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《浙江省社会治安综合治理条例》已于2007年7月26日经浙江省第十届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过，现将修订后的《浙江省社会治安综合治理条例》公布，自2007年10月1日起施行。
浙江省人民代表大会常务委员会
2007年7月26日
第一条 为了加强社会治安综合治理，维护治安秩序和社会稳定，促进社会和谐，根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定》和有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本省行政区域内的国家机关、企业事业单位、社会团体、其他组织和公民，应当遵守本条例。
第三条 社会治安综合治理坚持打防结合、预防为主，专群结合、依靠群众的方针，实行谁主管谁负责和属地管理的原则。
社会治安综合治理的基本任务是：动员和组织社会各方面力量，运用政治、法律、行政、经济、文化、教育等多种手段，预防和惩治违法犯罪，推进平安建设，保障社会秩序和谐稳定。
第四条 社会治安综合治理工作由各级人民政府统一组织实施。县级以上人民政府应当把社会治安综合治理工作纳入国民经济和社会发展规划，加强社会治安综合治理工作。
第五条 各级社会治安综合治理委员会应当加强对本行政区域内社会治安综合治理工作的协调、指导、检查和督促，制订并组织实施社会治安综合治理工作方案。
各级社会治安综合治理委员会办公室负责社会治安综合治理日常工作。
第六条 社会治安综合治理工作实行目标管理责任制。
各级人民政府应当督促有关部门和单位落实社会治安综合治理工作措施，定期考核本地区社会治安综合治理目标责任制实施情况。
各级人民政府应当定期将本行政区域内的社会治安综合治理情况报告上一级人民政府；有关部门和单位应当将社会治安综合治理工作措施落实情况报告同级社会治安综合治理委员会。
第七条 社会治安综合治理所需经费列入同级财政预算。
按照国家有关规定组建的群众性社会治安组织所需经费，可以通过财政补贴、受益单位和个人出资、社会捐助等合法渠道解决。
第八条 人民法院、人民检察院，以及公安等部门应当各司其职，及时查办治安、刑事案件，依法制裁违法犯罪行为。
人民法院、人民检察院办理案件中发现治安隐患的，应当提出司法建议、检察建议，被建议单位应当及时研究处理。
第九条 县级以上人民政府及其相关部门和人民法院、人民检察院应当依法履行司法救助职责，司法行政部门应当依法履行法律援助职责，维护公民合法权益。
第十条 司法行政、文化、新闻出版、广播电视等部门和新闻媒体，应当开展社会治安综合治理法制宣传教育活动。
人民法院、人民检察院，以及公安等部门应当结合办理案件对公民进行法制宣传和警示教育。
第十一条 各级人民政府及其工作等有关部门应当建立健全社会矛盾纠纷排查、调处、化解工作制度，加强教育疏导，预防和依法处理。
乡(镇)人民政府、街道办事处应当充分发挥社会治安综合治理工作中心的作用，协调公安派出所、司法所等机构和有关社会组织的相关工作，形成合力，及时调解纠纷，把社会矛盾化解在基层，维护社会稳定。
第十二条 各级人民政府及其公安、民政、劳动和社会保障、人口和计划生育、教育、建设等部门应当加强对流动人员的服务、教育、维权和管理。
第十三条 各级人民政府及其司法行政、公安等部门应当加强对归正人员的引导、扶助、教育和管理。
居民委员会、村民委员会和有关单位应当协助相关部门依法做好被判处管制、剥夺政治权利、宣告缓刑、裁定假释、暂予监外执行服刑人员的监督、考察和帮教工作。
第十四条 各级人民政府及其教育、公安等部门和工会、共青团、妇女联合会应当建立健全预防青少年违法犯罪的工作制度，预防青少年违法犯罪。
第十五条 各级人民政府和相关部门应当相互配合，共同做好铁路、高速公路、油气管道和电力通信设施等的防护联防工作。
第十六条 各级人民政府及其相关部门应当共同做好学校、医院、市场、车站、码头等重点区域及其周边场所社会治安综合治理工作，保障治安稳定。
第十七条 各级人民政府及其公安边防、海洋渔业、海事等部门应当加强海上治安管理，及时处理海事渔事纠纷，保障渔区治安稳定。
第十八条 县级以上人民政府及其公安、信息产业、广播电视、通信管理等部门应当依法加强对互联网的监管，建立健全互联网治安综合防控体系，预防和打击网络违法犯罪行为。
互联网接入单位、互联网服务单位及互联网上网服务场所应当依法落实安全管理和安全技术措施，营造良好的网络环境。
第十九条 各级人民政府及其安全生产监督等部门应当依法加强安全生产监督管理，预防发生安全事故，保障公民、法人和其他组织的人身、财产安全。
第二十条 国家机关、企业事业单位、社会团体、其他组织应当设立或者指定相应的工作机构、人员负责社会治安综合治理工作，建立健全内部治安管理制度，落实安全责任，消除治安安全隐患。
第二十一条 各级工会、共青团、妇女联合会应当依法维护职工、青少年、妇女和儿童的合法权益，协助有关部门调查处理纠纷，预防和制止家庭暴力及有关违法犯罪行为。
第二十二条 居民委员会、村民委员会应当建立健全社会治安综合治理工作机制，配合有关部门共同做好社会治安综合治理工作。
物业管理、保安服务等社会服务机构应当依法履行安全管理和服务职责，配合有关部门共同做好社会治安综合治理工作。
第二十三条 公民应当积极参与社会治安综合治理工作，加强自身安全防范，保持和谐的家庭和邻里关系，维护治安秩序。
第二十四条 符合下列条件之一的地区、单位和个人，由各级人民政府给予表彰和奖励：
(一)本地区治安秩序良好，刑事案件发生率明显下降或者维持在较低水平，社会安定的；
(二)落实社会治安综合治理目标管理责任制，成绩显著的；
(三)对社会治安综合治理工作做出突出贡献的。
第二十五条 有关单位、地区违反本条例规定，不履行或者怠于履行社会治安综合治理职责，造成治安秩序混乱。影响社会稳定的，由有关机关责令限期改正，逾期未改正的，予以通报批评，对主管人员和直接责任人员，可予以行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十六条 县级以上人民政府应当建立健全社会治安综合治理责任考核机制。
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二、关于社会治安综合治理工作中心。征求意见过程中，一些部门和地方提出，社会治安综合治理工作应当发挥乡(镇)、街道综合治理工作中心的作用，形成公安派出所、司法所、人民调解组织等单位各司其职、齐抓共管、简化环节、便民利民的良好格局，条例修订时应体现这一工作机制。为此，建议增加规定：“乡(镇)人民政府、街道办事处应当充分发挥社会治安综合治理工作中心的作用，协调公安派出所、司法所等机构和人民调解组织等社会组织的相关工作，形成合力，及时调解纠纷，把社会矛盾化解在基层，维护社会稳定”。
三、关于社会治安综合治理实行一票否决制。1991年以来，我国即实行社会治安综合治理一票否决制。条例修订过程中，有的部门和一些地方建议在条例中明确写上“一票否决制”这一概括性表述，有的部门则认为该表述不是法言法语，且不尽准确，建议不作规定。人大常委会组成人员也有相应两种意见。法制委员会研究后认为，草案第二十五条规定，在不履行职责致使发生严重影响社会稳定事件等几种特定情况下，有关单位当年不得授予综合性荣誉称号，有关人员不得评优和晋职晋级，已经在实质上确立了社会治安综合治理实行一票否决制，具体表述上没有写“一票否决制”这几个字，不影响这一制度的有效实行。同时，一些地方提出，社会治安综合治理责任考核机制应当科学合理。为此，建议增加规定：“县级以上人民政府应当建立健全社会治安综合治理责任考核机制”。(草案修改稿第二十六条第一款)
另外，根据审议意见和其他各方面的意见，对互联网和高速公路、油气管道、医院、车站、码头等重要领域的治安防治以及制止家庭暴力等重要内容，进行了补充完善(草案修改稿第十五条、第十六条、第十八条、第二十一条)。
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本届省人大及其常委会立法工作的指导思想是：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大精神，按照省第十三次党代会、省委十三届三次全会的决策部署，全面落实新发展理念，着力推进和保障高质量发展，坚持解放思想、开拓创新，坚持以系统思维推进立法工作，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，坚持“不抵触、有特色、可操作”立法工作方针，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，立符合宪法法律的法，立适应实际需要的法，立改革发展管用的法，立人民群众满意的法，以良法促进发展、保障善治，为推动高质量发展走在前列、建设“强富美高”新江苏提供有力的法治保障。
本届省人大及其常委会立法工作的基本原则是：
（一）自觉遵循依法治国基本方略的方向指引。坚持在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，紧密结合江苏推动高质量发展的实际，找准立法方向、确定立法原则、把握立法精神、明确立法思路、设计主要制度。坚定不移走中国特色社会主义法治道路，大力推动社会主义核心价值观融入法治建设，把社会主义核心价值观的要求体现在确定立法项目上、落实到具体法规制度中，将党在改革发展稳定各领域和各方面的基本要求，切实转化为系统完备、科学规范、运行有效的法规制度，为习近平新时代中国特色社会主义思想在各领域和各方面贯彻落实提供法治保障。
（二）始终坚持党对立法工作的全面领导。切实做到在党的领导下开展立法工作，把党的领导贯彻到立法工作全过程和各方面。坚决贯彻党的路线方针政策，认真落实中央和省委决策部署，善于把党的主张、省委意图转化为法规制度。严格执行重要事项报告制度，年度立法计划报省委审定；制定政治方面法律的配套法规，以及涉及重大体制和重大政策调整的重要法规，在提请审议前报告省委。
（三）充分体现人民当家作主的本质要求。把维护人民利益作为立法工作的出发点，紧扣满足人民日益增长的美好生活需要，着力解决发展不平衡不充分的突出问题，通过立法促进补齐教育、医疗、环境、安全和社会保障等民生短板，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。尊重人民主体地位，践行党的群众路线，依靠人民群众立法，不断扩大公众有序参与，通过广泛征求意见、推进立法协商等途径，努力凝聚各方共识、反映人民意愿、维护人民利益。充分听取、认真吸纳人大代表和常委会组成人员的意见，重要立法项目提请人民代表大会审议通过，充分发挥人大代表和常委会组成人员在立法工作中的主体作用。
（四）统筹把握以服务高质量发展为重点的立法任务。注重将推动高质量发展走在前列、实现“六个高质量”发展的新要求落实到具体立法项目，努力使制定的法规制度突出高质量发展主题、符合高质量发展要求、适应高质量发展需要。围绕高质量发展的关键环节、重点领域，进一步解放思想、大胆探索，着力推进先行性、自主性立法，继续完善与国家立法相配套的地方法规，形成支撑创新性、探索性、引领性发展的制度体系，为实施创新驱动、乡村振兴等发展战略，打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治攻坚战等，提供有力的法治保障。
（五）切实强化立良法保善治的目标追求。深入推进科学立法、民主立法、依法立法，适当控制立法数量，着力提高立法质量，确保法规立得住、行得通、真管用。严格遵循宪法法律，在权限范围内立法，坚守不抵触底线，切实维护法律体系和谐统一。积极回应经济社会发展要求，准确反映经济社会发展规律，努力体现时代要求、符合省情实际、彰显江苏特色。坚持问题导向，遵循立法规律，推进精细化立法，努力提高法规的可操作性，切实增强立法的有效性。
二、重点任务
本届人大任期内每年将制定、修改法规12件左右，同时做好法规清理工作，致力于形成与国家立法相配套、与江苏高质量发展要求相适应的法规制度体系，确保地方立法工作继续走在全国前列，努力开创新时代地方立法工作新局面。根据需要和可能，立法规划安排正式项目57件，力争在本届人大任期内提请审议；安排调研项目45件，作为本届及下届人大立法的储备项目。此外，根据全省13个设区市人大常委会的立法规划，本届任期内，省人大常委会还将审查批准各市制定、修改的地方性法规180余件。
立法规划的具体项目安排如下：
——在推动经济高质量发展方面，安排正式项目8件、调研项目5件。制定长江岸线保护条例，贯彻长江经济带发展战略，落实“共抓大保护、不搞大开发”要求。制定军民融合工作条例，推动军民融合发展。制定知识产权促进条例、产业技术研究机构条例、质量促进条例，修改促进科技成果转化条例，实施创新驱动战略，增强自主创新能力，提高发展质量。制定海洋经济促进条例，修改海域使用管理条例，促进沿海经济带发展。制定昆山深化两岸产业合作试验区条例，修改保护和促进台湾同胞投资条例、保护和促进华侨投资条例，深化两岸经济合作，促进台胞、华侨在我省投资兴业。修改中小企业促进条例，激励创新创业。制定粮食流通安全条例，保障粮食供应和质量安全。
