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二、正确处理好重点查处大案要案与着力解决损害群众切身利益问题的关系
重点查处大案要案与着力解决损害群众切身利益问题这两个方面的工作，各有侧重，但目标一致，相辅相成，相互促进。我们必须把重点查处大案要案与着力解决损害群众切身利益问题很好地结合起来，统一于监管执法的全过程。在深化经济体制改革时期，诱发制假售假的诸多因素依然存在，违法案件仍会出现阶段性高发的趋势。因此，要继续保持监管执法和从严查办违纪违法案件的强劲势头，集中力量重点突破一批大案要案，依纪依法从重从快打击违法分子。要通过加大监管执法力度，让群众有安全感；要通过案件查处，遏制假冒伪劣商品蔓延的势头，积极促进损害群众切身利益问题的解决。人民群众非常赞成和支持我们工商部门重点查处大案要案，同时也迫切希望解决好他们身边的、损害他们切身利益的合法权益问题。我们一定要站在“群众利益无小事”的政治高度，采取切实有效的措施，对与群众利益密切相关、群众反映强列的难点、热点问题，如假冒伪劣商品屡禁不止、电信强制、就医收费过高、食品卫生脏乱差、欺诈消费问题突出、售后服务难以保证、“三包”责任难以落实、马路市场和流动摊点清理难、防火安全有隐患、劣质化肥农药和装饰装璜材料充斥市场等问题重点加以解决。要通过切实解决人民群众最现实、最关心、最直接的问题，让人民群众感到整顿和规范市场经济秩序的实际成效，从而充分调动人民群众与工商部门携手共同维护市场经济秩序的积极性，激发人民群众参与投诉和举报的热情，为监管执法和大案要案查处营造良好的氛围。
三、正确处理好监管执法与服务地方经济发展的关系
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二、存在的问题
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所谓和谐执法是指执法者遵循法律的规定,在充分尊重和保护当事人合法权益的前提下,依据法定程序进行的非歧视性的、理想化的、合乎正常感情的执法行为。和谐执法具有文明执法、人性化执法的内涵。具体来说有四个特征:一是合法性。必须在法律的框架内进行,决不能违反法律的规定和立法精神。二是合情合理性。和谐执法应该是法、理、情的有机结合,让行政相对人在领略法律的威严和神圣的同时,享受和谐执法带来的“温情”和“体恤”。三是保护性。注重对行政相对人合法权利和社会、家庭、个人和谐关系的保护,体现对人权的尊重和保护。四是以人为本。要求在执法过程中“知民情、察民意、体民忧、护民安、保民利”,是“人本主义和执法为民”思想的集中体现。总体来说,和谐执法反映了执法者和当事人之间的良性互动,构成了建设社会主义和谐社会的重要组成部分;和谐执法作为与时俱进的新的执法理念,即是构建和谐社会的保证,又是构建和谐社会的内容。
当前在文化市场监管中实现和谐执法,应着重处理好三个关系:一是严格执法与维护社会稳定的关系。严格执法是社会稳定的基本保证,社会稳定是严格执法的必要前提。严格执法就是严格依法办事,遵循法律法律面前人人平等,不因当事人而异,体现法律的公正性、严肃性和权威性。但严格执法的目的是为了维护社会秩序,保障社会稳定。在执法过程中,既不能极端化,也不能情绪化,要尽量引导当事人进行纠正和整改,使当事人心悦诚服地接受教育和处罚,切忌使用粗暴的执法方式,激化社会矛盾,影响社会的稳定。在严格执法的同时,还要把人民群众的安危和冷暖放在心上,真正把人民群众的呼声作为第一信号,把人民群众的需要作为第一选择,把人民群众的利益作为第一考虑,把人民群众的满意作为第一标准,做到“依法、有理、有据、有利、有节”。只要我们执法的出发点正确,我们的工作才能赢得人民群众的信任、理解和支持,我们的执法才会更加有效,社会效益更加突出,我们对维护社会稳定才能作出相应的贡献。二是严格执法和教育疏导的关系。严格执法决不能单纯地理解为重罚,不能一味地用严厉的处罚手段取代在执法中至关重要的教育手段。