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新型农村社会养老保险制度是我国社会保障体系的重要组成部分，也是我国当前社会保障体系建设的薄弱环节。随着人们对农村社会养老保险的了解和人们对养老观念的逐步转变，城乡居民参保人数不断增加，城乡居民参保的积极性也不断增强，截止2015年底，临县全县已经有36.5万人参保。新形势下，社会保险工作者应本着全心全意为人民服务的宗旨，不断完善城乡居民基本养老保险管理信息系统，让越来越多的城乡居民享受到实惠，使我们距离人人享有基本社会保障的目标越来越近。分析城乡居民参加养老保险工作中存在的问题及提出相应的对策，对完善城乡居民的养老保险工作，具有一定的现实意义。
一、城乡居民参加养老保险存在的问题
（一）城乡居民基本养老保险管理信息系统中无参保人员信息1、城乡居民长年外出务工，未曾参保。近年来，随着我国城镇化进程的加快，更多的青壮年务工人员流入城市打工，而农村未参保人员大部分都是举家在外打工者。这一群体由于其流动性较强，部分外出务工人员回乡参保、缴费，来回的时间过长、费用过高，影响了部分人员的参保热情，已成为外出务工人员回乡参保、缴费的一块壁垒。加上基层劳动保障事务所人手严重不足，使得政策宣传、信息送达都成问题，成为新农保参保部分的“真空”地带。2、村协办员素质不高。为了健全和完善覆盖城乡的社会保障体系，结合社保有关政策规定，在全县各村社区设立了村级社会保障协办员。村协办员具体负责城乡居民社会养老保险政策在村级的宣传和实施，建立健全村级参保人员档案资料，督促参保对象及时缴纳保费，为到龄人员及时办理养老金发放手续。而新农保人口信息采集工作是一项庞大的系统工程，村协办员素质参差不齐，如果在工作中稍有疏忽，就会造成城乡居民基本养老保险管理信息系统中的身份证信息数据采集有误，导致信息错误或无参保人员信息，就会影响保费的收缴，也会影响养老金的具体发放。3、有极少数居民无户籍。实际工作中会发现有一些没有户籍的“黑人”，此类人员大部分属于流动人口及其子女，由于违反计划生育政策超生、非婚生子女等原因，没有办理落户手续，上学、就业、就医、生活都存在很大不便，由于社保卡是以身份证信息为基础而建立的社会保障卡，这部分人由于没有合法的“公民身份”办理不了参保手续，就不能够进入城乡居民基本养老保险管理信息系统，无法对他们收缴保费，他们也不能在达到发放养老金年龄的时候领取养老金。
（二）养老保险系统参保人员续交费信息不连续1、收缴期间参保人员不在本地区。现阶段，中国经济飞速发展，户籍政策也更加灵活，整个社会处于一个动态的平衡中，人员的大流动，也带来户籍的迁徙。城乡居民社会养老保险的办理，是以户口簿和身份证为依据的，如果收缴保险费期间，参保人员不在本地区，而发放养老金的时候却属于本地区居民，则养老保险管理信息系统中就没有此人的缴费记录，必然会影响该居民养老金的发放。2、村协办员工作的遗漏。村协办员的设置，就是方便农民足不出户办社保。如果村协办员的业务水平比较低，就会在为农民办理社保的过程中，出现各种各样的问题，一旦出现缴费记录的遗漏，将会造成参保人员续交费信息的中断。3、本人身份证信息发生了变更，未及时更新信息，按新身份证重新参保。旧身份证和新身份证不是同一个号码或不是同一姓名的，本人身份证信息发生了变更后，如果未及时到相关机关更新身份证信息，而按新身份证重新参保，则会造成养老保险信息管理系统中的缴费记录不连续的情况，必然会影响自己的缴费年限以及累计缴费金额，也会影响到养老金的按时足额发放。所以身份证变更后，必须尽快申请更新信息，才能确保自己的社保权益不受损害。
（三）年龄达到60岁，未能及时领取或中途中断1、银行卡信息发生变更，本人未及时到办事机构进行变更登记。参保人的姓名、公民身份号码、居住地址、联系电话、户籍性质、户籍地址、银行卡账号等登记信息发生变化或信息错误需修改的，申请人应携带变更材料到办理机构进行变更登记申报。如果年龄达到60岁，银行卡信息发生变更而没有及时进行城乡居民基本养老保险个人变更登记的，将影响养老金的按时足额发放。2、城乡居民基本养老保险管理信息系统统计出某年度欠费。距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。参保人经济困难的可申请中断缴费，经济条件好转时应补缴，申请年度补缴保费政府不予缴费补贴。据此，45周岁以下的年轻人补缴中断年限，不享受政府缴费补贴，补缴的年限予以认可。制度实施时45周岁以下人员，如果年满60周岁，缴费年限仍不足15年，必须补满15年才能享受待遇，但政府对中断年限不予缴费补贴。
（四）职工进行两面参保1、宣传不到位。现在农民外出务工流动很频繁，他们可能在城市安家成为市民，也可能回到农村。如果户口还在本县，可参加城乡居民社会养老保险。他们如果在企业参加了城镇职工基本养老保险，并且享受待遇，那就不能参加城乡居民社会养老保险了。由于宣传不到位，现实中还是有很多两面参保的，不仅给本人造成了经济负担，也违反了政策规定。2、由于老保险系统不能并轨，本地、异地参保不能被及时发现。同一个人，在同一个时间段内不能同时参加两项社会养老保险。部分农村居民已参加城镇职工养老保险，又参加城乡居民社会养老保险的，城乡居民社会养老保险可以清退，也可暂保留保险关系，但不再续缴保费，待国家出台城乡居民社会养老保险与城镇职工养老保险衔接办法后按有关规定办理。
二、城乡居民参加养老保险工作中存在问题的对策
（一）提高办事人员素质，选责任心强的村协办员为农民办理社保。村协办员要增强为村民服务的责任心和积极性，并按要求加强培训，村协办员必须熟练掌握参保登记、保险费收缴、补缴缴费、信息变更、待遇领取、注销登记、关系转移、资格认证等业务知识。在为村民办理社保各项手续时，必须认真核对信息，发现错误的信息及时上报县、省有关部门修改。不能出现由于协办员素质低而致使到龄人员领取不到养老金的情况发生。对于少数文化水平低的足不出户的村民，可能连银行卡的类型都分不清楚，村协办员应该耐心讲解，指导村民正确用卡，按时足额领到养老金。
（二）身份证和银行卡信息发生变更，本人应及时到办事机构进行变更登记。身份证是确定公民身份的关键证件，如身份证号码发生变更，应提供公安户籍管理部门身份证变更证明，到社会保险经办机构填写城乡居民社会保险《基础信息修改登记表》办理变更登记。有条件的地方可以增配身份证信息读取设备，减少信息采集时的人为错误。社会保险经办机构，如果能像银行一样，能和公安信息系统联网验证身份真伪，就能有效规避冒领养老保险金的风险。而银行卡是到龄参保人员领取养老金的唯一账户，银行卡信息一旦发生变动，应立即到银行和社保机构进行变更登记，否则将影响本人按时领取养老金。
（三）职工和城乡居民养老保险信息数据库统一构建，实现数据共享。同一个人，如果本地、异地同一段时间内参加两项社保，就会比较容易被发现，及时提醒纠正，重复参加的，应选择参加其中一份社会养老保险。同时，居民不得同时领取两份以上定期社会养老待遇，重复领取的，应选择领取一份社会养老待遇，并退回其已重复领取的居民养老金。对于弄虚作假造成骗领、多领居民养老金的，应退回骗领、多领的养老金，并承担相应的法律责任。
（四）对边远地区的居民多做宣传，普及银行和养老保险知识。我国地域辽阔，区域间经济发展不平衡，地区间的新农保在基本政策、待遇水平上存在较大差异。在边远地区，对新农保的宣传应该做到家喻户晓，方能统一群众思想，提高认识，才能更好地推进和完善边远地区的城乡居民社会养老保险工作。
结束语：
新型农村养老保险制度作为当代我国社会保障体系中重点发展的项目，在一定程度上取得了很大的成绩。这意味着中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。但是如何真正解决和应对农村养老保障的问题，建立一个完善、稳定的农村养老保障体系，将仍是我国社会保障制度建设中的重要内容，农村社会养老保险作为一种正在探索中的新型保障制度还有很长的路要走。
参考文献：
[1]睢党臣,董莉,张朔婷.对城乡居民养老保险并轨问题的思考[J].北京社会科学,2014,7.