——在维护市场秩序方面，安排正式项目5件、调研项目5件。制定地方金融条例、人力资源市场条例，促进要素市场健康发展。修改广告条例、实施《反不正当竞争法》办法、招标投标条例、城市房地产交易管理条例、建筑市场管理条例，规范市场行为，维护市场秩序。制定不动产登记条例，保护产权，维护不动产权利人合法权益。修改审计条例、国有企业法定代表人任期经济责任审计条例，进一步强化经济监督。
——在实施乡村振兴战略方面，安排正式项目8件、调研项目2件。制定农村公路条例、农田水利条例、乡村环境治理和保护条例、民宿业促进条例，修改村镇规划建设管理条例、种子条例、农民专业合作社条例、农村土地承包经营权保护条例、渔业管理条例、村民委员会选举办法，在乡村规划建设、乡村基础设施、农业生产条件、农村经营体制、农业经营主体、乡村环境整治、农村产业发展、村民自治等方面，形成比较完备的制度体系，为全面实施乡村振兴战略提供法治保障。
——在保护自然资源、生态环境方面，安排正式项目4件、调研项目7件。适应生态文明体制改革需要，制定洪泽湖保护条例，修改土地管理条例、矿产资源管理条例、野生动物保护条例，加强自然资源保护；制定水污染防治条例、土壤污染防治条例、环境监测条例、关于确定《环境保护税税目税额表》所称其他固体废物具体范围的决定，修改环境保护条例、海洋环境保护条例、城市市容和环境卫生管理条例，构建环境保护制度体系，助力污染防治攻坚战，加大污染防治力度，持续改善人居环境。
——在推动社会主义文化繁荣兴盛方面，安排正式项目6件、调研项目3件。制定文化产业促进条例、关于促进大运河文化带建设的决定、地方志工作条例、网络文化市场管理条例、网络自媒体管理条例，修改历史文化名城名镇保护条例，繁荣地方文化，传承历史文化，净化文化市场，维护网络传播秩序，促进文化强省建设。制定革命历史类纪念设施、遗址和爱国主义教育基地条例，修改奖励和保护见义勇为人员条例、志愿服务条例，加强爱国主义教育，弘扬见义勇为、志愿服务美德，推进社会主义核心价值观融入地方立法。
——在保障和改善民生方面，安排正式项目8件、调研项目8件。制定职业教育校企合作促进条例、家庭教育促进条例、民办教育促进条例，修改学前教育条例，推动各类教育健康发展。制定急救医疗服务条例，修改发展中医条例、实施《传染病防治法》办法、职业病防治条例，发展医药卫生事业，保护公众健康。制定食品安全条例、生活饮用水卫生监督条例，修改食品小作坊和食品摊贩管理条例，保障舌尖上的安全。制定就业促进条例，修改工资支付条例，促进经济发展与扩大就业相协调，切实保障劳动者权益。制定社会救助条例，保障公民基本生活，促进社会公平正义。制定基本公共服务促进条例，修改法律援助条例，推进基本公共服务标准化、均等化。
——在创新社会治理方面，安排正式项目5件、调研项目9件。制定社会信用条例、社区治理条例，创新社会治理方式，推进国家治理能力现代化。制定城市公共交通安全保卫条例、沿海边防治安管理条例、小型无人驾驶航空器安全管理条例、大型群众性活动安全管理条例、学校安全条例、关于加强地震预警管理的决定，修改消防条例，加强各类安全管理，维护社会稳定，保障人民生命财产安全。制定刑满释放人员帮教工作条例、反家庭暴力条例，修改宗教事务条例、少数民族权益保障条例、未成年人保护条例，保护特殊群体权益，促进和谐社会建设。
——在加强基础设施建设与管理方面，安排正式项目4件、调研项目4件。制定水路交通运输管理条例、交通建设工程质量安全监督条例、治理公路超限运输条例、铁路安全管理条例、电信条例，修改电力保护条例、燃气管理条例、工程建设管理条例，更好地发挥水路、公路、铁路、电力、通信、燃气等基础设施在保障经济社会发展中的重要作用。
——在加强民主法治建设方面，安排正式项目9件、调研项目2件。修改实施宪法宣誓制度办法、法制宣传教育条例，促进全社会树立宪法意识，增强法治观念。修改人民代表大会常务委员会工作条例、规范性文件备案审查条例、授予荣誉公民称号条例、关于加强省级预算审查监督的决定和代表建议、批评和意见处理办法，制定街道人大工作委员会工作条例，落实人大工作新要求，完善人大工作制度，推动人大工作与时俱进。制定街道办事处条例、行政程序条例，修改信访条例，规范行政主体和行政程序，改进信访工作，深入推进依法行政、加快建设法治政府。
此外，根据我省机构改革进展情况，适时作出《关于机构改革涉及地方性法规规定的行政机关职责调整问题的决定》，确保机构改革后有关行政机关依法履行职责。根据立法规划编制过程中有关方面提出的意见，对需要废止的法规，如城乡集市贸易管理条例、书报刊市场管理条例、音像市场管理条例等，对需要修改个别条款的法规，如农业机械管理条例、涉案财产价格鉴证条例等，适时集中废止或打包修改。
三、主要措施
为全面实施本届人大立法规划，完成规划确定的目标任务，按照党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法工作格局，着力构建更加顺畅的协调运作工作体系和更加科学的质量保障机制。
（一）加强组织领导。在省委的统一领导下，省人大常委会切实发挥主导作用，加强对实施立法规划的组织部署、统筹协调；健全立法规划项目调整机制，科学制订年度立法计划，合理安排立法时序，增强立法计划的预期性和可执行性；发挥专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法规的作用，改进专门委员会、常委会工作机构与省政府法制工作机构、有关部门的协调配合；加强立法规划、年度立法计划执行情况的检查督促，保证规划计划有效实施。
（二）重抓关键环节。建立健全立法项目征集和论证、委托第三方起草、法规草案公开征求意见、重大利益调整论证咨询、重要立法事项委托第三方评估、表决前评估、立法后评估等制度，为科学立法、民主立法、依法立法提供制度保障。完善专门委员会、常委会工作机构与省政府法制工作机构、有关部门相互征求意见和重要问题会商制度。建立法规及时清理工作机制，由常委会法工委及时启动清理工作，会同有关方面研究提出修改或者废止法规的建议，切实维护法制统一。建立法规实施情况报告制度，推动法规全面正确实施。
（三）完善支持体系。继续组建立法咨询专家组、省人大代表法制专业组，完善工作机制，提高工作实效，充分发挥专家学者和法制专业组代表在立法工作中的作用。进一步发挥基层立法联系点制度在保证立法接地气、听民声、解民忧等方面的作用。与省内大学法学院、智库合作建立地方立法研究评估与咨询服务基地，为地方立法工作提供智力支持和专业咨询服务。
（四）强化必要保障。围绕增强立法功能推进省人大常委会机构改革，加强各专门委员会、常委会工作机构的组织建设，按照全国人大常委会的要求配齐配强法工委队伍，增强地方立法研究力量。加强立法能力建设，有计划、多渠道地开展立法培训。通过向律师事务所等社会组织购买服务方式聘任立法事务助理，缓解立法工作人员不足的矛盾。加大立法工作投入，将委托第三方起草、论证、评估，专家咨询，基层立法联系点和地方立法研究评估与咨询服务，以及聘任立法事务助理等经费纳入财政预算予以保障。
（五）加强对下指导。完善设区市法规审查工作机制，改进与设区市人大常委会的沟通协调，在立法选项、起草、审议等各个环节为设区市提高立法质量提供指导和帮助。改进指导方式，加强对共性问题、面上工作的指导。继续通过加强培训、跟班学习、挂职锻炼等方式，提高设区市立法工作人员的能力水平。探索实施设区市立法精品示范工程，形成可复制可推广的立法成果和工作经验，推动设区市立法多出精品、提高水平。
（六）推进备案审查。按照有件必备、有备必审、有错必纠的要求，继续完善备案审查工作机制，做到规章和规范性文件备案审查全覆盖，进一步加大督促纠错力度，维护宪法尊严，保证法律、行政法规实施，保证中央令行禁止。加强与党委、政府备案审查工作机构的协作配合，切实维护法制统一。创新备案审查工作方法，加快推进备案审查信息化建设，实现与全国人大常委会备案审查信息平台互联互通。建立备案审查工作情况向人大常委会专项报告制度，定期报告备案审查工作情况。
附件：xx省人大常委会2018-20xx年立法规划项目
附件
xx省人大常委会2018-20xx年立法规划项目
(共102件，正式项目57件，调研项目45件)
一、在推动经济高质量发展方面，安排正式项目8件、调研项目5件
正式项目：
1．xx省长江岸线保护条例
2．xx省军民融合工作条例
3．xx省知识产权促进条例
4．xx省促进科技成果转化条例（修改）
5．xx省中小企业促进条例（修改）
6．昆山深化两岸产业合作试验区条例
7．xx省海洋经济促进条例（20xx年正式项目）
8．xx省粮食流通安全条例
调研项目：
1．xx省产业技术研究机构条例
2．xx省质量促进条例
3．xx省海域使用管理条例（修改）
4．xx省保护和促进台湾同胞投资条例（修改）
5．xx省保护和促进华侨投资条例（修改）
二、在维护市场秩序方面，安排正式项目5件、调研项目5件
正式项目：
1．xx省不动产登记条例（20xx年正式项目）
2．xx省广告条例（修改）（20xx年正式项目）
3．xx省地方金融条例
4．xx省招标投标条例（修改）
5．xx省国有企业法定代表人任期经济责任审计条例（修改）
调研项目：
1．xx省人力资源市场条例
2．xx省实施《中华人民共和国反不正当竞争法》办法（修改）
3．xx省城市房地产交易管理条例（修改）
4．xx省建筑市场管理条例（修改）
5．xx省审计条例（修改）
三、在实施乡村振兴战略方面，安排正式项目8件、调研项目2件
正式项目：
1．xx省农村公路条例
2．xx省农田水利条例
3．xx省种子条例（修改）
4．xx省渔业管理条例（修改）
5．xx省农民专业合作社条例（修改）
6．xx省村民委员会选举办法（修改）
7．xx省村镇规划建设管理条例（修改）
8．xx省乡村环境治理和保护条例
调研项目：
1．xx省农村土地承包经营权保护条例(修改)
2．xx省民宿业促进条例
四、在保护自然资源、生态环境方面，安排正式项目4件、调研项目7件
正式项目：
1．xx省城市市容和环境卫生管理条例（修改）
2．xx省水污染防治条例
3．xx省土壤污染防治条例
4．xx省环境监测条例
调研项目：
1．xx省洪泽湖保护条例
2．xx省野生动物保护条例（修改）
3．xx省土地管理条例（修改）
4．xx省矿产资源管理条例（修改）
5．xx省海洋环境保护条例（修改）
6．xx省环境保护条例（修改）
7．xx省人民代表大会常务委员会关于确定《环境保护税税目税额表》所称其他固体废物具体范围的决定
五、在推动社会主义文化繁荣兴盛方面，安排正式项目6件、调研项目3件
正式项目：
1．xx省革命历史类纪念设施、遗址和爱国主义教育基地条例
2．xx省奖励和保护见义勇为人员条例（修改）（20xx年正式项目）
3．xx省志愿服务条例（修改）
4．xx省文化产业促进条例
5．xx省人民代表大会常务委员会关于促进大运河文化带建设的决定
6．xx省地方志工作条例（20xx年正式项目）
调研项目：
1．xx省网络文化市场管理条例
2．xx省网络自媒体管理条例
3．xx省历史文化名城名镇保护条例（修改）
六、在保障和改善民生方面，安排正式项目8件、调研项目8件
正式项目：
1．xx省职业教育校企合作促进条例（20xx年正式项目）
2．xx省学前教育条例（修改）
3．xx省家庭教育促进条例（20xx年正式项目）
4．xx省食品小作坊和食品摊贩管理条例（修改）
5．xx省发展中医条例（修改）
6．xx省职业病防治条例（修改）
7．xx省实施《中华人民共和国传染病防治法》办法（修改）
8．xx省法律援助条例（修改）
调研项目：
1．xx省民办教育促进条例
2．xx省食品安全条例
3．xx省急救医疗服务条例
4．xx省生活饮用水卫生监督条例
5．xx省社会救助条例
6．xx省就业促进条例
7．xx省工资支付条例（修改）
8．xx省基本公共服务促进条例
七、在创新社会治理方面，安排正式项目5件、调研项目9件
正式项目：
1．xx省社会信用条例
2．xx省城市公共交通安全保卫条例
3．xx省宗教事务条例（修改）
4．xx省少数民族权益保障条例（修改）
5．xx省社区治理条例
调研项目：
1．xx省学校安全条例
2．xx省消防条例（修改）
3．xx省沿海边防治安管理条例
4．xx省小型无人驾驶航空器安全管理条例
5．xx省大型群众性活动安全管理条例
6．xx省人民代表大会常务委员会关于加强地震预警管理的决定
7．xx省刑满释放人员帮教工作条例
8．xx省反家庭暴力条例
9．xx省未成年人保护条例（修改）
八、在加强基础设施建设与管理方面，安排正式项目4件、调研项目4件
正式项目：
1．xx省水路交通运输管理条例（20xx年正式项目）
2．xx省交通建设工程质量安全监督条例
3．xx省电力保护条例（修改）
4．xx省燃气管理条例（修改）
调研项目：
1．xx省铁路安全管理条例
2．xx省治理公路超限运输条例
3．xx省电信条例
4．xx省工程建设管理条例（修改）
九、在加强民主法治建设方面，安排正式项目9件、调研项目2件
正式项目：
1．xx省实施宪法宣誓制度办法（修改）（20xx年正式项目，已通过）
2．xx省法制宣传教育条例（修改）
3．xx省行政程序条例
4．xx省街道人大工作委员会工作条例（20xx年正式项目）
5．xx省人民代表大会常务委员会工作条例（修改）（20xx年正式项目）
6．xx省授予荣誉公民称号条例（修改）（20xx年正式项目）
7．xx省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例（修改）
8．xx省人民代表大会常务委员会关于加强省级预算审查监督的决定（修改）
9．xx省人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法（修改）