处罚不是行政执法的目的,只是行政执法的手段,如果把行政执法的目的和手段混为一谈,势必给执法工作带来危害。在文化市场监管中,教育起着不可忽视的作用。思想是行动的先导,有了什么样的思想常常会导致什么样的行为发生,因此,我们应当坚持普法在先,教育在先的指导思想,帮助经营户树立牢固的守法经营意识和诚信观念,让经营户从思想上认识法律的严肃性和权威性,不要以身试法,更不要怀着侥幸心理,挑战法律的神圣和尊严。通过这样的思想教育,可以做到标本兼治,从源头上预防违法、违规行为的发生。事实启示我们:缺少管理的教育是软弱的,没有教育的管理是僵硬的。只有把管理和教育有机结合,促进执法和普法并举,才能达到执法的最佳效果。才能促进文化市场的繁荣稳定。三是严格执法与对待弱势群体人文关怀的关系。在严格执法的同时彰显人文关怀,这与执法的初衷并不矛盾,也不会削弱法律的严肃性。文化执法的对象有残疾人、无业人员、外来务工人员等,对于这些弱势群体违反法律的行为,在依法处罚的同时,也应设身处地的为他们想办法、解难题,使他们心诚悦服。在此基础上,协调各方,尽可能地解决他们的生活困难,就能有效地创造和谐相处的社会环境。这也就是说,执法主体不仅要明确自己是国家的执法者,更要明确自己是人民和国家的服务者,要防止由于长期浸润于管理者的思维模式中,关注管理者对被管理者的控制,忽略对公众需求的回应和满足。应当看到,执法是一项工作,也是一门学问和一种策略,更是一种艺术。做到既讲原则,又讲灵活、因势利导,把枯燥、僵硬的法律条文变得富有浓浓的人情味。
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行业诚信体系建设进一步提升。****年上半年，我县以餐饮服务食品安全示范单位为载体，采取以点带面、示范引导、全面规范的工作思路，着力构建食品药品行业诚信体系建设。通过企业自律、志愿劝导和部门监管三管齐下，在全县餐饮服务企业开展了文明用餐行动的宣传活动，共计发放“文明用餐”“节约用水”、“严禁吸烟”、“社会主义核心价值观” 等行动的宣传海报1000余份。电子屏宣传标语30余条。
二、扎实开展各类食品安全专项整治
餐饮服务企业：
（一）****年至今开展春秋两季学校食堂及周边、幼儿园食堂专项检查。联合县教体局分别于3月初至3月末，9月初到9月末对全县范围的学校幼儿园食堂及周边进行了各1个月的春秋季食品安全专项检查。共出动执法人员560人次，车辆168余台次，检查学校及幼儿园食堂46家，校园周边餐饮服务企业113家。对检查发现的问题当场责令食堂负责人限期整改，并就检查结果以文件形式进行了通报。
（二）开展中高考、中考食品安全专项检查。为保障中高考考生饮食安全，进一步提升考生就餐安全环境，我局会同县教体局于6月7日至6月9日（县第一高级中学、县第二高级中学）对考点食堂和周边小餐馆以及考生集中就餐的酒店进行了专项检查。对考点此次检查，共出动检查人员72人次，检查24家餐饮单位。
（三）圆满完成各类重大活动保障。****年，共开展“4.18庙会”、 “****中小学生运动会”、“****年高考考”等多次重大活动餐饮服务食品安全保障工作，每次保障工作均成立了保障组，确定专人进驻现场负责餐饮环节食品安全的相关事宜，对接待单位的食品加工场所进行了认真细致检查，对发现的问题现场下达监督意见书，并责令立即整改。通过完善的制度和充足的人力投入，保障期间未发生一起食品安全事故。
(四)为了进一步推进明厨亮灶工作，提升餐饮服务单位食品安全管理水平，按照省市食品药品监督管理局文件要求,我局结合我县实际情况,以提升餐饮服务食品安全水平为目标,以创新餐饮服务食品安全管理办法为核心,鼓励餐饮服务单位积极打造“透明厨房”，实现“阳光操作”。此项工作开展以来我县餐饮服务企业共计有3家以由老式厨房改建为“透明厨房”，现共计有明厨亮灶的餐饮服务企业19家。
（五）开展了针对第三方网络平台提供餐饮服务的监督检查，对“饿了么”“美团”在***县的配送企业未按照《食品安全法》对入网的餐饮服务企业的《食品经营许可证》进行审核，我局执法人员依据《食品安全法》对其下达了责令改正通知书，并作出了相应的行政处罚。