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新型农村社会养老保险制度的建立是农村社会保障的重要举措，对于促进农村经济社会的可持续发展，全面建设社会主义新农村，促进农民物质和精神生活的增长有着重要意义。我国当前的养老保险制度在很多方面还不完善，例如相关的法律制度仍不健全；覆盖面小、水平低；相关的管理制度缺失……对农村社会养老保险制度而言，如何强化农村社会养老保险的审计工作，这就成为一个非常重要的问题。首先，我们需要从构建农村社会养老保险的长效机制角度来看待这个问题，我们知道，对任何一个养老保险制度来讲，公众的信任是这个制度可持续发展和实现长效机制的非常重要的组成部分。第二，在制度的构建后，社会养老保险制度实现有效的监管需要从管理体制，从缴费记录的完善以及对基金的有效管理，以及安全审计，这些都是实现农村社会养老保险有效运行的重要组成部分。尤其是在动态经济的背景之下，如何实现农保基金的保值增值，有效抵御通货膨胀的风险，必须实现有效的营运和安全的监管。只有在这样一个背景之下，我们的新农保制度的运行才会在一个安全的制度环境之下。第三，要充分认识到农村社会养老保险审计制度建设的长期性、复杂性、艰巨性，努力把这项利在当代功在千秋的好事做的更好。因为农村养老保险的监管要远比城镇养老保险制度复杂，毕竟农村居民居住分散，而且农民的社会保险意识还有待提升，在这样一种条件下，我们需要努力夯实我们审计工作的基础，不断提升管理能力和服务水平。只有从制度层面、监督管理、综合分析……我们才能对农村社会养老保险审计理念进行全方位的解读。
二、 当前新型农村社会养老保险审计的主要内容
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建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的城乡居民社会养老保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障我区城乡居民老年基本生活。
三、参保范围
凡户籍在本区年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的城乡居民（非国家机关、事业单位、社会团体工作人员），可以在户籍所在地参加城乡居民社会养老保险。
四、基金筹集
城乡居民社会养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。
（一）个人缴费。参加城乡居民社会养老保险未满60周岁的城乡居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1100元、1200元十二个缴费档次,参保人自主选择档次缴费，多缴多领。区政府根据省政府调整情况，结合我区城乡居民人均纯收入增长等因素适时调整缴费档次。
（二）集体补助。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。
（三）政府补贴。一是对符合领取条件的参保人全额支付城乡居民社会养老保险基础养老金，每人每月55元。二是对参保人缴费给予补贴，补贴标准最低为每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的给予适当鼓励，选择缴费标准档次100元的，补贴标准为每人每年30元；选择缴费标准档次200元以上的每提高一档增加补贴5元，最高补贴标准为每人每年85元。三是对城乡重度残疾人，城乡低保户，城乡计生对象中独生子女死亡或伤残、手术并发症人员等缴费困难群体，政府为其代缴100%的最低标准养老保险费（即每人每年100元）。四是对参加城乡居民社会养老保险的45～59周岁生育一个子女的夫妻和农村生育两个女孩的夫妻，在每人每年缴费补贴的基础上，再增加20元缴费补贴。
五、建立个人账户
建立每个城乡居民社会养老保险参保人终身记录的养老保险个人账户。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，区政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。个人账户储存额每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期同期存款利率计息。
六、养老金待遇
城乡居民社会养老保险养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。
（一）中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，我区按此标准执行。
（二）被依法征收农村耕地，被征地后农户人均剩余耕地面积低于全区人均耕地0.143亩/人的在册农业人口（土地由农户家庭承包经营的，按户人均耕地面积计算；土地由村（组）集体统一经营管理的，按全村（组）人均耕地面积计算），具体由区国土资源主管部门确认，被确认为被征地对象且年满60周岁以上的，每人每月加发被征地农民生活补助金80元。
（三）个人账户养老金月计发标准为个人账户全部储存额除以139（与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。参保人死亡，个人账户中的存款余额，除政府补贴外，可以依法继承，政府补贴余额划入社会统筹基金。
七、养老金待遇领取条件
（一）参保人年满60周岁、按规定缴纳参保费，未享受城镇职工基本养老保险待遇和未享受国家机关、事业单位、社会团体离体、退休、退职待遇的城乡居民，在办理待遇享受核准手续的次月起可以按月享受规定的养老金待遇。
（二）城乡居民社会养老保险制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇和未享受国家机关、事业单位、社会团体离体、退休、退职待遇的本区户籍的城乡居民，不需缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女（指在同村或同社区居住的：儿子、儿媳、未婚女儿、招婿上门的女儿和入赘的女婿，不包括嫁出去的女儿）应当参保缴费；距领取养老金年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年，补缴标准不低于补缴时的当年最低缴费标准。距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。
八、基金管理
建立健全城乡居民社会养老保险基金财务会计制度。城乡居民社会养老保险基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按国家有关规定实现保值增值，任何部门不得挤占、挪用。
九、基金监督
区劳动保障部门应当切实履行城乡居民社会养老保险基金的监管职责，制定完善城乡居民社会养老保险各项业务管理规章制度，规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查，并定期披露城乡居民社会养老保险基金筹集和支付信息，做到公开透明，接受社会监督。财政、监察、审计部门按各自职责实施监督，严禁挤占挪用，确保基金安全。城乡居民社会养老保险经办机构和村民委员会及社区居民委员会每年在行政村或社区范围内对村或社区内参保人缴费和待遇领取资格进行公示，接受群众监督。
十、管理服务
区农村社会养老保险管理中心应建立参保档案，建立统一的城乡居民社会养老保险信息管理系统，纳入社会保障信息管理系统（“金保工程”）建设，并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享；推行统一的社会保障卡，方便参保人持卡缴费、领取待遇和查询本人参保信息。各镇（街）要按照精简效能原则，整合现有城乡社会服务资源，加强村（社区）经办能力建设，提供必要的工作场所和设备，充实工作力量，确保工作经费。城乡居民社会养老保险工作经费纳入各级财政预算，不得从城乡居民社会养老保险基金中支出。
十一、相关制度衔接
已参加以个人缴费为主、完全个人账户的农村社会养老保险（以下简称老农保），年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人，可直接享受城乡居民社会养老保险基础养老金；对已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并入城乡居民社会养老保险个人账户，按城乡居民社会养老保险的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇。
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一、新型农村社会养老保险档案管理存在的问题
（一）缺乏专业的档案管理工作人员，档案管理不规范。在当前新型农村社会养老保险的档案管理过程中，大部分工作人员是兼职人员，只有少部分工作人员是专职人员。但是，这些少部分的专职人员又并非全是专业的。新型农村社会养老保险档案管理工作虽然看上去非常简单，而事实上却非常繁琐、零碎和复杂，从而导致部分兼职工作人员或者非专业人员难以更好地胜任。同时，由于新型农村社会养老保险档案管理工作是一项专业性非常强的工作，部分专业人员在进行档案管理资料的整理和分类过程中缺少相应的设备，严重影响了社会养老保险档案管理的规范性、科学性。（二）缺乏统一的管理标准，管理制度不完善。目前，新型农村社会养老保险正处在发展的初级阶段中，而政府尚未认识到农村社会养老保险档案管理工作的重要性，从而并没有根据实际情况制定统一的管理标准，各个地区的养老保险档案管理水平也存在较大的差异性。尤其是新型农村社会养老保险档案在进行分类、归档和分级管理的过程中尚未构建良好的运行机制，工作秩序混乱，降低了社会养老保险档案管理资料的利用效率。（三）养老保险档案内容失真，降低了档案资料的利用率。在当前的新型农村社会养老保险档案管理过程中存在内容失真的问题，其主要表现在下列几个方面：一是农民个人上缴的养老保险费用和档案记录显示不一致，甚至还有一些地方存在农民交纳的养老保险费用和档案历史记录、收据发票都不同的现象。二是在部分的档案管理资料中记录了参保人的保费情况，却并没有为交纳养老保险费用的农民出具保费专用收据。三是部分农民在上缴了养老保险费用之后，在新型农村社会养老保险档案上却并没有一一进行记录，从而导致新型农村社会养老保险档案内容存在失真、不完整的现象，无法全面真实地反映农村投保人的具体缴费情况，严重影响了新型农村社会养老保险档案管理的效率。
二、做好新型农村社会养老保险档案管理工作的策略
（一）实施法治保障，建章立制，完善档案管理制度建设。当前实施的新型农村社会养老保险政策与广大农民群众之间存在着非常紧密的关系，所以必须全面做好档案管理工作，积极实施法治保障、建章立制，针对每一种档案制定相应的管理制度，逐步形成完整统一的档案管理制度体系。同时，还需要针对部分具有特殊意义和重要价值的档案设置特殊的档案管理流程，以确保档案资料内容的准确性、真实性，积极做好新型农村社会养老保险档案资料管理的备份工作，以便能够在做好档案文档管理和维护工作的同时让新型农村社会养老保险档案资料具有科学合理的排序。此外，针对各种类型的档案收集、整理、保管、移交和存档等工作都需要设置一个非常明确与合理的程序，从而全面提升新型农村社会养老保险档案管理工作的水平。（二）增强档案管理意识，加强队伍建设，提升档案管理人员的专业素质。新型农村社会养老保险档案管理工作人员的专业素质直接关系到档案管理工作水平的高低，所以为了真正做好新型农村社会养老保险档案管理工作，需要加强工作人员的队伍建设，全面提升档案管理人员的专业素质。首先，落实管理人员编制策略，从根本上降低养老保险档案管理人员流动的风险。其次，严格落实社会养老保险档案管理从业人员的准入机制。其中，在进行村级联络员的选拔时，可以以村委会民主推荐为主，让乡镇社保所进行综合考察，从而公开选拔新型农村社会养老保险档案管理工作人员。选拔的工作人员必须满足年轻化、知识化和专业化的要求，以便能够从根本上提升新型农村社会养老保险档案管理工作人员队伍的专业水平。（三）加强信息系统建设，提升档案服务水平，实现档案信息资源共享与整合。在新型农村社会养老保险档案管理过程中，管理人员应该根据各个地区的实际情况，采用高水平的应用数据库技术、网络技术，坚持实行纸质档案管理为主、电子档案管理为辅的动态管理模式，从根本上避免档案管理资料在形成、保管和利用的过程中出现反复修改、丢失等现象。同时，还需要根据实际情况开发完整的档案管理系统，逐步构建集新型农村社会养老保险档案管理工作、办公和存档、对外查询等业务为一体的管理平台，全面实现养老保险档案信息资源的共享与整合。