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首先，深入领会总书记提出的法治精神。薛潮提到，提出要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式，解决城市顽症难题，努力形成城市综合治理法治化的新格局。他认为，提升社会治理的根本是提升依法治理的能力与水平。比如，交通拥堵整治问题，这是国际、国内任何一个大城市在发展过程中都无法回避的社会治理难题。它不仅关系到城市秩序，同时也关系到公民财产权、出行权等多项公民基本权利的实现，所以必须做到于法有据。在社会治理创新中，要关注法治的程度和水平。搞社会治理创新还要提供法制保障，比如目前的交通大整治要转化为社会治理的态势，切实加强法治保障。
其次，深入学习领会“大城市社会治理要加强科技化、智能化相结合”的要求。总书记强调提高城市科技化、智能化管理，更多应用“互联网大数据”作为技术手段。科技是拉动社会治理水平能力的引擎。网络时代的大数据、云计算，为社会治理提供了强大的科技支撑，可以极大地提升社会风险防控能力，让管理者能够看得更早、看得更远。薛潮认为，上海要提高科技在社会治理中有效利用的水平，智能管理体系的建立是很值得研究的课题。在调研中，他想到，那么多的公众号，那么多的微信，诸如马云的商业动员系统，如果能转化成社会动员系统，进而转化成我党作为执政党的政治动员系统那该多好！
薛潮还向在座举了两个例子。比如，滴滴打车、摩拜共享单车出来了，政府反应迟钝，管理被动，一系列问题出来倒逼政府去追赶。“尚且不谈摩拜背后的数据库，在上海很多公司借社会服务，掌握了整个城市的出行交通的大数据，但政府的大数据不仅被部门分割，而且常常不更新。所以我们诸位要反思，上海市政府离社会智能管理有没有距离？”薛潮指出，上海必须建立智能化社会体系。这是超大城市创新社会治理的必由之路。
第三，深入学习提出的综合施策的原t。薛潮强调要加快补好短板，聚焦制约城市安全、制约发展、群众反映强烈的突出问题，加强综合整治，形成常态长效管理机制，努力让城市更有序、更安全、更干净。
“告诫我们，在补好短板的过程中，不能‘头痛医头，脚痛医脚’，要有大格局，要有大思路。也就是向我们提出了协同发展与协同治理相结合的主张……据我了解，学界提出，要建立跨界合作治理体系。比如强调礼让，要发挥教育方面的作用，要在课堂上提出礼让，就是通过社会治理，形成跨界协作体系。再比如，社会治理提出复合治理，尤其是社区不仅仅提供服务功能，现在社区还应该是社会、政治、生活、心灵服务融为一体。也就是在社区除了服务功能的释放以外，政治功能的释放，心灵功能的释放，就叫做复合治理。还包括政府企业社会协调治理是否打通。
此外，社会治理还包括统筹治理的要求。上海目前执行的‘河长制’，是从浙江学来的，他们把河道治理作为山清水秀的重要治理任务，得到了中央的肯定。上海的区域环境整治，我们很用力，但发自内心想想，我们能否把乡村看作城市的一部分，能否把近远郊当做城市的一个大生态系统，最要紧的是城乡之间不能存在一个断裂，这就是总书记讲的大城市的治理。”薛潮道。
第四，深入学习增强社会活力的要求。要求：持续用力，不断深化、提高社会治理能力，发展社会活力。必须充分发挥社会各方面作用，激发全社会活力，群众的事同群众多商量，大家的事人人参与。
G20准备期间，上海人大代表深感浙江在社会治理上办得很扎实，杭州、乌镇的互联网经济，首先是从共享单车开始做，而后包括共享厕所、共享景区。从共享经济、共享社区到共享城市，进而整体变成一个共享社会。就总书记讲的社会力量参与治理的话题，薛潮向代表们提到，他想到的是，上海作为一个超级大城市，面临的挑战是什么？就社区活力而言，还是不错的，社区协商，社会自治做的还是不错的。但是对于社会治理而言，特别是社会商业力量、专业化社会组织参与社会治理，社会力量参与方式的创新，社会资源配置力量的创新，乃至行政体制与社会体制的协同合作还需进一步加强。
上下联动，把握好内务司法工作的四条主线
本届人大常委会内司委已履职四年，还剩一年期满换届。按上海市委的要求，在党组的领导下，薛潮总结了四年来的几项重要工作主线，并号召与会代表持之以恒，继续做好市、区联动工作，为下一届新班子提供经验积累和借鉴。
第一条主线：更加关注城市公共安全依法治理。比如，开展烟花爆竹安全管理条例、轨道交条例、禁毒条例相关工作。
第二条主线：更加关注基层社会治理创新。内司委负责人强调，目前对以下三个条例修法的用词不一样：对街道办事处条例是进行“重修”，对村委会组织法实施办法是进行“大修”，对居委会工作条例是进行“创制性制定”。三部法“用力”的情况是不一样的。目前，街道办事处条例，2016年11月已经施行。村委会组织法实施办法于今年5月施行。上海市居民委员会工作条例于今年4月审议通过。这三部法规是在市委领导下形成的一号成果，构建了基层社会法治的基本框架。
第三条主线：更加关注保障特殊人群的合法权益。上海市政府一直以来都将“涉老法律条例”作为工作重点，构建了养老执法条例、老年人权益保障条例，同时坚持每年选择重点连续不断地对“老年人权益保障工作”开展执法检查或者监督调研。在弥补养老机构床位欠账，促进医养融合发展，建立老年综合经济自助，推动长期护理保险试点等方面，发挥了人大应有的责任作用。此外，市政府还关注着残疾人和妇女两类特殊人群。对残疾人保障津贴，已明确按规定发放。对妇女反家暴法，在2016年3月施行后，市委连续两次召开会议，推进家庭暴力取证举证法律评估，推进法律评估效果和社会参与。
第四条主线：更加关注司法公正。今年1月，中共中央政法委书记孟建柱提出，将上海作为首个综合配套司法改革的试验区，而这些都需要人大的介入和支撑。关注司法公正，首先是做好国家司法改革在上海的试点工作。就司法改革而言，不单单是内司委及人大代表走基层，还有专业小组报名一起走。回顾既往工作，薛潮评价上海人大内司委这些年的工作真正体现了“司法改革进程”中的“人大融入”，在实践中体现了“人大融入”的热度和深度。
“在每个时间节点上，人大都跟得特别紧，比如责任制落地，这是司法改革最重要的根本热荨F浯问欠ü僖导考核机制的建立，是人大持续考核跟踪的。再次，是第三方评估，即司法改革的成效，尤其是社会的满意度。最后，是信息化要求，包括法院执行信息化、检察院批捕程序信息化。内司委请人大代表一起视察，了解面上推进的实际反应。除此之外，内司委还全程跟踪司法改革的走向，准备了厚厚一沓材料，专门向全国人大内司委递交修改法院组织法、检察院组织法的上海建议……”薛潮总结道。
体现发挥法治引领作用，强化立法后的效果跟踪
根据同志的讲话精神，薛潮指出，今年上海市人大内司委需要市、区上下全面联动的工作主要有两项：
首先，需要联动的是道路交通管理条例执法检查。执法检查是人大行使监督权的重要形式，新道交条例施行后，市政府的工作目标是人大执法检查与法规实施基本同步。同时，体现一个理念，就是要从道交条例上体现立法执法监督前后衔接；同时还有一个理念，希望这部法能真正体现市人大和市政府一起努力。薛潮就此提出两个提示，其一是真正体现发挥法治引领作用，其二是强化立法后的效果跟踪。
篇6
立法是由特定的立法行为主体依据一定的职权,运用一定的技术制定、认可和变动法这种特定的社会规范的活动。在学理解释上,立法有/活动说0和/结果说0两个层面的含义。本文在这里采用的是/活动说0,即立法就是指立法者的立法行为。将/机制0引入社会科学研究领域后,机制的本来含义得到了进一步的丰富和拓展,并且在三个层次上予以使用:一是指各个组成要素的相互联系即结构;二是指事物在有规律的运动中发挥作用、效应及其功能;三是指发挥功能的作用过程和作用原理。把三者综合起来,机制就是/带规律性的模式0[1]。立法机制要解决的核心问题是立法的科学与合理性,关键问题是如何以科学的立法方法去指导整个立法活动。
(二)自治区自治条例立法机制的特征cl1987
自治区自治条例立法机制的特征体现在三个方面,一是立法机制发生的主体具有特定性。立法机制发生的主体指立法机制在运行过程中行为活动的主体,其范围的特定性是指在立法机制运行过程中[收稿日期]2008-01-21[基金项目]本文为国家社会科学基金项目(项目批准号:05BMZ007),教育部人文社会科学重点研究基地2004年度重大研究项目(项目批准号:05JJD850009),国家/985工程0二期建设项目(项目批准号:教重办[2004]1号)的研究成果。行为活动主体的范围是特定的。在我国这样一个/一元多级0的立法体制框架下,自治区自治条例的立法主体具有特定性。它由两个层次构成:一是自治区自治条例的制定主体,另一个是自治区自治条例的审批主体。自治区自治条例的制定主体专属于自治区的人民代表大会,自治区自治条例的审批主体属于全国人民代表大会常务委员会。二是立法机制发生的程序具有正当性。立法机制发生的程序设计的正当性是指我国立法程序的设计符合社会主义的立法目的,体现社会主体民主的基本要求[2]。自治区自治条例立法程序设计的正当性主要体现在如下两个方面:(1)自治条例的立法程序必须符合民主原则。这一点不仅是我国民主集中制的政治组织和活动原则的必然延伸,而且是5中华人民共和国立法法6的基本要求。5立法法6第5条规定:/立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。0[3]我国自治区自治条例立法程序设计中体现民主原则的关键,就是该程序的设计必须能够便于自治区内各民族人民的广泛参与。(2)自治条例的立法程序必须贯彻区别原则。5立法法6在规定地方性法规、自治条例以及单行条例的一般性立法程序的同时,也规定了地方性法规、自治条例以及单行条例的特殊程序,如法案的撤回程序、立法听证程序等。自治区自治条例作为自治区政府实施自治权的基本依据,是自治区依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定的、调整本地方民族关系和与上级国家机关关系的综合性法规。所以,在自治区自治条例的制定中采用听证程序,乃是体现各民族人民的意志,发扬社会主义民主,提高自治区自治条例立法质量的重要措施。三是立法机制发生结果具有确定性。立法机制发生结果具有确定性指立法的结果)))自治区自治条例这一规范性的法律文件具有确定的法律位阶、法律效力。从/自治0角度看,自治区自治条例的法律效力应当是自治区内自治事务的基本法典,具有最高的法律效力,其他一切自治事务方面的法规和规章都不得与之相抵触。再从审批主体和审批内容上看,由于自治区自治条例的审批主体是全国人民代表大会常务委员会,所以有人认为,自治区自治条例在我国法律体系中的地位,属于必须由全国人民代表大会常务委员会审议通过的这一类法律范畴。自治区的自治条例,同国务院提请全国人大审议通过的法律,在我国法律体系中居于同等地位[4]。其实自治区自治立法权与省级普通地方立法权一样,都属于地方立法。尽管法律对其设置了相对严格的审批程序,但决不能因此而任意提升其地方性法规的效力等级。
(三)自治区自治条例立法机制的程序
自治区自治条例立法需要经历一个完整的发展过程,这个完整过程可分为三个具体阶段:第一阶段是自治区自治条例立法准备阶段(又称前立法阶段);第二阶段是自治区自治条例由法案到法的阶段(又称中立法阶段);第三阶段是立法的监督阶段(也称后立法阶段)。这三个阶段结合在一起构成了一个完整的立法活动程序。在5立法法6颁布之前,民族自治地方就地方民族立法及其程序做出专门规定的法规和规章不多,只有1993年5延边朝鲜族自治州人民代表大会制定自治法规的若干规定6,具体规定了自治法规提案、审议、表决、通过等程序。5立法法6的颁布对民族自治地方立法程序的完善发挥了极其重要的作用。5立法法6第68条规定:/地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序,根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法,参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定,由本级人民代表大会规定。地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。0[5]这一规定虽然是目前自治区自治条例立法程序重要的法律依据,但它并没有涵盖自治区自治条例立法的全部程序。为了进一步规范地方立法,各自治区根据5立法法6的精神相继制定颁布了本区的立法条例,如2001年1月广西壮族自治区第九届人民代表大会第四次会议通过了5广西壮族自治区立法条例6、2001年2月宁夏回族自治区第八届人民代表大会第四次会议通过了5宁夏回族自治区人民代表大会及其常务委员会立法程序规定6、2001年2月内蒙古自治区第九届人民代表大会第四次会议通过了5内蒙古自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例6、2001年5月自治区第七届人民代表大会第四次会议通过5自治区立法条例6、2003年1月5新疆维吾尔自治区人大及其常委会立法条例6。上述自治区的立法条例是对5立法法6中关于自治区自治条例立法规定的具体化和地方化,规定了自治区人民代表大会的立法权限和立法程序,成为自治区自治条例立法最主要、最直接的法律依据。
自治区自治条例的立法准备机制是指为正式制定自治区自治条例提供或者创造条件、奠定基础的一系列活动的总称。立法准备阶段作为自治区自治条例立法活动的第一阶段,与正式法案的形成阶段相比,它的工作属于为正式立法创造条件的过程,它的目的就是为下一个阶段的立法运作做好准备。在自治区自治条例的制定过程中,立法准备甚至起了决定性的作用。实事求是地说,自治区自治条例的命运在立法的准备阶段往往就被决定了。我国对立法问题的研究,整体上存在着对立法准备阶段研究不足和对于立法准备阶段的重大价值认识不够清晰的问题。这种状况也极大地制约了自治区自治条例的立法进程和立法质量。
