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篇1
在调研的三个地方，有不少的“空壳村”、“负债村”存在，村级集体经济状况非常薄弱，发展经济无实力，发展生产无财力，提供服务无能力，干部说话无威力，农村社会化服务功能大大削弱。据调查当地领导干部有发展集体经济的意愿，但由于内外部条件的限制，集体经济发展起来很困难，这样就不能起到带动经济发展、提供公共服务的作用了。
一般而言,农村集体经济组织是指自实行和双层经营体制改革之后形成的包括乡、村、村民小组和部分农民共同所有农村劳动群众集体所有制的经济组织。它包括乡镇集体经济组织、村集体经济组织、村民小组集体经济组织等。其特征是以土地集体所有制为基础，以乡、村区域为范围,以村落或居住小区为单位，以农业为基础一、二、三产业综合经营，实行集体统一经营和家庭分散经营相结合的双层经营体制，具有集体性、地域性和双层经营性的经济组织。
集体经济是计划经济的产物，但是它并不简单的等同于计划经济。由上述的定义可以看出集体经济组织首先是由一部分人共同所有的经济组织，其次，它实行的是双层经营体制。
一、发展农村集体经济面临的困境
在调研的乡镇村里，大部分青壮年都外出务工，村里剩下的都是妇孺，老年人。如何在农村全是老弱人口的条件下发展农村集体经济呢？农村集体经济的发展面临很多困难。
（一）收入少，债务多
在调查的对象中，大部分村集体收入都来自财政转移支付，集体经济收入微乎其微。有的村连正常的工作需要都难以维持，村干部的工资很低，因而工作积极性很难调动。另一方面村集体的债务很沉重，比如舒城县金桥乡平均每村债务50万元，教育费用267万元。有的村级债务更多，这对村集体经济的发展是很重的一个负担。
（二）想发展，缺人才
现代社会强调以人为本，人才是竞争的核心。而农村集体经济发展非常缺少知识型、技术型人才。据调查村集体的干部大都文化水平比较低，没有技能，市场意识不强，对于发展农村集体经济积极性不高。这不能顺应市场经济发展的需要，也不利于农村集体经济的发展。[1]
（三）有点子，筹资难
在调查的乡镇村中，大部分村集体都负债累累，而每年财政转移支付的资金有限，没有充足的资金创办集体经济。上级对村集体经济的扶持力度也不够，不仅总体上数额小，而且扶温饱的多，扶根源的少，极易返贫。另一方面，银行贷款难，许多能人有点子、想发展，创办企业带动当地经济发展，但由于银行贷款条件严格，农民又没有担保人，因而筹集资金更加困难。
（四）有意愿，缺信任
尽管有些村的干部有带动大家发展集体经济的意愿，但农民对他们缺乏信任感。据调查普通老百姓对基层政权有许多的不满，主要有以下几个方面：一是收支不公开，老百姓对钱的开支不清楚；二是大部分村民认为政府的钱被村干部吃喝消费掉了；三是村委会对提高农民收入没有尽责尽力，没有为农民做实事。没有广大人民群众的信任与支持，任何事情都无从谈起。因而，发展农村集体经济缺乏群众基础，没有群众的大力支持，也是发展不起来的。
（五）有典型，不平衡
据调研发现，村集体经济组织的发展存在不平衡的现象，有一小部分村依靠拥有的资源（如煤矿等），发展集体经济，积累了很多资金。如淮北市烈山区的洪庄村，村集体收入达2000万元，村居民人均收入达6000元。该村兴办了洪庄陵园、自来水厂、农民素质学校等便民设施，洪庄农民公寓一期已建成，已分到户。村里凡年满60岁以上的老人，每人每月发生活补助100元，解决了老人们后顾之忧。而大部分村仅仅依靠财政转移支付，村集体非常缺乏资金，只能维持日常的行政开支。再加上有的村地处偏僻，交通不便，地貌比较复杂的话，更加不容易致富。因而发展集体经济更是难上加难。
二、农村集体经济发展难的原因
（一）发展村集体经济的动机不足
据调研可知，许多村民不知道何为集体经济，也没有发展集体经济的意识。大都认为集体经济与他们关系不大，实在的是找到一个工资高的打工机会。而村干部工资低、任务重，也没有发展集体经济的积极性；有的认为集体经济发展起来困难重重，没有信心发展集体经济；也有不少村党支部书记整日忙于乡镇的中心工作，很少有时间谋划村里发展大计，对发展村集体经济存在小富即安的思想。
（二）发展村集体经济的条件不足
这是制约农村集体经济发展最重要的因素，集体经济发展面临内外部条件的制约。村集体经济发展面临的内部条件的制约有村干部能力不强、负债多，缺少资金技术支持、大部分青年外出务工，缺少人力资源等。
村集体经济发展面临的外部条件的制约有农村集体经济组织的法律规定不完善。农村集体经济组织的健康发展,离不开法律的支撑和保障；[2]政府的扶持力度不够；贷款困难，筹资难；基础设施不完善，交通水利等设施不完备等。俗话说要致富先修路，农村的道路不发达，尤其是山区，这样即使是有良好的自然资源，也没办法借助自然资源富裕起来。
（三）发展村集体经济的激励不足
有的县、乡镇只是在认识上赞同发展农村集体经济，在实践上没有足够的激励行为。譬如没有发展集体经济的整体规划；没有将发展集体经济的任务落实到乡、村；对于发展好的乡村也没有奖励等。这样难以调动村干部以及村民的积极性，集体经济也难以有较快的发展。在调研过程中并没有看到政府的激励行为，许多村民甚至连有没有集体经济都不清楚。所以只有宣传，没有行动是不够的。
三、农村集体经济发展的出路
（一）提高认识，加强领导
集体经济是公有制经济的重要组成部分，发展农村集体经济组织是实现农村经济腾飞的重要路径选择。各级党委政府要提高对发展村集体经济的认识，引导广大干部群众充分认识发展村级集体经济的重要性，增强发展村级集体经济的紧迫感和自觉性，为村集体经济提供宽松的发展环境。
（二）因地制宜，加快发展
由于各地的地理环境、交通设施、资金技术、干部能力等方面各不行同，因而发展集体经济没有统一的模式。各村应扬长避短，发挥各自的优势，因地制宜的发展农村集体经济。[3]譬如休宁县就依靠自己的天然优势发展三大产业：茶叶、茶干、茶油，围绕特色产业发展经济，带动农民致富。当地政府大力培育龙头企业，建立合作社55家，紧紧抓住两个原则：一是抓两头，源头和龙头；二是出良品，抓质量。因此各村应该明确自己的优势，并依靠自己的优势大力发展农村集体经济。
（三）激励扶持，营造环境
发展农村集体经济是整个农村经济的重要组成部分，是农村全面建设小康社会的重要措施，是加快推进农业和农村现代化建设和增强农村基层组织凝聚力的物质基础，发展农村集体经济如此重要，政府应加大扶持与激励，没有条件也要创造条件。打破限制集体经济发展的种种障碍，使集体经济的发展畅通无阻。
针对村集体缺少发展资金的现实情况，政府应建立农村集体经济组织发展专项预算，为农村集体经济组织提供启动资金和运行支持；对农村集体经济组织和集体经营方式提供税收优惠(如免征所得税、减免营业税和增值税)和信贷支持。
在技术方面政府可以免费组织专业培训，引进专业人才，为广大农民传授技术，实地演示种植或养殖等方面的技术和注意事项。
四、结语
通过此次调研笔者了解到农村集体经济的实际情况，农村集体经济发展前景并不乐观，有些地方没有集体经济的影子。现在倡导现代化，而农村的现代化才是现代化的最终标志，要大力发展农村集体经济，就必须直面农村集体经济发展的困境，着力解决农村集体经济发展中遇到的困难，这样才能突破阻碍，发展壮大农村集体经济。
参考文献：
[1]魏宪朝，于学强.发展我国农村集体经济组织的几点思考[J].当代世界与社会主义，2008，（5）.
[2]陆晓云.集体经济是农村现代化的必由之路[J].经济研究，2010,（15）.
[3]王守智.集体经济组织在新一轮农村改革中的功能、困境及出路.长江论坛，2009，（3）.
[4]杨静.农村集体经济发展的现状与思考[J].吉林蔬菜，2009,06.
篇2
[文献标识码]A
[文章编号]1671-5918（2015）21-0068-02
土地流转和适度规模经营是发展现代农业的基础，近年来，伴随着工业化、城镇化和农业现代化的发展进程，土地流转推动了新一轮的农村社会巨变，深化对土地流转和农村土地制度的研究具有重大的现实意义，而农村土地合理有序流转的关键在于创新土地流转方式。本文试通过对当前存在的几种方式的比较研究，探究农村土地流转方式的发展趋势。
一、土地流转和土地流转方式
（一）土地流转的含义：广义上的土地流转包括城市土地流转和农村土地流转。农村土地流转是指农村土地权利的流通和转让。在家庭承包制的制度框架下，农村土地产权结构可以分解为三种权利，即所有权、承包权和经营权，因此，农地权利包括所有权、承包权和经营使用权三种。目前，学术界对农地流转的研究大多集中在农地经营使用权的流转（自由流转）和农地所有权的强制性流转（征地），对于农地承包权的流转的研究尚不多。因此，狭义的土地流转的含义可定义为：是指拥有土地承包经营权的农户或村集体将土地经营权（使用权）转让给其他农户或者经济组织，即保留承包权，转让使用权。农户承包地、集体建设用地、宅基地可以通过土地使用权的出租、合作、入股、联营、转换、抵押、征收等多种方式进行流转。
（二）土地流转的方式：当前农地使用权流转呈现出流转机制市场化、流转形式多样化、流转主体多元化、流转行为有序化等特点。全国各地在法律的框架内，不断创新流转方式，2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》第32条规定：通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。在此规定的基础上，现阶段主要的流转方式有：第一、土地互换：互换土地，是农村集体经济组织内部的有农户，为方便耕种和各自的需要，对各自土地的承包经营权进行的简单交换。第二、出租和转包、转让：在市场利益驱动和政府引导下，农民将其承包土地经营权出租给大户、业主或企业法人等承租方，出租方按年度收入一定的实物或货币。（转包限于集体经济组织内部，出租没有限制。转让要经发包方许可，转包没有限制。）第三、股份合作社：农户以土地经营权为股份共同组建专业合作社，村里按照“群众自愿、土地人股、集约经营、收益分红、利益保障”的原则返租倒包给其他经营者。第四、入股：亦称“股田制”或股份合作经营，是指在坚持承包户自愿的基础上，将承包土地经营权作价入股，建立股份公司，按公司治理方式经营农业生产。第五、抵押或土地银行：金融资本将土地作为存贷的主要标的，经营与土地有关的长期信用业务，最终让农业经营合作组织采用银行运作模式进行现代农业生产。第六、土地托管：按照《土地托管种植合同》，农民缴纳管理费，将土地交由合作社管理，合作社经营农民的土地，负责从种子到收获的一条龙服务，最后将收获的稻子交给农民。第七、土地信托：政府出资在县或乡镇设立农村土地承包经营权信托有限公司，农民在自愿的前提下，将名下的土地承包经营权委托给政府的信托公司，并签订土地信托合同，农业企业或大户再从政府的信托公司手中连片租赁土地，从事农业开发经营活动。
二、土地流转方式的比较探究
土地流转的最终目的是充分挖掘农村集体土地所有权和农民土地承包权的价值，提升土地资源的使用效率，增加农民收入以及不断完善农村社会保障体系。鉴于中国农村土地广阔，各地差异巨大，而且土地流转牵涉到政府、村集体、农民、承包土地的经营者等多方利益的博弈，因此很难有一种或几种通用全国各地，不管何种流转方式只要在其运用的特定区域内能发挥其积极作用，能化解矛盾，稳定农村，致富农民，都是好方式。下面就主要几种流转方式以及几个经典模式的分析，阐述农村土地流转方式的发展趋势。
（一）土地流转的主要方式分析
篇3
南海区原为南海市，2003年1月8日撤市并入佛山市。从1992年下半年开始，南海尝试在罗村镇下柏管理区、里水镇沙涌管理区、平洲区洲表村三处试点，实行农村股份合作制改革。
到1993年下半年，这三个地方分别以股份公司或经济合作社的名义制定了章程。当年8月31日，当时的南海市委市政府《关于推行农村股份合作制的意见》(下称《意见》)，正式在全市农村范围内推行股份合作制。
“摊丁入股”
事实上，南海的农村改革始于更早的时间。
1987年，南海成为国务院批准的农村改革试验区之一，主要进行了两个试验项目：一是农村规模经营，二是农产品出口基地。
“这两项改革可以说失败了。”南海区委农村工作部副部长余伟基坦承。他认为失败的原因，是由于种植粮食的经济效益低，在当时第二、第三产业发展的驱动下，许多农民实际上已经脱离土地。
于是，当时的南海市政府逐渐将改革思路转移到产权上来。
在《意见》中，南海将农村股份合作制定义为四种形式：合作经济股份制、农村土地股份制、合作组织企业股份制和农村联合股份制。其中，土地股份制强调建立土地承包权股，实现土地三权(所有权、承包权和经营权)分离，“农民的承包权从实物形态转变为价值形态，在以股份形式将其稳定的前提下，解决好农村土地的整体规划，土地的征用、使用和农地保护以及提高土地的生产率等问题。”
据南海区委政策研究室副主任庄少伟介绍，一般的做法是先由村或村民小组成立资产评估小组，对集体资产进行清产核资，主要包括资源性资产即农用地，和经营性资产即厂房、店铺等，这两部分加起来形成总股本。
然后确定股东人数，凡户口在本村或村民小组的农民自然成为股东，总股本除以股东人数为总股数，在实行股份合作制初期，一般每人分得一股，16岁以下未成年人分得半股，但有的地方也可增设承包股权和贡献股权，在基本股之外按承包土地的期限和农龄分股。
对土地及集体资产的运营，由股东大会进行公开投票。所有的账目都张榜公布。每年收入的40%用于农民按股分红，60%由经济组织提留，用于公共用途及再发展资金。
庄少伟指出，股份合作制的实质是把农民的承包权变为股权。
带着三个“边界”去上市
但专家也指出，南海的农村股份合作制毕竟是摸着石头过河，还存在不少问题。其中迫切需要解决的问题有：从福利性向经营性的过渡、由封闭性向开放性的转变、外嫁女股权增减引发的社会矛盾、经济职能和行政职能分开的问题。
同时，由于地区发展不均衡，以村或村民小组为单位设立股份合作组织的方式，不一定在任何地区都适合。
庄少伟指出，适合设立土地股份制的地区需满足三个条件，一是农村干部管理水平高，二是农民无须依附于土地，三是要有分配。农民没有收入，机制也就失去了活力。
2003年，南海区农民年均分红1180元，东南部工业发达地区最高分红接近1.5万元，但西部仍旧以农业为主的地区从实行股份合作制以来就没有分过红，这样的组织占到全区1/3。
南海官方人士普遍认为，学习南海模式并有所创新的江苏昆山模式要更先进。“比如昆山成立富民投资股份有限公司，要开发土地就每个人都出资。”庄少伟说。
另一位专家也指出，更好的模式是以项目进行股份合作，完全市场化，而南海是全块资产量化，以村或村民小组为单位进行股份合作，“我们还没有脱离原来非完全产权那一块。”
这位专家透露，未来南海农村股份制发展的方向将是公司上市，这也是政府制定的长远目标。“从收益上讲，有一些村委会超过3000万元，已经可以达到一个小公司规模。”
链接：深圳万丰的共有制
篇4
（二）贫困户、经济薄弱村脱贫状况良好。截至2010年，全省449.62万建档立卡低收入人口中有362.38万人实现脱贫，脱贫率达80.6%； 2010年全省投入各类帮扶资金18.5亿元，帮助35万贫困农户落实了帮扶措施，123.83万人实现脱贫，苏中地区全面实现脱贫攻坚目标。苏北地区2011年底基本实现脱贫目标，提前一年完成脱贫攻坚任务。
经济薄弱村方面，通过产业带动、整村推进、集体经营（资源承包、资产承包）等方式，取得了良好的脱贫效果。1011个省定经济薄弱村中有604个村基本实现脱贫目标。
（三）各项脱贫措施富有成效。
1.产业化开发。通过产业化开发带动贫困户就业与增收主要有三种方式，一是高效农业（包括大棚种植和畜禽养殖）项目的推进，各地将脱贫产业项目与培植特色主导产业、加快农业产业化进程相结合，建立贫困户脱贫长效机制；二是通过标准厂房的建设，获取资金收益，并直接带动贫困户就业脱贫。三是通过发展“三来一加”等项目带动贫困户脱贫。以沭阳县的“安阳工艺”为例，该公司已经在胡集、塘沟、十字等8个乡镇、社区设立28个加工点。每个加工点月均产值近百万元，可以带动农户月增收10万元。