三、结语
总而言之，全面做好新型农村社会养老保险档案管理工作直接关系到每一位参保人员的实际利益，所以必须完善相应的管理制度，提高专业管理人员的综合素质，加强信息系统建设，以便能够最大限度地提升新型农村社会养老保险档案管理的水平，从而推动新型农村社会养老保险工作能够更加持续稳定地向前发展。
【参考文献】
[1]梁邦军.对新型农村社会养老保险档案现代化管理的几点思考[J]. 现代商业,2015(21):82-83.
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2.资金筹集渠道单一
稳定、低成本的长效筹资机制是社会养老持续发展的前提条件，但目前在政府筹资和农民筹资两方面均存在着问题。对于政府筹资，在政府资金增长以及资金拨付等方面尚未建立起相关的制度保证机制。我国农村社会养老资金筹集“坚持个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持的原则”，具有一定合理性。但没有建立相应的有利于方案施行的操作机制。事实上，这一原则已在各地的实际执行中不同程度的被打破。当集体经济实力不强时，有些地区甚至出现了“个人全部交纳”的情况，基金的筹集实际上成为了个人的完全责任，在这种情况下，农民更愿意选择他们所认为的比较可靠的养老方式。如自我储蓄养老和家庭养老等，社会养老受到了很大程度的阻碍。
3.缺乏国家的财政支持和集体单位的配套缴费
农村社会养老保险基金筹资规定为：“个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。”显然，此规定对政府财政（国家财政）在农村社会养老保险的经济支持未作任何硬性约束。而据国际惯例，农民养老保险基金的全部是由政府拨款或由政府和雇主出大头，受保人出小头，这样才构成社会保险，而我国的做法不符合社会保险的特征。至于集体补助方面，由于集体经济呈急剧衰落的趋势，很多地方的集体经济已名存实亡。因此，准确地讲，我国现行的农村社会养老保险完全是农民个人积累制，是农民个人的“自我储蓄保险”，缺乏政府财政支持是造成农村社会养老保险现状的最主要原因。
4.投保门槛高，社会保障水平低，可持续性差
我国农村养老保险是一种以预筹积累为特征的储蓄型保险制度，不具有共济性。因此，个人未来养老金来源主要是缴存积累和有限的增值效益。考虑到银行利率下调或通货上涨等因素，显然这点钱根本不能有效保障农民老年生活。另外，农村社会养老保险在一些地方只能持续几年时间，时隔不久却已经解体了。一些地方基层部门在并无立法的情况下采取行政措施来强力推行养老保险，对不参加者给予各种各样的处罚，这样搞起来的养老保险一旦风头过去或者下一任地方官员不重视，就自然而然地会中途废掉，农民的钱无法收回，最终造成了相当恶劣的影响。
5.投资管理政策不完善，基金管理不规范，基金保值增值难
在基金的投资运营方面，实行完全积累制的农村社会养老保险的投资手段单一，现行的政策规定主要以购买国家财政发行的高利率债券和存银行以实现其保值增值，只有少量基金参与股票或直接投资。这样在银行利率的不断下调，物价的上涨等多种因素的影响下，农村社会养老保险基金的保值增值压力进一步加大，时时面临贬值的风险。另一方面管理资源短缺，管理能力亟待加强。有关工作管理体制至今没有理顺，造成不少地方管理工作断档。同时，信息网络化管理系统建设滞后、管理技术力量薄弱，多数基层养老保险管理人员只能承担最简单的、重复性的日常管理工作。在方案设计、对提供行为的及时监督、信息分析等方面的能力较差，这不仅增加了管理成本，也影响到养老保险的正常运行。
6.农民自身对养老保险制度运行的影响
其一，我国农村人口众多，老年人比重过大。根据我国第五次人口普查的结果：全国65岁以上的老年人口为8811万人，占全国老龄总人口的67.4％万，占全国老龄总人口的67.4%。随着人民生活水平的提高，老年人的寿命不断延长。这就导致了农村社会养老保险支出日益加大，如果政府对农民的养老保险补贴过多，就会给政府财政带来一定的难题。
其二，个人参保意识不高，“土地防老”、“养儿防老”观念根深蒂固。家庭养老一直是中国农村养老的主体，受传统养老观念的制约，农民对农村养老保险工作认识上有差距，部分群众对农村社会养老保险的性质、意义和作用并不十分了解，以至于认识不到位，工作上不支持，行动上不积极。
其三，农民收入水平低，缴费压力大。虽然社会经济的发展使农民的收入水平提高很快，但同时也伴随着消费水平提高和城乡收入差距的加大，使农民实际的购买能力下降。另外，我国目前许多经济不发达的农村地区，农民收入相对较低。还没有产生参加养老保险的需求。在这种情况下，原有商业化的农村养老保险制度就很难推行也不会收到很好的效果。
二、建设与完善我国农村社会养老保险制度的政策建议
1.从政策和立法上加强制度建设
制度通过法律来规范，是国际通行的做法。法律规范是农村社会保险制度有序进行的前提条件。我们必须要通过立法的形式来约束和强制性地执行农村社会养老保险制度，并把相关的事项通过法律予以规定，利用法律和法规来保证农村社会养老保险制度的合理、有效、持续性地进行。坚持“公平与效率结合”的立法原则，在农村建立独具特色的农村养老保险法律制度。农村独生子女以及双女户家庭应当作为养老保险制度的首要目标，因地制宜发展强制的、个人储蓄账户的、由独立非营利基金组织管理的、政府最低担保的制度。各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法，为农村社会养老保险事业的顺利进行提供良好的法制环境保护。
2.建立适合中国国情的农村社会养老保险制度
党的十六大报告指出：“要发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”十六届三中全会进一步指出，“农村养老保险以家庭为主，同社区保障，国家救济相结合。有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度”。以上两个重要的文件都强调了“有条件的地方”，这表明在当前情况下，由于中国农村地区经济发展水平差别较大，农村社会养老保险在体制问题、基金来源问题、管理问题应该有差异。同时，对于不同层次、不同身份的农村劳动力养老保险，也应该实行分层分类解决的办法；在制度没计时，既要考虑农村养老社会保险制度本身的特殊性，也要考虑农村养老社会保险与城镇养老社会保险制度将来接轨问题。
3.监督管理，加大财政投入力度
农村社会保障工作是一项社会系统工程，涉及到千家万户和社会的许多方面。要求政府牵头，统一政令，加大推力，协调方方面面关系，进行有效的组织和引导。在财政允许的情况下，政府应投入资金作为农村养老保险基金的补充，以改变目前政府财政对农村社会养老扶持微乎其微的现状，保障农村社会养老保险事业的顺利发展。具体资金来源可以考虑在财政支农支出中增加农村社会养老保险补贴支出和以减免的部分农业税税金转换为农村社会养老保险基金，这样可以减少农民参保的负担，促进社会稳定。
4.创新农村社会养老保险基金筹资渠道
从农村养老保险的发展现状可以看出，养老基金的筹集靠集体、靠政府是很不现实的。靠农民自身更是与农村社会养老保险制度的初衷相违背的。因此，要积极寻找其他合适的基金筹集渠道。通过缴税的方式筹集基金是社会保障制度的通行做法，通过法律的形式规范农村社会养老保险的筹资来源。这样可以增强筹资的刚性和强制力，扩大制度的覆盖面，提高了社会养老保险抵抗风险的能力，还有利于平衡城乡之间和各地区之间的负担，从而使农村社会养老保险资金有稳定可靠的来源。当前，如果考虑实行缴税方式，可利用农村费税改革的契机，征收农村社会养老保险税，税收直接划入财政专户，农民年老后按月领取养老金。
5.健全基金管理制度
加强农村社会养老保险的基金管理，要健全基金管理制度，以规避物价上涨和利率下调带来的基金贬值风险和政府信任风险。完全积累制的农村养老保险，积累起来的资金必须保值增殖，否则将变成历史包袱。同时，在银行利率不断调整的情况下，不能再承诺一个固定利率，要实行分段计息。据统计，农村养老保险基金滚存100多亿元，分散于2000多个县市，就目前而言，不存在统一运作、使用的可能。因此，努力提高资金的管理和运作能力，避免基金贬值风险，也就成了各级养老保险资金管理机构的一大重任。其基本要求是既要保证资金的安全性，又可以进行适当的投资组合，拓宽投资领域，还可以在保证安全性的前提下进行投资，以提高资金增值率。
6.提高保障机构的组织效率和制度效率
提高保障机构的组织效率和制度效率，如有条件，建立专门的农民养老保险管理机构。我国可以借鉴国外的经验，建立由财政、劳动、民政、卫生、银行等部门组成的农村社会保障委员会，负责规划政策实施办法的制定和资金征收、管理、经营，使用情况的监督检查以及资金保值增值的策划。明确各部门在资金筹措和管理等方面的责任分工。要建立一支素质较高、人员精干的专职干部队伍。对不同层次、不同岗位的农保干部，可以通过举办财务、业务培训班，学习交流，提高农保干部的工作能力，提高实施农村社会养老保险制度的信息化、网络化和管理服务现代化水平。
7.增加农民的收入
农民收入的提高是农村社会养老保险参保率提高的基础。可以考虑从以下方面增加农民收入：优化农业经济结构、农业经营产业化、农村人口城镇化、农业基础设施现代化、农业生产科教化、搞城乡统筹发展等。另外还要大力发展壮大村级集体经济。村级集体经济的有无和多少，对于集体能否为农民的养老保障提供经济支持，有着举足轻重的地位和作用。农村实行以后，农村集体经济实力大大削弱，乡村企业的发展壮大，让村级集体企业富裕起来，从而使村级集体具备了为村民提供包括各种保障在内的公共产品的能力，这样为进一步提高农民收入提供的保证。
8.加强对农民参保意识的宣传教育
中国农村养老保险只是刚刚起步，只有政府和群众双方相互配合，才能把这项工作搞好。农村社会保障制度的建立意味着农民必须从世代相传的传统保障意识转化为现代保障意识，意味着农民的心理、生活习惯及价值取向等方面都要发生深刻的变化。因此广泛而深入的宣传是引导、促成这种观念转化、接受这项新事物最强有力的不可或缺的手段。要提高各级领导对农村养老保险工作重要意义的认识，充分利用广播、电视、报纸等媒体，采取多种群众喜闻乐见的形式，经常地、广泛地宣传农村新型社会保障的意义，讲清形势、算清经济帐，实现群众的广泛参与。
参考文献：
[1]孙合珍.农村养老保险制度存在的问题和措施[J].中国乡镇企业会计，2008，8.
[2]刘昌国.浅谈我国农村养老保险制度[J].农村金融研究，2008，5.
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(一)我国养老保险制度的现状与特点
1．管理模式混乱无序。养老保险机构繁多，提高了其管理运营成本，同时各部门分散管理，之间的责任相互推脱，降低了样报保险制度的信誉。养老保险制度实行封闭式管理，缺乏监督机制。
2．养老保险对象覆盖程度低。我国目前在社会保险体制中的人数很少，其中城镇职工享有养老保险的人数占城镇职工的百分之八十，农村享有养老保险的人数占农村劳动人口的3%。中国养老保险的覆盖率还很低，仍有大部分企业职工与从业人员排斥在保障体系外。
3．筹资形式单一，权利与义务不匹配。我们国家目前实施的养老保险制度以传统的筹资模式为蓝本，职工的退休费用基本上都由国家或企业承担，本人并不承担养老保险费用，但可以享受领取养老保险金的权利。同时，我国在这方面法律体制并不完善，造成了少数职工权利与义务不对等。
4．养老保险缺乏积累机制。中国当前养老保险实施“以支定收，略有结余”的规定，以现收现付为主要的筹资形式。但在我国老龄化日趋严重的情况下，退休人员越来越多，在职人员压力越来越大，急需建立储蓄基金。
(二)人口老龄化对我国养老保险制度的影响
1．老龄人口的增多致使养老负担沉重
目前在中国大多数老年人口仍然以家庭养老为主，社会养老为辅的养老模式。目前中国典型的家庭成员包含一对夫妇，一个孩子以及四个需要抚养的老人，这样就对年轻人造成了庞大的压力，同时，家庭养老在面对老龄化问题面前也变得无力。
2．人口老龄化致使退离休支出不停增加，养老保险资金支付大量增加