药品、医疗器械经营企业及使用单位：
(一）按照市里《关于转发关于进一步加强疫苗流通和预防接种
管理工作的意见的通知》的文件要求开展了疫苗专项检查。我局执法人员将对县内1家疾病预防控制中心、3家医院、3家农场医院、18家农场卫生服务站、2家社区卫生服务中心、14家乡镇卫生院、173个村级接种点进行拉网式检查。重点检查各医疗机构所使用疫苗及其它冷藏药品的来源渠道、供货方资质、到货验收制度落实情况和冷链管理情况。截止目前，我局本共计出动执法人员69人次，出动执法车辆23车次，对县内的1家疾病预防控制中心、3家医院、2家社区卫生服务中心、3家乡镇卫生院、13个村级接种点进行检查。未发现违法情况。
(二)按照市里《***市中药材中药饮片流通使用环节专项检
查实施方案》的文件要求开展了中药饮片流通环节专项检查。截至目前我局共计出动执法人员98人次，执法车辆32台次，检查了中药饮片经营企业23家，中药饮片使用单位9家。未发现违法案件。
（三）按照市里文件《关于加强无菌和植入性医疗器械监督检查
的通知》的要求开展了无菌及植入性医疗器械经营企业及使用单位的专项检查。截止到目前我局共出动执法人员38 人次，检查医疗器械经营企业11家、医疗机构2家。
三、日常监管工作
（一）、主要检查了药品经营使用单位药品(包括中药饮片、疫苗)
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中兴镇地处我市腹地，自然条件、地理环境优越，交通便利，农业生产有一定的规模和优势，在我市具有一定的代表性。为此，我们通过对该镇部分农村、农业、农民的了解一窥我市农村市场的现状。
(一)、生产状况：该镇人口2.66万人，面积约53.78 平方公里；主要农富作物有猕猴桃、茶叶、花卉等；其农产品生产以家庭小规模方式为主,农产品交易以就地、就近的简单交换形式为主,农产品价格随行就市；同时该镇存在的个体家庭生产、分散自主经营、壮劳力外出务工的现状,严重地分化了农户的市场主体力量,使之在农业商品经济关系中处于极其弱小的地位。我们不难发现,该镇农民个体在农产品的种植生产之初就带有很大的盲目性和随意性,缺少应有的市场信息和专业的技术指导,其产品大多数质量良莠不齐,缺乏品质检测和分级分类标准;进入销售阶段后,农民没有明确的、定向的目标市场和销售对象,更不要说定价话语权了。这种商品化程度低下的状况严重制约着该镇农民收入水平和实际购买能力的提高。
（二）收入状况:据统计显示20xx年，中兴镇农民人均收入为 5726 元，而同期我省农民人均收入为4121元，我国农民的人均纯收入为4761元。虽然该镇农民年均收入高于省均、国均收入，但较之城镇居民人均可支配收入(约15000元)而言，仍属偏低水平。从该镇农民的经济收入结构来看,当前农民收入中的农产品生产经营性收入比例普遍偏低,非农性收入比重日渐增大,农民的实际购买能力低下。由于农民收入结构中相当部分的收入来源于农村本土之外,这些外出务工农民的生活消费需求又只有通过城市实现,因此使得留乡农民实际购买能力原本低下的状况日渐加剧。而金融危机引发的外需不足、企业倒闭、工人失业（其中多为农民工）使这些情况更加突出。该镇农民这种现实的经济收入状况,决定了他们的购买能力和消费水平依然只能是处在维持生存需求的范围之内。
（三）、消费状况：农村商品流通体系直接承担着保障和满足广大农民日常生活需求的商业职能,然而从当前该镇农村商品流通市场的整体情况来看,“农民买廉、商人贩假、监管缺位”的市场环境状况较为普遍,农村商品市场仍处于初级市场阶段。从现实状况来看,目前影响该镇农村商品流通市场环境主要存在三大矛盾:
一是农民的购买力水平与现实生活需求和理性消费意识之间的矛盾。这一矛盾反映出较低的生存需求是多数农民选择价廉商品消费的主要动机。由于受购买力水平的限制,商品价格在相当程度上成为决定农民消费的首选要素,而对商品最重要的品质和安全要求往往局限于直观感觉,尤其对商品可能存在的潜在品质与安全问题大都缺乏必要的防范意识和必要的消费知识（常识）,有的明知是假冒伪劣商品也同样购买消费,其主要原因就是价格低廉。“首求价廉、再求物美,如若不美、自认倒霉”成为农民较为普遍的消费心理，这也折射出农民自我保护意识的淡薄和无赖。
二是对经营利润追求和市场条件与农民现实生活状况之间的矛盾。这一矛盾反映出农村商品流通的商业价值在传统模式下难以正常实现。在商品经济条件下,吸引商业资本进入农村的最基本驱动力在于商业资本对市场的利润追求。如果在基本利润追求难以实现的情况下,商业资本就很难主动地流向农村。尽管近年来，由政府引导，市场化运作，一些大型商业资本逐步进入农村市场，如红旗连锁、老邻居等，但在该镇农村仍普遍存在以农民个体经营为主要特征的农村商品流通模式,整体呈现出“散、乱、差、小”的市场特点,即网点分布随意散乱而缺乏合理规划,经营环境差而商品质量得不到保证,经营面积普遍偏小、品种杂、数量少,有的农家小店经营与生活不分,缺乏专门的经营人员和基本的商业常识和经营知识；他们的经营动机只是在不脱离农业生产的同时,通过附带经营以获得一些额外生活补贴,无税收、工资、租金等经营成本负担,经营的投机色彩较强。这种现状无疑使商品质量的保证成为一种奢望。
三是农村商品流通市场的地域广阔和网点分散与工商实施有效监管之间的矛盾。这一矛盾反映出工商部门在保障农村市场在公平竞争基础上的有序经营环境方面存在着缺失。在整个经营过程中,由于农村市场的点多面广、经营随意、地处偏远,就我们现有的人员和装备而言，均难以保证连续有效地履行法定的监管职能。这种监管缺位带来的直接后果,使得农村市 场成了假冒伪劣、三无商品的倾销地,无疑造成了对农村商品流通市场环境的不良损害,显然也对一些规模企业介入规范经营造成了一定的准入难度和经营障碍。
营造适宜农村商品流通发展的市场环境,关键在于正确处理和解决“农民放心消费、商人规范经营、工商监管有序”的三大关系问题。这也是我们对农村商品流通领域实施长效监管的目标所在。并通过监管,保证农民在其购买能力范围内可以放心消费,商人在经营范围内合法从事经营,从而促进现行农村商品流通机制向一个互制互动、有序良性的循环机制转变。那么作为我工商行政执法部门，应对现状建立农村市场长效监管的机制是当前的重要工作。
二、运用科学发展观 剖析市场化监管网
尽管我们有着依据“三定”方案而做的监管职责、监管流程、监管网络、监管机制，但客观上却存在着不尽人意的情形，如家底不清、职责不明、无照频出、隐患时现、监管乏力。
通过学习科学发展观，我们认为出现这些问题既有主观上存在认识的误区和盲区的情形，也有客观上存在着人员、装备不匹配的情形。
从金信工程数据库得知，我局有各类市场主体有29918户，实际存活约1.3万户左右，其中重点监管（餐饮、食品、娱乐、农资、危化等）对象（实际存活）约占总数的15%；面对监管对象多、涉及行业多、突发事件多、各类隐患多等现象，加之我们自身人员结构僵化、年龄老化、知识退化，因此，认识上还存在着监管不可能到位、无法到位的想法。
这是我们认识的一个误区。
因为按照统计标准，工商人员与监管对象比例为1：240 为理想监管比例，以此推算我局（仅以各工商所人员为基数）监管对象的临界点应在1.8万户左右。按照分类分级监管标准，对我市约20xx余户重点监管对象，也是有条件覆盖的。另外，由于我们自身对监管对象基础数据的不清、不详、不准，尤其是无证无照部分的统计更是“难得糊涂”。所以我们在黑网吧、游戏厅、卡拉ok等文化娱乐市场监管、无证无照餐饮、旅馆监管、燃气经营监管等方面表现为对监管对象的茫然，表现为不知监管对象有多少？无证无照有几许？在何方？监管措施的漠然，表现为巡查不到位，检查不知措（施）等。这是我们认识的盲区。
客观上我们确实存在人员素质参差不齐的状况，加之近年来业务知识培训少，表现为至今不明市场主体分级分类监管的具体规定等，尽管办公装备在不断更新、充实、提高，但监管工作的效率却并未随之提高。呈现的往往是巡查流于形式，整治处于被动、应付、监管置于应接不暇、疲于奔命的情形。