2.村集体经济培育。壮大村集体经济主要有三种方式：一是定向投资回馈收益。例如滨海县在正红小额贷款公司注资450万元，通过委托理财，每年向滨海县45个省定经济薄弱村回馈收益1万元。二是通过集体经营的方式获得盈利，主要包括农田、水域等资源的承包，固定资产租赁等。三是建设标准厂房出租的租金。
3.小额贷款与资金互助提供金融支持。通过扶贫小额贷款和扶贫互助资金会的建设，在一定程度上解决贫困农户发展生产经营服务项目的资金困难。以沭阳县万匹乡扶贫发展互助资金会为例，该资金互助组织现有入股会员462户，互助资金134万元，其中上级财政补助15万元，会员入股119万元（其中306户贫困户入股资金27.8万元），农户借款132万元，借款农户316户，共有138户建档立卡户因此而脱贫。
4.提供社会帮扶服务。一是由各级政府牵头，组织机关、企事业单位或个人与贫困村、贫困户结对帮扶。二是妇联采取的针对妇女儿童的帮扶。除此以外，各地也根据自身的实际情况，对其他弱势群体开展了各式各样的社会帮扶。
5.劳动力培训。一是针对贫困地区的劳动力转移培训；二是发展高效农业的技术培训；三是结合“三来一加”等项目的技能培训。以沭阳县为例，该县出台了《沭阳县农村贫困劳动力培训转移工作实施意见》，择优确定职业技能培训机构承担农村贫困劳动力转移培训工作任务，实行划片到乡、包干到校、责任到人，乡镇与培训学校“捆绑式”考核，建立乡镇贫困劳动力培训目标保证金制度；以短期实用职业技能培训、就地办班和进县经济开发区企业就业为主，受培训农民的就业率达97%。
6.农村社会救助与社会保障体系。主要体现在农村低保制度、农村五保供养、新农合制度、新农保制度覆盖率的提高和临时性求助的增加等，为农民提供了基本的社会保障网络，使得贫困户暂时脱离了贫困。以新沂市为例，全市共有农村低保对象1万8千多户，3万7千多人，补偿标准为210元/月；农村五保户4667人，集中供养每人每年补助3800元，分散供养每人每年2300元。
（四）存在的主要问题。
脱贫攻坚工程在提高农户收入、壮大村集体经济等方面发挥了重要作用，但也存在一些问题。主要体现在：脱贫与返贫并存、边缘经济薄弱村现象日益显现、贫困户培训针对性不够强、小额信贷政策标准与需求存在差异、资金互助合作社资金来源少、农村基础设施建设滞后、社保政策体系对贫困户的特殊政策不完善、扶贫主体单一“等、靠、要”现象突出等。
二、“十二五”扶贫新思路
脱贫攻坚工程实施以来，江苏省扶贫工作取得显著效果，绝对贫困现象基本消除。贫困的标准逐步由绝对贫困向相对贫困变化，这就需要调整扶贫观念，采取新的扶贫策略，进行更有针对性的扶贫。
（一）从绝对贫困到相对贫困。江苏省贫困地区面临的主要问题不再是温饱问题，而是转变成农民持续增收难以及相对收入扩大的问题，这就需要扶贫视角从绝对贫困向相对贫困转变。扶贫的最终目的不仅是要让贫困群体脱离贫困陷阱，而是要实现全面小康的目标。因此扶贫对象也不仅仅要考虑绝对贫困户，而且还要考虑低收入者，即所谓的相对贫困群体。
（二）从开发式扶贫到发展式扶贫。江苏省脱贫攻坚项目采取开发式扶贫的策略，这对消除绝对贫困是十分必要的。在新时期，扶贫的重点从绝对贫困向相对贫困转化以后，新一轮的扶贫方式应转向发展式扶贫，主要有两层含义：一是在对扶贫对象进行合理划分的基础上，对不同贫困农户采取不同发展策略，从而保证扶贫工作持续稳定的开展；二是在宏观上，对不同贫困类型，采取不同的扶贫模式，如苏北地区，可以采取以整村推进、产业带动等为主的开发式扶贫的模式，对于苏中以及苏南的点贫困问题，可以通过贫困农户单独能力建设与社会保障方面进行扶贫，从而保障扶贫工作高效与持续发展。
（三）从政府主导向多元化发展模式转变。各国反贫困经验表明，在扶贫的过程中，政府并非唯一的行动者，贫困人口、市场组织、民间组织等都是反贫困中不可或缺的行动主体。以政府为主导的多元反贫困主体组合，通过不同方式各自发挥自己的作用，多管齐下，使贫困现象得到显著改善。
新的扶贫模式应该由传统的政府主导向政府带动、其他组织辅助相结合的多元化发展模式转变。
（四）从外部推动到能力建设。政府扶贫措施的核心就是要建立扶贫的长效机制，使得贫困户能够脱离贫困陷阱。因此，在今后的扶贫工作中，应将重心从外部推动转变到能力建设中来，因地制宜、因人而异地培养贫困群体的劳动技能，使这部分群体获得持续发展的能力。
（五）帮扶资金直接投入与金融支持相结合。财政帮扶资金直接投入较好地解决了贫困地区产业发展的资金问题，有效带动了贫困户的脱贫。但过于依赖财政资金直接支持，使得脱贫主体的资金使用成本为零，容易造成资金使用的盲目性与低效率性。因此，新一轮扶贫工作开展，有必要合理规范使用财政资金，采取帮扶资金直接投入与金融支持相结合的办法。
（六）社会保障与发展式扶贫相结合。脱贫攻坚项目只是针对于那些能够通过产业带动、能力培训、金融支持而脱贫的农村贫困群体。而对于那些没法通过上述途径脱贫的贫困户来说，则需要社会保障来解决其贫困问题。因此，在下一轮的扶贫工作开展过程中，社会保障要与发展式扶贫相结合。
三、政策建议
江苏省实施的脱贫攻坚工程消除了绝对贫困。如何帮扶农村地区的低收入群众奔小康成为下一阶段扶贫的目标。面对新形势、新任务，在扶贫工作上要有新思路、新举措。总体来看，“十二五”期间要以巩固脱贫攻坚成果、提高低收入群体收入、改善其生产生活条件为重点。要更加注重造血功能的培育，更加注重政策的协调配合，更加注重农村低收入群体发展能力的培养。在坚持政府主导的同时，积极鼓励引导各类社会组织参与，增加低收入群体的内在动力与活力。要强化县级责任，建立政府扶持以县为主、上级政府奖励相结合的扶贫新体制。
（一）实行贫困户分类管理。一是对于那些丧失劳动能力、残疾、无法自救的贫困人口，纳入最低生活、教育、卫生保障体系，实行救济式扶贫。二是对于那些缺乏技术、资金等资本、社会因素致贫的具有发展潜力贫困户，实行开发式扶贫，即加强贫困户的能力建设。不但扶持生产，更注重生产生活条件的改善和发展能力的培养，坚持产业扶贫、智力扶贫、金融扶贫等有效做法。三是对贫困户进行合理划分基础上，确定选择开发式扶贫还是救济式扶贫方式，工作重心采取贫困村公共服务和培育贫困家庭的发展能力相结合的方法有效促进脱贫。
（二）划定相对贫困线。在相对贫困线的划定方面，国际上通常的做法是将收入少于平均收入的1/2或者1/3的社会成员视为相对贫困群体。从最近开展的“百村万户”的调查显示，灌南县农村人均收入低于4000元的户数占23.8%，人口占18.4%；新沂市农村人均收入在2500―3000元之间占15.4%，在3000―3500元之间占7.3%，约占23%的人群属于相对贫困群体；楚州区农民人均收入2500元以下占比为0.77%，2500―4000元占比为35.32%；海安农民人均收入4000元以下占比为4.15%，7000元以下占比为21.76%。建议相对贫困线的划定应该采用“绝对数额和相对比重相结合”的方式，经济薄弱地区以农民人均收入3500元为相对贫困线，其他地区以农村总人口的15%―20%的最低收入群体定义为贫困群体。
（三）大力发展小额信贷和资金互助合作社，加强金融支持的扶贫力度。一是提高扶贫贷款发放的额度。对于大户贷款的额度，从原来的5万元提至8―10万元，不断增强大户的带动性，但要严格控制比例，大户带动额度不应超过25%；对于贫困户，将原来最高的贷款额度从1万元提至2万元。二是资金互助合作社在资金筹集上，上级财政适当增加资金互助合作社的启动资金；在运营管理上，要保证资金互助合作社的封闭性，提供必要的经费支持，并加强自身的风险管理。
（四）完善社会救助和社会保障体系。一是健全社会救助网络，防止返贫现象发生，主要通过实行教育救助、提高医疗救助标准、临时救助与农业保险相结合等方式；二是完善社会保障体系，可采取适当提高农村低保标准、对低收入户参加农村养老保险等个人缴费给予适当补贴的办法。
（五）加强农村基础设施建设。多年来，虽然我省不断加大农村基础设施建设的力度，但由于多方原因，我省农村尤其是经济薄弱地区农村基础设施建设仍较滞后，在一定程度上成为农村发展的瓶颈因素之一。随着帮扶工作进入新阶段，可考虑将“治本”措施放到相对优先的位置。通过帮扶政策资金与相关用于“三农”政策资金的协调配合，形成政策资金合力，加强农村基础设施建设，特别是那些经济薄弱村，政策力度可以更大些。从而改善农民生产生活条件，促进其收入提高。
（六）继续推进开发式扶贫项目。一是开发式扶贫应与地方产业相结合，并扶持低收入农民的生产经营融入农民合作社等组织化体系之中。二是开发式扶贫项目应采用体现规模效应的发展模式。
篇5
1、整体专业素质偏低
农村会计人员的专业素质与农村经济社会发展有着密切的联系。随着农村经济不断发展，对专业素质高的农村会计人员的队伍建设的要求也应运而生。但从实际情况来看，村级组织的人员更迭使得农村会计队伍里面出现了未经系统培训就上岗的人，这类人缺乏专业素养和基本能力。这类“无证上岗”的会计人员在工作中会遵循往届的工作经验，在财务处理上缺乏专业知识的支撑，根据自己的直觉的偏好来处理。农村会计队伍建设的专业水平过低导致从业人员对农村财务管理不明晰，从而约束农村经济社会发展。
2、从业人员流动性强
在我国在城乡二元制的经济结构体制下，农村的会计工作及财务工作均被排斥在体制外，农村会计从业人员大多以临时聘任为主，导致农村会计队伍稳定性差，人员流动比例高村报而因为村级组织的换届选举使农村会计人员更换频繁，而临时聘任的会计在整个从业队伍中占半数以上，加之待遇的差异化，无法从根本上确保会计队伍的稳定性，从而降低农村财务管理的工作质量与效率。
3、培训基于力度不够
农村会计从业人员与其他行业、其他领域的会计人员相比，除了要具备扎实的会计理论知识、熟练的会计实践能力和农村财务软件的操作能力，还要求掌握了解农村工作情况与农村农业政策。事实上，有多数人员在上岗前未接受过任何从业培训。而就现有的会计从业培训而言，教育内容多数是关于会计理论知识和财务软件操作，针对农村农业政策、法规的培训尚属缺乏。因此，对农村会计从业人员的培训教育还不够到位，其辐射面应进一步扩大，其培训内容应更具有针对性。
4、财务监管缺乏规范
农村经济发展在一定程度上促进村级的财务管理水平的提高，但是与时代要求的高水平农村财务管理工作还有很大差距。会计本身具有监管职能，而当今的政府在对村级的干部监督管理制度上缺乏行之有效的手段，导致村干部们往往会忽略村民需要而只完成上级安排的任务。在这种情况下，自身习惯进行财务工作，现金无法及时入账，会计处理难以规范，财务管理制度的效果也没有发挥出来，从而缺少了对于村会计工作无法进行有效的监督制约。
二、黑龙江省农村会计队伍建设存在问题的原因
1、会计相关法律法规意识的淡薄
《会计法》明确规定，“从事会计工作的人员必须取得会计从业资格证书”，会计人员必须履行会计核算和会计监督基本职能。至今，在农村会计队伍中竟然还存在相当数量无证上岗的会计人员；在农村会计工作中绝大多数尚停留在“簿记”水平上，严重缺失会计监督基本职能，反映出农村经济社会的会计法律意识淡薄。
2、会计工作基础薄弱
在农村会计队伍中，会计工作基础相对薄弱，从业人员缺乏先进的工作经验，而对会计基础工作执法检查和信用也没有有效推进。从财务处理模式上看，手工记账的模式仍然普遍存在，会计电算化未能普遍推行，导致低效。从工作态度上看，农村会计人员在既缺乏创新服务的理念，也鲜有与当地特点结合的管理手段，缺乏自我监督、自我完善的引导激励机制。
3、对新农村建设认识不充分
按照新时代要求，社会主义新农村建设我国现代化进程中重大的历史任务。从整体要求上来看，农村经济发展的基础和前提。在新农村建设中，对农村实用技术人才需求较大。作为新农村建设的主体和受益者，农民对建设的认识和行动有着极大影响。然而，单就农村会计工作和农村会计队伍的管理而言，相关行政部门并未把其列入议事日程，尚未制订相应法规使其适应新农村建设的要求，致使其在现代化农业进程中出现了空白。
三、黑龙江省农村会计队伍建设的优化建议
1、强化会计人员的专业素质
在新时期下，农村会计队伍建设必须实现组织化、规范化、专业化，首先就要从村级会计的聘用制度着手，具体落实到选聘和上岗制度上，加强对无证上岗现象的管理力度，通过选聘机制的完善，从源头做到提高农村会计从业人员的竞争力。各部门和村委要立足实际，通过公开考试，择优录用。一经录取，则通过异村委派、考选聘任、联村记账等会计职业化管理方式统一管理。村级会计核算及财务管理工作兼具专业性和技术性，严格执行持证上岗制度，村级必须取得会计证、农村财务会计上岗证等相关证件后方可工作。
同时，要加强上岗会计的法律意识和职业道德。要求村干部带头学习法律基础知识，结合普法宣传活动，积极有效地开展会计法律法规的宣传普及工作，努力将农村会计队伍建设置于完整合理的法律框架内，营造良好的法律氛围。对农村从业人员要明确相关的法律责任，界定会计信息失真的主要责任人，确定造成过失和过错者应承担相应法律责任，对农村会计的行为进行强有力的约束。农村会计人员必须懂法、守法，以法律为原则，要恪守职业道德标准和职业操守，诚实守信，不做假账，做一名真正的会计人员依法，履行会计核算和会计监督的基本职能。
2、明确农村会计工作管理规范
村财务要公开透明，对财产的有效管理要及时公开。面对广大农村资金短缺的现状，首先要从思想上转变旧有观念，学会变通，不能把农村财会工作放在一个封闭的思路里面；其次要重新界定、全面认识村级会计工作，村级会计的职能要在传统定义的基础上有所拓展，即：村级会计不仅要发挥其“管财”职能，帮助农村集体经济组织管好账，做好“节流”工作，更要扩宽思路、更新观念，尽职尽责。村级会计要积极学习，将企业财务管理方面的先进思想引入到村级财务工作中，使基层财务工作更加畅通。以市场需求为导向，趋利避害，扬长避短，因地制宜，充分发挥其资源、自然、地域等优势，在充分进行相关项目可行性评估的基础上，大力发展具有本土特色的休闲旅游业、资源勘探业、农副产品种植、研发、深加工的一条龙产业等，切实提高集体资金使用效益和效率，将集体经济带入良性发展轨道。可由政府部门或所属的村级组织授权，依照相关的法律好章程成立农村会计行业协会，从而实现成员们的自我管理、自我完善，同时接受来自政府部门和同行的监督与指导，从而实现农村会计队伍的自律、健康、稳定发展。
3、建立村级会计激励机制
适当的激励和惩处制度对农村会计队伍建设都有着重要的影响。从激励角度而言，工资报酬和福利待遇应趋于平等化，有条件的乡镇可为其村级会计购买养老保险或发放退休补贴，妥善安置离、退任人员，提供长期保障。同时，有关部门应出台相关激励措施引导应届大学生、研究生从事村级财会工作，从而扭转农村会计工作缺乏高素质人才的现状。从处罚角度而言，对于枉顾法律法规、出现重大错误的会计人员要予以严肃处理，给农村集体经济造成重大损失的还应追究其经济责任，必要时移交相关司法机关。
4、健全合理有效培训教育机制
文化程度低、专业素质差、年龄偏大都是农村会计队伍普遍存在的问题，为此，各级部门应从学习服务的理念考虑，建立合理有效的农村会计队伍培训教育机制。通过对农村会计人员的定期培训提高其业务水平。农村会计行业队伍内部要树立学习提高的观念，积极鼓励扎实学习专业技能，强化业务操作能力。在培训内容上，要结合当地实际情况制定培训课程，既要有会计理论知识的培训，又要有具体操作的指导，在此基础上，还要加强农村政策的培训，循序渐进。同时建立公平公正的考核制度验收成果，秉承着公正的原则，从而确保培训教育机制的完善。参考文献：
[1]张仁华，张品兴.进一步加强农村会计队伍建设和管理的思考[J].中国乡镇企业会计，2011（10）.