在近期的一次人口普查中发现2010年我国有1．75亿60岁以上老人，占总人口数的13．5%，有1．1亿多65岁以上老人，占全部人口的8．5%。政府每年对离退休开支的投入因退休和老年人口的增加而大幅提高。另一方面，退休人员养老金的提高也导致养老保开支增加。在追求经济效率提高时社会公平问题也受到重视，政府加大对民生工程的投入。相应的，社会保险支出规模与日俱增，养老保险开支随之加大。
3．人口老龄化地域性差异增加了各地选择养老保险模式的困难
中国人口老龄化是在经济发展尚不繁荣的情况下遇到的，是典型的“未富先老”国家。同时大部分老年人口集中在经济现状并不繁荣的农村地区，使得“未富先老”形势更加严峻，造成我国处理人口老龄化问题变得更加棘手，选择养老保险的模式造成了难度。
二、健全我国养老保险体制的策略
(一)健全我国养老保险体制的法律法规，激励提高养老保险资金的监管水平
为了使养老保险资金可以用在社会养老上，避免和根绝养老保险资金被个体所占用，我国应在进一步建设养老保险体系的同时，迅速设计社会养老保险管理规则、建立社会养老保险监管法以及关于我国养老保险体制的法规条令，确保我国养老保险体制在实施过程中做到有法可依，同时经过特殊的基金监管机构建立以后，做到全面的开放和透明，国家安全监督管理的实施，优化中国的养老基金监管程度，进而提升基金所施展的作用。通过立法同时加强行政管理部门职能确保养老保险体制的有效运行。
(二)扩展养老保险体系的覆盖范畴
政府应强化养老保险相关知识宣传，使人们都能够清楚的理解关于养老保险方面的知识，让他们意识到被保险人所能获得的实际利益，这样能够促进人们参保的积极性。在宣传的同时，政府也相应增加对养老保险的财政支出水平，添加养老保险储备基金，让我们的国家能够有足够的力量来解决人口老龄化带来的财政压力。当前养老保险制度是城镇职工为主体，所以，重点以个扩展包含体工商户、灵活就业人员以及农村农民，开拓养老保险制度的涵盖领域，解决老年人口的养老问题。
(三)充分使用老年人口资源，完成“以老治老”
中国社会经济的快速提高，不断提高居民生活质量，中国老年人口的身体素质有了较大提高，健康期望寿命增长，有些老年人不仅能自理生活，并且可以照料别人。国家应该踊跃倡导老人重返社会，还能够适当的延长退休年龄，充分使用他们丰厚的经历为社会经济建设做出更大的奉献，可以组建老年人服务队，照料那些年龄更大、生活不能自主的老人。在人口老龄化的形式下，实施这种老年人“以老养老”的形式不但能为社会制造财富，还能够缓解人口老龄化对国家财政形成的压力。
(四)建立养老保险体制的相应措施
第一，要建设各地区联网的养老保险体系，促使养老保险缴费机制公开透明。养老保险的交纳、查问等都要归入计算机管理系统，提升缴费效率，做到信息共享，做实个人账户。其次，建设一个可以随物价上涨和社会经济变化而作出相应调节的缴费机制。最后，要推动社会经济的前进，发展生产力，增强综合国力，在经济发展和社会进步的情况下改善我国养老保险制度。
(五)完善多层次、全方位养老保险体系
养老保险制度的设计是依据我国的基本国情，在中国现实的情势下决定了我们需要进行的是“效率优先，兼顾公平”型原则，社会保障体制是一种必要的国民财富再分配方式，社会养老保险构成其主要方面，对实现社会公平拥有强大的激励作用。目前，中国应当着力建立完善的养老保险监督运行机制，努力将养老保险资金融入多层次以及多方参与的监管机制中，以保障养老资金的安全平稳运行。首先政府应该担负起主要的职责，运用具体有效的手段对养老保险制度进行细致的监管。其次，在政府政府监管的水平上，社会也应该担任起监督的责任，社会各界都应该参与到养老保险基金的监督过程中来。最后，政府必须以立法的方式切实高效地激励公司企业为职工缴纳补充养老保险金，参与补充养老保险计划。
作者:王耕塬 李宇轩 单位:山西财经大学公共管理学院
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1被征地农民信息系统概述
被征地农民信息系统建设依托现有的金保工程信息系统，能够检索出已经参加职工养老保险的人员参保信息。被征地农民信息系统采用基于互联网的三层B/S架构，使用Java作为软件开发语言。在被征地农民信息系统中，只需要确保设备浏览器能够登录金保工程业务专网即可，不需要另外安装客户端程序。信息系统通过后台服务器进行部署，用户可以使用浏览器通过的URL访问Web服务器，Web服务器再将服务请求发送至数据服务器上，数据服务器根据用户请求处理数据，将获得的结果用HTML标记和CSS的方式展现给用户。在这种架构模式中，大量的数据处理过程交由服务器处理。当信息系统需要升级时，只需要在服务器端更新应用程序，用户就可以在浏览器端使用更新后的应用程序，不需要花费大量的时间。系统架构采用软件构件化的开发方式使系统业务与实现分离，使用统一的服务接口规范，具有良好的稳定性、可扩充性[3-4]。由于使用被征地农民信息系统的人数众多，需要服务器能够及时、准确地对信息数据进行加工和处理，因此采用目前较流行的Oracle11g数据库作为数据存储器[5]。Oracle11g数据库的分区特性使得数据库能够高效地处理海量数据。同时，该数据库拥有AdvanceCompression组件，全面支持普通表压缩、非结构化数据压缩等各类压缩技术，能够节约更多的存储空间，保证了信息数据处理的速度。
2被征地农民信息系统的功能
被征地农民信息管理系统按照操作权限分为市级用户、县区级用户、街道级用户及社区用户。不同级别的用户拥有不同的权限，不同级别的用户只能操作及查询本管辖范围内的人员。为配套完成这些业务，系统提供了系统管理、公共业务管理、待遇管理和查询统计等功能，如图1所示。
2.1系统管理
系统管理包含组织机构管理、用户管理、权限管理及系统参数维护，按照市、区（县）、社区、办事处分为4层组织机构。计息利率、代缴养老保险的档次和标准在年初根据政策在系统参数中进行维护。
2.2公共业务管理
公共业务管理包含被征地项目管理、人员管理和个人保障资金专户的缴费管理。被征地项目以征地补偿安置方案批准之日为界限，应当在系统中及时建立项目档案信息。项目建立后需要将该项目下的人员信息录入在册，同时与国土部门、财政部门、银行部门沟通协调，确保项目补助资金足额发放到被征地农民的个人保障资金专户[6]。
2.3待遇管理
待遇管理是针对16岁以上人群设定的模块，16～60岁的人群按照个人参加的养老保险类别可代缴养老保险。60岁以上的人群可按不低于当地农村最低生活保障标准的1.1倍按月领取养老补助金，涉及的业务模块有待遇审批、核定、发放。此外，针对特殊情况建立了待遇补退、终止等业务。
2.4查询统计
为帮助业务人员快速、准确地了解系统内的人员和待遇情况，设计了查询统计模块，包括查询项目信息、人员信息、账户信息、代缴人员和待遇发放人员。
3被征地农民信息系统的具体设计流程
3.1项目登记
项目登记主要用于登记项目的基本信息，包括项目序号、项目名称、征地编号、征地面积、涉及人口数、联系人、联系电话、项目建立时间、安置方案批准时间、所属区、所属街道及所属社区。项目所属行政区划不同，每个操作员只能看到本管辖范围内的信息。在登记过项目的基本信息后，根据项目中的人数计算出需要多少项目补助金。
3.2人员参保登记
录入的个人基本信息包括姓名、性别、出生日期、身份证号、所属区、所属街道、所属社区、待遇发放银行、银行账及项目序号等。人员信息要遵循市金保工程人员基本信息一体化的规则，如果该人员在公共库中已经存在，可以直接使用已有信息。为防止录入的信息出现错误，需要将人员信息做暂存处理，暂存的信息可以进行打印核对，确认无误后再正式提交到公共库和基本信息库，确保人员基本信息的一致性、完整性和准确性。
3.3参保缴费
参保缴费的具体流程：第一，根据项目人员的具体情况计算出该项目需要划入的资金；第二，通过Socket接口实时获取系统中的征缴核定数据。银行缴费成功后，被征地农民信息系统账户会实时到账，到账的同时系统会给对应的人员建立个人分账户。
3.4待遇管理
在被征地农民信息管理系统中，待遇管理包括养老待遇和代缴养老保险。养老保险费可直接通过与金保系统的一体化获取应缴信息，并通过银行进行缴费。
3.5待遇核定
每月定期核定待遇，统一使用金保工程系统中的结算期。一方面，根据金保工程信息系统生成的人员缴费信息，利用被征地农民信息系统计算出劳动年龄段的人员缴费明细，代缴个人养老费用。另一方面，根据居民养老系统的人员参保信息，核定参加居民养老人员的缴费信息，并核定该月的养老金金额。
3.6待遇发放
核定待遇后，根据每个人的不同情况对当月的待遇信息进行分类。对于领取养老金的人员，随社保卡发放，待遇将发放到社保卡的金融账户中；对于养老代缴人员，则将人员的基本信息和应缴金额发给银行，通过银行完成代缴；对于其他的参保形式，比如参加职工养老保险的人员，将采用补发的方式。
3.7账户计息
项目费用到账时给项目内的每个人建立个人账户，每年需要给个人账户进行计息处理，计息规则与职工养老保险账户的计息规则相同。
3.8综合查询
目前，系统实现的综合查询有代缴人员查询统计、待遇发放情况统计、人员信息查询、项目信息查询、缴费情况统计及账户情况统计。随着信息系统的进一步使用，根据工作需要增加了一些综合查询选项。
4系统测试及安全部署
4.1系统测试
根据软件需求规格说明书制定测试计划和测试用例，按照开发流程依次进行单元测试、集成测试、系统测试及验收测试。单元测试在功能模块编写完成后采用白盒测试进行，当系统的功能模块测试完成后，进行系统的集成测试。集成测试通过后，将系统的软硬件、外设等进行联合测试。系统通过一段时间的验收测试，整体通过了测试，但也发现了一些需要进一步优化的功能，比如系统没有定制打印功能，会给业务人员带来很多不便，将在后续的系统功能优化中进一步实现。
4.2系统安全部署
被征地农民信息系统使用市人社现有机房和金保工程业务专网实现信息系统的部署和实施。服务器采用磁盘阵列同步以及数据库复制相结合的容灾技术，通过磁盘阵列同步技术满足容灾数据实时同步要求，通过数据库复制技术保障在主数据库发生损坏和人工误操作时得以用备用库进行恢复。数据安全采用“电脑+人工多级审核”保障业务数据的准确性。
5结语
被征地农民信息管理系统是在深入了解被征地农民业务需求的基础上，通过需求分析、详细设计、系统实现、系统测试实现的一套业务系统。目前，被征地农民信息管理系统已经上线使用，借助该系统为广大被征地农民账户的精细化管理提供了技术保障，受到广大被征地农民的赞扬和拥护。
参考文献
[1]于洋.被征地农民养老保险管理系统的设计与实现[D].哈尔滨:黑龙江大学,2014:12.
[2]潘光辉.失地农民社会保障和就业问题研究问题研究[M].广州:暨南大学出版社,2009:67-69.
[3]江苏省人民政府.江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法[EB/OL].(2013-09-10)[2021-12-27].
[4]赵俊峰,姜宁,焦学理.JavaWeb应用开发案例教程[M].北京:清华大学出版社,2012:73.
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一、我国碎片化养老保险制度的现状分析
碎片化（Fragmentation），原意是指完整的东西破成零片或零块，缺乏完整性和统一性。在本文是指由于养老保险政策的不统一所导致的各种养老保险制度的人为分割，使得在同一个社会中存在着针对不同地区、不同群体实行有差异的养老保险种类的情况。
在城乡二元结构的模式下，我国现行的养老保障制度体系明显的表现为“贴补丁”式的发展。首先，在城镇先后围绕公务员和城镇企事业单位建立了城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位离退休养老制度和城镇居民养老保险制度等。其次，在农村先后针对不同的农民群体建立了农村养老保险制度、失地农民养老保险制度以及农村五保户制度、农村独女户、双女户等特殊的养老保险制度、新型农村社会养老保险制度等。随着农民工群体的日益壮大，各地还相继制定出农民工的养老保险制度。
与此同时，我国的养老保险制度不仅仅存在着城乡二元结构，还存在城镇二元结构。自20世纪50年代初我国的养老保险制度建立以来，城镇职工养老保险制度就实行两套不同的制度，即企业职工养老保险制度和机关事业单位职工养老保险制度。在2008年《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》之前是企业与机关事业单位分立，在2008年《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》之后则是机关与企业事业单位分立。公务员与事业单位人员总数占社会养老保险需求总人数的1 6%，但是这一部分人员至今还没有纳入到社会养老保险统筹账户制度的范围中来。