(一)自治区自治条例立法准备机制的功能
立法准备的功能主要体现在如下三个方面:(1)有利于提高自治区自治条例的立法质量。自治区自治条例立法质量的高低,直接关系到自治权在自治区的贯彻落实。近年来,我国5个自治区都以比较积极的态度来拟定自治区自治条例草案,但最终都无法改变或者逃脱胎死腹中的命运。这其中固然有很多复杂的原因,但不容否认的是自治条例本身的确存在质量问题。自治区自治条例立法的理由和重点就是要着力解决本自治区带有地方性和民族性的特殊问题,而解决这个问题的关键就是要认真做好整个自治条例立法的准备工作,特别是要做好立法调研工作,然后在深刻分析这些特点对立法的影响及其在立法中所处地位的基础上,将之转化为相关的法律条文。(2)有助于保障自治区自治条例取得实效。影响自治区自治条例实效的因素很多,但根本因素是自治区自治条例本身存在缺陷。自治区自治条例取得实效的自身因素由两个方面的内容所决定:一是自治区自治条例与实际状况的符合程度;二是自治区自治条例可操作性程度。自治区自治条例不是供人们欣赏的摆设,它最终要在实践中得到贯彻实施,因而自治区自治条例的可操作性是其取得实效的决定性条件,而立法准备阶段的严谨调查和技术运用则是自治区自治条例取得实效的必要保障。(3)有助于促进自治区自治条例价值的实现。法的价值主要是放在作为主体的人与作为客体的法之间的需要和满足关系的坐标中来考察的,自治区自治条例的价值则应当放在5中华人民共和国宪法6和5中华人民共和国民族区域自治法6的大框架下加以考察。根据5宪法6和5民族区域自治法6的总原则和基本精神,自由、秩序、正义三大价值在自治区自治条例中具有其特定的含义和表现。自治区自治条例的秩序价值,应当是自治区自治条例及促进区内各民族之间以及各项社会事务之间有条不紊的状态,又要实现国家与自治区之间纵向社会关系和权力事务之间的稳定协调状态。自治区自治条例的正义价值,主要应当是促进自治区内各民族之间的平等团结和各民族的共同繁荣。从本质上看,法律所追求的这些价值的背后是深刻的利益关系。所以,整个自治区自治条例的制定,也就是区内各民族之间、各阶层之间、各机关之间,以及自治区和中央政府之间的利益配置过程。只有做好了充分的立法准备,才能进行科学的立法预测、编制合理的立法规划、做出正确的立法决策,才能合理地安排各主体之间的利益,有效地实现自治区自治条例的价值。
(二)自治区自治条例立法准备机制的内容
做好自治区自治条例立法预测、立法规划、立法论证、立法听证和立法起草工作,是自治区自治条例立法准备的最重要内容和环节。(1)自治区自治条例立法预测是指运用一定的科学方法和手段,预见自治条例的发展趋势和未来状况。立法预测的目的就是使自治条例立法规划和制定都建立在科学的基础之上,达到应有的社会效果。自治区自治条例立法预测对于自治条例的制定和完善具有积极的导向作用。(2)自治区自治条例立法规划是指自治区自治条例制定主体根据党和国家的民族政策、民族法制以及本自治区的客观情况的基本要求,在一定的时间和范围内,通过一定的程序和一定的技术,编制准备实施自治条例立法的设想和部署。自治区自治条例立法规划的主要内容涉及到如下几个方面:明确自治条例立法的整个进程安排;规定自治条例立法中相关参与主体的数量、权限和职责;明确国家法律和行政法规中有哪些法律条文有必要予以变通,哪些法律条文有必要予以补充,以及如何变通和如何补充。立法规划是自治区自治条例立法具有指导性和指令性的方案,是整个立法工作制度化、科学化和规范化的必要保证,也是防止在自治区自治条例立法过程中出现人治现象的重要措施。(3)自治区自治条例立法论证是指一定的主体对立法运行过程中出现的有关问题提供理论和证明,从而为立法机关的立法提供参考与决策的依据。自治区自治条例的立法论证主要涉及到如下具体内容:自治区自治条例立法的必要性;自治区自治条例立法的可能性;自治区自治条例立法内容的合理性、合法性及其选择;自治区自治条例立法形式的合理性、合法性及其选择;自治区自治条例立法的可行性与操作性等。(4)自治区自治条例立法听证是指立法主体在立法过程中,听取政府官员、专家学者、当事人、利害关系人以及其他人员的意见,从而为立法主体制定规范性文件提供依据和参考的一种制度。这种制度发生在立法主体立法活动的全过程之中,目的是为了通过民主的方式,为立法主体的立法提供依据和参考。采用听证的形式广泛听取意见,乃是保证自治条例立法质量,提高立法的民主性,加速其出台的重要手段。(5)自治区自治条例立法起草是指特定的国家机关、组织和个人拟定自治区自治条例草案的过程。自治区自治条例立法起草起着承上启下的作用,它既是自治区自治条例立法准备的最后一个环节,又是自治区自治条例的立法形成启动的前提。在一定程度上,起草的质量决定着该部法案的命运。自治区自治条例立法起草主要涉及起草主体和起草程序两方面。自治区自治条例法案的起草主体是由多层次人员组成的工作小组,具体包括自治区人民代表大会常委会组成人员、自治区人民代表大会常务委员会主任会议委托的其他部门、团体、专家等。起草程序必须贯彻调查研究的原则,必须采取座谈会、论证、听证等多种方式,广泛听取各方面的意见。要注意克服法案起草中的部门主义倾向,吸收法律专家参与立法以保证立法的质量和社会主义法制的统一性,尤其要注意突出民族自治地方特点,立法条款注意克服原则性规定过强和操作性不够的弊病。
自治区自治条例立法形成机制是指在自治区自治条例立法过程中必须遵循的法定步骤和特定程式。立法形成机制是立法民主化、科学化和制度化的组织保证。自治区自治条例立法属于地方性立法,所以立法形成机制具有地方性立法程序的一般特征。鉴于自治区自治条例立法属于特殊区域的特殊立法,因而立法形成机制又呈现出不同于一般地方立法的特点。这项制度的基本内容包括自治区自治条例立法案的提出机制、审议机制、表决通过及公布机制。
(一)完善自治区自治条例立法案的提出机制
根据5个自治区立法条例的规定,自治区人民代表大会主席团、常务委员会、人民政府、高级人民法院、人民检察院、人民代表大会专门委员会,可以向自治区人民代表大会提出地方性法规案,由主席团决定列入会议议程。据此,自治区自治条例立法议案,应该由自治区人大常委会向自治区人民代表大会提出,由主席团决定是否列入会议议程。在自治区人民代表大会闭会期间,向自治区人民代表大会提出的自治条例议案,可以先向常务委员会提出,经常务委员会依照法定程序审议后,再决定提请自治区人民代表大会审议,由常务委员会或者提案人向大会全体会议作说明。自治区自治条例立法案,事关我国民族政策和民族法律在民族地区的贯彻实施和民族区域自治权的行使,它体现了自治区内各族人民的利益和意志。所以,自治区自治条例立法案的提出主体理应具有广泛性。特别是随着市场经济的发展和西部大开发战略的实施,民族自治地方不仅利益主体更加多元化,而且利益内容更加复杂化,自治条例立法应当为各个不同利益集团提供合适的意志表达渠道和表达程序,为立法奠定更为广泛的社会基础。但目前我国民族自治地方立法案的提出主体,通常只有权力机关和行政机关有提案权,这与我们国家的社会性质显然不符。/从我国的国家性质以及发挥社会主义民主制度的优越性的角度来讲,我国也应规定一定人数的公民可以向国家立法机关提出法律草案。0[6]今后,在自治区自治条例立法中,应当逐步扩大自治区自治条例的立法提案权主体范围,发挥地方立法先行的优势,以促进民族自治地方立法的民主性和科学性。
(二)完善自治区自治条例立法案的审议机制
立法议案一旦列入自治区人民代表大会会议议程,大会在听取提案人的说明后,就进入了由各代表团进行审议的阶段。具体做法是:由自治区人民代表大会法制委员会根据各代表团的审议意见,对自治区自治条例立法议案进行统一审议,向主席团提出审议结果的报告和法规草案修改稿,经主席团审议通过后,印发给会议全体成员。对重要的不同意见,在审议结果报告中予以说明。在审议时,主席团常务主席可以召开各代表团团长会议,就自治区自治条例立法议案中重大问题听取各代表团的审议意见,也可以就自治区自治条例立法议案中的重大的专门性问题,召集代表团推选的有关代表进行讨论,并将讨论的情况和意见向主席团报告。自治区自治条例立法议案在审议中有重大问题需要进一步研究的,经主席团提出,由大会全体会议决定,授权常务委员会根据代表的意见进一步审议并做出决定,并将决定情况根据代表的意见进一步审议,提出修改方案,提请自治区人民代表大会下次会议审议决定。目前,在我国地方立法审议中仍存在较多问题,如有的地方仍实行一次会议审议通过的制度,这样立法的步子虽然较快,但难于保证质量。立法听证制度和法规审议中辩论机制还没有建立,地方立法统一审议制度还没有完全实施等。上述现象在我国5个自治区普遍存在,健全地方立法审议机制是完善自治区自治条例立法的重要保证之一。具体来说就是要做到如下几点:(1)要在自治区自治条例立法中贯彻/二审0或者/三审0制。自治区自治条例立法是一件十分严肃的事情,它的草案起码应当两次审议通过,对于草案中矛盾突出、争议较大、两次审议仍然不能通过的,应当提请三审表决通过。实在不能通过的,则应当撤回议案或者予以搁置,不再提请审议。(2)进一步规范自治区自治条例立法案的审议内容规则。对自治条例立法案的审议,初审应当侧重于讨论法规案形式的合法性问题;二审讨论法规案的规定是否与5宪法6、5民族区域自治法6及其他法律法规的原则相违背,以及法规案的内容是否充分反映了民族特征和民族发展的实际需要。(3)建立审议中的立法听证制度。目前我国地方权力机关及其有关委员会论证和审查法规草案,主要采取召开立法座谈会和书面征求有关单位意见和组织意见的方式,与立法听证制度相比,这种审查方式较随意和缺乏广泛的参与度,广大公众也难于主动参与立法活动。在这些形式之外,建立立法审议中的听证制度十分必要。这种制度贯穿于立法的整个过程之中,它虽然会耗费较高的成本,但是为了保证立法质量,建立这种制度还是值得的。(4)建立法规审议中的辩论制度。在法规案的审议中,目前辩论制度还没有很好的推行,特别是对同一问题出现多种不同意见时,审议者之间如没有较多交锋,就很难得出鲜明、正确的结论或者形成代表多数人的观点,或者会出现自治条例审议中的/逆向选择0,使错误意见得以采纳,而正确意见却被忽略。(5)实行统一审议。5立法法6在规定全国人大及其常委会立法实行统一审议之外,还将全国人大及其常委会的经验扩展到地方。但目前在我国自治区立法文件中并没有规定有关统一审议的问题。特别是在自治条例立法审议中,是否适用统一审议仍然存在着不同的看法。笔者认为,自治条例立法应当实行统一审议制度,这样做不仅有利于我国社会主义法制的统一和正确贯彻立法指导思想,而且有利于防止民族自治立法中的部门利益偏向,更好地遵循立法程序和完善立法技术。
篇7
【作者】陈文明，中南财经政法大学法学院宪法与行政法学博士研究生。武汉，430060
【中图分类号】D6332【文献标识码】A【文章编号】1004-454X（2012）03-0027-005
我国的民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居地方实行区域自治、设立自治机关、行使自治权的制度。［1］（P38）民族区域自治权，是民族区域自治制度的核心和本质所在。［2］(P187～188)在法治社会，民族区域自治权需要通过立法的形式，以体系化的方式予以呈现。在中国特色法律体系的形成及完善过程中，民族区域自治制度乃是其中一个非常重要的方面。就法律体系而言，在宪法及相关法对民族区域自治权予以了规定之后，就需要下位法予以具体化。民族区域自治地方的自治条例承载了这一重任。自治条例的制定颁行，为落实和保障民族区域自治权，加快民族地区经济社会发展，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，提供了重要的法制保障。可以说，自治条例是民族区域自治法制化、规范化和民族区域自治制度健全和完善的重要标志。广西壮族自治区从1957 年开始着手起草自治条例，共形成19 稿草案，其中的第 13 稿和第 18 稿曾经上报中央，然而至今仍无法出台。其他四个自治区至今也面临同样的困境，一直无法出台自治条例。这可谓是民族区域自治地方立法体系的重大缺憾。在法治建设深化推进的今天，这一现象应该得到更多的关注。有鉴于此，本文将以广西为例，分析广西壮族自治区自治条例出台的困境，面临的机遇等，探索加快出台自治条例的对策措施。
一、自治条例难以出台的障碍探析
自治条例至今难以出台，不应视为自治权法制落后的表现。相反，这一现象表明在对民族区域自治权进行具体规定的法制化进程中，立法者秉持的是一种极为审慎的立法态度，即在现实社会基础尚未具备、条件尚不成熟的时候，不宜在立法工作中冒进。否则，即使制定了也不免束之高阁。就当前民族区域自治地方发展的社会现实基础而言，自治条例的制定和颁行还存在以下几点障碍：
(一)民族区域自治地方仍处于社会转型的摸索期
纵观新中国成立以来的历程，其中并无适宜自治条例出台的时空条件和政治环境。从1949年10月1日算起，共和国共走过六十多年的历程，这六十多年大致可以划分为前三十年与后三十年。前三十年，即1949年到1979年，我国处于社会主义建设的探索期，对于什么是社会主义、怎么建设社会主义，我们在很长一段时间内没有完全弄明白。探索的过程中产生了很多失误，付出过惨痛的代价，也耽误了很多工作，自治条例就属于其中之一。例如，1957年开始启动自治条例 ( 草案) 的立法，在工作取得了显著进展，进入报请国务院提请全国人民代表大会常务委员会批准后实行的阶段的时候，因为反右斗争的开展，工作被迫中止。［3］（P2）