[2]黄青.加强农村会计人员素质建设的思考[J].中国乡镇企业会计，2016（9）.
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基于网络环境的现代集中财务管理模式与传统意义上的会计工作一级核算组织形式有着显著不同，体现在：一是实现的基础不同。传统的一级核算是建立在手工处理方式的基础上，而现代集中财务是建立在计算机信息技术和Internet/Intranet网络通讯基础之上的。网络会计对会计核算产生了突破性的影响，它使会计的及时核算有了保证，实时报告成为可能，会计期间内划小期间成为必要。二是集中的主体不同。传统的集中核算仅限于单一法人主体内部上级对下属各部门或分支机构的集中核算，不超过独立法人主体的空间范围；而现代的集中财务可以是不同法人主体的集中，如母公司对全资子公司、控股子公司的财务进行集中控制与核算。三是集中的目的不同。传统意义的集中核算侧重于会计核算的职能，目的是统一核算标准，提高核算效率，规范会计核算行为；而集中财务除了能够实现以上目的之外，还能发挥加强财务监控，优化资源配置，加快企业对客户需求的反应速度等作用。
二、集中财务在行政组织实践中的模式及评价
(一)财会集中核算模式
承担集中核算的机构大部分是财政部门成立的行政事业单位会计核算中心。纳入集中核算的单位一律取消会计岗位，撤销银行账户，其现金、转账、汇兑等资金结算和行政经费、事业费、专款的拨入支出、往来款项的收付以及日常会计核算监督、会计报表编制、会计档案管理等工作，统一由会计中心办理和承担，各单位根据业务量的大小配置1至2名报账员，具体办理本部门、本单位报账业务和备用金管理。会计集中核算的优点最直接地表现为加强了会计基础管理，如规范了发票或收据的管理，加强了现金控制，规范了会计支出程序等。从财政的角度来讲，核算中心集中了财政资金，有利于政府对财政资金进行调控。另外，集中会计核算对于私设小金库等现象的发生起到了一定的遏制作用，变“暗箱操作”为“阳光作业”，加强了政府廉政建设。但从各地运行情况来看，财会集中的核算模式也存在着不少问题，集中表现为：
一是易造成财务管理与会计核算、监督脱节。会计集中核算以后，虽然核算中心每月为单位提供一次会计报表，但对单位及时了解财务状况有一定的影响；也有些会计人员误以为实行会计集中核算就无需行使对本单位的财务管理和监督作用，导致单位内部经济业务活动缺乏有力的监督。二是削弱了会计内部监督职能。实行集中核算后，核算中心只起记账的作用，拉大了会计人员与核算单位的距离，核算中心整天忙碌在报账记账的具体事务中，难以充分了解各单位经济业务的性质和缘由，因而也就很难对各单位内部经济业务和财务活动实施监督管理，从而使会计信息为本单位的管理决策服务受到一定的限制。会计人员成为“账房先生”，核算中心成为“计算工具”。会计人员与单位领导之间缺乏沟通，不利于会计工作的开展。三是会计责任的对象不明确。《会计法》强调了单位负责人对本单位的会计工作和会计资料真实性和完整性的责任，但对于实行会计集中核算后出现的违法会计行为，是由会计记账机构(会计核算中心)负责还是由单位负责，是以一方为主还是共同负责却没有规定。
(二)国库集中收付模式
实行国库集中收付制度改革是我国“十五”期间财政收支改革的重点。国库集中收付制度的核心是通过国库单一账户体系对现金进行集中管理，财政统一开设国库单一账户，各预算单位不再设银行账户；所有财政收入直接缴入国库，财政支出根据部门预算均集中支付到商品或劳务供应者处。会计集中核算为国库集中收付制度的实行奠定了良好的组织、网络基础。实行国库集中收付和会计集中核算的相互融合是会计集中核算的发展方向。国库集中收付的优点在于：一是从根本上解决了财政资金多环节拨付、多头管理、多户头存放的弊端，提高了财政资金的使用效益。二是降低了财政资金的运行成本。由过去向多个户头拨款变为向一个户头拨款，大大减少了在途资金量，从而降低了财政资金运行成本。三是有效防止了对财政资金的挤占、挪用和截留，从源头上预防和遏制了腐败。四是提高了资金到位速度。
深圳市财政局于2002年全面推行以国库单一账户体系为基础、国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，对尚未实行会计集中核算的区，都以国库集中收付为改革目标；对已实行的区将会计集中核算向国库集中收付制度过渡，由会计核算中心承担财政直接支付和财政授权支付系统工作中的一部分具体操作，取得了良好的效果。
(三)农村集体经济财务集中模式
农村集体经济财务集中包括村账乡管、组账村管、组账镇管等各种形式，是在不改变农村合作经济性质，即村组集体资产所有权不变、资金独立使用权不变、现金管理权不变、债权债务属村管理不变、扩大再生产和基本建设的自不变的前提下，对村、组级财务采取分村分组设账，由乡镇经管站或者由镇财政核算中心分户核算，集中做账，统一管理的制度。珠江三角洲的广大农村地区尤其是东莞、南海两市的所有乡村集体经济，基本上都采用了这种模式。
三、集中财务在企业集团实践中的模式及评价
在实际运作时，企业集团的集中财务应采取何种具体方式应视集团的不同情况而有所区别。总的来说，有以下几种方式可以考虑：
(一)集中会计核算模式
集中会计核算的主要做法是将会计核算主体逐步上移，把多个分支机构的经济业务原始凭证通过互联网集中到总部信息处理中心进行加工，由中心单位的主机系统进行集中处理。这种方法比较适合实行垂直管理的企业。总公司可以行使行政权力上收下属分支机构的会计核算权，成为管理机构专门进行会计核算，分支机构则成为真正意义上的经营机构，可以专注于市场营销拓展等经营工作。核算集中后明显体现了经营与管理职能的合理分工。对母子公司的企业集团来说，如果关系处理得好，也可以采用这种集中核算形式，达到扁平化管理、集约化经营的目的。目前，我国商业银行采取的基本都是这种模式，如中国工商银行、中国建设银行、民生银行、光大银行等都已实行全行会计集中核算。集中会计核算通过上升会计核算层次，缩短了管理半径，提升了综合竞争能力，这种方式促进了业务的规范、集中和统一，提高了企业运行效率和质量；有利于提高会计信息的真实性和时效性；有利于强化会计统一管理，提高会计工作水平，降低会计风险。
(二)资金集中控制与结算
资金管理是企业管理的中心。对于企业集团而言，母公司只有控制了子公司的财务收支，控制了其资金流动，才能使子公司按照母公司确定的发展战略开展生产经营活动。资金的集中管理有多种方式，如统收统支、拨付备用金以及设立结算中心、内部银行、财务公司等。要建立网络环境下的集团公司资金动态管理模式，必须在集团内部设立财务结算中心，负责整个集团公司日常资金的结算，并代表集团筹措、协调、规划、调控资金。财务结算中心的设立能起到有效调节资金流向、盘活沉淀资金、加快资金周转、防止资金流失和体外循环，提高资金使用效率的作用，它符合规模经济原则，并直接或间接地形成了企业集团新的利润增长点。企业集团资金集中控制与管理模式要求集团对资金内外部结算流程进行设计。内部结算是指在集团成员内部发生交易时，由财务结算中心对各分、子公司的资金实施统一结算；外部结算是指集团分、子公司与外部客户或供应商进行的资金结算业务。内外部资金结算流程设计应着重考虑网络的优势。如在进行内部结算时，由交易的任何一方通过网络向结算中心提出结算要求，财务结算中心确认结算要求后，由系统自动生成划账结转单，并根据业务收付关系自动调整对应账户增减的单据，同时驱动动态会计平台自动生成会计信息。由于双方都在结算中心开户，资金可以实现网上实时结转，从而减少了企业在途资金的占用；当发生外部结算业务时，如果超预算，必须通过网络交财务结算中心审批，结算中心依据资金支付计划和预算向分、子公司的账户内拨入款项或由分、子公司对外支付款项，同时，对外付款通过银企联网实现外部结算，外部结算过程中相关单据经动态会计平台生成记账凭证传递到总账系统[2]。
(三)集中全面预算管理方式
全面预算管理方式是指企业集团根据自身的资源状况和发展潜力，依托网络环境制定科学合理的全面预算规划，保障在经营管理的各个环节进行实时、动态、全面的控制，充分发挥会计的监控职能。全面预算管理方式主要考虑以下环节：
1．制定全面预算体系。在企业集团，往往首先由集团来确定全面预算体系并将其嵌入到管理会计平台，然后通过网络下发给各下属单位，二级单位通过网络接受集团下发的体系并在其基础上增加本单位内容，然后再下发给下属的基层单位。
2．根据预算体系编制预算表。在网络环节下，财务人员从“加减乘除”的计算角色转变为“制定各种规则”的角色，并通过定义规则和存储规则将其嵌入到系统中。这样只要将一些关键数据填入表中，则大部分数据即会自动生成，从而使预算编制的效率和准确性大大提高。
3．实时控制。预算控制就是分析比较预算数与实际数之间的差异，通过信息反馈，对经济业务实施控制。在旧式的集中管理模式下，由于无法得到实时动态的数据，其预算控制都是事后进行的，在很多情况下，事后层层汇总的实际数据已经失去了与预算数相对比的意义。在IT环境下，利用预算子系统设计了预算体系，编制了各种预算数据，并存放在数据库中，当发生经济业务时，该事件实时驱动相应的子系统获取信息，同时驱动预算子系统的控制器接受数据，预算控制器将预算数与实际数进行比较，根据控制方法进行有效、实时的控制。
4．预算分析。网络环境下的预算分析是指计算机自动从数据库中提取数据，按照分析要求自动生成预算分析结果，如异常分析、预算数与执行数比较分析等。
(四)决策集中支持方式
当企业集团在网络环境下构造集中财务管理模式后，由于解决了会计核算层的问题，因而在会计控制层发挥着越来越大的作用，此时，会计决策成为财务的重点工作。随着财务管理的不断深入，绩效评价备受关注，先后出现了综合财务评价指标体系以及平衡计分卡等众多先进的绩效评价理论，我国财政部也印发了《国有资本金效绩评价规则》与《国有资本金效绩评价操作细则》等绩效评价体系。网络环境下在集中财务管理模式的支持下应可以将评价指标嵌入系统，实时获取评价信息，生成评价结果。此外，会计决策应成为财务工作的重点，如赊销政策的制定、租赁与借款的决策、保本点与保利决策、投资决策等都需要财务的支持。然而在手工环境下，很多决策模型如财务分析模型、流动资金管理模型、筹资与投资决策模型等只能是纸上谈兵。在信息时代，财务管理者应将信息技术与各种决策模型有机融合起来，在信息化财务会计与管理会计的平台上根据决策需求和经济环境的变化建立决策模型，实时从数据库中获取决策所需的信息，并通过决策模型支持经营决策、筹投资决策等。
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中国农村基础设施供给状况严重滞后于农业发展，已经成为农村经济发展的“瓶颈”。最近几年国家和政府逐渐意识到这个问题，逐年加大力度改善农村基础设施，也取得了很大进步，促进了农村经济的巨大发展，但与发达地区相比，仍有很大的差距。
1.交通方面：从上页表1和表2中可以看出，中国农村交通设施非常缺乏，2006 年末，只有 95.5%的村和 82.6%的自然村通公路，25.0%的村地域内有车站或码头。进村公路路面以水泥路面居多，村内道路路面以沙石路面居多。
2.电力、通讯：据统计，2006年末，81.9%的乡镇已经 完 成 农 村 电 网 改 造 ，98 . 7 %的 村 通 电 ，98 . 3 %的 自然 村 通 电 ；97.6% 的 村 和 93.7% 的 自 然 村 通 电 话 ；81 . 1 %的乡镇有邮电所。但中西部和东部、东北部的差距仍然明显。
3.文化教育：从统计中的数据可以看出，2006 年末，10.8%的乡镇有职业技术学校。11.7%的乡镇有公园。71.3%的乡镇有广播、电视站。87.6%的村在 3 公里范围内有小学，69.4%的村在 5 公里范围内有中学。97.6%的村能接收电视节目，57.4%的村安装了有线电视。30.2%的村有幼儿园、托儿所，10.7%的村有体育健身场所，13.4%的村有图书室、文化站，15.1%的村有农民业余文化组织，这样的状况远低于发达国家的水平，农村文化教育设施缺乏直接导致了农村文化的落后。
4.环境卫生：在第二次全国农业普查的 19 391 个镇中，72.3%的镇实施集中供水，19.4%的镇生活污水经过集中处理，36.7%的镇有垃圾处理站。24.5%的村饮用水经过集中净化处理，15.8%的村实施垃圾集中处理，33.5%的村有沼气池，20.6%的村完成改厕。
5.医疗和社会福利机构：据统计，2006 年末 98.8%的乡镇有医院、卫生院，66.6%的乡镇有敬老院。50.2%的村距离医院、卫生院在 3 公里以内，74.3%的村有卫生室。76.1%的村有有行医资格证书的医生，16.3%的村有有行医资格证书的接生员。随着新医疗农村社会保障改革的施行，国家加大对农村医疗和福利的投入，在未来的几年里，农村将会有更多的医院、医生、社会福利院，但仍然要注意管理方式，坚决避免类似“黑敬老院”事件的再次发生。
6.市场建设：据统计，2006 年末 68.4%的乡镇有综合市场，28.2%的乡镇有专业市场，23%的乡镇有农产品专业市场， 7.6%的乡镇有年交易额超过 1 000 万元以上的农产品专业市场。88.4%的乡镇有储蓄所。34.4%的村地域内有50平方米以上的综合商店或超市。50.2%的村在村内可以买到化肥，5.2%的村在村内可以买到彩电。
7.农村基础设施现状总结：从以上六个方面介绍了中国农村基础设施现状，相比第一次农业普查，可以明显的看出农村基础设施建设在快速的发展，取得了很大的成绩，但这个发展速度仍然满足不了农村经济的发展，还需要加大投资建设。那么农村基础设施投资对农村经济的发展的作用是怎样的呢，下面进行定量和定性的分析。
三、农村基础设施对农村经济发展的作用
学术界众多研究表明，农村基础设施对农村经济发展的作用是多方面的，中国农村的实例也证明了农村基础设施的投资对农村经济发展具有非常明显的作用，具体表现在以下几个方面：
1.对农业生产的作用：以农田水利、农村交通运输、仓储、农产品市场设施等为代表的农业基础设施，不仅能够有效降低包括生产成本、运输成本、储藏成本、销售成本、风险成本在内的农产品总成本，提高农业生产效率，增加农产品市场交换能力，而且能够增强农业抵抗自然风险和经济风险的能力，保障农产品生产和销售的稳定性，促进农业生产的专业化、产业化、市场化和一体化发展[4]。
2.对农村经济增长的作用：国内外大量研究表明，基础设施投资有利于促进社会经济增长和居民收入提高。早在 20世纪 40 年代，张培刚就把农村基础设施包括在基本生产函数中，并明确提出它们在农村工业化进程中处于“先行官”地位。在促进居民收入增长方面，一系列实证研究证明了农村基础设施投资对农民收入存在显著正效应。樊胜根等利用1970—1997 年的省级数据，采用联立方程模型，得到的结果显示:道路密度对农户非农工资收入的产出弹性系数为 0.152[5]。李锐利用1980—2001 年的数据，采用柯布—道格拉斯生产函数模型，得到中国农村公共基础设施固定资本存量对农户收入的产出弹性系数为 0.465[6]。
3.对农村经济社会发展的作用：农村现代化首先是农村基础设施的现代化，农村教育文化、卫生保健等项目建设，可以从根本上提高农村劳动者的综合素质，提高劳动生产效率，实现农村可持续发展；道路交通和邮电通信项目的发展有利于加强农村与外界社会的联系和交流，引入现代文明，促使农村传统观念的转变。而社会福利事业本身就是农村基础设施投资的范围，其投融资水平直接决定了农村福利事业的发展水平。