总的来说，我国的养老保险制度从一开始就缺乏整体性的政策设计，处于过度分割、杂乱无序的状态。中央政府只是在制定一个制度框架的情况下，允许各地区因地制宜地在制度上和标准上“各行其是”，标准大多是“一地一策”甚至“一地多策”，导致社会成员在缴费、补贴以及享受待遇的标准、基金管理和个人账户记账利率等方面存在巨大差异。制度则停留在地方分割、低层次统筹层次上，且制度间边界也不清晰，并且还有很大一部分的公民还没有被养老保障制度所覆盖。全国存在2000多个统筹区，大部分地区的养老保险仍停留在县级统筹甚至更低的基础上，分别由几千个经办机构管理着。我国的养老保险制度碎片化面临着亟待改革的局面。
二、我国碎片化养老保险制度存在的弊端
（一）社会公平与效率的严重失衡
目前，我国的养老保险制度碎片化的情况面临着公平和效率两方面的问题。首先，城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位离退休养老制度、城镇居民养老保险制度、农村养老保险制度和失地农民养老保险制度在缴费水平和养老金待遇水平等方面确实存在着不公平的状况。其次，在效率方面存在两个方面的缺失。一是管理效率的缺失。只有以最小的成本保证制度本身管理体系的有效运行才能是有效率的。但是，目前我国养老保险制度的实施就要有多个机构来经办，大多地市都设立社保、机关保和农保等经办机构，造成管理成本的增加、资源的浪费和效率的低下。只有把“碎片”整合起来，从而把管理系统整合起来才能够提高管理效率。二是控制效率的缺失。我国碎片化的养老保险制度可以说是各自为政的的养老保险制度，它的统筹层次低，大部分停留在县级统筹的层次；覆盖率低，使得参保者在多种制度之间无所适从，尤其对介于城镇和农村之间的农民工来说，相对增加了参保人对制度的认知难度，影响了参保积极性；承担风险能力差，根据大数法则，如果参保人群规模越大则越有利于风险共担。但我国碎片化的养老保险制度就使得风险分散，苦乐不均。最后，根据福利刚性的特点，在多种养老保险制度并存的情况下，养老金待遇较低的群体必然向养老金待遇高的群体看齐，最终的结果必然是就高不就低，给我国的财政带来沉重负担。
（二）社会稳定和发展的严重受阻
我国养老保险制度碎片化的问题给居民带来了极大的不便，“碎片化”给全国统一的劳动力大市场的形成和劳动力的合理流动带来很大的阻碍，不利于城乡的统筹发展。在社会主义市场经济条件下，劳动力的合理流动是人力资源能够得到优化配置的重要路径。为此，我国的企事业单位纷纷改革，以适应这种变化的需要。但是，养老保险的变革则没有根据市场环境做出相应的调整，依旧分裂的养老保险制度制约了社会活力和市场竞争，不能吸纳各种各样的群体充分就业，成为继户籍制度之后又一影响全国劳动力市场形成的重大因素。另外，我国的养老保险制度在统一的制度体系内把不同的人员划分为三六九等，分别制定不同的制度，待遇也自然不同。不同待遇自然会导致不同群体之间的攀比，这也就为社会的稳定埋下了隐患。由于养老保险支出的刚性作用，最终的结果是低水平的待遇向高水平看齐，拉高福利待遇。与此同时，养老保险制度缴费水平的提高就难以避免，但高水平的缴费率自然会在其他的利益群体中产生强烈的抵触情绪，引发反抗甚至抵制，给社会安全带来新的不稳定因素，不利于化解矛盾、缩小差距、促进社会的可持续发展。
三、国外典型国家社保整合经验及教训
（一）英法美等国社保整合的措施及回顾
1.英国的管理机构改革。英国的贝弗里奇模式的兴起立足于整合之前历史遗留的社保制度碎片化现状，以建立起一个“大一统”的社保制度。目前，英国基本完成了碎片整合的历史任务。自1948年英国宣布成为福利国家以来，在管理机构上先后经历了多次改革，最终形成了比较完善的多层次管理机构。英国的主要社会保障机构是DWP（Department For Work And Pen-sions），就业中心、信息技术部门和养老金规划部门等都是其重要组成部分。另外，包括养老及咨询服务机构、专门法庭和社会基金独立审查机构等部门的其他相关机构，也为英国的主要社会保障管理机构提供了技术上的补充和服务上的协调，同时也为个人开辟了相关的咨询、申诉和监督的渠道。最后，一些诸如慈善组织、社区和其他相关机构的非政府组织也为完善英国的社会保障制度发挥着自己的功能。这样就使得公民能够在福利的获得上得到准确有效的服务信息，在权益受到侵害时有通畅的投诉渠道和专门的维权部门，其社保权益得到有力的保障。但是，我们还应当看到，在英国社会保障制度得到稳定，基金管理风险得到降低，被保障群体安全感得到增强的背后，包揽各个方面的机构设置也在一定程度上降低了办事的效率，同时减少了非政府组织可以发挥的活动空间。
2.法国的养老金制度改革。法国的社会养老保险体系相对于其他国家来说，覆盖面较广，社会保障水平也较高，但是其碎片化（法国养老计划的数量多达1500多个）的养老金制度造成了社会群体利益的失衡和社会结构的失衡，其最终导致的结果不容忽视。自20世纪80年代开始，法国展开了一系列的养老金制度改革。从最初的消减福利逐步提高给付门槛开始，然后逐步地从私有部门扩及到公共部门，延长了退休金的缴费时间、延长退休年龄、提高公关部门缴纳比例，以期公共部门和私有部门逐步实现统一。但是每次改革都直接或间接地引发了大规模的罢工，铁路等享有养老保险特权的“小制度”甚至每隔两年左右便发动一次全国性的大规模社会运动，同政府的改革行为做斗争，至于小规模的罢工、游行、示威等则相当频繁和密集。政府的养老金改革制度没有达到预期的目标，尽管政府表示民众的不满并不能使其放弃延长退休年龄的养老金改革计划，但是照顾到民众的情绪也是我们在推进制度改革的过程中应该注意到的问题。法国养老金的改革将为我国碎片化养老保险制度的改革提供前车之鉴。
3.美国统一的养老保险制度的建立。1935年美国通过了世界上第一部《社会保险法案》，一起步就建立起一个统一的社会保障制度。该制度运行70多年以来效果良好，它使大多数的老年人得以安享晚年，对于“三分之一年龄在65岁以上的美国人来说，从社会保障制度中获得的津贴构成他们总收入的90%”，为数众多的美国人依靠着政府发放的养老金、各种补贴过着舒适而有保障的生活。尽管美国的经济发展水平与欧洲差不多，并且呈现出特别明显的二元结构特点，但是它并没有走欧洲国家的老路，选择以行业和企业为基础的碎片化制度，而是逐步地将所有私有部门和公务员全部纳入到养老保险的覆盖范围中，主动地走出了一条“渐进式大一统”的独特道路，并最终完成了社会保障统一的道路。
（二）国外典型国家社保整合的经验与教训总结
以英国、法国和美国为代表的三种不同整合措施所带来的改革效果是完全不同的。英国多层次社会保障管理体系的设置，使得部门管理结构相当完善，单位办事效率提高，为社会保障制度的组织管理提供了保障和制度支持，奠定了社会稳定的基础；法国半个多世纪以来饱尝碎片化保障制度的苦头，多次养老金改革制度也相继引发了社会各阶层的不满，自改革开始到现在，各种大规模的社会运动、游行、示威相当频繁，其社保制度起到了社会安全网作用，但也是一个“烫手山芋”，没有能够成为社会的稳定器；美国自建立起统一的社会保障制度以来，不分城市农村、公务员还是企业部门，全部国民参加基本养老保险制度，尚且没有发现因社保问题而引发的社会不稳定的记录，为其社会的安全和稳定做出了巨大的贡献，从而也就没有因多种退体制度引发的不同待遇的攀比而使改革遭到大范围的反对。
英国对其社保碎片化的整合告诉我们，采取碎片整合措施的时间越早，成功的可能性也就越大；反之，法国在整合过程中遇到的一系列障碍告诉我们，进行碎片整合的时间越晚，整合的难度和遇到的阻力也就越多，甚至成为不可能；美国一起步就建立的统一的养老保险制度对社会的稳定做出的巨大贡献告诉我们，统一的养老保险制度是一个理想的境界。总之，国外典型国家养老保险制度改革总体呈现出一个很明显的趋势，那就是由分立制度向统一制度的转变，这一转变也必然会对我国产生很大的冲击和影响。
四、国外社保整合对我国碎片化养老保险制度的经验和启示
（一）积极推进养老金制度的改革
1.改革应该从公共部门人手。养老金改革的最终目的是逐步缩小城乡企业、机关事业单位之间的待遇差距。法国的养老金改革从私人部门到公共部门推进都没有成功。在我国情况更加复杂的情况下，需要从公务员人手改革，做好养老金改革的表率作用，以期在不降低机关事业单位等公职人员待遇的基础上，逐步提高企业职工的待遇水平，使人们利益增大，认同改革模式，最终促进养老保险制度的可持续发展。
2.逐步提高并统一退休年龄。法国在延长退休年龄及缴费期限的改革中，尽管力度相对柔和，还是遭到了很强烈的反对。这就要求我国在延长退休年龄和缴费期限的改革上只能是小步渐进的，通过将其实现目标的时间拉长，来减少改革过程中的阻力。
3.处理好眼前利益和长远利益之间的关系。养老保险制度本身具有刚性，易升不宜降，法国工会大声反对改革的原因就是为了保证工人的福利水平不降低，维护其权益。因此，我国的养老保险制度在提供新的养老福利项目时一定要设定好合适的起点，把握好养老保险水平的适度性，以保证其适时适度稳定增长。同时做到量入为出，合理控制养老保险的各项福利费用的增长，以应对未来人口老龄化可能带来的各种风险。
（二）努力完善管理机构的设置
1.设立专门的司法保障机构。英国专门法庭的建立为劳动者的劳动诉讼和处理争议开辟了畅通的途径，保障劳动者自身社会保障权益的实现。我国的社会保障法尚不健全，也没有专门受理社会保障案件的法庭，劳动者在社会保障权益受到侵害的时候无法可依甚至无处可诉。投诉机制的缺位也不利于促进社会保障部门提高服务意识。所以，我国应该制定专门的司法机构，并建立起完善的投诉机制为政策制定提供信息支持。
2.完善信息管理系统。建立起完善的信息系统的建设，为社会成员提供各种福利信息，降低由于沟通不畅而导致的效率缺失的问题，改变目前养老保险管理部门分散化、非常化导致的政出多头的状况，把各个部门所掌握的管理职能和信息整合到一起，提高养老保险管理的整体效率。
3.加强各组织机构的合作。英国由于非政府组织的发展受到限制而带来财政压力，这告诉了我们非政府组织的作用不能小觑，我们应当充分发挥非政府组织的作用，引入市场机制，让一些盈利机构来运营和管理养老保险制度的—些项目，政府作为监管者履行其职责。
篇9
我国是农业大国，大多数人口在农村，我国的发展问题，在很大程度上是农村如何发展的问题;全面建设小康社会，难点和重点是农民如何实现小康的问题，是农业如何搞活的问题，是农业增效、农民增收的问题。
改革开放以来尤其是党的十六大以来，我国农村居民的生活水平有了大幅度提高，但是城乡差距仍有扩大趋势。近20年来农村陆续出现的一些不利于养老的社会因素，如独生子女政策的推行、农村青壮年劳动力大量涌进城市，将造成其人口的畸形变化，这将直接冲击农村土地和家庭相结合的养老结构，致使部分农民缺乏养老保障，这一潜在问题可能阻碍全面建设小康社会目标的实现。我们正处于解决农保问题的战略机遇期，前进则一举多得，不进则退，农保制度安排的成本将成倍增加，甚至成为阻碍党和政府实现既定战略目标实现的社会原因之一，所以建立和健全农村的养老保障体系已经刻不容缓。
我国农业人口众多，经济发展状况不平衡，这决定建立多元化的多支柱的农村社会养老保障体系是最佳选择。
首先是土地保障。土地是农民基本生活保障的基础，三农政策应当着眼于提高对农民基本生活的保障力度。
土地是广大农民基本生活的保障，在我国是不能更改的事实，只有通过最佳政策选择和最优制度安排来提高土地保障力度，才能建立综合的可持续发展的农村养老保障体系
其次是建立养老金个人帐户。个人养老帐户资金的来源主要有个人缴纳、企业缴费和国家政策支持及适度资助。在完善土地保障的基础上建立养老储蓄是必要的补充。个人养老金帐户具有护送农民进城的功能，以适应农业现代化和城镇化的发展需要;具有联合城乡养老保障体系的功能，以支持全面建设小康社会的政治目标。
最后是最低生活保障。对贫困农户提供救助是体现政府协调农业市场失灵的表现。
为符合我国国情，我们应将土地保障与个人养老资金帐户相结合的发展模式，即建立三支柱多层次的农村社会养老保障体系。我们的目标是到2020年，在我国形成养老金家庭供养社区服务国家最低保障的农村社会养老保障体系，做到人人养老有适度保障。