1978年12月，党召开了十一届三中全会，开始“拨乱反正”，抛弃了“以阶级斗争为纲”的口号，决定把全党工作的重点转移到社会主义现代化建设上来，中国人民进入了改革开放和社会主义现代化建设的新时期。以邓小平为核心的党中央逐步开辟了一条建设具有中国特色的社会主义道路。30多年来，百废待兴，许多工作从零开始。就民族区域自治地方而言，一方面，民族区域自治地方大多处于西部欠发达地区，较之东部发达地区或中部地区，民族区域自治地方经济发展非常落后，并不具备相应的立法条件；另一方面，中央与地方关系仍然处于探索期，这在东部发达地区尚且还未形成成熟合理的央地关系模式，遑论西部欠发达地区；尤其是在经济发展落后、民族传统多元且复杂的民族区域自治地方，有关民族区域自治权的诸多问题尚未厘清，自然无法加以立法规定。更何况，就当下而言，民族区域自治地方的重点在于经济发展和民生保障，在于借助西部大开发的春风实现社会经济的良好发展和各民族群众民生权利的保障。民族区域自治地方仍然需要国家和其他经济发达地方的经验支持和资源输入。
（二）中央与地方权力划分、利益分配的难题还未有效破解
1991 年，全国人大办公厅将广西上报的《广西壮族自治区自治条例 ( 草案) 》第18 稿送各部委征求意见，多数部委均提出了10 条以上的否定性意见，最终导致该草案被否决。这些部委反对草案，原因是草案中涉及了中央与地方权力划分、利益分配的问题。
自治条例必然涉及到中央与地方权力划分问题。按照美国等西方国家的惯例，中央和地方权力分配问题属于一国宪制问题，应由宪法加以规定，地方权力采用概括保留的方式进行规定，凡是宪法中没有禁止的都可以拥有，以此明确地方权力范围。在我国，宪法及相关法律对中央与地方权力的分配只作原则上的规定，权力的边界不甚明了。我国曾长期实行权力高度集中的体制，地方自治的文化传统和社会基础较为薄弱，地方往往受制于中央。在此种背景下，由地方牵头制定自治条例，由于缺乏权威性，必然会因国家部委的掣肘，而只能进退失据、无所适从，最终不了了之。
（三）如何突出民族特色和地方特色的难题还未有效破解
民族特色和地方特色，是自治条例的根本属性和本质要求，也是自治条例的生命力所在。广西壮族自治区人大常委会也曾对自治条例的立法提出要求: 在制定自治条例的过程中必须做到具有鲜明的民族特色，重在特殊性、灵活性上下功夫，促进民族自治地方立法工作的健康发展。这一原则要求高屋建瓴，是十分正确的，为立法工作指明了努力的方向和前进的道路。
为此，起草工作领导小组有关专家、工作人员进行了深入地调查研究，通过走访群众、田野调查和座谈交流等方式，广泛征求各地区、各部门、各界人士的意见，力图充分地体现广大人民群众的民族理论政策研究意愿和利益要求，为自治条例赋予民族特色和地方特色的灵魂。
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党的十一届三中全会以后，1979年底全国设立了县级以上人民代表大会的常设机关――人民代表大会常务委员会，并将自治州和自治县民族自治地方法规的批准权授予省级人大常委会。四川省民族自治地方立法重新启动。以1981年12月26日四川省第五届人大常委会第14次会议批准《甘孜藏族自治州施行〈中华人民共和国婚姻法〉的补充规定》为起点，截止2014年12月，四川省各民族自治地方共制定各种形式的民族自治地方法规91件，修正20件次，废止15件（含随新法生效时同时废止的4件），现行有效的民族自治地方法规76件，四川省人大常委会共行使民族自治地方法规批准权122件次。 34年历程中，四川省民族自治地方立法始终与国家法治建设的精神与进程同频共振，以其独特的立法实践和法律文化，形成了民族自治地方立法的“四川模式”，描绘出中国特色社会主义法律体系宏伟画卷之一抹浓墨重彩。 一、民族自治地方立法“四川模式”：从立法主体的视角 四川省辖有3个自治州和4个自治县，各民族自治地方有效运用立法权优势，根据其特点和实际需要，适时制定民族自治地方法规，对相关法律、行政法规及地方性法规进行补充或变通，以解决民族自治地方社会经济发展之具体问题。
二、民族自治地方立法“四川模式”：从法规名称的视角证实《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》将民族自治地方法规名称分为自治条例和单行条例两类。自治条例是指民族自治地方实行民族区域自治的基本制度的或综合性的规范性法律文件;单行条例是调整某一方面事项的规范性法律文件[3]（P.319）。在四川立法实践中，自治条例的名称没有差异，单行条例则又细分为条例、补充规定（规定）、变通规定、实施办法（办法）等等。
三、民族自治地方立法“四川模式”：从法规内容的视角四川省民族自治地方立法内容十分丰富，大致可以划分为宪法与行政法律、民事法律、经济法律三类。
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一、提高认识，切实抓好《条例》和这次会议精神的贯彻落实
《条例》的制定和颁布实施，是党中央高度重视宗教工作的重要体现，是贯彻依法治国方略的重要方面，是宗教工作法制化的重要进展，也是贯彻落实党的宗教工作基本方针的重要举措。全市要从贯彻“三个代表”重要思想、加强党的执政能力建设、维护改革发展稳定大局、构建社会主义和谐社会的高度，充分认识《条例》颁布实施的重要意义，把学习贯彻《条例》作为当前和今后一个时期我市宗教工作的重要任务，切实抓紧抓好。
l、充分认识学习贯彻《条例》工作的重要性。当前，从国际上看，以*为首的西方敌对势力利用民族宗教问题对我实施西化、分化的图谋不会改变，支持境内外“”进行分裂破坏活动不会改变，利用宗教对我进行渗透不会改变。他们认为，本世纪前20年是利用宗教对我进行渗透的最好时机，通过宗教渗透，在中国推行其文化观和价值观，使中国由思想多元化演变为政治多元化，最终改变我国的政治制度，共产党领导的社会主义政权。在*的支持和操纵下，境外“”加紧整合，并积极调整斗争策略。境内“”暗中积蓄力量，积极与境外反动势力相勾结，不断发展和扩大组织，进行反动宣传，培训暴力恐怖骨干分子，活动十分猖獗。在一些地方，非法宗教活动仍然屡禁不止。《条例》作为宗教事务方面的综合性行政法规，为我们抵御境外势力利用宗教进行的渗透提供了有力武器，为我们依法管理宗教事务、做好新形势下的宗教工作提供了重要依据。贯彻落实好《条例》，关系到国家的安全，关系到我市的社会稳定和民族团结，关系到依法加强对宗教事务的管理、推进宗教工作法制化的大局。我们必须站在这样的高度，充分认识贯彻落实好《条例》的重要意义，认真做好《条例》的贯彻落实工作。
2、认真学习、深刻领会《条例》和这次会议精神。《条例》以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻了宪法有关原则和党的宗教工作的基本方针，是多年来宗教工作经验的总结和升华，内涵十分丰富。我们要认真学习、深刻领会、准确把握。我理解，要重点把握好以下几个方面：
一是要准确理解和把握《条例》中规定的要依法管理的“宗教事务”。宗教不仅是一种意识形态，一种社会现象，而且也是一种社会实体，它必然与其它社会实体和社会整体之间存在着各种关系，很多方面涉及到社会公共事务。作为政府行政管理的客体，《条例》规定的行政管理范围的宗教事务，是“涉及关系国家利益和社会公共利益的宗教事务”。作为行政管理对象的宗教事务，有别于一般的社会公共事务，它因为具有宗教自身的特征而必然与宗教的内部事务相联系，又因为具有社会公共的性质而必然与宗教的内部事务相区别。因此，判定是否属于行政管理对象的宗教事务的关键，不是以“是否属于内部事务”来划分，而在于看它是否涉及国家利益和社会公共利益；管理的力度，在于它涉及国家利益和社会公共利益的程度。这一点，我们一定要准确地理解和把握。
二是《条例》体现了“重在管理”的精神。《条例》明确了宗教事务作为社会事务的重要组成部分，必须依法进行管理。因此，依法对宗教事务进行管理，既是政府管理社会事务的重要职责，也是依法治国、依法行政的重要方面。如《条例》明确规定对宗教教职人员实行备案制度，这实质上就是审批，就是管理。贯彻执行《条例》，要注意依法保护公民的自由，保障宗教界的合法权益，但更
要注意依法加强管理，坚决制止利用宗教进行破坏社会秩序、干预国家行政、损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益的活动，坚决打击利用宗教进行的各种违法犯罪活动。要防止因保护而削弱管理、害怕管理，甚至放弃管理，对国家利益和社会公共利益造成损害。
三是要树立“保护合法”也是管理的思想。尊重和保护公民自由，是宪法赋予公民的一项基本权利，是党长期坚持的一项基本政策，是维护人民利益、尊重和保护人权的重要体现，也是制定《条例》的重要宗旨。因此，合法的宗教活动，理应受到保护，这也是贯彻执行《条例》、依法管理宗教事务的一个重要方面。在贯彻执行《条例》的过程中，我们要始终注意做到把保护合法的宗教活动同依法管理宗教事务有机地结合起来，把保护合法贯穿于依法管理宗教事务的各个方面、各个环节，正确区分合法宗教活动和非法宗教活动的界限，避免损害信教群众和宗教人士的合法权益，任意干涉正常的宗教活动。从一定意义上说，对合法宗教活动的保护，就是对非法宗教活动的抵制。因此，要理直气壮地保护合法，理直气壮地制止非法，打击犯罪。
四是行政执法行为要规范。《条例》在规范宗教事务行为的同时，对政府管理行为进行了规范。政府部门在管理宗教事务中，必须按照《条例》的规定，合法行政、合理行政、依法行政、权责统一，既不能失职不作为，也不能越权乱作为。
3、加强领导，确保会议精神的贯彻落实。当前和今后一个时期，各乡镇、各街道办事处要把《条例》和会议精神的学习贯彻作为宗教工作的一件大事，纳入重要议事日程，加强领导，精心组织，周密部署，切实抓好落实。这次会议之后，要安排专门时间，认真学习《条例》和会议精神，把思想认识统一到会议精神上来。市宗教局作为党和政府宗教工作的职能部门，要发挥组织协调作用，加强督促检查，及时总结好的经验和做法，研究解决学习贯彻中的问题，抓好《条例》和会议精神的贯彻落实。宣传部门要根据中央、区、州的要求，按照内外有别的原则，积极稳妥地做好宣传工作。对外不造势，对内进行必要的宣传教育和正确引导，为《条例》的贯彻实施营造良好的社会环境。
总之，对《条例》的学习贯彻，要抓好两点：一是要结合实际学习贯彻，不能就《条例》讲《条例》，要把学习贯彻《条例》与学习贯彻中央关于维护新疆稳定的一系列重要指示精神和区、州、市党委的重要决策结合起来，与米泉的实际结合起来，与学习贯彻现行的各项法律法规结合起来，找准结合点、把握结合点。这样，学习贯彻《条例》工作才能取得实效。二是要切实抓好落实。要通过这次会议，做到思想统一、原则统一、大局统一、口径统一。做到这四个统一，全市才能步调一致，把宗教工作提高到一个新的水平。
二、进一步做好宗教工作，为构建社会主义和谐社会服务
构建社会主义和谐社会，是提高党的执政能力的一个重要方面，也是贯彻十六届四中全会精神的一项重要内容。团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素，是构建社会主义和谐社会的重要前提。做好宗教工作，使宗教与社会和谐相处，各宗教之间和睦相处，信教群众与不信教群众之间和睦相处，是构建社会主义和谐社会的一个重要方面。国家制定实施《宗教事务条例》的重要目的之一，就是要维护宗教和睦与社会和谐，《条例》中的许多条款都渗透着这方面的内容。因此，在构建社会主义和谐社会的进程中，宗教工作肩负着义不容辞的责任。不断巩固和发展党同宗教界的爱国统一战线，把信教群众和不信教群众团结起来，共同致力于全面建设小康社会的伟大事业，是宗教工作为构建社会主义和谐社会服务的最好实践。特别是在我们米泉这样一个多民族、多宗教、信教群众众多的地区，宗教工作是维护社会政治稳定的重要的基础性工作，没有宗教界的稳定，没有宗教界的团结和谐，没有信教群众与不信教群众之间的团结和谐，就没有社会的稳定和谐。因此，我们做宗教工作，不仅仅是简单意义上的“把宗教管住”，而是要把“维护宗教和睦与社会和谐”作为宗教工作的一个重要原则，把为构建社会主义和谐社会服务作为宗教工作的根本目的，融入到宗教工作的具体实践中，落实到各项任务上，进一步做好新形势下的宗教工作，为全市的稳定和发展作出贡献。
今年，我市民族宗教工作主要抓好以下几个方面：
一是要继续抓好宗教人士培训工作。近几年，我市加大了对宗教人士的培训力度，宗教人士的政治觉悟和整体素质有了很大的提高。今后，我们要一如既往地高度重视宗教人士的培训工作，把它作为一项政治任务去认真完成。要继续突出政治培训，把学习宣传十六届四中全会精神、宪法、《宗教事务条例》、自治区50年来的发展变化作为培训的主要内容，有针对性地解决宗教人士思想认识上的问题，不断提高他们的政治觉悟和遵
纪守法的意识。
二是要建立健全爱国宗教人士管理机制。中共中央政治局委员、自治区党委书记*同志在去年召开的自治区依法管理宗教工作座谈会上，要把爱国宗教人士作为肩负特殊历史使命的非党基层干部对待，建立起规范的管理机制。目前，我们已经初步建立起了对宗教人士的培养、选拔、任用管理机制，这与《宗教事务条例》的精神也是相一致的，要把这些成功的做法和经验进一步规范，使之成为较为稳定的机制。