4.农村基础设施将成扩需“加速器”：在国务院常务会议提出的扩大内需、促进经济增长十项措施中，农村基础设施建设受到重视。会议要求，加快农村基础设施建设，加大农村沼气、饮水安全工程和农村公路建设力度，完善农村电网，加快南水北调等重大水利工程建设和病险水库除险加固，加强大型灌区节水改造，加大扶贫开发力度。国务院发展研究中心农村部部长韩俊对《第一财经日报》表示，“与农民利益息息相关的水、电、路、气这些项目，落实到每个村的确很小，但是如果把全国的农村加起来，就是很大的需求。”
四、农村基础设施投资中存在的问题
虽然中国已经意识到农村基础设施的重要性，但由于各方面的原因，在其投资方面存在着很多问题:
1.基础薄弱，投入不足，农村基础设施就整体水平落后。从图 2 和 3 可以看出，虽然政府逐年增加了对农村基础设施的投资，但其投资的比重却逐渐减少，这导致农村基础设施的投资跟不上整个国家经济的发展速度，而且其规模和比例远低于发达国家同时期的水平。首先，从国家财政用于农业支出的规模来看，1998—2006 年间，尽管国家财政用于农业支出的绝对数额在不断增加，但我们可以看到财政农业支出在财政支出的比重却相对下降。1998—2006 年，基本呈现持续下降的趋势。从1998 年的 10 . 69%下降到 2006 年的 7 .12%，下降了近 4 个百分点。其次，从与农民生产生活有关的基础设施来看，近几年国家在农村基本建设上的支出虽然有所增加，但是比例仍在下降，占全国人口2/3 的农民享受的基础设施不及全国的 1/5。建国前，中国农村基础设施就相当落后，再加上建国后中国为了实现工业化、城市化的重要战略目标，长期实施以工业化为中心的经济发展政策，牺牲农业支持工业、牺牲农村支持城市的不均衡发展战略，使得农村基础设施建设陷入投资不足、难以发展的困境。改革开放后，以家庭承包责任制为主的一系列改革措施的逐步实施，不仅没有改变“重工轻农”，反而使得“取农补工”的国民收入分配倾向进一步得到强化。随着中国经济社会的逐步发展，贫富差距、东西差距、城乡差距等一系列社会问题的凸显，使得人们对农村经济社会发展有了新的认识，农村已经成为中国经济发展最为滞后的区域，基础设施落后是影响西部农村经济发展缓慢的主要原因。“九五”以来，国家开始认识到农业和农村投入不足的问题，并使农村基础设施有了很大的改善。但是农村基础设施建设整体水平落后的局面仍未能得到根本扭转。由于中国农村基础设施投入方面的“政府缺位”和“政府失灵”与体制外供给，导致财政投入的严重不足。
2.基础设施建设结构失衡严重制约了农村经济的发展。作为一个基本事实，农村改革以前由于内部和外部环境以及历史原因，迫使中国选择了重工业优先发展的工业化战略，从而导致农村政策发生了择定扭曲。在当时的背景之下，从国家利益的最大化出发，政策的择定扭曲并非是不利的，不利的是长期存在的扭曲，即20世纪80年代中期以来工农关系上持续存在的失衡和偏差。可以说，20 世纪80 年代初期的改革是一种“帕累托改进”，而进入中期以后的改革发生了根本性的变化，它至多是技术上的“卡尔多改进”，而不再是利益关系上的“帕累托改革”，它是对改革以前经济社会二元差序发展格局的“巩固和强化”，而不是“改革”，这种变化的趋势正好与工业化阶段性发展的要求背道而驰，使得产生于过去的扭曲，在新的条件下仍被保留和放大，但这种扭曲的性质已与过去迥然不同。农村基础设施相对于城市和工业基础设施而言，原本就远为落后，本应该加大发展力度，现在却逆向运作，反差越来越大。
3.融资与资金管理上的问题。近年来随着农民收入增幅的减缓，集体经济的弱化，乡镇企业发展的停滞不前，中国大部分地区的农户、农村集体经济和企业多已没有能力进行农村基础设施的投资。在农民整体收入不高的状况下，有一部分先富裕起来的农民具有投资实力，但由于国家缺乏明确的鼓励农村基础设施投资的政策或法律，造成农村基础设施的产权不明晰，进而影响了这部分农民投资的积极性。至于民间投资，由于农村基础设施投资具有风险大、投资期长、回报率低等特点，再加之缺乏足够的政策、法律支持，导致利益导向的民间资本一般不愿意向农村基础设施投入。因此，政府事实上成为唯一的农村基础设施投资主体。
五、加强中国农村基础设施建设的对策建议
1.加大政府对农村基础设施建设的投资力度。为解决农民增收问题，制定一套有的放矢而又切实可行的政策，在更加平衡的宏观经济增长的范围内对农业和农村经济给予更大的支持。现在，最为重要和急需的就是要调整宏观政策趋向，应当及时地把积极的财政政策的重点调整到农业和农村经济上，加大政府对农民增收的支持。鉴于中国农村基础设施严重滞后的现状，应在政府主导下将社会可供资源最大限度地集中到这一领域。在这个过程中，政府肩负着最为关键的职能，但必须明确的是，建设农村基础设施如果仅仅靠县、乡、村投资，往往力不从心，缺乏必要的资金保障，只能伸手向农民要钱，加重农民负担。因此，需要采取中央和地方共同出资的办法，将政府积极的财政政策的投资向农村基础设施建设倾斜。政府应该采取措施，尽可能地扩大城市和工业基础设施的服务范围、服务领域和服务对象，让农村分享城市和工业基础设施，使基础设施成为沟通城乡联系的重要渠道[7]。在金融危机日益严重的形势下，中央为扩大内需所投资的4 万亿中，其中就有 1 万亿用于基础设施的建设，尤其在农村基础设施的建设。
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土地整理是多学科的，在社会制度不同、发达或发展中国家，由于政治、经济、文化和地理的多样性，使得土地整理的概念有所不同。在我国，国土资源部在借鉴海内外土地整理概念的基础上，将土地整理定义为在一定区域内，按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地利用率，改善生产、生活条件和生态环境的过程[1]。我国的土地整理分狭义和广义两种，狭义的土地整理主要指农地整理，广义的土地整理包括土地的复垦和开发，其主要目的是为了增加耕地，保持耕地总量动态平衡。目前，国土资源部的土地整理内容将逐渐涵盖传统的农地整理以及土地的复垦和开发，但重点仍是农地整理[2]。
一、我国土地整理的现实意义
1、土地整理改善了农业生产条件和环境，增加了农民收入。土地整理主要针对改变农业基础设施不配套的土地现状，进行水利设施配置、道路的建设，进行渠道合理布局和硬化，整理后的农田灌水排水能耗降低，农业生产规模扩大，有助于实现农业机械化生产，整理后土地经营范围扩大，宜种性广，从而可以增加耕地数量，提高土地质量，改善生态环境，降低农业生产成本，实现农业增产增效，可大大提高农民收入。农业和农村现代化的最终落脚点在于提高广大农民的生活质量和生活水平，很大一部分体现在土地整理中，现在土地整理从单纯的增加耕地面积转为改善农村的整体风貌，近年来，一些地区进行的土地整理改进了农村生产、居住条件和生态环境，促进了土地合理利用和农民增收，有效地推进了农村经济发展。
2、土地整理是补充耕地、进行土地集约利用的重要途径。我国是一个农业大国，人多地少是基本国情，珍惜和合理利用每一寸土地是我国的基本国策。土地整理有利于促进农村地区土地集约利用，增加优质耕地面积，实现耕地总量动态平衡。当前，我国农村土地布局不合理，据测算，通过对农村及城镇土地、灾毁土地、工矿区废弃土地等进行科学的土地整理，我国可以新增加耕地1亿亩以上，可见，我国土地整理有很大的潜力空间。从开展土地整理地区的情况看，在严格控制各类非农建设占用耕地，大力进行城镇存量土地挖潜的前提下，通过土地整理，都能实现耕地总量动态平衡，许多地方做到了平衡有余。
3、土地整理有利于社会主义新农村建设。土地整理与新农村建设有着十分密切的关联，我国近七成人生活在农村，据测算，农民40%至60%的经济收入和60%至80%的生活必需品，直接或间接地来自农民手中的土地特别是耕地。建设社会主义新农村，就要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求建设农村地区，土地整理是集田、水、路、林、村于一身的综合性、全方位的土地建设活动。两者的目标大体一致，具体实践中也互相促进。促进社会主义新农村建设，土地整理功不可没，大力开展土地整理是社会主义新农村建设的首要选择和重要支撑。
4、土地整理可以促进农村剩余劳动力就业，促进社会稳定繁荣。我国作为一个农业大国，农村人口比重大，农村劳动力大量剩余，我国农村剩余劳动力约有1.2亿一1.5亿人，如何消化数量如此庞大的剩余劳动力，是政府而临的最大难题之一，直至今日，我国劳动力总量仍在持续稳定增长。随着我国经济的高速发展，越来越多的农村剩余劳动力从农村中解放出来，涌向城市，由此带来一系列社会问题。尤其在近几年全球经济不景气的情况下，解决农村剩余劳动力就业问题是经济和社会发展的前提，是实现小康水平的重要保证，是关系到我国经济、社会稳定和可持续发展的重大问题。农村剩余劳动力文化素质相对较低，大多数农村劳动力尚不具备离开土地进入大中城市生存发展的能力，他们不敢轻易离开农村。而土地整理正好需要大量劳动力，推进土地整理，可以解决农村剩余劳动力的就业问题，促进农民增产增收，保持整个社会的稳定和繁荣。
尽管我国对土地整理的研究理论不足，许多地方开始土地整理的时间不长，但取得的显著效益表明，在我国开展土地整理有着十分重要的意义。
二、我国土地整理中出现的问题
（一）土地整理理论缺乏，规划的整体控制作用不够。土地整理在我国开展的时间不长，土地整理的科学体系尚不够健全，缺乏其自身的理论基础，土地整理的研究成果还不多见。在几十年的土地整理实践中，如何整理，土地管理部门和其它相关部门虽然开展了大量研究，但研究上作有的是建立在经济学基础上，有的是借鉴生态学的原理，缺乏充分的科学依据和指导思想，整理过程也缺乏严格的规范，揭示的不是整体整理上作的运行机制和操作体系，造成土地整理的主观性、随意性、片面性等一系列问题[3]。比如说大多数地方在没有编制土地整理规划情况下就已开展了土地整理上作，虽取得了一些成功的经验，但由于缺乏合理的规划指导，使各地土地整理上作带有很大的随意性。
因此，土地整理有待发展形成其自身的科学理论基础。
（二）政府官员片面追求形象工程，可持续发展的观念不强。
1、将土地整理等同于土地平整。时下，土地整理形象土程的政绩标志在地方官员的心里已经打上了深深的烙印。土地整理为了一味追求政绩，一些领导超前意识特别强，不论自然条件如何，均要求农田实现“田成方，树成行；路相通，渠相连；旱能灌，涝能排”的标准。大量的土地平整土程费用占去了土地整理费用的一半以上，也缺乏土地整理方面的专家，误将土地整理等同于土地平整。
2、片面的追求数量，忽视了对质量的重视。为了实现耕地总量动态平衡，需要大量的开发整理土地，而结果是很多地区整理出的耕地质量低劣，即新开垦的耕地质量远低于被占用的耕地质量。普遍存在政府对土地整理的目标过分强调数量的增加，而忽略了质量的提高。由于受耕地总量动态平衡目标的制约，很多地方开展土地整理只是为了完成折抵建设占用的耕地的任务，责任心不强，造成许多不能增加耕地面积而能提高耕地质量的整理项目如中低产田的改造难以开展，甚至整理后的耕地质量也难以保证。还有部分原因是：建设占用大多是城镇周围和交通沿线质量高、投入多、设施好的良田，而开发复垦增加的大多是边远地区的耕地，质量较差。数量能持平，其生产能力已经下降，开发补充少，我国耕地生产能力下降更多[4]。
（三）土地权属紊乱，整理时纠纷不断。由于历史遗留问题，土地制度历经变迁，当前，相当一部分为农用地的土地所有权不明确，实际使用者与登记的使用者不一致，有些甚至根本未进行过确权登记。有些土地使用证记载的权属界线模糊，不能准确反映权属界址，在土地整理过程中，由于土地带来增值收益，造成土地所有者之间的矛盾不断激化，偶尔造成冲突。很多情况下，在土地整理过程中，农村土地权属问题难以得到确认，而且农民往往不具有相关的法律意识，当土地整理完成后，双方对各自取得权利义务理解不一致，导致纠纷不断。农民在维护自己权益方面力不从心，不能保护自己合法权益。
（四）土地整理资金投入严重不足。土地整理需要投入较大数量的资金，尽管国家实行土地整理专项资金制度，但是各地经济发展水平差异很大，在实践中土地整理大多体现为政府行为，土地整理的资金来源匮乏，土地整理的资金主要来源于政府的土地开发整理专项资金。土地开发整理专项资金是指省级专项用于土地开发整理的资金和中央补助专项用于土地开发整理的资金。其来源为：（1）耕地开垦费；（2）新增建设用地土地有偿使用费；（3）用于农业土地开发的土地出让金；（4）土地闲置费；（5）财政预算安排的开发耕地专项资金；（6）中央补助的土地开发整理资金；（7）按规定用于土地开发整理的其他资金。许多地方财政普遍吃紧，没有固定的投资来源，使得政府用于土地整理的资金运作上发生困难，没有可靠资金保障土地整理顺利的进行下去。
（五）土地整理政策法规缺乏配套，权属调整难以进行。土地整理必然涉及土地类型、数量、用途等要素的变更，有时还会发生跨权属单位的土地置换，这就涉及单位之间土地权属的重新调整、补偿，于是，清理和明确土地权属关系、避免权属纠纷就显得尤为重要[5]。由于农民承包的土地比较分散，土地整理整理的过程中势必会打破现有的土地权属界限，较大规模的土地整理还可能需要在村民组之间协调。但是农村现行下耕地承包经营合同三十年不变，使土地调整难以进行。土地开发整理权属调整的原则、程序、方法、异议处理和权属调整后土地分配与确权落实等情况，必须要有健全的法律法规给予保障，以便于土地整理工作的顺利进行和保护农村土地使用者的合法权益。但是我国迄今为止尚未颁布土地整理的法律、法规，这在一定程度上制约了土地整理上作的深入开展。
三、 对土地整理的对策与思考
1、加快土地制度创新，积极探索农村土地整理制度改革。严格执行耕地保护政策，落实国家关于土地管理方面的法律法规，提高土地执法人员的素质，做到有法可依、执法必严、违法必究。开展对土地资源的数量、权属、用途等基本情况的调查工作，加强政府对农村土地整理的监督和管理。农村土地制度的缺陷，表现在缺乏明确的土地经营管理制度，土地是农村最基本的生产要素，政府仍热采取行政手段而非市场的手段运作土地，采取直接的手段而非间接的手段对农村土地整理进行经营管理，这种管理带来的后果带来了土地资源的严重浪费，不能有效配置资源。对土地的管理政府应该在土地利用规划、地籍管理、土地地价监管、耕地保护政策方面进行严格控制，在土地经营方面应该交给市场调节，从而从宏观上对土地资源进行有效监督。另外，应加强土地整理权属登记管理和地籍档案管理工作。农村土地整理制度改革的思路与对策，按照中央关于部署城乡统筹发展和建设社会主义新农村的要求，加强农村土地的调研和立法工作，完善农村土地整理机制。针对农村土地市场机制不健全的情况，加大对农村土地市场服务体系的投入，以保障农民的土地财产权利，促进农村经济发展。