在21世纪。社会养老保障不再意味着政府单方面筹资和管理，多主体合作利用社会资本和政府与市场结合等公共选择正在取代福利国家的政治选择，因此，社会养老保障体系呈多层次发展趋势，一个完整的保障模式通常是多层次体系的整合。在我国农村建立“土地和个人养老金帐户相结合”和“社会统筹和个人帐户相结合”的多层次社会养老保障体系。
第一个层次应当向城镇退休人员及供养人口提供相当城镇社会平均工资20% -30%的养老金，农村居民的土地收人(包括实物和现金)和居住设施折价等于或略底于这个水平;在第二个层次，城乡个人帐户参保人将达到各占50%;如果尽早建立和完善前面两个层次的制度，则可以减少政府提供最低生活保障的压力，将其控制在总人口的1%以下，即1500万以内。
在我国建立和健全农村养老保障体系是一项综合工程，如何完善和加强农村社会保障体系建设其关键是在于制度创新，因此，应出台和完善政策，采取多项措施，推动农村养老保障体系的建设。
一、提高土地保障的功能提高土地保障的关键是一要通过政策支持和组织措施，减少农民土地经营风险和提高农民收人，二是发展多样化的土地养老保障措施。
二、妥善处理失土农民的养老保障农民失去土地成为我国最大的社会问题之一，农民失去土地必然发生土地使用权的转让，我国已经制定了土地保障条例，在征收土地时保障农民的合法权益，兑现土地补偿金，并利用个人养老帐户的功能合理安排失去土地的农民进城居住、就业和养老保障。 转贴于 三、从有条件的地方做起坚持“分类指导、依次推进”的原则，在具备条件的地区开展农民保障制度的建设。
四、充分利用金融资源，节约制度成本信息共享和帐户管理都需要交易成本，包括专业人员、帐户管理系统和监督系统等。目前我国利用金融资源的办法是通过招标的方式选择商业银行经办个人帐户养老金业务。
五、扩大农村养老金保险覆盖面我国加人WTO后，城乡协调发展的速度进一步加快，农村养老保险制度既要适应大量农民进城务公需要，又要适应城镇基本养老保险制度改革需要，实现可持续发展。因此，农村养老保险制度应当覆盖拥有土地承包权的所有农村居民，无论他们处于怎样的就业和生活状态，如被终止劳动关系的农民工等。
六、尽快建立和完善农民养老金个人帐户制度个人养老金帐户的建立是解决农民养老的基本条件，它可以通过多方面的渠道加以筹集和建立。利用导向政策鼓励、帮助和引导农民建立养老金帐户。让农民自己开设个人帐户，建立封闭管理的锁定帐户。
七、运行农保基金托管制度
具体做法:
(1)由托管银行建立封闭运行的帐户系统，确保农民养老保险缴费可以在规定的时间直接进人托管帐户，以最快的速度进人投资和增值过程。
(2)建立中央农保信托基金和管理机构，对农民养老保险管理相对成熟的地区可以建立省级农保托管基金。
(3)建立省级“农保基金理事会”，代表参保农民作为农保基金帐户托管和投资管理的监督机构，实施监督权，并进行。该委员会由地方人大、司法部门、政府有关部门和参保人代表共同组成。
(4)建立农保基金运营监管制度。将农保基金纳人劳动和社会保障的社会保障基金监管范围，进行综合监管。对农保基金各项投资由各自金融业监管部门分别进行监管。同时，依法保护受益人、中介机构和社会舆论的监督权。
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1.社会保险费征缴主体不统一。《社会保险费征缴暂行条例》规定，社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机构征收，也可以由社会保险经办机构征收。这样的规定使得多数地区实际上有两个社会保险费征缴主体，企业缴纳税费要面对两个部门，增加了企业缴费的负担，两个征收机构并存，无形中增加了征收成本，也使社保与税务部门之间的关系难以理顺，不利于社会保险费的征收。另外，随着社会保险覆盖面的不断扩大，社会保险经办机构负责征收社会保险费也不利于社会保险经办机构中心工作的开展。
2.社会保险经办机构名目繁多、机构重叠。现行社会保险经办机构有的按险种命名，如医疗保险管理处、工伤保险管理处、养老保险管理中心等，有的称社会保险公司、社会保险管理处、社会保险管理局等，甚至有些地区五大险种由多个部门分头管理，有的城镇、农村养老保险机构分设，造成机构重叠，重复投资，大大增加了社会保险制度的运行成本。同时，名目繁多的社会保险经办机构，还造成一些参保人员无所适从，不知往哪个单位领取社会保险待遇。
3.社会保险基金管理主体不明确。自1998年社会保险基金实行收支两条线管理规定以后，多数地区社会保险费改由税务机关征收，社会保险基金全部纳入社会保险基金财政专户管理，对社会保险基金管理主体是社会保险经办机构还是财政部门，机关法律法规没有明确，以致在实际操作过程中，造成多头管理。
4.社会保险基金监管乏力。按照现行社会保险基金监管体制，劳动和社会保障部门集社会保险资金行政主管与投资运营于一体，对社会保险基金的使用，则由下属社会保险经办机构负责监管，两者的行政隶属是上下级关系，因而无法实现有效监督。而财政部门和审计部门依法对社会保险基金实施监督也显得力不从心，有些地区虽然设立了社会保险基金监督委员会，实际上也只是有其名而无其实，没有真正实施监督作用。
二、完善社会保险管理体制的现实意义
1.完善社会保险管理体制，有利于加快完善社会保障体系。社会保障是和谐社会建设的重要制度保证和基础工程，社会保险是社会保障制度的核心内容。我国的社会保险主要由基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险5个险种组成。由于社会保险涉及的对象范围广泛、人数众多、资金量大、利益关系复杂、资金分配刚性特点突出，使得社会保险管理十分复杂。截止2005年底，全国养老、医疗、失业、工伤和生育保险的覆盖人数分别达到17487万人、13783万人、10648万人、8478万人和5408万人。2005年五项社会保险基金总收入6968亿元，支出5401亿元，累计积累6066亿元。很显然，如此庞大的社会保险系统工程必须要有一个完善的社会保险管理体制作支撑。
2.完善社会保险管理体制，有利于提高公共财政资金的使用效益和效率。社会保险管理体制决定着社会保险制度的运行效率，社会保险的本质是一种财政分配关系。虽然我国社会保险主要依靠企业和个人缴费，但是社会保险缴费作为成本列支，实际上抵减了国家的利税，政府为了保证社会和谐稳定，在社会保险基金出现缺口时，政府将成为社会保险基金的最终承担者。因此，完善社会保险管理体制，确保社会保险制度的良好运行，有利于提高公共财政资金的使用效益和效率。
3.完善社会保险管理体制，有利于推进政府收支分类改革。改革后的政府收支分类，不仅涵盖了原政府预算收支科目中的一般预算、基金预算和债务预算收支，而且还纳入了社会保险基金收支和财政专户管理的预算外收支，从而形成了完整的政府收支概念。理顺社会保险管理体制，建立一对一的部门预算管理，实现一个部门一本预算，对确保社会保险基金收支分类能够全面、正确、及时地反映政府收支活动，显得十分必要，有利于推进政府收支分类改革。
三、若干政策建议
当前，要按照完善社会保险制度、保证社会保险基金保值增值的要求，建立新型社会保险管理体制，实行由政府统管、劳动和社会保障部门管政策、财政部门管社保基金、税务部门负责社会保险费征收、社会保险经办机构负责社会保险业务办理、基层平台负责退休人员社会化管理的新型社会保险管理体制。各部门之间有严密的制约措施，严格按照各自的职责进行管理，实现数据共享。各级政府应加强对社会保险基金的监管和领导，切实担负起管理和服务的职能。
1.建立统一的社会保险费征收体系，实现社会保险费全部由税务部门征收。规范社会保险费征收管理，实行五费合征，在全国范围内统一由税务机关征收社会保险费，为稳步推进社会保险费改税作准备。五费合征后，社会保险费的欠费管理也由税务部门负责。几年来的实践证明，税务机关征收社会保险费优势明显，成效显著。税务机关是专门组织财政收入的执法部门，熟悉企业情况，执法手段强，征收力度大，由税务机关征收社会保险费，可有效扩大社会保险覆盖面，提高征缴率，减少征收成本。
2.建立统一的社会保险业务管理体系，整合社会保险经办机构。整合精简社会保险经办机构，按五大险种统一合并成一个机构，统一名称（如社会保险事业管理中心），人员严格定员定编，实行参照公务员管理，财政部门在整合硬件资源的基础上，要加大对社会保险信息管理系统工程的投入，确保整合精简后的社会保险经办机构能够高效运行，使各类保险管理工作基础数据实现资源共享。
3.明确社会保险基金管理主体。社会保险基金严格实行收支两条线管理，实现“税务机构征收、社会保险经办机构发放、财政部门管理”的三位一体管理模式，三者之间相互制约、相互监督，明确财政部门的基金管理主体地位，确保社会保险基金的安全完整与保值增值。在此基础上，探索实行养老金社会化发放等大额资金实行财政集中支付。
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Keywords:labor market;labor force participation;flexible employment;old-age insurance
一、劳动力市场的新趋势1．劳动参与率下降劳动参与率和就业率是反映在一定的人口结构下劳动力资源利用状况的两个指标，劳动参与率和就业率保持在较高的水平之上则意味着劳动力资源得到了较好的利用。劳动参与率是经济活动人口占劳动年龄人口的比例，其中经济活动人口指的是有劳动能力、并且参加或要求参加社会经济活动的人口，包括就业人口和失业人口；而劳动年龄人口是指15~64岁的人口。截至目前为止国家统计部门还没有公布过关于劳动参与率的专门数据，因此这一数据需要进行推算。笔者根据《中国统计年鉴》的有关数据对1998～2006年中国劳动参与率进行了推算，结果显示1998年的劳动参与率为84.65%，1999年略有下降，为84.57%，在2000年降至83.23%，尽管2001年劳动参与率升到83.73%，但随后在2002~2004年劳动参与率继续下降，2004年劳动参与率为81.
93%，2005年劳动参与率上升至83.44%，2006年则降到82.29%。
从总体上看，劳动参与率呈现出下降的趋势。
造成劳动参与率下降的原因主要有3个方面：一是人口平均受教育年限提导致年轻人的劳动参与率下降；二是提前退休现象导致老年人口的劳动参与率下降；三是再就业困难，导致一部分失业者失去寻找工作的信心和动力，成为“沮丧工人”而退出劳动力市场，使劳动参与率下降。
2．灵活就业日益普遍
近些年来，随着经济体制改革的推进和产业结构的调整，劳动力就业结构正发生着变化，在机关事业单位和具有一定规模的企业中的正规就业人员比重处于下降过程中；与此形成鲜明对照的是，灵活就业人员数量逐年增多，灵活就业日益成为吸纳劳动力的重要形式。所谓灵活就业，就是在正规单位或非正规单位中区别于正规就业的就业形式。这类就业在劳动时间、收入报酬、工作场地等方面更加具有灵活性，在保险福利、劳动关系上又常常是不具备确定的法律保障。灵活就业人员来源不仅有国企下岗人员、农村转移剩余劳动力，还包括知识阶层和大学毕业生等城市新增经济活动人口的部分人员，其中下岗人员多受雇于私营企业、个体工商户或正规单位的非正规岗位、从事临时性、季节性工作；农村转移剩余劳动力多从事于建筑施工、餐饮服务、保安保洁、家政服务等工作；而知识阶层和大学毕业生等城市新增经济活动人口的部分人员多为自由职业者。灵活就业范围几乎涵盖了国民经济和社会生活的各个领域。根据劳动和社会保障部课题组的一项研究，2003年灵活就业总量约为4700万，占城市就业总量的18%。另据中国社会科学院的一项类似研究，2003年灵活就业占全部就业比重在17.5%左右。
3．人口老龄化将使未来劳动力供给减少联合国在1956年提出人口年龄类型的划分标准，其中对老年型国家的划分是：一个国家65岁及以上老年人口比重达到7%，按此标准中国在2000年成为老龄型国家。中国的人口老龄化速度将持续加快，预计21世纪中叶将迎来人口老龄化高峰，在这个过程中老年人口的绝对量和相对量都迅速增加，21世纪中叶以后人口老龄化速度将放慢。人口老龄化给中国经济社会发展带来的影响将是深远的，在人口总量方面，随着生育率和出生率长期持续地下降，人口增长惯性大为减弱，预计到21世纪20年代人口总量将达到峰值，之后人口总量将逐步减少；在劳动力供给方面，预计从21世纪30年代开始，劳动力在总人口中的比例将开始下降。有学者预计劳动力在总人口中比例将从未来20年间的60%以上，逐步下降到本世纪末略高于50%的水平。丰富廉价劳动力资源一直是中国参与国际竞争的主要优势，而人口老龄化带来的劳动力供给缩减，将给中国的经济增长和养老保险制度带来不利影响。