三、践行科学发展观 建立长效监管制（市场长效监管机制）
通过学习科学发展观，分析农村市场监管之现状和对中兴镇农村市场情况的调研，我们意识到要想建立农村市场长效监管机制，就应夯实监管基础，传承监管措施，拓展监管方式，积极引导农民增收，构建市场主体自律、工商监管他律、舆论监督参与的农村市场长效监管体系。为此，我们认为：
（一）夯实监管基础，完善监管措施。
运用金信工程的功能，进一步理清我市市场经营主体的状况，进一步完善农村企业信用分类监管和经济户口管理制度，依托“经济户口”，积极引导经营者，特别是食品、农资等重要商品经营者建立健全购销台账制度、不合格退市制度、质量承诺制度等自律机制。切实推行猪肉等重要商品质量可追溯体系建设。同时传承既定的监管措施，严厉打击坑农、害农行为，使“红盾护农”已成为继“12315”之后又一个让政府满意，农民拥护的工商品牌。
实施静态监管与动态监管相结合，有照监管与无照监管相联系，传统监管与网络监管相衔接，固有监管与创新监管相并举，粗放监管与精细监管相统一，事前规范、事中监管与事后处罚相结合的全程监管措施。
（二）规范经营行为 建立监管机制
以科学发展观为指导，切实落实监管与服务等四个统一。着力引导市场主体自律。要让市场开办方第一责任制度建设逐步覆盖我市所有有形市场，继续在重点经营户中推行并完善“两帐两票一卡一书制度”、质量承诺、问题商品下架下柜等行之有效的各项制度。引导经营者守法经营、公平竞争。推进食品放心店、农资放心店建设，引导消费者到有质量保障的经营场所购买消费。充分发挥新闻媒体舆论监督作用，对坑农、害农的典型案件及时予以曝光，扶持发展农产品生产龙头企业，确保农村市场的商品和农资质量。以此奠定农村市场长效监管机制的基础。
通过积极引导和培训，发挥工商“七机制”、活扶农致富农，切实维护农民权益，维护农村市场规范有序。
1、积极引导和扶持农村各类经济合作组织发展，实施好“经纪活农”工程。一要大力推广各类农民经济专业合作组织，重点培育和发展一批适应市场需要、农民欢迎、机构完备、机制健全、作用突出的农民专合组织。二要引导农村经纪人的发展。切实建立健全“风险共担、利益均沾”的利益分配机制，让农户参与产业化经营，努力提高农产品市场化程度，推进农业产业化进程，从而实现扶农助农致富农。
2、加强合同监管，稳步推进“订单农业”，实现一县一品等特色。深入农村对涉农企业和农户进行面对面的宣传教育；有计划地组织他们参加《合同法》等法律法规知识的培训。20xx年初，我们通过开展6期农村经纪人培训，在全市农村起到了积极地引导和示范作用。同时我们还把“守重”活动延伸到“订单农业”中，把社会信用体系建设延伸到“订单农业”中，在涉农企业中开展争创“守重”活动；以此增强涉农企业的凝聚力、向心力、辐射力，更好的带动农民增收致富。
3、转变观念搞服务，认真执法促监管。目前，由于大部农民自我保护意识弱，识假辨假能力差，维权体系不健全等因素，致使农村部分地区成为假冒伪劣商品的倾销地，极大地损害了广大农民群众的合法权益。工商部门要想加强对农村市场的监管，就要转变观念搞好服务。依托“12315”这一平台，逐步推进“12315”维权进市场、进商店、进校园、进乡村、进社区。畅通农民消费申诉举报渠道，真正做到让农民“投诉不出村，维权在家门”。
要根据农村商品消费特点，开展各项专项整治活动，加大对农村市场特别是分散在城乡结合部和村镇的各类商品批发市场、集贸市场、个体商贩、小加工作坊的监管力度，严厉打击以“送货下乡”为名的销售假冒伪劣商品的行为。同时要进一步加大对涉及农业生产的种子、化肥、农药、农机具违法广告和虚假“致富信息”广告的打击力度，防止农民上当受骗。以此发挥工商部门在农村市场长效监管机制建设中的他律功能。
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[文献标识码]A
[文章编号]1006-0863（2015）05-0044-05