三是要做好宗教人士生活补贴费的发放工作。对爱国宗教人士给予一定的生活补助，体现了“思想上教育、政治上安排、生活上照顾”的原则，是我们党照顾同盟者利益的一贯政策，也是把“爱国宗教人士当作肩负特殊历史使命的非党基层干部对待”的一个重要方面。要坚持正确的政策导向，给宗教人士发放生活补贴，具有照顾性、鼓励性、引导性、统战性的特点，不是一般意义上的社会补助，也不是给“非党干部”发工资，因此发放工作必须讲政治。享受生活补贴的必须是拥护共产党领导，拥护社会主义制度，依法进行宗教活动，维护民族团结和祖国统一，经政府批准担任宗教教职的爱国宗教人士。补贴的主要对象是在政治上作了安排的宗教人士、主麻*寺的哈提甫、依玛目，以及部分表现好的农村基层爱国宗教人士。生活补贴费的发放实行动态管理，不搞终身制，不继承。对于犯有严重错误而取消宗教教职的不再发放生活费，对由于其他原因不再担任宗教教职的一般也不再发放。同时，财政、审计、监察等部门要加强对资金使用情况进行监督检查，及时纠正存在的问题，对挪用、贪污宗教人士生活补贴费的要依法、依纪严肃惩处。
四是要认真做好我市朝觐工作。近年来，我市的朝觐组织管理工作和制止零散朝觐的专项治理工作有了很大进步，但也要看到这项工作面临的情况越来越复杂，工作难度也越来越大。各乡镇、各街道办事处一定要高度重视并切实做好朝觐管理工作，认真总结经验教训，及时研究新情况、新问题，不断探索加强管理的有效措施，进一步把朝觐活动纳入到有组织、有计划、有秩序的轨道上来。各有关部门要加强协调配合，切实做好制止零散朝觐的专项治理工作，严厉打击以牟利为目的的私自组织朝觐的不法分子。
五是继续把积极引导宗教与社会主义社会相适应工作引向深入。宗教与社会主义社会相适应，既是社会主义社会对我国宗教的客观要求，也是我国宗教自身存在的客观要求。引导宗教与社会主义社会相适应，是宗教工作的出发点和落脚点。这些年来，我们通过鼓励和支持爱国宗教人士努力挖掘和发扬宗教中的积极因素、对宗教教义做出符合社会进步要求的阐释，在伊斯兰教界开展“解经”工作，开展“双五好”评选表彰活动，引导和扶持宗教人士科技致富，支持宗教界开展社会公益事业等方式，对引导宗教与社会主义社会相适应工作进行了积极有益的探索，取得了显著成绩。进入新世纪新阶段，宗教工作贯彻“三个代表”重要思想，就要把引导广大信教群众积极投身全面建设小康社会的伟大实践作为积极引导宗教与社会主义社会相适应工作的重要内容，与时俱进，开拓创新，在深层次上认真研究探索积极引导宗教与社会主义社会相适应的新思路、新方法和新途径，把积极引导宗教与社会主义社会相适应的工作引向深入。通过工作创新，把宗教人士和广大信教群众的注意力吸引到发展经济、改善生活上来，把包括信教群众在内的各族群众的意志和力量凝聚到加快米泉发展、实现全面建设小康社会的奋斗目标上来，使我市广大信教群众和不信教群众团结一致，和谐相处，共同为实现我市全面建设小康社会的宏伟目标而奋斗，共同为构建社会主义和谐社会作出贡献。
三、结合保持共产党员先进性教育活动，切实加强自身建设
加强自身建设，提高整体素质，是民宗部门做好本职工作的必然要求。各乡镇、各街道办事处民宗部门要与保持共产党员先进性教育活动结合起来，从加强党的执政能力建设、提高党的领导和执政水平的高度，采取切实有效措施，不断加强自身建设，努力增强自身的凝聚力和战斗力，适应新形势新任务的要求。
篇10
作为“居民自治组织”不仅应有“一定地域范围内人们集聚为生活共同体”的社区特征，而且需要具备自主成立、民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等自治特征，并且这些特征应在其产生、委员代表性以及工作内容与制约机制等方面得到真实体现。那么居委会究竟是何性质的自治组织，试从居委会和业委会法律法规比较中寻求答案。
一、组织产生的比较
居委会是否居民自治组织，首先应对其设立范围、选举主体构成以及与居民会议之间的权利与义务关系进行观察和比较。
对此，《居委会法》对居委会设立的规定是“一般在100户至700户的范围内”，居委会委员的产生由其中享有选举权的居民或每户派代表或每个居民小组选举的代表组成权力机构居民会议，然后通过召集居民会议选举产生。居委会与居民会议的关系是，居委会向居民会议负责并报告工作，居民会议有权撤换和补选居委会成员。
《条例》对业委会设立的规定是，业委会成员由“房屋的所有权人”即业主组成业主大会选举产生，业主大会的设立在“考虑共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素”基础上以划分为物业管理区域为其辖区范围。业委会与业主大会的关系是，业委会是业主大会的执行机构，业委会的决定必须由业主大会授权；业主大会对业委会拥有选举、更换和监督其工作的职责。
比较可见，居委会和业委会设立范围不同，一个以居民户数为其设立范围，另一个则以一定管理区域为其设立范围。然而现实生活中社区规模不同，少则几百户、多则几千户甚至上万户，单一以户数为设立指标必然遭遇一个地域内存在几个居委会或者无法成立居委会的情况，并且居委会之间的边界也难以确定。而以地域为主、兼顾社区建设和共用设施等多项要素设立，可以根据区域大小、人数或增或减，确保每一个区域内有一个组织。
在权力机构组成上，《居委会法》规定居民会议的人员组成有居民、居民户代表或居民小组代表三类。其中“居民”是指100-700户中有选举权的人；“居民户代表”是指由每户中多个有选举权的人推派一名代表参加；“居民小组代表”是指若干居民户组成居民小组，然后由居民小组选出2-3人为该小组代表，通常情况是一个居民楼为一个居民小组。故此，居民会议的主体呈现出居民、户代表和小组代表的多样性和非确定性。而业主大会主体是单一和确定的“全体房屋所有权人”，同时为确保业利的公平公正，选举大会上首次投票权还充分考虑房产建筑面积和住宅套数等经济权利。可以说业主大会的主体具有质和量的双重规定性。
在委员产生上，虽然居委会委员和业委会委员都由大会选举产生，但是由于各自权力机构的主体结构存在质和量的差异，委员的产生必然受其影响：居民会议主体的多样性和非确定性使委员产生带有一定随意性，而这种随意性容易引发指定居民小组代表和指派当选委员的弊端。业委会成员的产生由于出席业主大会的是房屋所有权人，除了物业管理企业可能串通个别业主指选作弊外，政府难以进行干预或干涉。
同样，在委员会与权力机构的关系上，《居委会法》参照《》有关党的委员会与党员代表大会关系，将居委会与居民会议的关系确定为“居民委员会向居民会议负责并报告工作”。然而这一规定未能确立居委会是“居民会议的执行机构”的法律地位，相反却成了党的上下级组织关系的复制，丢失了“群众自治”特征。相形之下，《条例》对业委会的角色定位十分明确是“业主大会的执行机构”，直接受业主大会的领导与监督，体现了自治组织的本质。
因此，从居委会产生可以发现其缺乏“群众自治”的可操作性和可行性。
二、委员代表性比较
居民自治组织的另一个重要特点是“自我管理”，而实现自我管理的首要条件是居委会委员来自本辖区或已在辖区内居住一定时间的居民，这是考察组织是否代表全体居民诉求与利益、是否居民自治的另一个重要方面。
《居委会法》虽然规定了居委会成员应当选举产生，应当遵守国家法律和政策、办事公道并热心为居民服务，但是没有规定居委会委员必须来自本居住地。换言之，法律回避了居委会成员的代表性问题，而回避的原因是现实中相当多居委会委员非本辖区居民。大量非辖区居民当选居委会委员的事实，一方面反映居委会产生存在的问题，另一方面表明其缺乏代表辖区居民的代表性。当一个自治组织其成员不是来自于自治区域内部，如何实现居民自治，又如何代表居民、代表居民的诉求和自治利益？显然是难以做到的。
相比之下，业委会成员较好地体现了居民代表性。首先，业委会成员来自辖区内具有房屋所有权的业主，这就保证当选成员来自共同体内部；其次，条例规定业委会成员必须代表全体业主与物业管理企业交涉，与政府有关部门沟通，监督物业管理企业，并为业主保管涉及重大利益的资料等；而做好这一切，业委会委员必须具有热心公益事业、责任心强和一定的组织能力，然而，这些正是其代表性的充分体现。
因此，从委员会成员的代表性考察，居委会委员缺乏与社区与居民的直接权利义务的关联和代表性；而业委会成员无论对内与对外都具有来自业主、服务业主、代表业主的代表性，其行为与业主之间形成紧密的利益与利害关系，体现并表达着他们的诉求和愿望。
三、工作职责的比较
判别居民自治组织的第三个方面是考察其工作职责。一个民间自治组织的工作职责应是自治事项而非包罗万象，工作优劣应依法受其权力机构和政府监督而不是超越其上，与其他群众组织发生工作交往应是平等法人关系而非上下级关系。
从居委会来看，法律赋予其工作内容有七项：进行法律政策宣传、对居民履行义务和爱护公共财产教育和开展精神文明建设活动；办理居民的公共事务和公益事业；维护居民合法权益、向政府或派出机关反映居民意见要求和提出建议；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助政府或派出机关做好公共卫生、计划生育、优抚救济和青少年教育；以及开展社区服务内容等。
对这七项工作进行分类，可以发现它们并非都是自治事务而是包括行政工作、社会工作和自治事项三大类，其中行政事务占据了居委会工作的主要方面。对此，如果居委会没有行政能力和行政功能，或者说居委会确是居民自治组织的话是难以承受和完成的。
相形之下业委会工作主要集中于业主自治事务。其中包括代表全体业主与业主大会选聘的物业管理企业交涉和签订合同，了解业主和物业使用人的意见和建议，监督和协助物业管理企业履行合同，监督业主公约的实施，召集业主大会并报告物业管理实施情况，以及配合公安机关搞好社区内治安等工作。
从工作优劣的监督来看，作为一个自治组织必然受法律法规、政府部门以及权力机构的监督制约。如业委会受《条例》的约束和政府主管部门以及业主大会的监督，如发生违法行为，业主大会和政府部门可据《条例》追究业委会的法律责任。然而类似约束《居委会法》的条款里找不到，可见的是居委会工作经费和生活补贴由政府规定并拨付，居委会办公用房由当地政府统筹解决。
此外，在工作交往上，由于1990年法律制定时全国尚未形成业主群体，《居委会法》未涉及居委会与业委会关系，然而在《条例》里十分清楚地阐述了二者的法律关系，即业委会应当积极配合居委会，支持其开展工作并接受指导和监督。显然，《条例》将居委会视为业委会的主管机关，并将业委会归于其领导之下。然而问题是，如果居委会是自治组织的话，居委会和业委会应是平等的权利义务关系而不是领导与被领导关系。
由工作职责比较可以发现居委会事务包括了基层政府工作的所有方面，而业委会主要是围绕业主自治的范围展开。不仅如此，在接受监督制约上居委会缺乏作为一个居民自治组织所应承受的义务，非但没有法律制约而且其权力机构居民会议也难以监督。工作关系上，居委会和业委会也非平等的社团法人，而是一个处于领导和监督的角色，另一个处于被领导和被监督的地位。
工作职责上的差异显示居委会不像一个居民自治组织更像国外地方自治政府向社区派出的一个自治机构。作为政府派出的自治机构，其长官由选举产生；其办公经费、人员薪酬、办公场所以及维持正常运行的条件由地方财政供给；与民间自治组织是指导与监督的关系；其权利义务以及与上级政府的关系由相关法律加以规范。而政府派出的自治机构与居民自治组织是性质不同的两类自治组织。
四、社会发展进程的比较
从社会发展进程比较是对自治组织形成的外部条件如成立背景、城市住房所有权改革以及房屋管理体制变化的考察，通过外部条件变化考察居委会是否具有“居民自治需求”。
从组织成立背景看，居委会成立于建国初期。由于新中国成立后在城市街道管理上存在许多空白和薄弱环节，为了加强对街道的管理和整合，1954年12月由全国人大常委会通过并颁布《城市居民委员会组织条例》在全国开始实施。该条例开宗明义成立居委会是为“加强城市街道居民组织和工作”，换言之，居委会的成立是政府管理城市社会的需要。
业委会成立远远晚于居委会，是在国家进入改革开放以后的二十世纪90年代，当城市居民拥有房屋所有权并需要维护其所有权权益时，1991年首先在深圳成立，然后在广东等沿海城市推行，全国普遍出现是在90年代末。《条例》颁布是2003年5月，比起业委会出现又整整晚了12年。与居委会出现的不同之处是，业委会是由于拥有房屋所有权的居民为使其权利不受侵害以及规范物业管理企业的需要而成立的。
从住房所有权变化来看，建国之初除旧中国遗留下少数私房外，绝大多数民众没有自己的房产。在实行高度计划经济时期，尤其是“”期间，国家更将私房等个人财产全部收归国有。当时除农村留有少量自留地、宅基地和农民住房，城里居民几乎没有任何私房和产权。人们居住于政府提供的公房，同时房屋的管理与维修由政府房管部门全部包揽。即便《居委会法》颁布之际，除个别城市和小部分先富起来的居民购买住房并拥有房屋所有权外，全国多数居民仍居住单位公房。这种情况一直持续到住房制度开始大刀阔斧的改革，其时许多企业、机关和事业单位鼓励并补贴职工买房。当有了房产权的居民与提供物业管理服务的企业发生关系之后，当提供物业服务的企业不能按照合同规定提供合理的服务和维修之际，业主维权成为自治的迫切需求。
从房屋管理体制变革来看，在计划经济体制下政府不仅是居民房屋的所有权人而且是房屋的管理主体。住房体制改革以后房产权为居民所有，同时政府的房管职能被企业所取代。在这房屋所有权人和房屋建管主体分离之际，必然要求承接房屋管理职能的企业由管理者向服务者转变，即将房屋管理转变为物业服务，或者说将房屋管理和维修建立在服务基础之上。然而当物业管理企业忽视服务或以管理名义侵害业利之时，由个体维权到成立组织共同维权就成为拥有房屋的居民的共同需要。
从社会发展进程比较可见居委会和业委会成立的背景条件完全不同。居委会的成立是政府管理城市街道和社区的需要，而业委会的出现是居民成为房屋所有权人以后维护自身权利的需要；同时，居委会的出现与民间产权的形成和维护无涉，而业委会的出现则伴随着民间产权的拥有和业主维权的迫切需要。