二、养老保险制度面临的挑战
中国劳动力市场的新趋势将给养老保险制度带来挑战，主要体现在劳动参与率的下降和人口老龄化将加重养老保险负担，以及灵活就业人员参保难两个方面：1．劳动参与率的下降和人口老龄化将加重养老保险负担劳动参与率下降和人口老龄化意味着领取养老保险金的退休职工相对于向养老基金缴费的在职职工的比率是较高的，从而对养老保险基金产生直接的影响。根据我国现行的城镇基本养老保险制度，养老保险基金由社会统筹与个人账户两部分组成，向社会统筹缴费的部分用于基础养老金的计发，体现社会再分配；向个人账户缴费的部分用于职工本人个人账户养老金的计发，体现效率性。社会统筹部分财务收支的平衡条件是：缴费率=工资替代率×赡养率，其中缴费率为在职职工养老保险缴费额与工资总额之比，工资替代率为退休职工的平均养老金与在职职工的平均工资之比，赡养率为退休职工与在职职工人数之比。这个等式表明，如果要维持工资替代率不变，赡养率越高，则缴费率就越高。然而企业和职工个人对缴费率的承受能力是有一定限度的，当缴费率达到这一上限比率时，赡养率的进一步提高就意味着养老保险工资替代率需向下调整。然而养老金有向下的刚性，易涨不易降，其结果是使得养老保险制度面临财务危机。
2．灵活就业人员参保难
灵活就业的特点是流动性强，而现行养老保险制度是按照正规就业的特点设计和运作的，它以就业的稳定性和缴费的连续性为基础。在养老保险经办机构设置上是以用工单位为中心，主要面向用工单位实行参保人员的登记、申报及费用的征缴，缺乏专门针对灵活就业人员的信息化管理系统，养老保险经办机构难以掌握这类用人单位的经营现状、职工人数、职工收入等基本情况。
显然，现行的养老保险制度不能与灵活就业人员的特点相符。尽管近年来为方便灵活就业人员参加养老保险，有的省、市社会保险机构设立了个人缴费窗口，在一定程度上方便了灵活就业人员办理日常性参保事务，但由于这类就业人员参加养老保险以个人自我管理为主，缺乏必要的约束机制，养老保险经办机构在对这类就业人员参保的管理上受职能限制，强制力有限，使得参保不稳定。
三、养老保险制度的完善
中国劳动力市场的新趋势给养老保险制度带来了新问题，政府需要从完善养老保险制度本身入手，扩大养老保险的覆盖范围、针对灵活就业改进养老保险制度，以解决劳动参与率下降和人口老龄化给养老保险带来的冲击，以及灵活就业参保难的问题。
1．扩大养老保险的覆盖范围
面对劳动参与率下降和人口老龄化对养老保险带来的挑战，我们应立足当前，尽可能使适龄劳动人口参加社会养老保险。目前我国社会养老保险分为城镇和农村两个板块，城镇社会养老保险覆盖范围为城市中的就业人口，覆盖率从总体上看并不高，用人单位逃缴养老保险费、故意瞒报或漏报职工人数和工资总额的现象依然存在。农村社会养老保险的建设远滞后于城市，基本上还是以家庭养老为主，土地成为农村人口养
老的主要经济保障。
对于城镇养老保险的扩面问题，首先，需要对养老保险制度转轨中形成的历史欠账明确责任，合理地测算缴费费率，以提高用人单位和就业人员参与养老保险的积极性；其次，应尽快出台《社会保险法》，加大养老保险推行的强制力，对恶意逃避参保的单位应加大惩罚力度，以尽快提高养老保险在个体、私营企业以及非正规部门的覆盖面，使更多的劳动者能够参加到养老保险制度中来。关于农村社会养老保险，应加快制度构建的步伐，加大政府财政的投入力度，按东中西部不同的经济发展水平制定差异性的缴费和给付标准，将农村人口纳入到公共养老保险制度中来。
2．针对灵活就业改进养老保险制度首先，应考虑制定养老保险制度实施的弹性化标准。正规就业的养老保险制度的资金来源主要是单位与劳动者个人共同缴费，这种模式应根据灵活就业的特点进行创新，特别是在缴费基数、缴费比例以及缴费方式上进行创新：在缴费基数上，可以考虑将养老保险缴费基数设定为不低于当地职工的最低工资，以减少灵活就业人员的负担；在缴费比例上，面向正规就业的养老保险费率高待遇高，成为灵活就业人员参加养老保险的障碍，应允许灵活就业人员以较低的费率参加养老保险；在缴费方式上，可考虑为灵活就业人员设定年度缴费额度并按年结算，只要在一年内的任何时间缴费达到额度，就视为该年正常缴费，以提供更为灵活便捷的缴费方式。
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（一）劳动就业工作
1、全力做好“三类”人群就业再就业工作，完成城镇新增就业213人，完成转移农村劳动就业221人，并及时建立好新增就业人员台账。
2、协助区劳动就业局做好市级的大型用工招聘会，及时将用工信息到村组农户，组织了436余个有求职愿望的人员入场，成功实现了**85名城乡劳动力的就业。结合市区工业园和##等企业用工要求，发放各类用工信息和社保政策宣传单4000余份，实现了**426余名城乡劳动力的就业。
3、做好就业援助工作。严格按照有序开发公益性岗位的要求，今年11月份，为我镇贫困村##村5名建档立卡贫困人员申报了公益性岗位，并配合区就业局做好就业困难人员的公益岗位管理，对社区2名公益性岗位（保洁员）转岗进行了公益性岗位的撤销，协助劳动就业局做好岗位安排和业绩评估工作。
4、完成了全镇创业人员信息摸底，建立了59人的创业人员基础信息台帐及1586人建档立卡贫困人口劳动力劳动力就业现状调查。
5、做好区就业局训练中心招生工作，发放招生资料1800余份，今年7月份，组织了220余人的农村居民素质提升培训。
（二）社会保障工作
1、认真做好城乡居民养老保险工作。完成适龄人员参保人数7164人，征缴保费1533500元，参保人员信息录入城乡社保信息管理系统的入库率和资金上解率均达到100%。
2、认真做好城乡居民医疗保障工作。全镇完成参合保人数18480人（含低保、五保、精准扶贫人员），参保人员信息已全部正确录入城乡居民医疗保险管理系统，确保参保人员能在第一时间享受参合待遇。
3、进一步规范整理参保对象的档案资料。按照区城乡居民养老保险局整理档案标准，将2018年参保对象按村、组分类保存，做到纸质资料与电子台帐相对口，共整理2018年参保人员新增档案314人，整理率达到100%。
4、实行享受待遇人员年检制度。今年5月份，实行人性化的上门年检资格认证共年检对象3475人，3314人通过年检，年检出死亡享受待遇人员160人，1人未参加年检。及时上报人员增减情况，防止冒领、骗保行为发生。及时做好到龄人员待遇申报，确保养老金按时足额发放，无差错，发放率达100%。
5、切实做好退休人员资格认证工作。为了方便退休人员就地就近年检，根据区人社局的指示和要求，对全镇131名退休人员进行了资格认证工作。
6、加快采集社会保障卡数据信息。全年己累计完成6548人的社保卡数据采集工作任务。
7、及时准确为138人区外就诊人员进行就诊报销手续；为365人整理上报门诊特殊慢性病资料；为全镇6个村级医务室门诊报销进行了结算。
8、积极做好城镇社会保险工作。今年全镇己累计完成全镇社区居民城镇社会保险扩面新增585人，完成全年任务的120%。
9、实行月报制度。每月10号之前，按时报送享受养老保险待遇、死亡丧葬补助、个人账户退保以及补卡换卡的申报资料。
10、协助镇政府和区人社局做好老被征地农民养老保险核实和资金发放工作。结合梓山湖公司，做好**镇##公司征地项目中的老被征地农民养老保险的人员确认、资金测算和资金发放工作和群众政策解释工作，为**村####建设项目6、7、8、9、10、12、13组595人和##村11、15组285人申报被征地农民养老保险资料，通过核查，马上进入发放待遇阶段。
（三）劳动关系
1、承担劳动关系协调工作。对辖区内用人单位用工情况进行备案，定期开展本辖区内用人单位社会保险参保及工资发放情况专项巡查；开展劳动人事争议和劳动保障违法行为预警、排查、协调；及时报告重大集体劳动人事争议；协助镇综治办、派出所、司法所等单位协调处理群众及职工劳动纠纷案件3宗17人次，没有发生一起工伤纠纷案件。
2、承担劳动保障监察“网格化”管理工作。今年以来，不定期对辖区内用人单位开展日常巡查、书面审查、专项检查、和投拆、举报的查证等工作，检查督促用人单位与劳动者依法签订劳动合同和申报缴纳社会保险。
二、共性目标完成情况
在区局和镇党委的正确领导下，**人社中心紧紧围绕区局下达的目标任务及党风廉政建设责任书的有关规定严格执行，遵规守纪，群策群力，进一步明确分工、明确责任、明确任务，扎实做好劳动就业、城乡居民养老保险、企业保险扩面征缴、劳动监察等方面工作。我中心全体人员团结协作，战斗力强，全体人员积极参加局机关和镇党委、政府的政治业务学习，而且中心每月还开展一次集中学习，严格遵守局内考勤制度，上半年开展到社区和村宣传各类人社政策活动2次，无一类违反计划生育、安全生产、综治维稳等行为的发生，自觉遵守各项纪律和规章制度，在财务上能增收节支，严格执行财务制度，从严控制“三公经费”，严格控制了支出。及时完成区局及镇政府安排的中心工作，按标准要求做好精准扶贫工作。
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随着我国经济体制转轨的推进和现代化进程的加快，农村社会保障问题日益突出。而农村养老保险因其影响的广泛性和深刻性，成为我国农村社会保障中最重要的组成部分。在构建农村新型社会保障体制的过程中，如何建立健全我国农村养老保险制度，不仅关系到整个社会保障制度改革的兴衰成败，更关系到我国经济转轨、社会转型过程中农村的稳定与和谐。
一、当前我国农村养老保险存在的问题解析
以1992年1月民政部在全国公布实施的《县级农村社会养老保险基本方案》为起点，我国农村养老保险制度已经经历了十余年的发展、调整与整顿。截至2004年底，我国农村养老保险制度的覆盖范围走势逐年降低，由1999年的9.75%降到2004年的7.10%，参保人数的保费累积有所增加，但人均保障力度还不足。以1998年的数据为例，该年养老金领取者人均年养老金42元，月均养老金3.5元。对于1995年40岁的人来说，按人均每年150元的交费水平，且按当时复利12%累计计息，至60岁退休后每月领取养老保险金额15元。而在目前利率背景下，由于农村养老保险投资的特定约束，还不能保证到期月养老金额为15元（未考虑通货膨胀因素）。总体来说，我国农村养老保险到目前为止在实践上是不成功的。[1]
从我国农村养老保险的运行实践可以看出，我国农村养老保险的制度运行中还存在诸多问题。其主要有：（l）缺乏政府在政策和资金上的支持。（2）制度不完善，并且缺乏法制化的管理和规范，制度约束软化。（3）参保范围过窄，在实践中使许多特殊人员的社会保障成为空白。（4）参保率低、保障水平低。（5）区县农村保险机构直接管理和营运养老保险基金，投资渠道窄，运作不规范，基金安全以及保值增值的风险大。[2]
产生这些问题的原因是多方面的，既有历史的原因，也有现行体制的因素。其中一个重要的根源就在于我国农村养老保险供给主体不明确及其责任的缺位。因而，明确我国农村养老保险供给主体及其责任对发展农村养老保险事业具有重大意义。
二、确立农村养老保险中政府的供给主体地位：理论分析和现实需要
在农村的养老保险中，农民个人、家庭成员、村集体、政府都承担养老责任。但其中政府尤其应发挥主导作用，成为制度供给的主体。社会养老保险在农村的发展历程表明，政府角色不明、职能缺位是制约其发展的主要原因之一。只有确立政府的主体地位，并承担应有的责任，建立健全农村社会养老保险制度才有依托，农村社会保障事业才会逐步进入健康发展的轨道，才会由经济发展的阻力变为动力。
（一）理论分析
纵观世界各国的社会保障，从其诞生之日起，都主要是由政府组织实施的，是一种政府行为。农村社会养老保障具有非盈利性、普遍性和强制性的特点，国家应承担建立农村社会保障体制的主要责任。
1. 农村养老保险是整个社会保障的重要组成部分，是典型的公共产品。建立以政府为主体的养老保险制度是公共财政职能的要求，理应由政府提供。在市场经济条件下，资源配置主要由市场进行，政府则在市场“失灵”的领域发挥作用，以弥补市场机制的不足。社会保障具有消费上的非竞争性和非排他性，市场无法完全充分有效地提供。因此，政府具有义不容辞的责任和义务提供农村养老保险这个公共产品。并且，市场很难自我调节收入分配，缩小收入分配差距理应是政府的重要职责。作为一种收入再分配的工具，养老保险应通过“税收―转移支付”的方式来缩小居民的贫富差距，其供给主体只能是政府。[3]
