的宗旨角度得到全面的反馈。这不仅给下级单位造成负担，有些考评更为一些人收受礼品、甚至收受贿赂提供了机会，直接或间接地损害了政府的形象。这些现象都亟待改变，当前主要工作是制定相关制度和法律，努力实现绩效管理的制度化、规范化。
5. 缺乏推进政府绩效管理绩的机制，绩效评估体系维度不健全。绩效管理本来是企业人力资源管理的工具，现代企业的绩效管理大都采用360°考核法④，注重顾客或服务对象的考核反馈。公共部门绩效管理也应该吸纳借鉴此种考核方法，采取全方位多角度的考核方式，尤其是当前应该贯彻公共管理的顾客导向，引入和完善公众或服务对象对公共部门的考核，加大公众或服务对象考核的比重。中国目前还没有建立推进政府绩效管理的完整机制，缺少一个把政府绩效考核作为专职工作的机构或者委员会。现在涉及政府绩效的部门有财政部门、人事部门、监察部门等等。但是，一方面，各个部门所涉及的考核权力很分散；另一方面，各个部门之间又不能组成一个有机的考核体系。同时，中国的政府绩效评估体制单一，多数是政府内部评估，而且大多是上级对下级的评估，部门的自我评估较少，更缺少群众参与的评估。有些地方即便是采用了群众参与评估，即所谓的“公民评议政府”也很不完善，由于信息不对称，不仅无法进行评价，而且各个部门由于考虑自己的利益，无论是材料的收集还是处理分析都或多或少地存在“暗箱操作”现象，从而影响整个结果的客观性和准确性。特别是缺乏第三方评估，第三方评估由于多是该领域的专家和学者组成，这些人大都掌握专业知识，信息面较广，又与被评价者没有利益冲突，更能客观公正地做出评价。第三方评估虽然在部分省市已有了雏形，但相对于成熟、发达的政府绩效管理国家还有很多需要改进的地方。
6. 实际应用方面有误区，绩效评估考核的功利色彩太浓，将绩效考核等同于绩效管理。政府绩效管理是运用科学的方法、标准的程序，对政府的实绩和结果做出正确客观的评价，在此基础上采取有效的措施对政府的绩效进行改善和提高。绩效评价作为目标管理重要内容的价值在于，通过对员工和基层管理工作的业绩评估，寻找组织战略管理的缺陷，以便及时调整战略实施步骤，避免可能出现的重大战略失误。但目前中国绩效考核的功利色彩太浓，如将业绩评价考核与评定职称、加薪晋级等个人利益挂钩等。由于业绩评估指标量化程度较低，又事关员工的切身利益，所以无论是考核者还是被考核者都感到为难，要么在人情因素作用下，导致“皆大欢喜”的结果；要么强制规定优良等级比例，这样做往往容易影响员工的积极性。绩效评估考核本应致力于为每一位员工追求公平合理的发展提供空间，如果其结果不是提高了员工的工作效率和工作热情，而是挫伤了积极性，甚至引起人际纠纷，那么绩效管理就与其初衷相违，反而成了“鸡肋”了。
7. 绩效评估考核缺乏有效的沟通。绩效评估的结果会显示员工绩效的优劣，其着眼点则在于发现制约其能力的因素，有针对性地帮助这部分员工提高工作效率，而不是为了实现或强调员工之间或者这部分员工与其他员工之间的差距。因此，绩效评价考核是促进员工发展的管理手段，需要强调考核者与被考核者之间的充分沟通。沟通体现了对不同权力主体、不同利益群体的尊重，是在组织氛围中实行民主管理的一种表现。但当前各类公共组织绩效评估一般遵循组织结构内的权力路线，基本属于一种体现行政权力的组织行为，普通员工绩效评估接受上一级领导的指导与监督，但组织领导的绩效评估一般不受员工的监督，在这种评估活动中，组织沟通是单向的、自上而下的，由于缺乏有效的双向沟通，高层管理者一般难以收集到基层员工对组织战略管理方面的宝贵建议，同时由于没有有效的沟通，绩效管理往往还会带来不良后果。
8. 绩效评估主体方面存在问题。公共部门绩效评估在主体方面存在的不足主要有：政府绩效评估主体单一、评估参与主体缺乏代表性和广泛性、绩效评估主体缺乏独立性及评估参与主体信息不对称四个方面。现代绩效管理要求对员工的绩效评估应该是全方位立体化的，绩效评估应该实行所谓360°评估，这要求评估主体应该不仅包括被评估者的上级，更应该包括被评估者自身、平级员工、下属、服务对象（顾客导向）和公众等，但是中国公共部门绩效评估的主体目前只注重上级的评估，对其他主体的评估重视不够，服务对象和公众评估尤其缺乏，更不用说评估主体的广泛性和代表性了。绩效评估要达到公正公平的要求，必须要求绩效评估主体具有一定的独立性，但由于种种原因，我国公共部门绩效评估主体总是缺乏独立性，评估者受到多种因素制约，在评估过程中，长官意志严重，评估主体往往要看上级眼色行事，难以保证评估的公正性和公平性。而且由于中国公共部门工作的透明度不够，工作分工和责任不够明确，新闻媒体等大众传媒的监督渠道不畅，同时也由于上级评估主体存在、走过场，各参与主体独立性不足造成积极性和主动性不够等原因，评估主体和被评估者之间的信息严重不对称，这也难以保证评估的真实性和公平性。
三、中国公共部门绩效管理的发展趋势
就本质而言，政府绩效管理是一种工具，它是一把双刃剑，关键是怎样用好这个工具。中国政府绩效管理虽然还只是处于萌芽阶段，但发展较快，政府绩效管理已出现了新的发展趋势，主要有：