2、尽快明晰农村土地的产权主体，以解决土地整理过程中的纠纷。土地整理的过程中经常伴随着土地产权转移，也就是土地产权不断流动以实现资源配置得以合理化的过程。产权关系明晰才能提高主体的积极性，只有产权关系明确、产权界定合法，才能使农村土地资源都得到有效配置。当前，农村土地产权制度已不适合经济发展的要求，农村土地产权未能清晰界定各主体的权利、责任和利益，形成各利益主体之间的经济和法律的关系及利益制约关系。土地法律规定村民委员会或农村集体经济组织拥有农村集体土地的经营管理权和发包权，但是，这里显然隐含了权力的冲突，村委会或集体经济组织的管理权与政府的土地管理权打架，村委会或集体经济组织的经营权与农户的承包经营权打架[6]。要规范土地整理，首先要解决的问题是要明晰农村土地的产权主体，土地整理是对已利用土地进行治理、调整和重新配置的过程，通过土地整理往往改变了土地的现状，原来的权属界线、用地位置、土地质量和性质发生了很大的变化。为了保证农民经过整理的耕地面积不减少、质量不降低。应进一步加强土地整理中的权属管理，将确权定界工作做实做细，权属调整要充分尊重农民的意愿，征求广大农民群众的意见，共同制定权属调整方案，还需建立和完善土地整理法律制度，对土地权属调整的程序、原则和标准，以及权属争议的解决方法做出具体的规定，这样不仅可以使土地整理中的权属调整程序化、规范化，而且可以从法律层次上保证权属调整的公平性，保护农民权益不受侵犯。
3、 扩大土地整理的资金来源渠道，鼓励正常的投资行为。目前，我国大多数土地整理项目的资金筹措还是以国家为主、以政府有限的土地整理资金来解决日益紧张的人地关系，不能大规模的进行土地整理。资金问题的解决是开展土地管理上作的关健。资金来源应在以国家投入为主的前提下，积极筹集其它渠道的资金，如政策性信贷融资、财政信用融资和争取国际援助等;地方部门也可由政府通过贷款、发行债券；鼓励有条件的集体经济组织和个人进行资金投入。允许民间资金进入土地整理市场，鼓励正常的投资行为，扩大资金来源。
篇9
公共卫生服务却有很强的外部性，比如传染病的防治，不仅关系到个人健康，也直接关系到整个社区乃至社会的健康和安全。公共卫生与一般医疗保健的区别主要在于前者强调通过社会公共方式提升普遍的卫生水平，预防疾病，并侧重预防传染性疾病，其实质是公共政策。
公共卫生对社会总体健康水平的促进有着显著得多的影响。尤其对经济水平比较落后的国家而言，公共卫生更是对全社会的健康有着立竿见影的作用，我国1949～1980年代的经验就充分证明了这一点。此外，公共卫生具有较强的再分配含义，通过公共卫生项目为穷人的健康投资，既提高了穷人的生产率和教育程度，又有利于消除贫困和收入差距，是公平和效率可以兼得的政策。
现存医疗卫生体系已难以为继
我国比较全面和现代的公共卫生体系是在1949年解放后较短时间内迅速建立起来的。这一体系仿照政府行政组织而设置，分为城市和农村两大子系统，由国家卫生部全权统筹，各级政府均设有卫生局（厅）向有关行政部门及上级卫生机关负责。城市居民的卫生保健基本上由国家和集体以公费医疗或劳保医疗的形式来实现，其经费分别来源于国家预算拨款和企业工资总额一定比例的提取。农村居民的初级卫生保健则以合作医疗的形式由县、乡、村三级医疗保健网负担，本质上依靠农村集体经济的支撑，以赤脚医生为网点来运作。
这一医疗卫生体系为全民提供了初级保健服务和比较有效的预防保健卫生教育，在城市覆盖了约1.5亿人左右，在农村覆盖了大部分人口，在30多年的时间迅速完成了西方国家花了上百年才实现的，从防治传染病急性病为主的传统医疗转变为以防治慢性病和保健为主的现代医疗。大规模流行病和地方疾病基本消灭，分娩死亡率和婴儿死亡率大为下降，预期寿命从1949年的35岁上升至1970年代末的69岁，有关指标均已接近发达国家平均水准。
然而，这一体系本质上是在公有经济和集体经济基础上，依靠政治动员和行政命令来运转的。改革开放以来，城市公费医疗体制难以维系，而农村三级合作医疗体系则逐步走向崩溃。在这期间，卫生总费用占GDP的比重由1978年的3%增加到2000年的5.33%，但其中政府卫生支出所占的比重却呈逐年下降的态势，由1991年的22.8%下降到2000年的14.9%，而居民个人卫生支出所占的比重却迅速上升至6成。政府对卫生事业支持的下降还反映在卫生事业财政拨款占财政总支出的比重上，这一比重从80年代初的3.1%下降到90年代初的2.3%。
原先的卫生医疗体系的瓦解和政府投入的不足导致了一系列后果。首先，投入不足导致近l亿人口还没有获得医疗服务，3000多万贫困人口得不到及时的医疗服务，近20%的农村县未达到“2000年人人享有初级卫生保健”规划目标的合格或基本合格标准。在WHO《2000年世界卫生报告》中，我国卫生系统整体达标成就列第132位，整体效能列第144位，卫生系统反应性指数列第105～106位。
其次，医疗卫生发展极不平衡，本就有限的卫生资源在城乡之间、地区之间的分配存在很大差距。2000年WHO对191个成员国的医疗卫生公平性评价中，中国排在倒数第4位，仅比巴西、缅甸、塞拉里昂稍强，属于世界上最不公平的国家。从城乡来看，我国医疗卫生支出主要用在城市居民的医疗卫生保健上，现行医疗保障制度也主要面向城镇从业人员，占总人口70%的农村居民所占有的卫生资源仅占总数的20%。从地区来看，由于我国卫生事权的划分过于偏重地方，卫生事业费主要依赖地方财政，造成地区间医疗卫生投入的巨大差距。例如，1998年最高的上海的人均卫生事业费为90元，而最低的河南还不到9元。卫生资源的不平衡分配导致了城乡居民健康状况的显著差异，根据卫生部有关统计资料显示，全国有近8%的婴幼儿没有享受免疫接种，其中贫困地区的比例高达13%，消除新生儿破伤风人数至1‰以下的目标至今未能实现。
最后，医疗卫生资源配置本末倒置。就我国而言，目前主要疾病死亡因素中，生活方式、行为所占比重最大，其次才是人类生物学因素。对这些问题可以通过高水平的公共卫生服务和社区基本医疗卫生服务加以解决，这些服务需要政府重点投入。然而，我国医疗卫生的资源配置却重医疗轻预防，重高级医疗轻社区卫生服务，尤其忽视公共卫生和环境建设。例如，城市卫生资源的80%集中在大医院，成本低、效果好且能够解决大部分健康问题的基层卫生服务机构能力有限；目前全国还有1亿多人未喝上洁净水，4亿多农村人口尚未饮用自来水，农村地区粪便无害化处理率仅为28.5%；农村地区产妇有55.8%在家中分娩，贫困地区高达87.2%，近50%由非卫生人员或家属接生，超过60%未消毒或消毒不全；部分地区计划免疫有滑坡的趋势，出现了免疫空白。
我国公共卫生事业应“低水平、广覆盖、高效率”
当前公共卫生服务最重要的问题，不在技术层面，而在制度层面，即公共卫生资源如何组织和分配。从世界各国的历史和现实来看，公共卫生体制的发展自始至终离不开政府的介入。从19世纪中期英国围绕《济贫法》改革引起的查德威克公共卫生改革，到俾斯麦雄心勃勃地启动国民健康保险计划，整个20世纪，无论是前苏联这样的中央计划集权国家，还是英国、加拿大等市场经济国家，都纷纷发展自己的公共卫生体系，就连一贯信奉个人主义的美国，在克林顿时期也掀起了关于全国综合性医疗计划的讨论。
我国公共卫生服务改革就要建立与市场经济体制相适应的公共卫生服务体系，强化政府的公共卫生管理职能，加大政府对公共卫生服务领域的投入，提高财政性卫生事业费的比例，并合理划分中央以及地方各级政府在公共卫生领域的事权。要求我国公共卫生事业的发展应实行“低水平、广覆盖、高效率”的方针。
因此，首先要确立多元化的公共卫生提供、融资和生产原则。我国卫生资源有限，这要求我们推行多元化方案。
其次，要奉行市场优先原则。应明确分离医疗保健和公共卫生服务，凡是可以在一定程度上市场化的，通过个人、营利性和非营利性医疗机构、保险、政府干预等相结合的方式供给，而对公共卫生服务，应主要由政府以及政府资助、鼓励、扶持的非营利机构和中介组织来共同承担。
再次，要奉行地方优先、上级辅助原则和事权与财权配套对称原则。这里涉及到公共卫生服务职责如何在各级政府间划分，这需要对服务内容作进一步细分，并结合外部性和人口流动问题作综合权衡。需要考虑一些具体的、但原则性的事权与财权划分办法：
第一，从总体上看，除了公务员系统、准公务员系统（军队、国有企业、国有金融机构等）之外，无论是一般医疗保障还是公共卫生服务，包括传染病控制与防治，都离不开县、市级政府的参与管理或者主管。
第二，中央政府和省级政府的事权和支出责任则因事而异，中央政府和省级政府通常可在一般医疗保障领域承担起更大的一般管理和支出责任，公共卫生事务则通常由市县级和乡级政府具体执行管理，公共卫生经费由其自行负担一部分，中央和省级政府给予补助一部分。
第三，关系到全民健康和整体人口素质的公共卫生服务（例如儿童和成人防疫接种），类似SARS这样的大面积急性传染疾病或艾滋病这样的高危传染病防治，以及公共卫生科研、统计和教育等，采取分级管理办法，地方政府负责根据法律直接控制疫源，并同时依法紧急公告和通报疫情，上次政府在此要负责协调跨越地方辖域的防疫和控制传染病、向本辖区民众及时提供信息等事务。上级政府对整个防疫免疫和控制系统的运作承担监督管理责任。这里，鉴于这方面事务的外部性，可考虑由中央政府承担主要的财政职责。否则，即便存在法律规定，许多地方的政府，尤其是一些贫困地区的地方政府，很可能不愿意把财政资金投入到这方面的支出上来。
第四，主要是地方性的疾病和传染病、但危害严重的，例如麻风、克山病、甲状腺疾病、南方水网地区多发的各类寄生虫疾病等，也可由省一级政府承担主要财政职责，由中央政府支持、指导、监督。
第五，地方政府（市县）则重点负责本地区小范围的疾病控制、社区卫生建设、环境改善等。中央和较高级地方政府应该在公共卫生方面承担主要的支出责任，这也是我国未来公共卫生保障方面事权划分的基本指引。目前国际上的通行做法也基本符合这一支出划分思路。其他国家公共卫生和医疗保障支出事权划分情况，可以作为我国公共卫生改革的参照系。
（作者单位：中国社会科学院农发所）
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何谓“美国病”
陈林
有观点认为中国卫生系统已经患上了“美国病”，这无异于给浮肿病人开起减肥药来了。他们哪里知道“美国病”如果存在“不公平”，在美国也不是对穷人“不公平”，而是对富人“不公平”，因为美国富人承担了较多的社会保障税费，而穷人往往倾向于滥用这种社会保障，甚至可能造成“卫生投入的宏观效率低下”。美国的公立医院系统也主要是二战以后建成的，如果最近几十年出现“美国病”，则更可能与公立医院有关，而不能简单归咎于私立医院。其实，在美国民主政治下，各政党竞相取悦于多数选民，才造成公共卫生开支的不断膨胀，不仅损害了经济效率，也可能造成新的对富人的“不公平”。这与中国的情况，恐怕是相差十万八千里。
篇10
以现代思维研究传统问题，尤其那种现象自古就有而且还没有衰退，甚是更加强大，会发现原有观点存在问题。其一，探亲访友的发生频率大幅度提高，原本年内一次甚至几年一次，很多情况下已经发展成年内两次甚至更多，这让探亲访友主要目的份量下降，兼旅游性渐渐可比肩于主要目的；其二，假日旅游已成为国民休闲的重要方式，在出发前就将探亲访友定位相当于旅游的人群越来越多，兼旅游（hybrid tourism）作为一个概念出现的时机已经成熟[2]。以下几种情形，基本就是旅游而以往不认为是旅游。
情景一：在老家滞留时间较长，经常以散步的形式打发时间；
情景二：在老家与亲属、昔日同学多次去附近野餐；
情景三：去看望海外留学的子女，因难得一去而参观附近景点；
情景四：从常住地购买特产带往老家，似乎是逆而不是反旅游，返回时再带上家乡的特产，这种物的交流要比钱物交换的旅游更体现文化性。比旅游还文化的移动，是过而不是不够，许多辨识研究似乎存在这种将高当低的现象。
一.两个理论基础
（一）个人遗产
在心理学领域，初始风景是指个人在成年前对故乡环境形成的牢固印象[3]，其可谓基础性个人遗产。在遗产旅游研究领域，按照等级有世界、国家、本地与个人4个遗产级别，其中个人遗产学术文献最为少见，也最少被人理解[4]。这是因为受质性研究传统的影响，按照本质来看，私事确实很小，但人人都有相同本质的小事，个体私事一旦可以集成，便会产生质变，从这种意义上来说，个人便无小事。质性研究倒是可以涵盖考虑到规模影响的视角，由量变到质变，但由于质性学者多出身于质研究领域，难以转变传统观念也是人之常情。
个人遗产是指与某类人群有着特殊情感联系的空间，包括与宗教团体、少数民族、职业团体等特殊兴趣群体相关的遗产，也指与家族史关联的地理场所，家族团聚是个人遗产旅游体验的一个主要类型，寻根旅游乃个人遗产在时间轴上的更远延伸，也可指老兵们用于团聚和缅怀昔日战场遗址的行为等。
（二）幸福价值观
幸福旅游是近年来旅游与休闲研究中一个重要方面[5]，颇有哲学性研究深度，经常成为博士论文选题。虽然学者普遍认为旅游的根本目的是为了体验，但并没有回答体验又是为了什么？旅游者不能只考虑自己的体验，还要做到与他人分享，不能只希望旅途中遭遇快乐并潜意识的将这种快乐当幸福。旅游在发展到一定程度上需要创造幸福，要在出发前就选择幸福的旅游，由追求快乐到健康度假，也多少说明一些问题。一些学者还讨论了旅游幸福指数指标体系，在舒适、实惠、新奇、安全、满足、价值、快乐等分指标中[6]，本文最为感兴趣满足、价值两个维度，“满足”是目前只考虑自我感受的旅游定义所涉及到的，而“价值”则是其欠缺的。前者多指通过他人的评价而得到自豪感，幸福价值多是指通过主观能动对自己在幸福中所发挥作用的肯定，也即幸福是利他的同时也兼得了利己，或者为较长时间上的好的因果关系，这是迄今旅游概念在一般情况下进入不到的境界。尽管对幸福是什么还不能达成一致，但没有人怀疑家庭和睦是幸福最主要的来源，孩子去家乡探望父母就是一种伴随旅游的幸福。
快乐与愉悦，那经常是属于年轻人在不涉及到亲情方面的想法，既是当时的求知，也是过后的不甚思量。对于中老年者而言，快乐有时就是过眼烟云，畅爽过后常常迎来失落，这是经验及经验推动的思考在发挥作用，快乐后的回味未必就是快乐，历险后的再想起可能就是一种后怕与反思[7]。在职者虽长将快乐挂在嘴边，但不快乐情绪通常日复一日。倒是老者退休后通过不断找乐子可以做到每日快乐，有时间还得必须有心态、有充实的活动安排，通过自己的走动，让诸多不在身边的愉悦排着队经过身边。省亲旅游可谓是一种幸福，是青年人及中年人通过旅游可以实现的特有，是老人早年辛勤付出的现在等待及收获，幸福可以包括并大于快乐，并能够剔除某些负影响的实在性快乐。幸是偶发但福又可指留住或使之经常，言幸福的回味可达半年以上也不为过。愉悦旅游、快乐旅游、幸福旅游等，都是旅游大家庭里的成员，不应该把前往异地的幸福省亲排斥在旅游之外。
二.省亲旅游的定义
省亲旅游、探亲访友旅游、家乡旅游、故乡旅游、亲情旅游，有这样几个可供选择的概念。家乡旅游或故乡旅游的社会意义较强，亲情旅游可以唤起广泛的共鸣，从社会厚重意义上讲，谁人没有父母？还是选择省亲旅游做概念比较妥当，基本处于上述各种表达的核心所指。直白而言，作为一种诠释性定义，省亲旅游即是指以探望父母为核心指向的跨区域旅游。迄今，国内鲜有研究省亲旅游的文献发表，仅有的几篇文章也将这种旅游在概念上当做常识而不做定义，讨论内容以市场特点、旅游者行为模式及营销策略为主[8]。