2014年的福喜事件、转基因食品安全、微生物污染、台湾馊水油事件、食品掺假事件等食品安全事件频频曝光，中国食品安全堪忧。这使我们联想到2013年8月特大病死猪肉案，所涉猪肉售往苏皖豫鲁4省9个市县。荒唐的是在这起案件侦破之前，地方食品安全监管部门无一察觉。根据我国现行的食品安全管理体制，从养殖到屠宰、加工、流通、销售、消费等环节是在包括检疫、商务、质检、工商、卫生、食品药品监督、城管等不同部门。这起案件中监管部门集体失灵。相关部门以“不知道”“不清楚”等模糊的回答面对各种质疑。
据统计，2014年中国全面小康进程中“最受关注的十大焦点问题”，即食品安全（55.1%）、腐败问题（48%）、物价（43.4%）、房价（41.2%）、医疗改革（40.5%）、贫富差距（36.90/0）、环境保护（36.5%）、就业问题（33.2%）、社会保障（31.50/0）、社会道德风气（31.1%）。
其中，食品安全居首位。食品安全是关系国计民生的重要方面，是国家大安全视角中重要的国家安全治理领域，也是市场监管的一个重要方面。正如亚当・斯密所述，“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠夫、酿酒家或烙面师的恩惠，而是出自他们自利的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说他们利己心的话。我们不说自己有需要，而说对他们有利。”市场主体为了追逐自身私利最大化，不可避免的会出现损人利己，甚至铤而走险做出伤天害理的违法乱纪行为。2014年发生的各类食品安全案例都证明了市场主体在追求自身利益最大化时真的会选择铤而走险。为了有效遏制这类事件的发生，我们必须进行有效的市场监管。市场监管法律制度是有效市场监管的重要前提与基础。要真正建立以高效为核心的市场监管法律制度，真正实现市场的公平、公正和有序。
目前，我国市场监管改革正在各地进行，出现了“三合一模式”、“三轮驱动”等地方特色的市场监管改革并在各地发挥一定的作用。但这些改革探索更多地局限在狭义的市场概念以及监管执法层面，广义的市场监管革新不管在实践层面，还是在理论层面都需要进一步明确相关维度。十八届四中全会后，国家全面推进依法治国。为实现合理高效的市场监管，我们必须在依法治国背景下，分析当前我国的市场监管，譬如监管理念是否契合市场经济的需求，政府监管机构的设置是否得当，监管体制是否合理，监管主体的监管权的配置是否科学、多元化的监管体系是否发挥了应有的作用，并在此基础上明确市场监管的维度。杨炳霖曾指出，监管是典型的跨学科研究领域。目前加强监管治理体系的需要还存在不足，即：（l）占主导地位的管制经济学监管更适用于经济性监管，而当前我国社会性监管领域问题更突出，譬如安全生产、环境保护、食品安全等；（2）目前普遍秉持狭义的“政府监管”范式。即理论研究大多局限在政府监管层面。此外，从发达国家的市场监管发展历程来看，他们大多经历“经济性监管――放松监管――缩小经济性监管，扩大社会性监管”的发展路线，虽然发展日趋成熟，但仍处在不断的改革与发展的进程中。我国不断出现的食品安全事件，加之上述两个不足正说明在依法治国的背景下，进一步明确我国市场监管维度是十分必要的。
一、监管模式：打破传统政府监管，构建社会多元监管
传统的监管理念认为，监管是政府或公共机构通过制定法律或颁布行政命令来规定、限制或调整可能造成各种社会负面影响的各种因素或行为，这是一种片面理解监管的理念。目前我国的监管法律及相关制度必须在法治基础上正确引导社会对市场监管的认识，进一步引领监管模式的变革。