1. 主体多元化，实现顾客导向，实现公共部门绩效管理的文化再造。坚持内部评估与外部评估相结合，促进评估主体的多元化是公共部门绩效管理的发展趋势之一。目前中国政府绩效考核主体主要是政府内部主体，缺少多方位立体考核，尤其是政府服务对象的考核，这往往降低了绩效考核结果的可信度和说服力。要完善政府内部评价机制，建立多重绩效评估机制，并吸引有关部门(如党委组织部、财政局、智囊机构等)参与评估。应借鉴国外的经验，建立专门的社会评估组织，鼓励有关专家学者和社会团体对各级政府绩效进行科学的诊断和评估，将政府自我评估、上级评估与专家评估、社会公众评估相结合，实现考核主体多元化。政府绩效评估要贯彻顾客导向的原则，要再造政府内部文化，实现政府文化由“统治型”观念向“服务型”观念的转变，深入开展公民评议活动，将管理和服务对象纳入评估体系，在评估过程中要有公民的广泛参与，增加公民对政府绩效考核的比重和范围，评估的内容、标准和指标体系的设计要从为公民服务的立场出发，建设人民满意的政府，促进民主政府、服务政府的形成；要通过社会调查、民意调查等方法，定期调查公众对政府施政的满意程度，以此作为政府绩效评估的重要依据。政府绩效评估要公开透明，要做到内容标准公开、过程公开、评估结果公开；同时要科学地使用评估结果，将政府绩效评估与奖惩制度结合起来，建立以绩效评估结果为基准的奖惩制度。
2. 以科学发展观为指导，加强多学科的交叉研究，理论和实践技术不断成熟。注重实践导向，以学科研究的发展推进政府绩效管理工作，以建立符合各级政府实际的绩效评估指标体系是中国政府绩效管理的又一发展趋势。随着中国政府绩效管理的发展，考核指标体系会必将更趋完善，更符合各级政府实际，也更易于操作。中国各级政府的绩效管理正在不断完善，学科研究方兴未艾，绩效考核指标体系设计也不断进步，今后中国公共部门绩效管理体系的发展趋势是：一要体现科学发展观的要求。坚持以人为本，既要有经济指标，也要有社会发展和环境建设的指标；既要考核已经表现出来的显绩，也要考核潜在绩效；既要考虑当前，也要考虑未来。二要体现政府职能转变的要求。绩效评估主要评政府该做的事，评政府履行法定职责的程度，政府越位、错位的工作不能纳入绩效范畴。三要体现当代绩效管理的理论和实践成果。四要体现中国的国情。中国地区差别很大，不同层级、不同地区的政府绩效指标的设计也要体现其特点。同时，建立电子政府以提高政府效率、降低行政成本、提高政府工作透明度等也必将有助于政府绩效管理工作的完善。
3. 逐步走向制度化、法制化。政府行为有效性的持续提高，还有待于从体制上着手，健全政府体制。换言之，在从技术层面入手的同时，政府还必须从体制方面的改革入手，进一步加强民主建设，才能从根本上解决政府低效问题。中国公共部门绩效管理还处于起步阶段，还缺乏制度化，从制度层面来建构多元的绩效管理体系，形成强有力的制度保障、建立和完善绩效管理机构、建立公共部门绩效管理信息系统、加强相关立法等是一种发展趋势，也是实际需要。要从贯彻落实科学发展观的高度，认真总结各地近年来开展的“目标管理”、“效能建设”、“行风评议”、“万人评议政府”等实践经验，加强政策研究和宏观指导，及时研究和制定相关的法律和法规，指导各地更好地进行政府绩效评估的实践探索，鼓励地方政府大胆探索政府绩效管理和考评的新模式，新方法，总结经验，加强交流学习。同时加强政府绩效评估的理论研究，对国内外政府绩效评估和考核的理论和实践成果进行系统的总结，用理论创新带动实践发展。
4. 公共部门流程再造。公共部门流程再造（BPR）是今后政府绩效管理的发展趋势之一，公共部门绩效评估与流程再造是改善政府管理的两个有效工具。所不同的是，绩效评估侧重于结果评价，而流程再造则侧重于过程控制，但两者可以实现有机的结合，共同提升公共部门的管理绩效，“世界范围内的政府再造者都发现，使用绩效管理可以使政府的生产率获得显著、持续的增长”⑤。同时，他们在政府管理实践中也都面临着同样的问题，都涉及到如何引导政府权力重新组合的问题，其应用势必会涉及更大范围内的行政体制改革。实行公共部门绩效管理，无论是绩效评估，还是流程再造，不仅要有制约，也要有适当激励，“要使用绩效管理，就必须设计一套全新的激励机制”，也就是说，制度设计不仅要着眼于控制和约束低绩效或无效的行为，也要从积极角度激发公务员主动实现高绩效的行为。因此，绩效管理必须与公共部门的主体目标相结合，从公务员的职务、物质（工资）、组织氛围（例如营建一个学习型的组织）等方面建立绩效激励措施。
5. 深化行政管理体制改革，为科学的绩效管理创造环境和条件。公共部门绩效管理作为一种从技术层面改善公共行政、推动政府绩效的工具，具有非常重要的意义。中国在引入和借鉴这种先进管理理念时可能会遇到各种各样的问题，而其中最大的问题就是体制障碍。要借鉴国际行政管理的有益经验，改变目前对政府绩效考评职能不到位，权力分散在各个部门的状况，研究建立直属于政府的专门的绩效考评机构，统一集中行使对政府各部门及其主要负责人工作绩效的督促检查和总结评价职责。有关部门应将政绩考核作为政府有关部门的一项基础性、经常性的工作。要将考评结果与干部的选拔任用和奖罚结合起来。要大力推进政务公开，加强政绩评估的宣传和引导，建立科学考评政府绩效的氛围和环境，为社会各界评估政绩创造条件。