省亲（本研究主要是指前往异地的亲情访问）不仅在移动距离上符合旅游定义，而且在经济、文化等方面都符合旅游标准。国际联盟从经济角度定义旅游者时，甚至把海上巡游途中临时停留不超过24小时的停靠某地也考虑在内[9]，可见旅游的经济定义何等重要，因为临时靠岸的邮轮旅游者的购买欲望非常强。省亲旅游虽多不用付住宿费，但整体上购物花费较大，而且还会有以文化名义的直接性金钱赠与。从文化意义或曰心情上看，本文在引言中也对此有所阐述，省亲旅游的文化内涵更深、更广，探亲从原本的可以归于血浓于水，尤其是在有事件发生的时候的亲人之间的空间移动，但在交通不发达，收入水平较低的时代也会让对方生成无事不登三宝殿的恐惧心理，而如今随着收入水平的提高，不安心理减少，多了许多有亲朋自远方来不亦说乎的感觉，因为双方的经济状况已远远超过了曾经的时代。从旅游选择的自主性上上考虑，似乎探亲旅游在目的地上没的选择，但由自由选择阶段进入深入发展阶段后，相对稳定的偏好也是旅游的一大特征，早期的旅游定义也不会把偏好内容写在其中，幸福及对某类事情的执着可能还胜于初级阶段对完全自由的想往。热衷于景点景区的观光，已经开始让位于区位上的休闲与度假，旅游心情的获得在早期似乎只有依靠核心的旅游资源与产品，如今在受文化转向（cultural turn）的人本主义影响下，空间是知识创新的社会产物，社会与阶层也可以代表时间等[10]，亲情双方在较长的分离状态下会生成可旅游的空间与时间，孤独亦可看做最大的旅游吸引力之一，将家乡父母比作我们最爱的旅游资源，其实并不羞于出口而且还理直气壮。换言之，去异地省亲很像旅游，再加上厚重的社会意义，“像”加“积极意义”就足以是现代旅游的“是”或本质，现代社会在很多情况下认为本质是社会给予的，那样的观点很有创新意义，而以往我们只有找到事物内部固有的本质才敢承认那才是“是”。
三.政策：旅游的家乡计划
（一）资源贫乏区的旅游起步
所谓家乡计划，在本文中是指政府为发展省亲旅游作出的战略考虑，这个政府既指地方政府，也包括上级职能部门。就目前迹象而言，各级政府似乎对此还没有想法。提出省亲旅游，在政策制定方面能够发现两个突破，其即是社会经济方面的考虑，还体现在对旅游学问的启发。其一，为旅游资源贫乏区找到有起步保障的客源市场；其二是为劳动力输出地区做发展旅游的回报。
有些地方既无山水，也无文化遗产，看似不具备发展旅游的资源基础，但在外工作的可观的人口数量，其实也是起步发展旅游与休闲的凭借。回家者在路途上是旅游，到达后将也即是休闲。从旅游角度上看，经济不发达地区又可分为两种类型，一种有卓越的旅游资源，只是区位相对偏远，至少还可以看到希望，在等待客源市场的觉醒，而最为让人忽视及感到无奈的是另一种情形，即没有优秀旅游资源的边远地区。这让我们重新审视让一部分先富起来的政策，其适合于改革开放初期阶段，在旅游领域可认为起个区域带头作用，资源、区位皆佳的地方自然首先发展旅游，其次是有资源但区位欠佳的地区，但那种趋势却迟迟扩散不到两者皆无的县乡。发展之初，由先富到逐级带动的设想，在发展中要有政策调整，途中更强调转折性、加速性发展。现在关于旅游资源的定义，还狭义性地限制在历史文化遗产及对旅游者有新引力的自然存在，空间、客源市场、区位、地域间的人脉关系等，还没有被看做旅游（业）资源。虽然有学者认为直接用于旅游的设施可算作旅游资源，但因学术界盛行狭义的科学论证，这让应用研究在学术语境中逊色于严谨派。（见图1）
资源贫乏的县乡要发展旅游，在起步上要区别于其他地区为旅游的高精尖大，应致力于文化味道、大众参与，空间规模上采取小集中、大分散方式，政府不在旅游飞地建设上过分投入精力，在功能定位上要看重省亲者与当地居民的同场休闲，既可以同时也可以异时，可谓一种混合机制的考虑。在具体选址上，可从当地居民人气的休闲场所做起，改善既有休闲空间的环境质量，丰富活动内容，但不应该改变原有场所的功能。省亲者回到家乡后，对两类场所怀有特殊的情感，一是前往家人推荐的最新建设，家乡越变越好；二是去看看能让自己产生回忆的场所。后者要保留、保护与修缮，前者要精美别求大。为发展经济，当地政府一般非常重视招商工作，可由最初邀约招商的品牌入住，升级为入赘招商的弘扬文化，借招商之际将入赘思想加入其中，要求开发商在声音、文字、空间、品牌等方面，确保弘扬当地文化在其中的份额，以此可为省亲旅游的休闲活动提供更好的情趣、场所和内容，让当地居民有文化深度地增强自豪感与归属感（图1）。要达到这样的要求，在转变思想及具体做法上，还需要做细致的研究工作。
（二）财政支援
当经济发展到一定程度，在大环境上，中国的经济总量已经超过日本而成为世界第二，国家在财政支出上此时就可以考虑支持经济落后地区的旅游建设，改直接的经济给予为旅游帮扶。当然，也要结合国民对优质休闲、度假旅游资源的需求[11]，这是发达国家的已经采取的既有做法。对于本文所研究情景，因某些地区向沿海及大城市有大量劳动力输出，也包括大学毕业后留在外地工作的人群，且不问劳动力接纳地是否为这些人做出了怎样的实际感谢，但就输出地而言，完全可以替代优秀资源地一项，获得国家在财政上的旅游支持。让在外者欣慰于家乡的发展与文化保护，安心在外工作并常回来看看，甚至由省亲旅游者逐步变为旅居者、回流人、叶落归根行动者等，从而让乡绅阶层逐步壮大并稳定下来。
日本在这方面做出了较长时期的努力，注意给予村镇以旅游观光上的活力，促进当地居民与城市居民之间在村镇的旅游交流活动，导入地域自治体概念，国家部门如农业水产省、国土资源厅、运输观光省等，为自然修养村等旨在既振兴乡村也在面上提高国民福祉的项目上提供财政支持（表1）。
四.应用：对富裕旅游的思考
富裕县位于黑龙江省嫩江中游左岸，南与齐齐哈尔、大庆毗邻，齐齐哈尔―北安、齐齐哈尔―加格达奇两条铁路在县城交汇，总人口30万，县政府所在地在富裕镇，平均海拔185m，年降雨量428mm，为农业畜牧县，被国家农业部确定为全国牧区开发工程示范县。1978年前后，县域内大型企业有纸浆厂（现更名为斯达造纸有限责任公司）及林业机械厂两家，现在其一远不如从前辉煌，另一家已经倒闭。近年来，县委县政府提出打造“酒乳之乡”建设目标，主要以始建于1915年的富裕老窖酒业有限责任公司及光明松鹤乳品有限责任公司为龙头企业。富裕老窖乃省内知名品牌，在东北三省有较强的知名度，而光明与松鹤两个乳品品牌也拥有一定的知名度。
富裕境内无特别知名的旅游资源，没有山脉，嫩江风光品质较优，但齐齐哈尔市就位于嫩江旁，这个最近地级城市的居民不会为嫩江来富裕旅游，哈尔滨市也坐落在优美的松花江旁。县内虽然拥有一些古迹，但基本位于乡下且多没有留下历史建筑，而且东北地方的建筑很注重保暖功能，传统的半地下草泥及坯磊住房，在外观上也很缺少美感。县域内湿地资源较为丰富，但大庆市的湿地开发已经走在了前面，那里人口数量可观，石油工业让那里的人均收入远高于齐齐哈尔及富裕居民。目前，富裕镇内只有一家成规模的富裕宾馆，其他住宿设施多为个人的小旅馆。如今，富裕旅游开发只能说处于起步之中的起步阶段，一是在嫩江边上做了些夏季观光项目，设施建设很不完善，此项目也距离县城比较远，另一个则是在更靠近齐齐哈尔一侧的龙安桥镇，目前正在开发温泉度假村项目。目前，黑龙江省的温泉开发以大庆为热点地区。富裕当地人目前稍远一点的休闲项目，可谓在嫩江江边及乌裕尔河畔垂钓及在草甸区狩猎，城镇居民平时的休闲便是在广场、两个大型超市的门前门里等处活动。
富裕的旅游现状很适合于本文提出的观点，可以省亲旅游与当地居民休闲的混合作为旅游起步的基础。富裕县迄今在发展旅游方面已经做了一定的努力，在对给予肯定的基础上，笔者提出以下几点建议。
第一，要保留县城内一些能够让省亲者产生回忆的场所。随着房地产市场扩散到三四线城市，富裕县城内除邮电局、连接铁东铁西的群英洞等还保留外，像“一百”、“二百”、“三百”等老建筑或被拆除，或改做仓库，原县城运动场已经改为商业与住宅混合区。第二，新建区要注意熟化开发问题。县府已从县城中心区迁至南部新开发地段，那里原本为友谊乡所辖，新县府虽然外形很壮观，但夏季驱蚊工作十分困难，居民在晚间很难有勇气去那里散步或做其他健身活动。另外，由于是新建区域，还未形成文化氛围。
第三，镇内房地产开发要注意保持原来有特点的地标地物，道路格局要尽量能够与过去形状有所关联。如果主要街道要保持方格网络，在二三级里街（内街、后街、侧街）建设时，最好能够保留些原有走线及位置。第四，每年新建设施要有功能上的变化。近年来，住宅房地产开发建设年年繁荣，凸显了为了短期盈利的抓住机遇，因留守性老年居民的购买力较弱，周边农村一些富有者倒也进城购买了新房产，这对于增强城镇活力而言也是一件好事，但没能充分体现关于文化建设时空安排的长远考虑。第五，可建设酒乳购物中心。目前县城内以建设两家大型超市，但却是对来自齐齐哈尔及大庆资本热情招商的结果，并非是邀约入赘，故而那只是为当地居民增加了购买生活用品的方便，与酒乳文化没啥关系。富裕的酒乳产品，现在在任何一家食杂店里都可以买到，缺少一家大型、权威的销售空间，也没有因此造就出一个公众可参与的文化空间。
第六，让人力出租车成为一道风景线。由于缺少工业，许多居民以人力三轮车谋生，目前处于自由经营状态。关心百姓生活是件好事，今后政府也未必为了管理而进行干预及甚至取缔，在未来可能还是旅游所应具有的特色之一，自由经营――积极扶植――观光亮点，本文推荐这样一种思路，尤其在旅游资源贫乏的县乡，活性人力可能就是现代旅游资源的重要组成。
五.结论
经上述讨论，本文得出以下结论。第一，现代旅游在精准、精细及演变的观点下，已经把前往异地的省亲纳入到范畴中，省亲旅游在概念上成立；第二，省亲旅游可以个人遗产与幸福价值观作为理论基础；第三，本文给出的定义是，省亲旅游即是指以探望父母为核心指向的跨区域旅游，并认为“像”加“厚重”可作为判断现代旅游的标准之一，这一点已不同于传统旅游的本质上的是；第四，本文观点对资源贫乏县乡如何发展旅游，以及劳动力输出地区以旅游为手段获得国家财政支持以振兴经济，具有操作步骤上的可参考价值。
参考文献：
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篇11
收录日期：2012年1月9日
农地发展权是西方发达国家为了解决土地开发过程中利益冲突而被设计出来的，该制度在明晰土地开发权利及其归属、保护耕地和生态环境、保存古建、消除权益不公等方面发挥了重要作用。我国学者从上世纪九十年代初就提出要引进农地发展权制度，以完善我国土地权利体系和土地开发制度，为保护农地资源，控制耕地流失服务。我国目前正处于城市化快速推进时期，耕地资源和生态环境的形势非常严峻。近年来，我国学术界逐渐重视对农地发展权制度的研究，并取得了一定的成果。然而，国内学术界对该制度的研究仍处于起步阶段，很多基本理论问题还没有解决。本文在参考了大量相关文献的基础上，从农地发展权的内涵、定价配置及其与农民利益保护等方面分析了近年来我国农地发展权的研究成果，并且提出了研究中存在的不足和未来需要加强研究的方向。
一、农地发展权的内涵
我国当前对于土地发展权和农地发展权的研究还处在初级阶段，学术界尚未达成统一而准确的认识，将土地发展权和农地发展权混为一谈的情况比较普遍。事实上，土地发展权和农地发展权在范围内涵特征等方面有很大的区别。
柴强（1993）在分析了各国（地区）土地权利设置情况的基础上提出了土地发展权的概念，认为：“土地发展的基本观念，是发展土地的权利，是一种可与土地所有权分割而单独处分的财产权……所谓土地发展权，就是土地变更为不同性质使用之权，如由农地变更为城市建设用地，或对土地原有的使用的集约度升高。”张安录（2000）将农地发展权称为可转移发展权，即“允许土地使用受限制的土地所有者将其土地发展权卖给土地使用不受限制的土地所有者，进行额外土地开发。”杜业明（2004）认为农地发展权特指某组织或个人在以下两种情况下获取收益的权利：一是农用地转为建设用地；二是农村存量建设用地直接进入土地一级市场。周建春（2005）认为农地发展权又称土地发展权或土地开发权，是指将农地改为最佳利用方向的权利，也可狭义地定义为改为建设用地的权利。它是内生于土地所有权而又可从土地所有权中分离出来的一种用益物权。侯丽华等（2005）认为土地发展权应包括：农地变更为非农用地的发展权或称之为农地发展权；未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权；在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权；在建设用地上进行建设的发展权。范辉等（2005）认为土地发展权的含义可以具体地分为：农地发展权、建设用地发展权和未利用土地发展权，并且详细分析了农地发展权与土地发展权的异同。万磊（2005）认为土地发展权是指对土地在资源利用方面改变原有的利用形式，进行再开发的权利。即突破原有的土地利用形式，在空间维度上向纵深方向发展、在使用上变更土地用途之权。王万茂等（2006）对土地发展权和农地发展权的概念及内涵做出了比较详尽的阐述，认为土地发展权是指土地变更用途使用之权和对土地原有集约度的改变，土地发展权应包括：农地发展权、市地发展权。农地发展权指土地用途由农用地转为建设用地的不同用途使用之权。并且提出我国的农地发展权应主要包括以下三方面内容：①国家通过征地将农村集体农用地转为国家建设用地使用；②农村集体农用地依法被转为农村集体建设用地使用；③国有农用地依法转为国有建设用地。
二、农地发展权的定价
国内学者关于农地发展权价格的研究相对较少，重点探讨了农地发展权的价格评估，另外涉及了农地发展权价格的一些基本理论，包括涵义特点形成机理和影响因素等方面。
王小映（2003）根据土地用途转换和土地增值的关系，认为在土地用途转换过程中由土地用途价格差异形成的土地增值，与土地利用规划限定的土地发展权相对应，也可称为土地发展权收益。孙弘（2004）认为土地发展权价格是“价格束”的“一枝”，实质上就是土地利用方式改变后的土地价格与现状利用方式下的土地价格之差，并提出了决定土地发展权价格的三大要素：位置、用途和容积率。周建春（2005）认为农地发展权价值是假设农业生产处在正常生产条件下能获得正常的社会投资平均利润的情况下，因失去将农地改为建设用地的权利而应得到的补偿。范辉等（2008）主要研究了关于农地发展权价格的一些基本理论问题，对比分析了农地发展权价格的两种涵义，总结了农地发展权价格的特点、形成机理和影响因素。祝平衡（2009）具体分析了土地发展权价值构成，提出土地发展权价格包括改变土地用途所产生的价格差，改变土地利用强度所产生的价格差以及由于经济社会发展和土地利用规划导致土地区位的改变所产生的价格差，并进一步分析了影响土地发展权价格的因素。
关于农地发展权的价格评估，张安录（2000）提出可转移发展权（农地发展权）的价格可以通过建构发展权市场来确定。胡兰玲（2002）借鉴了法国上限密度限制的做法，提出限度内的空间建筑权转让时，价款由当事人自行约定；为鼓励开发者向国家购买超过限度的建筑权，国家可以采取低价策略，出售高空或地下建筑权应收取少量费用或不收费。周建春（2005）认为计算农地改为建设用地的增值是在假设农业生产为正常生产的前提下进行的，在此前提下的农业地租或农业生产资料价值也是正常生产条件下的地租或地价。这是所有的农地都能得到几乎相等的补偿，而农地发展权则依土地的面积、位置、生态景观等条件不同而价格不同。王顺祥（2005）提出了计算征地综合区片价格的两种思路：以集体建设用地有偿使用价格量化农地发展权；以工业基准地价为基数，确定国家与集体的分成比例后量化农地发展权，并分析了两种思路的优劣。汤芳（2005）根据影响土地价格的因素和定价的原则，在提出一系列合理假设的基础上，提出了符合我国现有市场环境农地发展权的定价模型，即：农地发展权价格等于非农用地的市场价格减去开发成本，再减去农地的农用价值。王万茂等（2006）认为农地被征用时农民获得的补偿可以是：农地所有权中的一部分加上农地使用权（承包经营权），再加上农地发展权；而国家则可以通过税费的方式进行农地发展权的二次财富分配来拿回（拿回比例需根据国家宏观经济发展确定）本该属于国家的农地发展权补偿。范辉（2006）根据农地发展权的内涵和土地开发费用及利润不属于农地发展权价格的内涵，得到：农地发展权价格等于市地价格减去农用地价格，再减去土地开发费用及利润。祝平衡（2009）提出了一系列土地发展权价格的测算公式，其中包括当该农用土地改变后的土地用途分别为工业、住宅、商业时的价格公式。