2. 保险市场在农村地区的严重“失效”需要建立起以政府为主体的农村养老保险体制。养老保险制度之所以有必要存在，完全是由于私人保险市场存在的某些市场失效造成的。一般情况下，在私人保险市场上被保险人拥有其个人全部信息，而提供保险者则拥有相对不足的信息，这就是所谓的“不对称的信息结构”。它极易导致私人保险市场上出现道德风险和逆向选择，从而使得私人保险市场失效。与城镇地区相比，农村的经济发展水平、信息传递速度以及人的整体素质都要落后得多，市场失效更为严重。因此，养老保险制度的建立只能以政府或其他的公有单位为主体来进行。
3. 提供农村养老保险是法律规定政府应承担的责任。我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。显然，这里所指的公民，不仅包括城镇居民，也包括农民。现在农民被排斥在整个社会养老保险制度之外，在很大程度上是剥夺和歧视农民的社会政策使然，是对农村劳动者的不公平待遇。国家应给予农民基本国民待遇，向他们提供养老社会保险。[4]
（二）现实需要
建立以政府为供给主体的农村养老保险体制，是我国工业化和城市化进程、市场经济发展以及人口老龄化加速的现实需要。它们对我国农村养老保险制度的建立与完善不仅存在着迫切的要求，也将对其产生深远的影响。
1. 农业工业化和城镇化的进程加快。当前，我国处于工业化中期，自从改革开放以来，乡镇企业异军突起，并带动小城镇的兴起。我国农村开始的史无前例的工业化和城镇化进程，促进了社会经济结构和生产方式的更变，弱化了土地的保障作用，促使了社会养老方式的产生并日益取代传统的家庭养老方式。同时，该进程也促使家庭的结构发生变化，削弱了家庭赡养和生活照料功能，淡化了劳动者作为养老义务承担者的角色。
2. 市场经济的发展促进农村劳动力外流和人口迁移。以市场经济为导向的经济体制改革，促进农村经济结构的调整，大量的农村剩余劳动力转移到乡镇企业或流入到非农产业。而且发生迁移的劳动力主要是青壮年，这些“离土又离乡”、“进厂又进城”的人员长年在外务工经商，一方面没法照顾家里，另一方面视野宽了，观念更新了，他们不仅自己的养老意识开始淡化，而且对政府提供公共服务和担起社会责任的要求也日益强化，这势必会影响对老人的供养，对传统家庭养老产生诸多负面影响。故而，建立社会化的养老保险是市场经济发展的必然要求，同时也是促进市场经济发展的有利条件。
3. 人口老龄化加速。据第四次人口普查数据显示,我国农村60岁以上的老年人口已达到7285万人，占农村人口总数的8.2%。据预测，它还将以每年3.0%的速度递增，到2004年，农村60岁以上的人口达到1亿左右。老年人口在总人口中所占比例持续上升直接导致了老年人口抚养比（家庭老年人口数/家庭劳动人口数）的增大。由于社会生育率的下降在城市与农村具有普遍性，所以农村老年人口抚养比增大也是长期、普遍的趋势，这直接增加了农村居民的养老负担。根据我国学者的推算，1997年老年人口抚养比为10.35，2000年上升到15.60，而到2050年，则猛增到48.49。[5]这将给家庭养老构成严峻的挑战。
传统的“家庭供养加土地保障”养老方式受到当前社会结构转型的强烈冲击，因而需要建立新的社会养老保障制度, 创新以政府为供给主体的农村社会养老保险制度。
三、构建和完善以政府为供给主体的农村养老保险制度
（一）确立农村养老保险制度的法律地位
农村养老保险制度以法律的形式加以规范，这是国际上通行的做法。德国是最早以立法形式建立社会保障制度的国家。早在1889年就颁布了《养老、残废、死亡社会保险法》；1957年和1995年，又分别颁布了《农民老年援助法》和《农业社会改革法》。农村社会保险法规不仅能够明确规定被保险人的范围、缴纳保险费的原则和标准、获得社会保险待遇的条件及标准，而且规定社会保险机构为被保险人提供咨询、解释和说明以及享受社会保险待遇的义务和责任，规定社会保险机构对基金的管理和监督以及在被保险人的权利受到侵犯时提供法律救助的职能，因而对政府、管理机构和被保险人都具有约束力，从而避免了人为的主观随意性。长期以来，我国农村养老保险一直是依靠各级政府的政策进行引导，强调农民在自愿基础上参加的原则。但政策并不具备法律效力，很容易随着国家政治、经济等情况的变化而变化。同时，由于农村养老保险工作无法可依、无章可循，致使基金管理缺乏约束，资金使用存在较大风险。我国目前的农村养老保险工作之所以进展不力，举步维艰，其中的一大原因就是有关农村养老保险方面的立法工作相对滞后。因此，加强农村养老保险的立法工作非常重要，它对农村整个社会保障体系的建立和完善都具有积极的促进作用。
经过多年的理论探索和实践，我国农村社会养老保险的立法已经具备了一定的条件。从目前来看，农村养老保险有了相当大的规模，普遍建立了农村社会养老保险机构，在许多地方已经出台了一些部门规章或管理暂行办法。所有这些，都为我国农村养老保险法律、法规的制定打下良好的基础。因此，应尽快建立《农民养老保险法》，从法律上确认养老保险制度在农村经济和社会发展中的地位和作用，就农村社会保障应遵循的原则、主要内容及形式、管理体制、资金筹集与支付、社会保障的监督、法律责任等方面作出明确规定，规范农村社会保障执行者的职责和参保者的权利和义务。然后在此基础上制定《农村养老保险条例》，将其内容具体化、详细化。此外，各地方可根据本地农村实际情况，在全国性法律、法规的框架内制定相应的地方性法规和规章，以便于农村养老保险制度的顺利推行。
（二）加大农村养老保险的政策扶持力度
政府的重视与政策支持是建立健全农村养老保险制度的基本条件。我国农村养老保险试点工作开始于1987年，全面推行于1992年。现行制度是根据1995年民政部的《农村社会养老保障基本方案》建立起来的。其基本模式是：政府组织引导，农民自愿参加，量力选择保险缴费标准；个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持；缴费可不定期和不定额，也可一次性全交；实行个人账户实账管理，按储备积累总额确定养老金给付标准。《方案》虽然是本着保障老年人基本生活为目的这一宗旨，结合我国农村实际情况制定的可操作性较强的农村社会养老保险新模式，但《方案》本身具有诸多不足。一方面，农村社会养老保险不具备社会保险的基本性质。社会保险的责任主体是国家或政府，社会保险基金筹集由政府、单位和个人三者共担，属于国民收入再分配的一种形式。然而，多方面的调查表明，绝大多数参保农民的养老保险费，基本上或完全是由农民个人缴纳的，大多数农村集体要么没有经济实力或经济实力薄弱，要么不愿意对农村养老保险给予资金补助，而国家政策上的扶持也多流于形式。因此在这种社会保险的筹资模式下，农村养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，农民没有参加养老保险的积极性。另一方面，农村养老保险制度与城镇企业职工养老保险制度相比，缺乏共济性。因为城镇企业职工养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的筹资模式，而农村养老保险制度强调的是“以个人交纳为主”，完全采取自收自支的方式，缺少城镇企业职工养老保险制度的社会统筹部分，实质上是以大数法则来解决农民代际之间的转移问题。其性质等同于商业养老保险，不能算是真正意义上的社会养老保险。因此，劳动和社会保障部应尽快会同有关部门，针对农民养老保险工作出现的新情况、新问题，及时制定相关措施，出台扶持政策。一是力争获得同商业保险资金同等的“协议存款”或高于商业保险资金“协议存款”的优惠政策；二是发行国债时，给予农民养老保险基金优先认购权，允许其对品种好的多购，品种差的可少购或不认购，确保养老保险基金保值增值； 三是对基金收益或购买的企业债券实行免税；四是出台农民养老保险基金投资管理办法，规范基金管理行为；五是对农民养老保险实行全部免税政策。
（三）明确政府对农村养老保险的财政支持责任
一项社会政策的执行，需要人力、物力、财力等的支持，其中财力支持是最重要的。农村养老保险制度是社会经济发展过程中保证每一个农民基本生活的必然举措，政府有义务根据国家财力和社会经济发展水平来推进这项制度的建设。政府是农村养老保险的运行主体，对所有农民负有终极责任。在农村养老保险基金筹集中，国家不仅要有相应的政策扶持，而且要直接承担必要的财力、物力。在具体的筹资过程中，可以借鉴发达国家的做法，即给农民每公顷耕地一般补贴100～150美元；也可以借鉴日本和欧盟国家政策，实施对农民养老保险补贴，补贴的资金1/3通过提高国内农产品售价的办法将补贴负担转嫁给消费者，2/3通过各种农产品价格计划间接或直接从政府预算中获得补贴。
从社会保障制度运行的根本需要来看，财政责任是政府在社会保障中的“第一”责任。国家对农村社会养老保险事业的投入主要包括两个方面：一是要阶段性地承担农村养老保险的一部分运行成本。社会保险作为国家普遍推行的一项社会性事业，其工作的组织和运行是以国家为主体的，它的工作机构和工作人员应该与国家其他行政机构一样，具有同样的待遇。在开展农村社会养老保险初期，社会保险机构应是全额预算单位。由于参加农村社会养老保险的规模还比较小，保险基金的数额也很小，因此农村社会养老保险机构的事业经费必须由国家来承担，而不能在个人上缴的保险费中列支。当农村社会养老保险发展到一定规模，并有能力承担农村社会养老保险的运营成本时，可把农村社会保险机构建成差额预算事业单位。当农村社会养老保险发展到相当大的规模时，按规定的比例能提取足够的管理经费时，国家可以使农村社会养老保险机构改制为自收自支的事业单位。二是要建立相应的结付金补充机制，承担给付养老金的不足部分。由于利率下调，使农村社会养老保险基金的收益率降低，在全国普遍存在对农民养老金给付承诺无法兑现的问题。笔者认为，除改善基金运营状况、提高保险基金的收益率外，还应建立农村社会养老保险给付金的补充机制，对不足部分国家给予补贴。
（四）强化政府对农村养老保险的监督管理
政府监管是农村养老保险得以正常运行的重要保障。只有严密监管，各个环节才能有效衔接，有限的资源才能得到合理利用，从而获得效益的最大化。
监管责任是对设计和规范责任的贯彻和检验，监管责任的有效实施不仅能节约政府的财政资源，还能提高整个制度的效用和价值。随着制度转型的深入，会出现越来越多的新情况和新问题，监管的难度越来越大，监管的重要性越来越强，对政府的要求越来越高，监管不力的后果会越来越严重。今后，政府的主导作用也应体现在监管责任的履行上。[6]
加强农村养老保险的监控管理，应着重做好以下几项工作：一要建立健全适应农村当地实际工作需要的业务、财务、基金和档案管理等规章制度，实行岗位目标管理责任制，强化约束机制和激励机制；二要健全严密可控的实务流程，大力推行和普及规范化操作，逐步推广和运用计算机个人账户管理系统，不断提高工作效率；三要加强对现有农民养老保险管理人员培训，提高其理论水平和实务操作能力，同时适当引进专业人员，提高队伍素质和管理水平；四要建立健全严密的管理考核机制，加强各级农民养老保险基金的常态管理。特别是要加强保险单及有价单证、收费、给付、资金等重要环节的管理，确保农民养老保险各项管理工作规范、安全、可控。
(五) 完善农村养老保险的相关配套措施
首先，加大对农业养老保险宣传力度，营造良好的外部环境。应利用各种新闻媒体加大宣传力度，使农民充分认识到参加社会养老保险的必要性，提高农民参加社会养老保险的积极性和自觉性。其次，政府和社会各界应引导农村居民进行科学合理的消费支出，防止铺张浪费的消费行为，建立科学的消费观。再次，提高各级领导干部对农村养老保险重要意义的认识，各级领导干部应该以高度的责任感和使命感在可能的条件下大力促进农村养老保险工作的开展。最后，重视农村养老保险的社会化服务。农村养老保险的社会化服务体系包括：养老金缴付、支出、投资运营及发放等环节的服务；维护老年人各种合法权益的法律咨询服务；为老年人提供的健康咨询、健康检查、疾病诊治及医疗护理等内容的医疗保健服务；为居家养老者及机构养老者日常生活涉及的衣、食、住、行等基本生活方面需要的护理服务；涉及到老年人心理和精神健康的心理服务、娱乐服务等。这些服务作为养老保险制度的衍生物，是养老保险制度顺利推行的剂。
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参考文献：
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[4]刘子兰. 中国农村养老保险制度反思与重构[J]. 管理世界,2003，(8)：53.
[5]刘芳. 农村社会养老保险探析[J]. 求实,2004，(5)：166.