注释：
①理查德・威廉姆斯：《组织绩效管理》，清华大学出版社，2002年出版。
②付亚，许玉林：《绩效考核与绩效管理》，电子工业出版社，2004年出版。
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思想政治理论课教师要想提高自身素质，首先要提高自身各方面能力，努力成为综合性人才。在教学方法、思维方式、理论水平等多方面都应该符合当代学生的特点，了解必要的多学科知识，习惯多学科专业思维。并能够通过强大的表达能力将这些方面的能力表达出来，与学生产生共鸣，使学生更容易接受、理解思想政治理论课的相关知识，提高思想政治教育的有效性，提高教师在学生心目中的形象，增加思想政治理论课的吸引力。
（一）教师专业技能的提升途径
教师专业技能包括讲课能力、语言表达能力、激励能力、教材向教学转化能力、驾驭课堂能力。身为教师，拥有高水平的教师专业技能是教师的立命之本，教师只有提高专业技能，才能清晰透彻的讲授课程内容，才能将思想政治教育的精髓传递给学生。要想切实提高高校思想政治理论课教师专业技能，要从一下几方面加以努力：
首先，高校应针对思想政治理论课教师制定专门的培养计划与培养目标。思想政治理论课主管院（系）应根据思想政治理论课教师的实际情况，制定切实可行的教师专业技能培养计划，明确思想政治理论课教师应具备的教师专业技能和应该达到的教学水平。
其次，建立相应的教学质量督察体系，加强思想政治理论课的教学管理。教学督导部门应该以随机听课、教学常规检查等方式对思想政治理论课教师的教师专业技能水平做客观公正的评价，从而帮助思想政治理论课教师认识到自身的不足，有的放矢地提升自身专业技能。
最后，为了促进思想政治理论课教师的专业技能的提高，学校、院（系）应建立适当的激励机制。不同水平的教师，课酬、津贴、任务量都要有所差异。并适时举办教师专业技能大赛，对表现优异者给予适当物质和精神奖励，并以此作为晋级、晋职的考量标准之一，切实提高思想政治教师的专业技能。
（二）科研能力提升途径
科研能力是思想政治理论课教师综合素质的重要组成部分。思想政治理论课教师需切实提高自身的科研能力，以科研促进教学，以教学带动科研。科研能力的提升，要做到：第一，以科研开发为手段，提升思想政治理论课教师科研能力。第二，以学术交流为契机，提升思想政治理论课教师科研能力。第三，以学术专著为载体，提升思想政治理论课教师科研能力。
（三）实践能力提升途径
为了提高高校思想政治理论课教师的实践能力，思想政治理论课教师应该加强对理论知识的学习和理解，实现意识形态理论向实际生活有效的转化，用经典理论指导实际工作，用实际工作验证经典理论，使自身的实践能力不断提升。
二、明确认识到本职工作的重要性，增强职业荣誉感
在高校中，从学生到教师，再到学校，对于思想政治理论课的重视程度都明显不够，科研经费不足，学科歧视等现象较为常见。但是，思想政治理论课教师应该正视自身的工作性质，明确认识到身为思想政治教育工作者的重大责任，担负起思想政治教育工作者的神圣使命。思想政治理论课教师在课堂上的一言一行都是学生了解国家路线、方针、政策的直接来源；是学生形成正确的世界观、人生观、价值观的重要指导。思政课教师不仅要做学科专业教师，同时还应该是学生的人生导师。对本职工作的重要性持有坚定信念，以身为思想政治理论课教师为荣。
三、注重个人形象
经济的不断发展，知识经济的不断凸现，使高校的教育发生着巨大的变化，在这样一个飞速发展的社会中，学生的参与意识与自我意识不断增强，师生关系正在发生着前所未有的变化。现在，教师的权力因素对学生的影响正在弱化，教师对学生的影响力主要集中在非权力因素上，而这些非权力因素的主要载体就是教师的个人形象。思想政治理论课由于理论较为抽象，课程形式以大课堂教学为主，所以教师个人形象因素是影响课堂教学效果的一个较为关键的因素。
研究表明，在教师个人形象因素中，学生最关注的是教师的知识面、语言运用艺术、师生交往三个影响因素，大部分学生认为好的教师应该是博学多才的，教育理念与时俱进，知识结构科学合理，能够解决学生专业学习过程中的相关问题；其次是教师语言运用艺术，教师在教学中，要说标准的普通话，且普通话必须标准、流利，速度适中，教学语言具有美感；最后，师生交往理念及师生关系也是教师形象的重要部分。思想政治理论课教师要在日常生活中时刻以教师身份严格要求自己，时刻注意自身的个人形象。做到为人师表，在学生中树立威信，保证课程的顺利进行。
四、开拓视野，创新思维，提高课程吸引力
思想政治理论课指导思想上始终坚持思想不动摇，并且要紧跟时代脉搏，积极吸收新时期中国特色社会主义理论。思想政治理论课教师应该积极开拓视野，积极向其他学科教师、学生学习，善于在教学中采取新方式、新方法，使思想政治理论课与时俱进。这样不仅能保持思想政治理论课的青春活力，提高课程的吸引力，也能同时提高思想政治理论课教师的综合素质。