三、农地发展权的配置
农地发展权配置的研究实质上就是要解决农地发展权归属和收益分配的问题，这也是国内学者当前探讨的热点。迄今已经形成了归公论、归私论和分享论等三种主要观点。
归公论，又称“涨价归公”，主张农地发展权应该归国家所有，使用者若要进行开发必须先向国家购买发展权。沈守愚（1998）根据马克思的二元结构理论，认为集体土地所有权与归国家所有的农地发展权可以同时并存。胡兰玲（2002）也赞同将土地发展权归属于国家所有，因为“将发展权与土地所有权分割处理，以发展权属于国家的方式将公共投资产生的开发利益返还给社会”可以根除一些弊端。刘卫东等（2004）认为，土地用途变化产生的土地资产增值与原土地所有者、使用者的投资和劳动没有任何关系，是土地利用规划或城市规划用途管制的结果，因此它所带来的土地资产增值应当归全社会所有。张友安等（2005）也赞成土地发展权归国家所有，国家是土地发展权配置与流转管理的主体。王万茂等（2006）从历史及国家长治久安、长远发展的角度分析，认为农地发展权应归属于国家所有。张磊等（2007）认为农地发展权设定为国家所有更具有可操作性和现实针对性。
归私论，又称“涨价归私”，主张农地发展权归农民和农村集体所有，国家可以向农地所有者购买发展权。黄祖辉等（2002）认为“涨价归公”的错误理念导致了非公共利益征地行为，主张应该在农地用途转换的过程中区分公益用地和非公益用地，非公益用地应该对农民补偿，即使非要坚持“涨价归公”，也应该通过税收的方式。贾天啸（2003）认为土地发展权收益归农村集体用于发展非农产业、公益事业和安置就业等方面。杜业明（2004）也主张农村土地发展权应该归属于农民，并提出：“现行农村土地发展权制度不均衡是造成我国耕地锐减、土地利用秩序混乱的根本原因，并将导致其自身的变迁。”
分享论主张农地发展权应该由国家、农民及农村集体经济组织共同分享。周诚（2004）认为“涨价归私”与“涨价归公”两大派别的观点都各有缺陷，于是提出：在政策上折衷、糅和两大派别的精神和做法，统筹兼顾，减少矛盾，切实做到“合理补偿，剩余归公”。高勇（2004）按照马克思的地租分配理论，认为级差地租I应该归土地所有者所有，级差地租Ⅱ应当由土地所有者和征地者共同所有，即发展权收益应由国家和农民共同分享。杨明洪等（2004）认为农民集体作为土地所有者应该分享土地发展权价值，并提出推行“片区综合补偿价”是解决农民集体分享土地发展权价值的关键。季禾禾等（2005）主张国家作为农地发展权的权力主体代表，同时农民应该参与对发展权权益的分享，并且可通过建立农民基本生存保障体系的形式落实农民对发展权的分享。万磊（2005）利用法经济学方法分析了“涨价归私”与“涨价归公”的效率，得到两种方案都难以达到效率最优，认为农村土地发展权应归属农村集体，为均衡利益及体现国家管理权威，政府可以对所有土地发展权的实施以一定税率征收税赋。朱启臻等（2006）分析了归公论和归私论的弊端，认为农地发展权由国家和失地农民分享，既能使失地农民的发展得到有效保障，也可以有效遏制征地权的滥用。吴宇哲等（2008）认为归公论有失公平，归私论与中国的发展阶段不相吻合，也赞同分享论。刘祚祥等（2008）运用产权经济学的基本原理与产权博弈的方法来研究我国农地产权合约，得出我国 “土地发展权”是农民、村集体与政府三方长期博弈的均衡解的结论，并进而论证“农地发展权分享”合约将是我国在既有约束条件下利益各方基于理性选择的结果。藏俊梅等（2008）从产权的角度，也认为农民应当参与农地发展权的权益分享。
四、农地发展权与农民利益保护
关于农地发展权与农民利益保护，国内学者近年来进行了一些初步探索。揭示了当前农地非农化过程中失地农民权益受损的普遍现象，分析了其内在的深刻原因，探讨了农地征用与征地补偿的具体措施，并提出了一系列保障失地农民权益的长效机制和政策建议。
黄祖辉等（2002）探讨了非公共利益性质征地行为对农民土地发展权的侵害以及造成的不良影响，并提出了土地发展权补偿的两条途径。刘永湘等（2003）分析了农民集体所有土地发展权的压抑与抗争，并认为对农民集体土地发展权真正构成压抑的是法律对农村集体土地使用权的合理流转不予支持。杜业明（2004）从政治经济学角度对“圈地之风”进行了定性分析，探讨了其兴起的根源，并提出了若干治理举措。王小映（2004）探讨了如何保护在农地转用过程中“三无”农民的权益，认为必须彻底改革现行农地转用制度，加快完善社会保障体系，从制度上建立起保障失地农民权益的长效机制。高勇（2004）分析了现行征地补偿理论和制度设计上的缺陷，提出了一系列具体的保障失地农民权益的机制。侯丽华等（2005）认为国家的公共权利没有得到有效约束，相关配套法律法规不完善，使得有经济实力的建设者借助国家强制力对农民集体实行土地发展权的压抑，农民的土地财产权益长期受到侵害。郭熙保等（2006）探讨了土地发展权、农地征用与征地补偿制度三者之间的关系，并针对如何完善当前农地征用和补偿制度提出了若干政策建议。由建勋（2007）分析了农村集体土地权益维护难的制度原因，并提出了对农村集体土地权益维护制度进行创新的途径。李丽红等（2007）对比了国内外土地征用补偿标准，认为美英等国在实际补偿中，考虑了土地未来增值给土地所有者带来的收益，值得我国借鉴，并提出了在农地发展权视角下失地农民补偿应当包括的基本内容。王永慧等（2007）根据农地发展权的内涵、价值构成和对产权人的经济功能，把农地发展权分为基本发展权、实体发展权和虚拟发展权，并对不同类型的农地发展权对失地农民利益的保障作用进行了具体阐释。臧俊梅等（2008）认为，农地非农化中失地农民权益受损的原因主要是由于农地发展权定位不明晰；失地农民权益保障的关键在于农民依据土地产权参与分享土地增值分配。秦祖伟（2009）认为失地农民利益受损现象日益突出的根本原因在于农地发展权的缺失，在城乡统筹建设的新形势下，改革现行的土地征收制度，增加农地发展权制度，创新农地非农化增值收益分配及征地补偿机制已经迫在眉睫。周建国（2010）对农村土地征收中农地发展权受损的现状及其原因进行了分析，提出了相应的法律保护对策。刘国凤等（2010）认为征地费用严重偏离市场价格水平，既不能发挥市场的调节功能，又损害了失地农民的利益，同时过低的征地补偿费用往往诱使地方政府大量征地并高价出让土地，进而滋生腐败。
五、结论
我国学术界近年来逐渐重视对农地发展权及其相关问题的研究，并取得了一些初步成果。然而，不论是在广度上还是在深度上，都有待加强研究力度，很多基本理论问题还没有得到解决，很多结论都还不太成熟，很多观点都还有待于实践的检验。对农地发展权与土地发展权的内涵和范围，一直没有取得相对一致的认识，而它们却是深入研究农地发展权的基础和前提，如果不能尽快明确界定将会导致相当混乱的局面，并使得关于农地发展权的其他研究停滞不前。关于农地发展权价格的内涵及其定价方法，国内学术界的研究也比较滞后。定性的研究较多，定量的研究较少，以后应加强定量方法对农地发展权价格评估的探索；建立农地发展权市场，通过供给与需求来确定农地发展权价格的方法固然有很多优点，但我国目前未必有建立此类市场的成熟环境。对于农地发展权的归属和利益分配，更是众说纷纭，莫衷一是。很多学者的观点吸收了国外一些现成的经验，但我们在借鉴西方国家相关制度的同时，更应该结合我国的政治制度经济现状历史条件和文化传统，并充分考虑到农地发展权的不同归属所带来的长远影响，探索出一种真正适合我国国情且具有可操作性的配置方式。关于农地发展权与农民利益保护，大多数学者都认为目前失地农民权益受损的根本原因是由于农地发展权的缺失或定位不明晰，并提出了很多值得参考的保障农民权益的具体机制或建议。这些措施当然也是理想化的，如何将其深入贯彻落实应该作为今后的重点研究方向。
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篇12
新农合；可持续发展；运行体系
一、文献回顾与本文拓展
（一）可持续发展“持续性”一词最初由生态学家提出，即所谓的“生态持续性”（EcologicalSustainability），旨在强调森林、渔业、地下水等自然资源的再生与利用。1987年，世界环境及发展委员会（WCED）首次给出了“可持续发展”的定义：既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展[1]。“可持续发展”的提出实质是对唯经济增长传统发展模式的深刻反思与批判，突出强调在公平性、持续性和共同性原则下经济效益、社会效益和生态效益三者并举的生态型发展。上世纪90年代以来，“可持续发展”引起了社会、经济、科技、文化等领域理论界和实践界的高度关注和积极实践。
（二）新农合可持续发展的国内外研究新农合从2003年试点至今，大致经历了基本覆盖阶段(2003-2008年)、运行完善阶段(2008-2012年)和机制创新可持续发展阶段(2012年至今)，对缓解农民“因病致贫”“、因病返贫”发挥了重要作用。新农合可持续发展可以理解为在各个参与主体共同努力下，所有参合农民都能长久、公平地享有基本医疗卫生保障，这与党的十七大报告提出的“人人享有基本医疗卫生服务”的奋斗目标一致。国外，特别是发达国家，鲜有采用合作医疗模式解决农村医疗卫生问题的经典范式。文献查询表明，国外对合作医疗问题的研究主要集中在农户参合意愿及其影响因素、农村合作医疗保障模式及其改革两个方面。前者有Akin（1981）、Gertle（r1987）、Mwabu（1993）、GuptaandTiongson（2002）关于就医距离、患者年龄、受教育程度、性别及其他因素对个人参加医疗保险行为的影响研究。后者有世界银行（1997）对中国以三级卫生保健网络为支撑的农村合作医疗制度、世界卫生组织（2000）对泰国医疗保险健康卡制度所做的研究。国内关于农村合作医疗的研究较多，但关于新农合可持续发展的研究相对较少，主要集中在以下四个方面。一是公平性问题。解垩（2009）认为，新农合制度能否健康、可持续发展,关键在于其能否实现基本卫生服务的公平性[2]；袁辉（2010）提出，新农合缴费形式的不公平，地区补助的累退性，不同经济阶层、不同地区农民接受医疗服务的不公平，影响了其可持续发展[3]。二是效率问题。魏来、张星伍（2008）提出，医疗机构之间缺乏竞争、成本软约束等原因导致医疗机构低效率运行，使新农合基金难以发挥最大效益[4]。张广科（2009）从风险分担的角度定量分析了新农合制度效率，认为风险分担机制不合理是导致基金使用效率最优化和农民补偿最大化难以实现的根本原因[5]。三是农民参合意愿及影响因素。赵晓强（2008）、瞿栋（2010）分别以反映医疗卫生服务可及性和可得性水平的变量、农民社会经济地位和人口学特征的变量为工具，分析了影响农民参合意愿的因素。四是创新模式研究。周建波等（2010）基于城乡、区域经济差距拉大的背景，提出了以经济发展阶段为基础的多层次新农合医疗保障体系[6]；张洪等（2011）则提出一个非政府组织参与的新农合可持续发展模式[7]。
（三）本文的拓展目前的研究成果主要探讨了新农合可持续发展的个别或部分影响因素，如效率、公平等，稍欠系统性和全局性。本文认为，新农合可持续发展是一项复杂的系统工程，其运行不仅要追求制度效率，也要注重制度公平，更要激活各个利益主体共同参与的内在动力，因此本文尝试综合运用可持续发展理论、利益相关者理论、危机管理理论等多学科经典理论，结合社会主义新农村建设的时代背景，以运行体系为切入点，构建新农合可持续发展的运行框架，力图在研究视野和理论基础上有所突破，为制度决策者和操作者提供参考。
二、新农合可持续发展的运行环境
新农合可持续发展的运行环境主要由政策与法律环境、医疗卫生服务环境、资金环境、信息技术环境、社会文化环境等构成。各种环境相互影响、相互作用，从不同角度影响着新农合可持续发展。
（一）相关政策与法律环境当前我国农民的健康问题既非经济贫乏，也非能力缺失，而是健康权利的贫困，但健康权利贫困又源于制度贫困[8]。制度是国家法律法规和政策的具体化，用于规范与约束社会关系。政策体现了政府在法律法规基础上的调控导向，激励社会主体的行为。鉴于新农合的国家福利属性和“共济合约”本质，其可持续发展必然依赖以政策与法律为基础的政治体制及其权力分配。新农合可持续发展的政策与法律法规的稳定性、规范性和延续性，直接影响着政府、新农合经办机构、农民、医疗卫生机构等参与主体的行为及其互动模式与边界。因此，相关政策与法律体系是新农合可持续发展不可或缺的保障。
（二）医疗卫生服务环境新农合设计的初衷是让农民病有所医，避免因病致贫或因病返贫，在此基础上实现更为深远的诸如新农村建设、城乡统筹发展等目标。实现病有所医的一个前提条件就是医疗卫生服务的可获得性。参合农民看病就医必须得到相关定点医疗卫生机构的专业服务才能实现，而基层医疗卫生网络的完善程度、经营理念与价值观念、农村医疗卫生技术人员的配置状况及服务能力都影响着新农合制度的运行效率和公平，进而影响着其可持续发展。
（三）资金环境资金对新农合可持续发展极其重要，“缺钱”正是传统农村合作医疗制度发展艰难曲折并最终瓦解的原因所在。新农合的资金管理包括资金筹集、资金保管和资金支付（报销）三个基本环节。资金筹集的比例分担与顺序、资金保管的透明度与合理性、资金支付的前置条件与程序简易程度等都是新农合可持续发展的重要影响因子。
（四）信息技术环境信息技术是指完成信息收集、存储、加工、、传送和利用等技术的总和[9]，是管理标准化、规范化的核心手段。新农合可持续发展必然是现代化、信息化的管理，参合农民基本资料、医保经办机构、定点医疗机构的信息管理，参与机构之间的即时信息共享，建立在远程通信技术和计算机多媒体技术基础上的农村远程医疗服务以及系统运行过程的监控等都是新农合可持续发展必不可少的支撑，而这些都建立在现代信息技术的基础上。
（五）社会文化环境社会文化是指人们长期在特定空间内和社会环境下生活和互动过程中形成的信仰、价值观念、风俗习惯、生活方式和伦理道德的总和[10]。社会文化对人类行为的影响是无形的。在新农合的可持续发展过程中，农民的健康态度、风险意识、诚信程度和医疗机构的价值观念、道德情操以及经办机构工作人员的服务意识、服务态度等都与社会文化密切相关。
三、新农合可持续发展的运行目标
结合我国新农村建设的时代背景和新农合的实际运行情况，本文把新农合可持续发展的运行目标分为社会主义新农村建设视角下的新农合目标管理运行模式和利益相关者理论视角下的新农合管理体系。前者由要素目标和目标体系均衡构成，后者由新农合管理体系方案的设计、执行以及管理目标的实现构成。