五、居委会性质：是基层政府派出的具有自治性质的机构
综上比较，居委会不仅缺乏居民自治与维权的内在诉求，而且缺乏作为居民自治组织的确定性和代表性，其工作职责虽然有自治事项但主要是行政事务。它的显著特征类似国外地方自治政府派出的自治机构。作为基层政府派出的居委会是地方政府体系由行政向自治转变的雏形，并且具有贯彻基层政府意图和管理城市社区的行政与自治的双重功能与职责，而业委会是一个未能包含全体居民并有待改进和完善的拥有房产权居民的自治组织。
为此，重新确立居委会法律地位，改进业委会和业主大会的结构，将其扩大至全体居民成为当务之急：
（一）澄清居委会的性质和职能。明确居委会是基层政府派出的自治机构，属于行政自治范畴。它对社区具有行政和自治双重功能，对居民自治组织发挥监督和制约作用，但不能与居民自治组织相混淆。这有如国外地方自治进入社区的基础部分。
（二）改革居委会体制，精简人员、减少事务。对居委会三大类工作重新进行归类，将可以交由社区服务站和社会组织的事务，以“政府购买服务”的方式尽可能地转让给他们，不要贪图“含金量”而抓住不放。国外社区管理人员只有2-3人，而居委会少则5-9人，多则10-20人，有的甚至超过20人。
（三）制定《居民委员会自治法》。根据居委会的特征和定位，对1989年底颁布的《居委会法》和正在征求意见的《居委会法（修订稿）》进行修订，重新规定其地位、性质、职能、产生方式以及与居民自治组织关系和内容，确立居委会的法律属性和地位。
（四）制定包括全体居民的自治法律制度，同时改进业委会和业主大会结构。由于越来越多的居民成为房屋所有权人，而这些业主在城市社区建设中发挥越来越重要的作用，因此在业主基础上吸纳所有社区居住者，形成包括社区全体居民的自治组织，使业主大会成为涵盖全体居民的自治大会，业主委员会真正成为社区居民的自治委员会。因此建议制定《社区居民自治组织法》、重新修订《物业管理条例》，确立业委会的法律地位，确立新型的居委会和社区居民自治组织之间的权利与义务。
此外，由于全体居民大会难以经常召集，建议成立居民自治代表会议。居民代表会议的代表可以“方便联系”和“少而精”为原则，“一栋楼推选一位代表”的方式产生，由居民大会授权参与管理，但是选举或罢免、制定和修改制度不在授权之列。居民自治代表会议既对自治委员会实行监督，同时接受居民大会和法律的监督，形成性质、地位和职能明确的社区组织。
比较居委会和业委会的自治性是为使居委会的性质得以重新审视，使社区居民自治组织的关系得以理顺，从而使中国特色的“居民自治”走出困扰。
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篇11
世界上的多民族国家在处理民族问题方面有不同的制度模式，中国采用的是民族区域自治。用民族区域自治的办法解决民族问题，是根据我国的历史发展、文化特点、民族关系和民族分布等具体情况做出的制度安排，符合各民族人民的共同利益和发展要求。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》对民族区域自治及其实施做出了明确规定。1997年党的十五大将人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度，作为必须长期坚持的三项基本政治制度。2001年民族区域自治法修正案明确规定民族区域自治制度是国家的一项基本政治制度，从法律上确立了民族区域自治制度在我国政治生活中的重要地位。2007年党的十七大提出，要坚定不移地发展包括民族区域自治制度在内的社会主义民主政治，保证民族自治地方依法行使自治权。在新的历史时期，树立和落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，需要以法治来推动民族区域自治制度的进一步完善。
一、完善民族区域自治法的配套法规
《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，是我国民族法制体系的主干和核心部分，在民族法制体系中具有不可替代的重要地位和作用。其序言明确规定：《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律。民族区域自治法不仅是中国历史上解决民族问题最好的一部法律，也是迄今为止多民族国家中解决民族问题最好的法律，苏联解体和东欧剧变就是极好的反面例证。民族区域自治法既扩大了民族自治地方的自治权，又进一步巩固和完善了我国民族区域自治制度，为民族自治地方立法和少数民族经济社会发展奠定了法律基础。民族区域自治法实施20多年来，在维护祖国统一、保障少数民族的合法权益、促进民族自治地方经济社会的发展、保持政治稳定、巩固边防，发展平等团结互助的社会主义民族关系等方面，日益发挥着越来越重要的作用。
从法律的实践来看，无论一部法律制定得如何严密，如果缺乏保障实施的具体措施和办法，就会严重地影响该法的实施效果。2001年修改通过的《中华人民共和国民族区域自治法》第73条增加了“国务院及其有关部门应当在职权范围内，为实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法”[1]的规定。国务院和有关部门2005年以前一直没有出台实施民族区域自治法的行政法规、规章。这些必不可少的配套法规的缺位，明显地弱化了民族区域自治法的保障作用。制定实施民族区域自治法的配套法规，是建立和完善民族法律法规体系，把民族工作纳入法制轨道，加强依法行政和依法治国的必然要求，也是自治地方经济社会发展的迫切需要，反映了自治地方干部群众的强烈愿望。因此，制定民族区域自治法的配套法规是我国民族法制建设的重要任务和目标。
可喜的是，2005年国务院颁布了《实施若干规定》，内容涉及民族区域自治的方方面面。这是我国关于民族区域自治的第一部行政法规。该法规是根据2001年修改通过的《中华人民共和国民族区域自治法》，结合我国的整体情况和民族自治地方的实际，对《中华人民共和国民族区域自治法》的进一步细化。该法规的突出特点体现在以下方面：（1）明确规定了个人和法人的法律责任，对法律责任的规定是我国民族法制建设的一个重大突破。（2）明确规定了发展教育事业的措施，尤其是将义务教育纳入公共财政的保障范围。该法规第19―22条对自治地方的义务教育、职业教育和高等教育都进行了规定。（3）明确规定了国家对民族自治地方基础设施建设的资金支持，将兴边富民行动和对人口较少民族的扶持写进法律条文，促进边境地区少数民族和人口较少民族的发展。（4）明确规定了国家征收的矿产资源补偿经费的使用。在安排使用国家征收的矿产资源补偿费时，加大对自治地方的投入，优先考虑原产地的自治地方。（5）进一步明确对自治地方财政税收的支持，规定中央财政设立少数民族发展资金和民族工作经费。（6）对未列入西部开发范围的自治县，明确要求由其所在省人民政府在职权范围内比照西部开发有关政策予以扶持。（7）明确把民族特需品的优惠政策提升为法律规定。国家完善扶持民族贸易、少数民族特需商品和传统手工业品生产发展的优惠政策，在税收、金融和财政政策上，对民族贸易、少数民族特需商品和传统手工业品生产予以照顾，对少数民族特需商品实行定点生产并建立必要的国家储备制度。（8）对培养少数民族干部和各类人才作出了进一步的规定。对加强民族自治地方公共文化服务体系、培育和发展民族文化产业、重视少数民族优秀传统文化的继承和发展、支持少数民族古籍事业，建立和完善民族自治地方公共卫生服务体系等都做了较为具体的规定。此外，该法规还对民族自治地方的边境贸易、扶贫开发、对口支援、非公有制经济、民族群众的文化生活、民族团结、传统文化的保护、发展民族语言文字等进行了规定。随着法律实践的展开，《实施若干规定》要根据经济社会发展的需要进一步完善。
不容忽视的是，我国大量的国家事务包括民族事务是通过中央国家机关和地方各级国家机关来执行的，也就是说民族区域自治法的具体落实，有赖于国务院各部委和地方国家机关的协调和支持。党中央和国务院曾经指出：“各有关部门都要结合自己的工作制定出贯彻自治法的具体办法和细则”、“国家机关各部、委是为全国各民族服务的，都要学习自治法，贯彻自治法，应当在这方面带个好头，做出表率。各有关部门要在调查研究的基础上，制定实施自治法有关条款的条例或细则，把法律规定应当由自治地方行使的权利交给自治地方，并采取切实措施保障其真正实现这些权利。对本部门过去所发的文件要认真清理，凡与自治法相抵触的，应当主动加以改变。”[2]然而事实上自1984年民族区域自治法实施和2001年修改通过以来，国务院各部委还没有制定实施民族区域自治法的任何行政规章。此外，中央各部委在制定行政规章时，较多采取“一刀切”的办法，对民族自治地方实际情况的考虑不够。因此，国务院有关部委尤其是主管民族事务工作的国家民族事务委员会，应当在职权范围内尽快制订实施《中华人民共和国民族区域自治法》和《实施若干规定》的行政规章，进一步细化《中华人民共和国民族区域自治法》和《实施若干规定》，使其更具有可操作性。这一工作直接关系到民族区域自治法的实施效果和民族自治地方经济社会的发展。中央各部委在未来制定行政规章时，一定要充分考虑民族自治地方的实际情况，对民族区域自治进行专条规定，从而保障民族自治地方的特殊权益。
二、加快自治区自治条例的出台
我国平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系，体现在国家政权上就是民族区域自治制度。《中华人民共和国民族区域自治法》是确保实施这一制度的法律保障。《中华人民共和国民族区域自治法》只能就一般性的、共通的内容进行规范，而各民族自治地方又各有其特点，要完整地实施民族区域自治，还必须通过民族自治地方制定适合于本地区的自治条例，才能有针对性地实现自治的目的。自治条例是实行民族区域自治这一基本政治制度必不可少的基础环节，自治条例是民族自治地方立法机关和政府行使自治权力的法律标志。截至2003年底，民族自治地方共制定自治条例133个[3]。这些自治条例对于促进民族地区经济社会发展和各项事业进步发挥了不可替代的作用。然而，这些自治条例都是自治州和自治县（旗）的自治条例。到目前为止，我国五大自治区无一出台自治区自治条例。根据我们的调查研究和所掌握的现实资料，在全国五大自治区中，内蒙古自治区和广西壮族自治区草拟自治条例（草案）起步最早和反复修改时间最长，先后形成的条例草案稿最多。其他三大自治区自治条例的起草一般都经历了十几年时间，大都形成了十几稿，1994年以后修改工作都先后停顿下来了。自治条例属于地方综合性法规，尽管其内容要涉及到政治、经济、文化、教育、卫生等诸多方面，然而根本的内容仍然是经济利益。五大自治区对于制定自治条例的热情尽管很高，但是都无果而终。其根本原因就在于国家整体经济利益与民族地区经济利益发生矛盾时不好协调。具体来说，自治区自治条例迟迟不能出台有如下几个方面的原因[4]：
第一，自治区自治条例属于综合性法规，它所规定的自治权中的某些权益问题直接涉及到地方与国家――即民族自治地方的自治机关与国务院有关部委的权益互动问题。在自治条例规定经济自治权时，必然要涉及到国务院有关部委放权让利的问题。这种放权让利一般很难取得有关部委的同意，沟通和协调工作的难度极大。凡属自治条例中规定这些内容的条款，如果没有得到有关部委的认可就无法确定下来；即使把这些条款确定下来，在实践中执行起来也是阻力重重。这就自然构成了自治区自治条例难于出台的难题。从另一方面看，自治区自治条例不同于自治州和自治县（旗）的自治条例。因为自治州和自治县（旗）自治条例上下两方面涉及到的权益问题都是自治地方本身上下级之间的利益问题，属于局部的利益问题，协调和解决起来比较容易。因而这两级自治条例一般不会遇到太大的阻碍，都能够很快出台。1984年颁布实施的《中华人民共和国民族区域自治法》在第六章“上级国家机关的领导和帮助”中，是把上级国家机关的帮助作为“权利”的进行规定的，而不是作为上级国家机关的“职责”作出规定。基于《中华人民共和国民族区域自治法》这种非“职责”规定以及国务院有关部委长期受计划经济和指令性意识的影响，在认识上对依法适度放权让利一时转不过弯来，造成自治区在制定自治条例过程中难于协调就成为一种必然。
第二，自治区自治条例的核心内容是按照社会主义市场经济体制的要求，结合本自治区的实际情况在服从国家整体利益的前提下，运用立法手段在发展规划、财政税收、金融经贸、文化教育诸多方面，争取国家给予民族自治地方更多的自。然而，从20世纪80年代到90年代，我国一直处于经济体制嬗变之中。譬如，1993年正是我国围绕社会主义市场经济体制的建立，在计划、财政、外贸、金融、投资体制方面陆续出台一系列重大改革措施的时期，改革的广度、深度、力度、难度都是前所未有的。在这种情况下，如何从立法上把落实自治区的自治权利与新的经济运行机制结合起来确实有一定的困难。因此，自1994年以后各个自治区把制定自治条例的工作暂时停顿下来，这也是客观经济形势发展的使然。
第三，从1984―1993年，国务院准备制定和出台《实施办法》。因而在这10年间各自治区一边认真地起草和反复修改自己的《自治条例（草案）》，一边热切地期盼着国务院《实施办法》的出台，以便在制定自治区自治条例时有所遵循，尤其是要在《自治条例（草案）》中将民族自治地方自治机关的自治权和上级国家机关的“领导与帮助”这两方面做出比《中华人民共和国民族区域自治法》更加具体、明确的规定。在各自治区急切的等待观望过程中，国务院的《实施办法》却迟迟没有出台，以至于等了10年之久而毫无结果。到1994年《中华人民共和国民族区域自治法》颁布实施10周年之际，又从北京传来全国人大准备将该法修改列入第八届全国人大立法规划的消息。各自治区在得到这个信息后暂时搁置自治条例的起草和修改工作，等待着用修正后的《中华人民共和国民族区域自治法》来统帅《自治条例（草案）》就成为顺理成章的事情。