思想政治理论课作为学生思想政治教育的主渠道，努力打造学生“真心喜爱、终身受益”的课程体系，是加强学生思想政治教育的重要手段。而思想政治理论课教师作为课程授课者，担负着重要的责任，对学生树立正确的世界观、人生观、价值观有着极其重要的作用。有效的提升思想政治理论课教师的自身素质是完善思想教育体系，提高大学生的思想政治素质的关键所在。
参考文献：
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调查对象大多为在校学生，占总人数的53.8%。其次，从事教育、卫生、公共管理等人员占比为12%，城镇待、失业及丧失劳动能力者占6.4%，计算机服务、软件业人员占4.5%，其余23.3%调查对象为其他各行业工作人员。而在调查对象工作单位类型中除在校学生外，其他调查对象大多在集体企业（12.1%）和私营、个体企业（9.6%）工作，个别青年在外资企业参加工作（2.2%），有14%的调查对象在社会团体和民办非企业单位工作。
一、陕西青年生存与发展现状及存在的问题
从调查结果来看，陕西省青年现在面临的生存与发展环境良好，但是也存在一些不足。通过统计分析可以将其生存、发展环境所面临的问题总结为以下四个：
（一）收入较低、居住环境一般。由于在校学生占比较大，50.7%的调查对象没有收入来源。除在校学生外，参加工作的大多数青年月收入并不高，月收入在1000元以下的占到7%，月收入2000元至3500元占22.3%，月收入3500元以上仅占7%，这种收入呈两极分化的现象说明现在青年的生存状态不容乐观，特别是低收入群体所占比例较高。
由低收入前提决定了当前陕西青年的居住环境较差，40.3%的调查对象与父母合住，通过各种方式拥有自己住房的占19.6%，租房居住的占11.4%，剩余27.9%人员选择其他如宿舍等。因此购房将给陕西青年将带来非常大的物资、精神压力，降低他们的实际生活水平和幸福感。
（二）社会公共服务意识表现一般。大多数陕西青年积极关注社会、服务社会，勇于承担相应的社会责任，参与公益活动。仅有少数青年缺乏社会公共服务意识。调查结果显示，69.7%的调查对象去年曾捐助100-200元，约23.2%大多为生活条件较差的在校学生，基本没有参与各项社会捐款。
陕西青年还积极参与各项社会公益活动，44.5%的调查人员去年积极参与1-2次志愿者等义务活动，16.7%的青年曾参加3-5次，但同时有近30%的青年未参加社会活动，未展现出新时期青年应具有的精神风貌。
（三）关注社会公平、重视个人发展。陕西青年比较重视个人职业及自身发展，积极参与公共事务，关注社会公正，正视自己的社会地位。
对参与公共事务持满意态度的人员占到48.2%，仅3.1%的调查人员感到不满意。在看待社会公平公正满意度评价上，42.1%的调查人员认为目前社会是公平的，不满意的仅占8.8%。在个人发展机会满意度评价方面，41.4%选择满意当前面临的各种发展机会，不满意当前发展机会的仅占6.3%。在社会地位调查项下，其中40.5%选择满意当前社会地位，仅约6.8%的人员选择不满意。这些数据说明陕西青年积极关注社会事务、参与社会事件的公平讨论，重视社会及企业为他们提供的个人发展机会，正视自身社会地位，具有强烈的社会竞争意识。
（四）生存压力较大、学习意愿强烈。由于陕西青年生存环境不容乐观，他们表现出明显的危机感，因此不断要求自己，希望继续学习，提高生存技能，改善生存条件。数据显示，目前陕西青年最迫切的需要是继续学习、进修，占到30.7%，其次是希望增加收入，占比25.6%。在文化程度追求上，陕西青年显示出强烈的求知欲。选择追求大学及研究生学位的青年占总人数的74.4%，仅6.7%的人员对学位没有要求。这充分说明陕西青年在面临各种压力时性格坚强、乐观，具有强烈的学习意识。
二、改善陕西青年生存环境、提供便利的教育资源
通过上面的分析，我们可以发现陕西青年虽然面临的生存压力较大，但大多青年具有积极的心态，在生活、学习中都始终保持乐观、积极进取。为了给陕西青年提供更好的生存环境和发展空间，社会应提高其收入，提供更多途径的学习进修机会，引导积极健康的生活心态。具体来讲，当前应从以下四个方面入手：
（一）稳健地增加收入，改善生存环境。陕西青年收入普遍较低，加上较高的通货膨胀，这无疑使得陕西青年面临较大的生存压力。因此，要改善他们的生存环境，必须提高陕西青年的收入水平。
1、提高自身知识水平。陕西青年应在完成当前工作学习的前提下，通过继续学习、参加培训等其他方式提高自身技能，在掌握多项技能的同时突出专项技能，为企业和社会创造更多的价值，从而获取更多的劳动报酬，改善生存环境。
2、调节收入分配方式。当前我国实施的是按劳分配为主、按生产要素分配为辅的分配制度。这种分配制度效率的高低取决于分配的公平性，为此社会应提供公平的竞争工作环境，适当调节收入分配方式，增加劳动收入在总收入中的比例，为当代青年获得稳定的报酬提供政府支持。
3、鼓励青年参加创业，培育创新意识。通过创业培训及调查走访来选择创业项目予以经济支持，同时成立创业协会指导青年开展创业实践活动。创业活动的开展不仅能增加就业，同时为当代青年培训了生产致富技能、提高收入水平。