（一）社会主义新农村建设视角下的新农合目标管理社会主义新农村建设是指在社会主义制度下，以科学发展观为指导，加快农村全面建设步伐，最终实现农村“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁和管理民主”的目标。新农合可持续发展旨在保障农民的基本医疗卫生权利、防止农民陷入“病—贫—病”的恶性循环，进而保障农民在新农村建设中发挥主力军作用。因此，新农合的可持续发展与新农村建设之间存在高度的内在耦合性（见附表）。新农合可持续发展无疑对新农村建设目标的实现具有促进作用。
（二）利益相关者理论视角下的新农合管理体系利益相关者利益相关者（Stakeholder）是指“能影响组织行为、决策、政策、活动或目标的人或团体，或是受组织行为、决策、政策、活动或目标影响的人或团体”[11]。利益相关者理论强调经营管理者在进行管理活动时，要综合平衡各个利益相关者的利益诉求。这里的“管理活动”实际是一种组织行为。新农合在本质上是一个互助互济组织，其运行理应属于组织行为。新农合可持续发展运行体系涉及农民、政府及其新农合经办机构、医疗机构、医药产品制造商与提供商、慈善组织与个人、新闻媒体等诸多利益相关者，依照利益相关程度不同，可以分为三个群体，即核心利益群、战略利益群与相关利益群。核心利益群是指与新农合有直接经济利益的相关者，主要包括农民、医疗机构及医药产品提供商与制造商。战略利益群与新农合的关系没有核心利益群那么直接，但其影响力同样不可忽视，主要指政府和经办机构。相关利益群与新农合没有直接利益关联，但其行动同样对新农合发展产生一定影响，主要有慈善组织、新闻媒介等。2.不同利益相关者的利益诉求及其均衡三个利益相关者群体在新农合可持续发展中的关注焦点和努力方向并非一致，对系统的影响方向和程度也有所差异。核心利益群的主要诉求是经济利益：农民通过出资参合，获得新农合待遇资格，享受医疗卫生服务并报销规定的费用；医疗机构通过医患交易和政府补贴获得经济利益；医药产品制造商与提供商则通过与医疗机构的交易实现经济利益。作为战略利益者的政府和新农合经办机构，关注焦点则是社会效益，即新农合对提高农民福祉、推进新农村建设等的作用。政府出资直接影响新农合运行，其制度与政策的供给和变迁也会对新农合可持续发展产生重大影响。经办机构在整个运行体系中既是“枢纽”又是“龙头”，新农合所有结点都要与经办机构发生关系，经办机构自身既要统筹全局又要控制相关细节，是政府的“人”。相关利益群主要是社会公众利益的关注者，慈善组织的捐助能直接增加新农合可支配基金，提高补偿标准、报销比例以及农民参合的预期效用，扩大制度运行的弹性边界；新闻媒介的关注与监管能扩大新农合的影响并使其运行机制更为阳光、健康。
四、新农合可持续发展的运行保障
新农合可持续发展建立在有效、可靠的保障机制上，通过资金、信息、物质等要素的交换与互动，实现不同利益相关者有机融合，进而使整个系统的目标与功能得以达成。
（一）政策法律保障经过12年的实践摸索，新农合运行的内在逻辑和分析框架已基本理顺。我国2010年颁布的《社会保险法》规定：新农合的管理办法，由国务院规定。因此，国务院应尽快组织卫生计生、社保、农业等部门加快新农合立法步伐，使其运行“有法可依”。新农合立法既要为其规范运行提供保障，也要为其可持续发展提供支持，因此，应特别注意如下四点。一是立法本身应可持续，因此必须在综合评估新农合运行现状的基础上，对农村发展趋势作出科学判断，为新农合制度可持续运行留出足够空间。二是立法应保障制度运行可持续，促进长效筹资机制、内外监督机制、公私医疗卫生机构竞争机制的形成。三是立法应保障制度运行的公平性，解决等额筹资模式造成的垂直不公平问题、异地就医困难造成的横向不公平问题以及“以大病统筹为主”造成的参合农民受益不公平问题。四是立法应促进利益相关者共同参与的机制，如慈善组织参与筹资、新闻媒介参与监督等。
（二）医疗卫生服务体系保障我国长期以来的城乡分开治理模式和公共品供给差异化政策，造成了城乡之间医疗卫生服务水平的“差序格局”。因此，政府相关部门要提高认识，加强县、乡、村三级医疗卫生服务体系建设，着力提高农村整体的医疗卫生服务水平，真正实现“小病不出村、常见病不出乡、大病不出县”。具体而言，地方卫生部门要严格专款专用，并充分利用社会各界力量，加强乡镇卫生院、村卫生室等基础设施建设，保障医疗卫生服务硬件的供给；加强基层医疗卫生人才队伍建设,通过改善工作环境、提高生活待遇，吸引相关骨干医生到农村从事医疗卫生工作；借鉴“大学生村官”模式，积极探索建设基层医疗卫生人才队伍的可行途径；定期组织基层公共卫生人员的业务技能培训和医德医风教育，提高其服务质量和服务水平。
（三）资金保障新农合基金基本采用个人缴费、集体扶持和政府资助的三方筹集模式。但是在许多农村地区集体组织功能缺失的情况下，演变成农民缴纳很小部分、政府资助绝大部分的两方筹集模式，造成了地方财政不堪重负，动摇了新农合可持续发展的根基。因此，地方政府应制定切实有效的措施，加快农村新型集体经济组织建设，增强其发展活力和经济实力，补齐新农合筹资短板。要鼓励和引导慈善组织积极参与新农合的资金筹集，拓展筹资渠道。探索将粮食生产补贴款作为参合资金的可靠方法，提高筹资效率、降低筹资成本。对资金的保管与支付，各地要严格按“专户存储、钱账分离、封闭运行”的准则进行；探索新农合基金保值增值途径，将单一的活期存款结构调整为“活期存款+定期存款”模式；规范报销减免程序，降低农民的报销成本。特别强调的是，资金筹集应遵循多方参与的原则，不能由政府独揽，资金的保管与支付要强调公平，否则新农合就失去了可持续发展的基础。
（四）信息技术保障国家2005年就出台文件对新农合信息管理作了总体规划和部署，要求实现新农合管理的信息化、数字化和科学化。但在具体实践中，许多地区因领导重视不够、人手欠缺、经费投入不足等原因，新农合信息化管理的推进速度并不理想。为此，要尽快建成新农合信息化系统的国家级平台，为地方新农合信息系统建设提供范式。地方卫生计生部门要推动和完善本地区新农合信息系统建设；建立和完善含参合人员姓名、性别、身份证号、参合时间、就诊情况等基本信息的数据库；推行新农合“一卡通”模式，为参合农民的就诊、转诊、结算提供便利。
（五）社会文化保障受中华民族讳疾忌医传统文化的影响，我国农民的自我保健意识比较淡薄，“小病拖、大病扛”的观念在部分农民的思想中根深蒂固。因此，地方政府要通过政策宣讲、参合受益农民现身说法等宣传方式，逐步改变农民传统落后的健康观念，帮助农民树立有病早医、大病住院的医疗保健观念和疾病风险分担意识，从而切实提高其参合的积极性和主动性。一定程度上讲，三方筹资模式使农民被动参与了新农合的“合作”，进而奠定了制度的群众基础。但要使农民的合作行为由被动变主动，民主参与和民主管理的意识必须觉醒，这既是社会主义新农村建设的要求，也是新农合可持续发展的内在要求。
五、新农合可持续发展的运行调控
（一）构建动态监控机制，强化新农合可持续发展的运行监控与其他典型市场相比，医疗保健市场更加复杂，单凭市场力量来操作是不够的[12]。新农合涉及社会保障、医疗卫生、农民群众等多方利益，涉及面广、关系复杂，加之医患信息不对称，容易诱发道德风险和逆向选择[13]。因此，有必要由政府主导构建新农合可持续发展的动态监控机制，强化其运行监控。动态监控机制包括内部监控机制和外部监控机制，内部监控机制包括组织监控和技术监控，外部监控机制包括公权力机关的监控和其他社会利益相关者的监控（见附图）。组织监控：地方卫生计生部门组建容纳不同利益相关者的新农合管理委员会，并选举产生新农合业务执行机构和内部监督机构。技术监控：地方卫生计生部门将参合农民基本信息、城镇职工医疗保险信息、药品和检查费用信息以及医疗机构就诊住院信息联网共享，避免农民重复参合和报销、医疗机构滥用药和乱收费等行为。公权力机关的监控：地方政府组织人大、监察、司法、审计等公权力机关成立新农合可持续发展外部监控工作小组，以专项检查和重点抽查的形式加强对新农合运行体系重点环节的监控，确保其健康持续发展。其他社会利益相关者的监控：一方面，其他社会利益相关者要提高对新农合可持续发展的关注度；另一方面，地方政府要为其监控职能的履行创造适宜环境，让其以客观、公正视角审视新农合运行中存在的问题，以便及时矫正。
（二）新农合可持续发展的危机管理我国新农合的运行具有宽地域性和跨周期性以及利益相关者众多等特点，加上农村地区社会组织管理的松散性、文化环境的封闭性和农民群体的异质性等原因，新农合运行中不可避免会出现各种危机。因此建立起相应的危机管理机制，有利于新农合可持续发展。为此，地方政府要以卫生计生部门为中心，组建由医疗卫生机构、镇村基层组织、参合农民代表、新闻媒介等利益相关者参与的新农合危机管理小组，以便在出现重大医患纠纷、药患纠纷等危机时，能快速地反应处理。强化医疗卫生工作者、医药产品制造商以及农民群体的危机意识，从而奠定新农合运行中突发事件预警基础，防患于未然。
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篇13
做好生产经营即最大社会责任
谈到企业社会责任，一些人的观念中存在误区，认为企业履行社会责任最重要的就是从事公益，或者认为企业公益代表一切。实际上，这是对企业社会责任的一种误解。
从定义来说，企业社会责任（Corporate Social Responsibility，简称CSR）是指企业在创造利润、对股东承担法律责任的同时，还要承担对员工、消费者、社区和环境的责任。
由此可见，做好生产经营才是企业最重要的责任。广汽丰田执行副总经理冯兴亚指出，生产经营与履行社会责任是统一的。企业的社会责任感不仅有利于社会的发展，同时，一个企业、一款产品只有得到了社会和消费者的认同，才能够取得更长远的发展。
“企业最大的责任是什么？我想最重要的是不要生产假冒伪劣产品，不要给消费者增加麻烦，不要让消费者买了后悔。”冯兴亚强调，作为生产企业，一定要对消费者负责，生产出让消费者满意的产品。
对于任何企业来说，做好生产经营天经地义，不过近年来国内食品安全事件、假冒伪劣事件频发，不断提醒着各家企业：生产合格产品、遵纪守法、诚信经营才是第一要务。
在产品质量上，广汽丰田一直要求非常严格。成立8年来，广汽丰田以打造各细分市场标杆车型为目标，相继推出了凯美瑞（含混合动力）、汉兰达、雅力士以及逸致4款车型，多次获得J.D.POWER等权威机构认可。
冯兴亚认为，汽车企业是否真正对消费者负责，尤其体现在对产品召回的态度上。据了解，新的汽车召回条例将在2013年1月1日开始实施，对此，冯兴亚发表了对召回的看法。他认为，在国内舆论环境下，很多人担心会因召回影响消费者对其产品的信心，不过广汽丰田一直坚持将召回进行到底。
“在召回上，我们要率先做、大胆做，不因为有人对召回有意见就不去召回，不因为有人不召回或者对召回企业进行攻击就不召回，因为召回是对消费者负责的体现。”冯兴亚强调，敢于做出上述表态是需要底气的，他的底气来自于广汽丰田在行业领先的品质管理水平。
另外，2012年受岛屿事件影响，部分日系车车主遭受一些不理性事件，广汽丰田在所有日系车企中率先承诺“车主0损失”，负责的举动让广丰140万车主倍感安心，赢得广泛认可。
8年来，广汽丰田扎根广州，始终牢记对顾客、社会、员工和股东的责任，始终坚持“顾客第一、品质第一、服务第一”，为140万中国优质客户提品服务，解决就业人员5万人，累计为国家上交利税514亿，从2007年开始，一直处于广东省纳税人百强前十名。其中2011年纳税总额接近120亿，为广东省纳税百强企业第四名，为国家和地方经济发展作出积极贡献。
积极改善生产环境融入当地
广汽丰田一直秉承“通过汽车创造美好生活，服务和谐社会”的企业理念，坚持以做节能环保先锋为己任，一直都在积极努力改善生产环境，努力融入当地，扎根南沙，志在成为优秀的企业市民。
2009年，以建设第二生产线为契机，广汽丰田提出了“构建中国NO.1环境企业”的目标，不惜投入重金1.93亿元，独家采用废水深度处理设备、太阳能发电系统、高效离心式冷冻机等一批先进环保设备，最终实现花园式工厂的建设。
据悉，被誉为“21世纪丰田全球模范工厂”的广汽丰田先后获得ISO9001质量管理体系认证和ISO14001环境管理体系认证。工厂实现了全方位的环境管理，在废水处理、噪音控制、废气处理、挥发性有机化合物（VOC）管理、防止污染物地下渗透等方面都达到了世界领先的水平。
在噪音处理方面，广汽丰田在每个车间层层降噪，比如冲压车间采用世界先进的压力机生产线，设备本身将噪音控制在85分贝以下，远远低于同行业标准。在废气处理和VOC管理方面，广汽丰田专门设置了涂装除漆雾设备、焚烧炉设备、除尘器等设备，及时地处理生产过程中的废气，减少对员工健康的损害。
在广汽丰田办公区的一角，垃圾箱已不再是简单的垃圾箱，而是将废弃物分为9类的垃圾车，在这里，所有员工都严格地按照分类标准来投放废弃物。对废弃物的分类如此之细，正是广汽丰田以零填埋量为目标，推进节能、资源再利用的活动。
据冯兴亚介绍，广汽丰田不仅企业自身积极参与，在产品和工厂环节率先引入环保的理念，而且还发动经销商以及物流商等相关环节，将环保的理念向渠道等相关环节辐射，最大程度上实现对社会的责任。
从2007年8月开始，广汽丰田在国内专业环保认证机构华夏认证中心的全力协助下，在全国广汽TOYOTA销售店启动了DERAP认证项目。该认证对于经销网点内的废弃物及危险品保管、废水处理装置、空调冷媒回收等细节做了严格规定。冯兴亚透露，截至目前，全渠道DERAP已完成认证185家（2012年11月数据），广汽丰田销售网络成为真正的绿色环保模范。
针对物流环节耗能高这一现状，广汽丰田于2007年7月构建了一体化的物流中心。公司产品的60%～70%都是采用最环保的水运方式，减少了运输过程中的能源消耗，同时减少二氧化碳的排放，减少了对环境的污染。
感恩戴德推进公益事业
广汽丰田不仅高起点导入丰田先进生产方式和创建环保工厂，同时在成立之初就致力于建立全面而独特的企业社会责任体系，积极寻求创新发展模式，经过8年的发展，形成了自己的社会责任体系。
对于一个负责任的汽车企业来说，在做好生产经营的基础上，要在力所能及的范围内更多地回报社会，投身公益是最佳方式。自成立之初，广汽丰田秉承“做良好的企业市民”的理念，积极投身社会公益事业。迄今为止，广汽丰田的公益项目已经覆盖环保、教育、安全以及慈善扶贫等多个领域，形成了一个可持续发展的公益体系。
据广汽丰田相关人士介绍，公司一直将公益事业作为长期的可持续性事业来推进，并设立了单独的预算科目，由专人负责跟进管理，确保公益规划能落到实处。
目前，广汽丰田已经形成了“饮水思源”环保行动、“阳光博爱”教育行动、“幸福方向盘”交通安全体验活动三大公益项目，公益事业总投入约5000万元，公益影响力由南沙社区辐射至全国各地，为社会做出一个企业公民应有的贡献。
在“饮水思源”环保活动中，广汽丰田植树共计3150余棵，在保持水土、净化空气、美化环境方面发挥着积极功效；增殖放流活动共放养鱼苗逾1160万尾，使得南沙区的渔业资源增产约800吨，渔民捕捞量增加30%。
广汽丰田在9省贫困山区捐建了12所“阳光博爱”小学，向全国重点高校428名学生发放“阳光博爱”助学金428万元；为全国35所高校、3所技校共捐赠了57台试制车和12台白车身作为教学用车，并向全国34所T-TEP学校捐赠教学用车70辆。
为提高公众交通安全意识，广汽丰田在极力提升汽车安全性能的同时，积极开展各种安全体验活动，大力宣传汽车安全知识。自2011年起，广汽丰田连续两年举办广汽丰田文明驾驶体验活动，成功打造“幸福方向盘”公益品牌。