总之，在1993年以前各自治区的自治条例没有出台的原因是多方面的，但主要的是由于难以与国务院有关部委协调一致使然。而在1993年以后各自治区制定自治条例的工作被暂时搁置，则是由于《中华人民共和国民族区域自治法》即将修改的客观原因所致。此外，自治区自治条例未能获得批准通过，除了自治区的情况比自治州、自治县的情况更复杂，影响面更广，国家对此更重视、更慎重，以及诸多理论问题没有解决，立法技术跟不上等原因之外，确立和遵循什么样的立法原则，也是问题的关键之处[5]。
新修改的《中华人民共和国民族区域自治法》和西部大开发战略的实施是促成自治区自治条例尽快制定出台的契机。《中华人民共和国民族区域自治法》颁布实施20多年来，对于发挥各族人民当家作主的积极性，发展平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系，巩固多民族国家的统一，促进民族自治地方各项事业的健康快速发展，确实发挥了极其重要的作用。新修订的《中华人民共和国民族区域自治法》对原来个别权利与义务倒置的立法差错进行了纠正，使立法本身得到进一步的规范和完善。譬如将原《民族区域自治法》第六章标题“上级国家机关的领导和帮助”修改为“上级国家机关的职责”，从而理顺了民族自治地方与上级国家机关的权利义务关系，摆正了民族立法中的法律关系。现阶段党和国家提出的西部大开发战略决策和战略部署，也为完善民族自治地方的法制建设创造了良好的社会环境。五大自治区都是西部大开发涵盖的地区。党和国家为推动西部大开发进一步放宽各项政策，提供各种优惠条件，许多过去中央只给予沿海开放地区和内地个别地区的优惠政策，也逐步以法律法规的形式给予了西部民族自治地方。五大自治区的立法机关，只有适时地把这些被实践证明和检验是正确的政策提升到法律法规的层次，纳入到各自的自治条例当中去，将它们定型化为自治地方民族法规的经济规范和社会规范，才能够从法制上使民族自治地方自治机关的自治权得到充实和完善，从而在具体执法过程中发挥更加显著的经济和社会保障作用。新修订的《中华人民共和国民族区域自治法》和《国务院实施 若干规定》以及国家西部大开发战略的成功实施，再一次激发和调动了各自治区制定自治条例的热情和积极性。各自治区根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》和《国务院实施 若干规定》，在总结原有制定自治区自治条例工作经验的基础上，进一步把本自治区自治条例（草案）的制定和修改工作抓紧抓好，既是以务实的态度向党中央和国家立法机关呈上一份优质答卷的需要，也是各自治区党政机关执政为民以及切实对本自治区人民负责的真实体现。总之，借助西部大开发这个千载难逢的历史机遇，完善民族自治地方的民族立法，及时制定并出台五大自治区的自治条例是正当其时。
三、落实自治权实现的保障机制
自治权是民族区域自治制度的核心，国家为自治权的实现提供了一系列的保障机制，主要有“立法”保障、“司法”保障、“监督”保障和“帮助”保障。在新形势下发展和完善民族区域自治制度，离不开落实自治权实现的保障机制。
其一，落实“立法”保障：除了国务院各部委要完善与《中华人民共和国民族区域自治法》、《实施若干规定》相配套的行政规章，5大自治区加紧出台自治条例外，民族自治地方的人民代表大会要根据宪法和法律规定的有关原则，加快制定自治州、自治县（旗）的自治条例和各个层级的单行条例，完善已经制定出的自治条例和单行条例。辖有民族自治地方的省的人民代表大会常务委员会，要制定关于全面贯彻实施民族区域自治法的具体意见。譬如，2005年9月23日贵州省第十届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《贵州省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，自2005年11月1日起施行。国家立法机关也应当根据《中华人民共和国民族区域自治法》实施中的经验，进行必要的补充或者修改，完善自治法的法律责任制度，加强立法解释。
其二，落实“司法”保障。司法是法治的重要环节，民族自治地方自治权的实现离不开司法保障。1985年12月9日，最高人民法院在《关于加强经济审判工作的通知》中规定，人民法院在审理属于民族自治地方当地的经济纠纷案件时，可以将民族自治地方的自治条例和单行条例作为一种依据，要认真研究，正确运用。1989年4月颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》的第52条第2款规定，人民法院审理民族自治地方的行政案件，要以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。总之，民族区域自治法、自治条例和单行条例等，只有在司法机关的审判活动中得到切实地遵循和正确的适用，自治权才能得到最充分和最有效的保障。
其三，落实“监督”保障。民族法制的监督机制主要由司法监督、行政监督、社会监督构成，其中国家机关的监督是核心部分。自治权的监督保障除了通过国家权力机关对贯彻实施自治法的监督活动来实现，还应当包括党组织和人民群众的监督、自治机关的上级国家机关的监督、自治机关的互相监督(人民代表大会及其常委会和人民政府之间的监督)、自治机关所属职能部门的纵向、横向的监督等等。在强有力的监督体系和监督机制的保障下，自治权才能得到彻底的贯彻和落实。
其四，落实“帮助”保障。《中华人民共和国宪法》规定国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣。《中华人民共和国民族区域自治法》把上级国家机关支持、帮助民族自治地方加快发展，明确规定为一项法律义务。第55条规定：“上级国家机关应当帮助、指导民族自治地方经济发展战略的研究、制定和实施，从财政、金融、物资、技术和人才等方面，帮助各民族自治地方加速发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育等事业。”[6]为贯彻和落实宪法和民族区域自治法的规定，国家要采取一切措施帮助民族自治地区经济社会发展：包括把加快民族自治地方的发展摆到突出位置，优先合理安排民族自治地方基础设施建设项目，加大对民族自治地方财政支持力度，加大对少数民族贫困地区的扶持力度，增加对民族自治地方社会事业的投入，照顾少数民族特殊的生产生活需要等。上述措施国家都采取过或正在实施，要千方百计保证落到实处。
当今世界，民族问题普遍存在，既是热点问题，也是难点问题。中国的民族区域自治制度，以其半个多世纪的成功实践证明了这种理论的正确，从而开创了民族政治的新模式和新观念。在新的形势下，我们要与时俱进，加快民族区域自治的法治进程，从而不断发展和完善民族区域自治制度，推进具有中国特色社会主义伟大事业的不断进步。
参考文献：
[1] 中华人民共和国民族区域自治法[Z]. 北京：法律出版社，2001:36.
[2] 全国民族团结进步表彰大会文件集[C]. 北京：民族出版社，1988:22.
[3] 中华人民共和国国务院新闻办公室. 中国的民族区域自治[N]. 中国民族报，2005-03-01.
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二、工作目标
（一）民政法治环境不断优化。全面推进法治民政建设进程，满足人民群众对法治民政需求的新期待，着力形成民政领导依法决策、民政干部职工依法办事、民政执法人员依法行政、民政对象知法守法的法治环境。
（二）民政职工法律素质切实提高。进一步增强民政干部职工法治理念、法治意识，增强依法行政、依法办事的自觉性，提高运用法律手段进行社会管理、公共服务、保障和改善民生，提高民政干部职工处理实际问题的能力。
（三）法治民政新格局基本确立。逐步实现民政执法由注重事前审批向重视事后监管转变，促进民政事业更加规范化、法治化、科学化发展，为实现我县现代民政科学发展跨越发展提供有力的法律支撑。
三、主要任务
(一)深入学习以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。加强对《立法法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《行政强制法》、《国家赔偿法》、《保守国家秘密法》和《政府信息公开条例》等规范行政机关、公职人员以及行政执法人员行政行为的法律法规的学习宣传。掌握依法行政的基本要求和行为规则，着力培养有权必有责、用权受监督、违法要追究的观念，牢固树立廉洁奉公、执法为民、公正执法意识，不断提高依法行政的能力。
(二)深入学习保障和改善民生的法律法规。要结合“以民为本、为民解困、为民服务”的民政工作宗旨，把维护好、实现好宪法规定的公民基本权利和义务放在突出位置学习宣传，深刻理解和落实宪法中关于国家保障和保护人民群众基本生活、根本利益和合法权益的规定。重点学习宣传《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》、《未成年人保护法》、《城市居民最低生活保障条例》、《农村五保供养工作条例》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、《老年人保护条例》、《社会救助暂行办法》、《公益事业捐赠法》、《彩票管理条例》等社会救助、社会福利、特殊群体权益保护和公益慈善事业方面的法律法规。通过学习宣传，强化为民意识，进一步增强民政对象依法办事、依法维权的自觉性和主动性，在全社会形成尊老爱幼、济困助残的良好氛围。
(三)深入学习加强和创新社会管理的法律法规。重点学习宣传《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》、《婚姻法》、《收养法》、《突发事件应对法》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《自然灾害救助条例》、《国务院关于行政区划管理的规定》、《地名管理条例》、《行政区域界线管理条例》、《婚姻登记条例》、《殡葬管理条例》等专项社会事务管理、基层群众自治组织、社会组织管理方面的法律法规。通过学习宣传，依法深化城乡基层民主，充分发挥社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，加强和推进城乡基层社会管理体制创新，促进社会和谐稳定。
(四)深入学习服务军队和国防现代化建设的法律法规。重点学习宣传《退役士兵安置条例》、《兵役法》、《国防法》、《国防教育法》、《烈士褒扬条例》、《军人抚恤优待条例》等优抚安置方面的法律法规，大力开展爱国主义教育，着力提高国防意识，增进军政军民团结，引导优抚安置对象依法维护合法权益，保障国防和军队建设。
(五)加强反腐倡廉法制学习教育。重点学习宣传《公务员法》、《行政监察法》、《审计法》和《行政机关公务员处分条例》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》等相关法律法规和党纪条规，不断增强民政干部以人为本、执政为民、反腐倡廉的意识，提高廉洁自律的自觉性，增强拒腐防变的能力。
四、学习要求
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新修订的《条例》自始自终都贯穿着畅通渠道这条主线。贯彻条例，畅通各项管理渠道，就必须从信息公开透明、渠道高效便民、人员诚实守信等多方面做好工作。首先要坚持以人为本，如何做到依法、文明办理各种事项。要从体制、机制、职能上去研究问题。办理人民来信要及时、有效，确保民意、民情、民智顺畅上达领导机关。其次要健全和完善工作考核评价体系，用平常心善待群众。尊重和保护群众的合法权益，对群众权益受到侵害的，要追究有关人员的责任。第三要充分发挥社会各阶层在工作中的作用。加强与社会各阶层的沟通联系。同时，方便人查询有关事项。
土地是民生所系，万物之源。国土资源不仅是经济建设必不可少的物质基础，更是维护经济社会可持续发展和国民经济平稳运行的重要调控手段，是维护人民群众利益和社会稳定重要的保障条件。国土资源问题关系到国家发展的宏观战略，关系到社会经济发展的全局。我国是一个土地大国，幅员广大、地域辽阔，但我国并非一个土地强国，人多地少是我国的基本国情。
二、做好两法一条例的宣传者
作为一名教师，应该让学生从小就有一个精神家园，一种道德准绳，这是学生心理发展的需求，也是社会的需要。我们要不断地探索创新，尤其是把时事政治教育引入课堂，突出精神教育的时代性、针对性和实效性。我们可以利用升国旗、法制报告还有班队会的时间对学生进行精神教育，在对一些条款的重点解读中来提高学生遵纪守法的思想认识。
三、必须强化工作责任
1、规范了治安管理处罚程序。治安管理处罚法对治安处罚程序设立专章，在处罚程序中，对治安案件的受理，证据的收集，涉案物品的扣押、保管、处置，传唤的批准权限和传唤时限，询问笔录要求，对涉案场所、物品、人身的检查，处罚的决定权限，决定书应当载明的内容，处罚的告知程序、听证程序，罚款处罚的罚缴分离原则，拘留处罚的暂缓执行制度，以及被处罚人依法申请复议或者提起行政诉讼等都作了明确规定。
2、强化和落实工作责任，重点要做好以下工作：首先要建立工作领导负责制。建立统一领导、部门协调，统筹兼顾、