（二）重视心理辅导、引导积极健康心态。由于当代青年面临的生存压力较大，加之社会上各种不良思想的影响，一些青年容易误入歧途。因此应重视广大青年的心理辅导，减缓他们面临的各种精神压力，积极为他们进行心理疏导，培养积极向上的精神面貌，形成健康的人格魅力。
1、生活辅导。帮助青年正确认识社会，学习如何自我调控和情绪宣泄，处理好与朋友、家人和同事的关系，建立积极、乐观、成熟的生活心理。
2、思想修养辅导。帮助青年进行自我分析、自我认识、自我接纳，树立自信、自立的心理，锻炼自我控制力和意志力。关心社会、关爱他人，矫正不良行为习惯和性格。
3、择业辅导。要帮助青年了解自身性格特征和职业兴趣，对其择业方向提供就业咨询或建议，对选择自主创业青年进行毕业的创业辅导。
（三）开展多方面社会公益活动，陶冶当代青年情操。引导当代青年积极开展、参加各项社会公益活动，一方面可以培养他们关注弱势群体、感恩社会的爱心与公德心，形成积极的价值观，另一反面还能够陶冶情操，提高自身修养，培养公益精神。培养当代青年的公益精神，将被动公益活动变为主动公益活动。
1、学会关心、关爱他人。公益精神是社会公益活动得以发展的精神动力。对社会有爱心、学会关心他人、增强为社会服务的观念和能力是公益精神培养的重要内容和直接途径。要引导当代青年树立感恩意识，并将这种感恩意识传递给社会上的其他人。
2、物质激励与精神激励促进公益精神建设。公益精神建设虽然应以精神激励为主，但不应忽视物质激励的成效。比如政府可以为提供公益活动的个人或组织予以政策或其他物质奖励，以号召更多的慈善、公益行为。另外，应给予提供公益活动的个人或组织以精神褒奖，使公益活动参加者感受到公益活动的社会价值、获得从事公益活动的自豪感，倡导一种全民参加公益活动的社会公益精神。
3、建设公益文化、促进公益精神建设。社会公益文化是公益精神建设的基础。完善的公益文化可以强化全民的公益意识，提高他们的公益精神。可以通过树立“乐善好施”的精神和典范、开展更多的小额募捐活动、多种媒体宣传等方法把公益文化当作社会公益精神的重要主题来宣传与建设。
（四）利用现有教育资源，增加培训、学习机会。依托陕西省庞大的教育资源，可以经常举办各种针对青年就业、创业方面的培训学习，为他们提供多方面知识，为广大青年提供多途径再学习的机会，提高他们的就业水平和相关技能。
1、以专业技术培训为重点。当代青年在年龄和掌握新知识、新技术方面具有一定优势，特别是高学历的专业技术青年人员具有扎实的基础知识、高水平外语能力和计算机应用能力。因此培训内容应以服务生产、服务青年急需的技术为主，要以新知识、新理论、新技术、新方法为主要培训内容。
2、充分利用高科技技术为培训服务。充分利用大众传媒和高科技技术，使培训教育在教学手段、教学方法、实习操作方面实现高度现代化。引入多媒体教学和创新培训教育实验等手段都能提高培训质量。
3、坚持“短平快”的培训原则。培训应紧跟新知识、新技术的发展，坚持“短平快”的培训原则，使培训内容与当代科技水平相适应，这样才能快速解决生产实践中面临的现实问题，具有较强的针对性。同时，尽快地将新理论、新知识和新技术应用到生产实际，还可以维持产品的技术优势和行业竞争能力。
参考文献：
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篇13
随着中国改革开放的历史进程和全球化浪潮，社会涌现出一批以社会民间力量为主导，以服务大众或互惠为主要宗旨，具有非政府性、非营利性、自治性、志愿性的各种正式或准组织性的组织。中国社会组织管理采取双重管理体制，这种双重管理体制既是在特定历史条件下对社会组织实施有效监管的现实选择，也是实现政府职能转变的有效途径，为社会组织的生存和发展提供了制度和信任基础。但是，从另一方面来说，这种双重管理体制由于各种历史原因形成了“政社不分”、社会组织的公众认可度及其自身能力不足等问题。因此如何进行适当的制度安排，如何突破体制困境、构建理想的社会组织管理体制已成为推动中国社会组织发展，从而促进和谐社会建设的重要基础。
一、治理的内涵与基本理念
治理理论是20世纪80年代在西方新公共管理运动中诞生的一种理论。该理论主张消解政府垄断公共事务的权力，由政府、市场、公民社会共同参与社会公共事务的管理，从而达到公共利益的最大化，实现整个社会的和谐发展。治理理论是对政府与市场、政府与社会、政府与公民这三对基本关系的反思中产生的，现已逐渐成为公共管理的一个重要价值理念和实践追求。治理理论在政府、社会与市场三者角色的定位以及如何通过相关制度和机制实现三者之间的协调与合作等诸多重大问题上取得了研究上和实践中的成效。
治理理论的基本理念有以下几个方面：
（一）社会治理多元主体论
治理理论认为，治理与统治不同，其本质性区别在于对于权威的要求。治理也需要权威，但这个权威并非必须是传统管理中的政府。在政府与社会、政府与市场的关系的认识上，治理理论认为，传统行政管理体制的合理性基础被打破，政府不再是唯一的公共服务和公共产品的提供者，而更多的转向为社会主体活力的持续释放提供制度保障这一角色上来。政府从繁杂的具体事务性工作中解脱出来，用法律、经济乃至政治的途径与方式发挥全局性统筹协调功能，开始做更多的冷静思考、制度研究和长远规划。罗西瑙指出：“与统治不同，治理指的是一种有共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”因此，治理的主体既可以是政府、公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理理论者质疑政府作为单一中心治理者的合法性，认为公共机构的作用是有限的，主张建立一种多中心的社会治理模式，只要各种公共的和私人的机构行使的权力得到了公众的认可，就都可以成为在各个不同层面上的权力中心。
（二）多元社会管理工具或手段
治理主义者主张运用多元化社会管理工具与手段提高效率，通过运用新的管理方法和技术重塑和整合传统管理方式和流程，提高政府的办事效率和透明度，通过新方法、新技术与政府改革和社会服务的有效结合，使更多的社会组织和个人参与公共服务，促进公共服务的社会化。“在公共管理的事务中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任运用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。”治理主义者认为，针对社会阶层的分散化、利益群体的多样化趋势，社会治理的手段应由单一向复合转变。多元社会要求权力与利益的分散化，这要求在制定社会方针、政策、措施时必须考虑不同社会阶层的利益，以社会最大利益为取向，使处于社会弱势地位的群体利益得到有效保护和体现，这要求权力实现的手段的多样化。任何一个社会治理主体都不拥有充足的知识和资源来独自解决所有问题，它们彼此依赖采用不同方法解决不同问题。这样社会治理手段必须由单一转向复合，通过多种方法解决不同社会阶层的公共利益和公共原则的认同和形成问题。
（三）多元化社会诉求
社会治理的多元诉求体现在四个层面上。政府治理工具的多样化：除了传统的行政手段外，以市场为核心的治理工具和机制，财政性工具与诱因机制，管制性工具与权威机制等都可以作为政府治理的手段，甚至能在很大程度上转变政府在治理过程中的角色形态。治理主体的多元化：政府与其他社会组织一方面都没有单独应对所有公共问题的资源与能力，另一方面又在各自熟悉的领域拥有解决问题所需的比较优势。各尽所能成为实现良好治理的前提条件。公共权力的多中心化：要实现各尽所能的良好治理，就必须让治理的各个主体参与权力度分享。在立体的合作网络中权力的网络化分布，形成了对政府权力的强有力约束，保障了其他治理主体在治理活动中的独立。政府与其他主体的互动合作：主体的多元化可能导致不同利益主体的对抗与对立。然而，公共治理是以公共利益为根本目标的合作网络管理。共同的目标，与相互信任的文化及由此形成的协商对话的行动方式，确保了合作网络成员之间能够精诚合作，弥补各自不足，在公共利益中携手共进。
二、当前中国社会组织建设的现状与问题
改革开放以来，中国社会组织建设成效显著，社会组织已经成为沟通党和政府与人民群众的桥梁和纽带，成为中国经济社会发展中一支不容忽视的力量。
（一）中国社会组织发展的规模与速度
近年来，中国社会组织发展进入快车道，社会组织发展的速度呈现快速发展的态势。从中国民政部2009年统计数据可以看出（见图1、表1），在民政部门登记注册的社会组织由2001年的21.1万个迅速增长为2009年的43.1万个，年均增长超过9.3%，这些社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工伤服务、农村专业经济等社会生活的各个领域，吸纳社会各类人员就业544.7万人；形成固定资产1 030亿元；2009年各类社会组织接收社会捐赠共440.7亿元，其中公募基金会和非公募基金会共接收社会各界捐赠183.6亿元。
（二）社会组织的整体影响力逐渐增强
随着社会组织的快速发展，社会组织的作用日益显现。据统计，“汶川特大地震”发生后，全国各类社会组织累计募集款物356亿元，动员志愿者500多万人次，为灾区人民战胜灾害、重建家园提供了强有力的物质帮助和精神支持，成为抗争救灾的生力军。社会组织已经涉及和进入社会生活的各个层面，在促进经济增长、繁荣社会事业、参与公共管理、开展公益活动和扩大对外交往方面都显示出越来越重要的作用。
（三）政府、市场与社会组织之间力量对比的变化
随着中国社会事业的不断发展，政府、市场与社会组织之间的关系和力量对比出现了一些变化：通过体制改革，政府努力向现代有限有效政府的方向发展，通过分权与放权的方式向市场组织和社会组织让渡了发展空间、机会和资源。市场则经过三十多年的快速发展，基本上已经成长为比较独立的主体构造，成为中国市场经济发展的基石，并对政府和社会的治理走向产生巨大的影响。社会组织的发展虽然还面临若干制约，但其发展势头强劲。社会组织的发展代表着中国社会现代化发展的需要，是填补国家组织相对退出后留下的社会空间的需要，是中国促进社会整合与和谐的需要。从三种组织的力量对比来看，政府依然是最强的一方，对其他两方组织发挥着领导、主导或制约的作用。市场组织的力量也大，并有由于市场组织在推动经济发展的作用，与政府之间基本上是合作的关系；而社会组织三者之中力量偏弱，其地位与作用有待进一步提升。
（四）社会组织发展存在的问题
从总体上看，与中国经济社会发展的新形势和构建和谐社会的新要求还有差距。从社会组织管理的角度看，中国社会组织建设存在以下主要问题：
1.社会组织发展存在体制。现行社会组织管理采取“归口登记、双重负责、分类管理”模式，加之中国社会组织具有官民二重性与非竞争性特点，使得社会组织独立自主发展非常困难，从而陷入“门票难”的窘境。按照《社会团体登记管理条例》的规定，社会组织的登记需要具备一定数量的注册资金和最低限度的人数要求，申请成立须经其业务主管单位审查同意等。这就要求社会组织注册必须通过挂靠政府相关部门或国家事业单位方能成行。由于被挂靠单位既不能从中获益，且要担当一定的政治风险，因此被挂靠单位自然在选择社会组织时慎之又慎。一些社会组织在找不当合适的挂靠单位时就会出现不经业务主管单位而寻求工商部门登记甚至甘愿处于不合法的灰色存在。这种状况说明采取“一刀切”式的登记管理制度是不合理的，势必造成大量“合法律性”，但却不具有“正当性”或“合理性”的社会组织存在；而把大量具有“合理性”或“正当性”的社会组织视为“非法”，并排斥在管理范围之外，也将导致社会组织管理的覆盖面过窄。
2.社会组织发展缺乏资金与人才。一方面，中国社会组织发展缺乏资金。目前，中国民间组织资金最为普遍的来源是会费，由于各类行业组织资金、能力不足，会员覆盖率偏低，因而会费、咨询服务费大多难于维持自身生存发展，经费不足问题已成为制约大多数社会组织发展的瓶颈。出现这种困境的缘由主要在于社会支持不足以及社会组织的市场化程度不高等。中国社会的志愿捐总量仍然相当有限，远远低于世界上许多国家的水平。另一方面，中国社会组织的发展面临着人才和人员待遇问题的压力。由于社会组织不同于行政机关和事业单位，需要通过自收自支解决工资、福利等问题，收入低且不稳，无法吸引高素质人才专职从事民间组织工作，既缺乏热心从事社会组织工作的专职工作人员，又缺乏有能力推动社会组织发展的高级人才。据统计，中国社会组织人才缺乏现象严重。特别是缺少从事社会工作的专职人员，其次是缺少年轻人才和高学历人才。这种困境主要原因在于制度上缺乏必要的规范。中国现行社会组织管理体制对社会组织的人员编制、职称评定、养老保险、医疗保险、税收减免、收费许可等方面缺乏完善的、相配套的法规与政策，从而导致多数社会组织的队伍不稳定，人员结构老化，缺少应有的活力和作用。
3.社会组织自身公信力有待提高。中国社会组织的发展还面临来自政府和社会的信任与合作缺乏的困境。公民社会理念尚未深入社会，加之许多社会组织的活动在效率、效果和透明度方面存在一定问题，它们的行动很容易遭到社会公众的怀疑。政府出于社会稳定与国家安全等方面的顾虑也间接促成了这种不信任度的扩张。
4.社会组织法规体系尚不健全。中国社会组织立法总体上层次低，政策环境不完备，内容不完善。目前国务院颁布的只有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》，民政部出台的《取缔非法民间组织暂行办法》、《中介服务收费管理办法》、《民间非营利组织会计制度》、《救灾捐赠管理办法》和民政部与其他部门联合下发的规范性文件等。目前社会组织的法规和规章主要以程序性规范为主，实体性规范明显不足，社会组织的一些现行管理条例缺乏操作性和针对性，一些管理条例已经较难适用现实中社会组织的管理。
三、治理理论下的社会组织管理
治理理论认为，公共治理的主体是多元的，社会组织是政府和市场之外的重要治理主体。善治是治理理论的追求目标，善治就是一种良性的治理结构，它需要不同治理主体的合理分工、合作努力，不同主体能够形成一种良性的“伙伴关系”。从治理的理念出发，中国社会组织建设的关键是构建政府与社会组织之间良好的“伙伴关系”。国家和政府应充分认识到，社会组织的充分发展是构建和谐社会的基础，社会组织在提供公共产品、改善政府与社会之间关系、参与政策制定和反映公民诉求、保护弱势群体、促进民主化进程等方面具有积极作用。政府需要切实转变职能，对公共领域中容易产生政府失灵或市场失灵的部分交给社会组织，培育社会组织的自我管理和自治能力。从实现良好社会治理出发，我们对社会组织管理方面提出如下建议：
（一）转变政府职能，形成政府、市场、社会组织三者之间相互制约、相互平衡的稳定结构
从制度设计层面看，培育社会组织的制度性前提是政府职能转变，把原来由政府包办且办不好的事情剥离出来，以项目招标和委托等方式，交由社会组织承接，政府才能实现功能重新定位；把部分公益交由公益类事业单位承担，以实现政府、公益类事业单位与社会组织三者之间的功能耦合。在行政管理领域推进市场取向的改革，政府要从促进市场与社会协调发展的全局出发，积极转变职能，为社会组织发展让渡空间，给予社会组织提供更多的支持。一方面，政府通过制定市场规则、加强宏观调控和监督管理、提供公共服务，更加高效率地实现其宏观层次的职能；另一方面，社会组织可以更多地接替政府以往在中观层次的职能，在政府与市场、政府与社会、政府与企业、宏观与微观之间进行协调，向社会提供更多的更具灵活性的公共服务，促使其自身获得更快的发展。
（二）转变观念，政社分开，建立良好“伙伴关系”
改革开放以来，中国在转变政府职能，推行政企分开、政事分开方面取得了很大进展，激活了一大批企事业单位。但在政府与社会组织的关系调整方面则显得较为滞后。目前中国社会组织具有官方色彩浓厚，民间性、自治性相比较为淡化的特点。许多社会组织在组织、职能、活动方式、管理体制等多方面严重依赖政府，甚至仍然作为政府的附属机构发挥作用。这种状况导致社会组织在发展中容易忽视或难以代表会员的利益和愿望，从而丧失必要的社会信任和支持，也影响到社会组织的参与能力。因此，有必要调整和规范业务主管单位与社会组织的关系，实现政社分开。根据社会治理理论的要求，政府应树立与社会组织平等、互信、合作的观念。现代社会组织并非简单的压力团体和国家管理的对象，更是现代社会治理伙伴。社会组织的低度发展，既不利于国家组织的机构改革和职能转变，也不利于市场组织的现代化发展。因此，政府要转变社会组织是其下属部门或隶属单位的过于行政化的趋向，真正将社会组织视为“良好伙伴”，视为社会主体自我协调、自我服务、自我管理的重要组织形式，树立与社会组织平等、互信、合作的观念。
（三）完善相关法律法规，保障社会组织有序运行
政府各有关部门要针对社会组织发展过程中遇到的现实困难和问题，加强调研，进一步完善培育和扶持社会组织发展的相关配套政策，优化社会组织发展的政策环境；建立健全社会组织工作人员工资、职称、保险、福利等方面政策法规，切实解决社会组织工作人员的后顾之忧。在行政法规层面，应争取早日修订和完善《社会组织登记管理条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》，颁布关于行业协会、公益医疗机构、公益教育机构等专业性较强的社会组织的专项管理条例，逐步建立分类监管的行政法规体系。要推进管理体制改革推进管理体制由重入口登记向准入和日常管理并重转变。政府要放宽社会组织的“准入条件”，将数量庞大的“非法”社会组织纳入国家统一的管理体系之中，以体现公民结社自由的权利。在此基础上，逐步加大对社会组织日常运作的管理，对其运作的规范性、合法性进行监督和管理，对其行为的后果及质量进行制约和监督。另外，加快研制社会组织的基本法也是加强社会组织管理的一项重要举措。到目前为止，中国还没有一部专门针对社会组织的统一立法，没有将各种类型的社会组织置于一个统一的法律框架之下，对社会组织的法律地位、主体资格、登记成立、活动原则、经费来源、税收待遇、监督管理、内部自律等方面的规定比较模糊，容易产生法律缺位现象。
（四）加强自身建设，提高社会组织服务水平
社会组织建设既要从政府管理入手，也要努力加强社会组织自身建设，提高社会组织的参与社会管理的素质与水平。首先，要在社会组织专业人才方面加大投入。拥有一批高素质、乐奉献的优秀人才，对于社会组织的生存和发展具有决定性的意义。社会组织有效开展工作的基本前提是拥有良好业务能力、专业素质和奉献精神的人才队伍。大力引进人才，特别是要加大对年轻、高学历、专业化、创新型人才的引进力度，这是社会组织从源头上消解人才困境的关键；还要加大专业人员的培训力度，加强社会组织工作者的专业知识、相关知识以及社会组织管理技能等方面的培训，提高社会组织专业人才的解决社会问题的实践能力，真正发挥社会组织在中国社会经济发展中的作用。其次，要加强社会组织的组织文化建设。文化是组织的灵魂。没有一个积极健康的组织文化，社会组织的功能就不能充分发挥。一方面，社会组织要做好自身定位工作：明确社会组织的宗旨，确定组织发展的目标与愿景，建立组织文化，提高社会组织的感召力和凝聚力。另一方面，根据组织自身特色提供志愿服务、直面社会问题，为弱势群体争取权利、表达诉求，建立起代表自己特点的团体文化和基本价值观，形成社会组织行为标准和伦理守则的动力和机制。最后，加强国际联系，提高社会组织品位。在全球化的浪潮中，社会组织的发展也要立眼于全球，走国际化路线。不仅要努力学习国外社会组织的先进经验，加强自身的基本建设，提高专业化素质和能力；还要积极向国外发展，加强与同类国际组织的交流与联系，真正做到与国际接轨。
总之，治理理论倡导的多元共治思想以及政府、市场和社会组织三大组织结构之间均衡发展的思想具有借鉴意义。当然，作为西方行政管理的一种理论构架，治理理论尚存在诸多不确定因素。鲍勃・杰索普将治理理论的内在困境概括为四种两难选择：合作与竞争的矛盾、开放与封闭的矛盾、可治理性与灵活性的矛盾、责任和效率的矛盾。运用社会治理理论必须根据国家的实际情况区别对待，对于中国强政府、弱社会的背景下，如何重新定位政府作为合作网络中的特殊行动者的角色尤为重要。总体上我们要向社会治理多元化的趋势发展，逐步提高社会组织在三大组织之间的力量对比，使社会组织成为社会管理与社会建设的重要一极。
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