两方成熟市场经济最初为了克服市场失灵，呼吁把国家与政府找回来，全面加强监管法治架构和宏观管理。譬如美国早在l998年就建立了食品安全委员会，专门监管食品安全并构建了全面的食品安全监管体系。其委员会包括农业部、商业部、卫生与公众服务部、管理与预算办公室等，将食品监管纳入管理与预算中，进行全方位的管理。而中国属于后发外生型国家，在进一步强化政府监管角色的同时必须把市场和社会找回来。随着市场经济的发展，为了克服市场失灵，政府对市场进行监管，但却出现以政府为主体的单一监管模式不能有效克服市场失灵，存在过度监管或“政府失灵”的风险。对此，郭跃进提出：市场监管产生的原因不是理论界常说的市场失灵，而是由于市场主体之间的有关信息不对称，讨价还价的实力不对等和产权界定不足，致使市场主体在趋利动机的作用下对市场公平交易规则的有意破坏行为存在。这样的问题市场机制本身无法解决，必须依靠其地位和身份超越市场主体的第三方介入，保证公平交易规则得到贯彻。这两者都表明传统单一政府监管不能够实现高效市场监管。以政府对发牛的一系列食品安全事件的监管为例，我们发现市场监管都会受到执法资源等诸多因素的限制，这些执法资源包括执法人员、执法能力、检测技术与没备等。美国证监会有3100名监管人员，还聘用了1200名全职律师，组建了全球最大、最专业的监管队伍，就是为了突破影响市场监管因素的限制，确保监管的专业与有效。因为某些执法资源的缺乏会引起无效率监管。
无效率监管的出现是政府市场监管权力配置始终在“主体――客体”的传统监管理念的影响下进行。实质上，市场主体自身具备的权利以及主观能动性与传统政府管制合力能够形成多元化的市场监管模式，即社会多元监管。构建社会多元监管的一个典型的例证即为回应性监管理论的出现。2012年我国学者杨炳霖出版《回应性管制：以安全生产为例的管制法和社会学研究》对该理论进行了全面介绍。他认为，回应性监管理论是构建政府与非政府合作型监管模式为宗旨，更加重视政府之外的其他主体的监管作用，以及政府和其他非政府监管之间互相建构的关系。社会多元监管的实质即是回应性管制理论中提及的政府与非政府主体的合作，它们在市场监管中的互动、合作、博弈，达到各方利益平衡，进而实现资源的最优配置的监管模式。传统的全面型、保姆式的监管使我国市场监管系统工作繁重，监管力量分散，在依法治国的背景下，我国市场监管必须在提高市场监管效率的基础上合理确定监管主体，合理划分监管职能，充分发挥市场机制的作用，激发市场经济的活力。譬如食品标准制定，我们可以通过市场行业协会或企业自身为标准制定主体，相关监管部门通过法律等相关程序认定标准并确定此标准是否为强制性标准。由此可以缩减政府相关职能部门的规模，实现有限监管模式，逐步走向多元监管模式。
社会多元监管是多元主体互动的过程，各个主体在市场中的权利都通过一定的渠道或机制得到了应有的尊重，而政府的公权力却在社会性规制中得到应有的限制，规避了政府单一主体监管带来的监管失效的可能。这种监管模式是监管多元主体相互监督、相互促进，实现有效市场监管的途径，是依法治国背景下市场监督的有效模式，明确监督模式对实现有效市场监管具有重要意义。更为具体的说，监管权的分配是监管模式转变的关键内容。政府在监管权的分配上起重要作用，在依法治国的背景下，基于“回应性监管”理论的不断成熟以及政府权力清单改革的不断深入，政府应该提供其他主体监管平台，构建社会多元监管模式，形成共同监管合力，不至于出现监管不力或失效的情况。美国等发达国家拥有独立的监管机构、完备的职能、清晰的权责等，都是确保市场监管体系有效运作的重要保证。他们不仅充分利用市场主体力量、社会自治组织，还充分发挥决策咨询机构的作用，共同构建庞大的市场监管体系。我国在构建中国市场监管模式时，必须结合本国国情，吸收国际相关经验，创新构建适合中国发展的市场监管模式。
二、监管主体：明确监管主体，发挥市场自律功能
市场监管的最初目标是解决市场失灵，实现市场资源的有效配置。明确监管主体是市场监管的基础保证，明确监管主体有利于提倡发挥多元监管主体的作用。多元监管主体的提出是建立在第三方主体已经从“经济人”向“社会人”转换的基础上，即除政府以外的第三方市场主体能够维护社会的整体利益和良性竞争的社会秩序。越来越多的企业、行业协会（联盟）等市场主体开始意识到过度追求自利并不能带来长久的发展，很多企业在内的市场主体在发展的同时意识到企业的社会责任。正是市场主体的“社会人”定位，使得市场监管主体的多元化成为必然。此外，我国的市场监管虽与发达国家市场监管的总体目标一致，但我们面临着与西方成熟市场经济国家完全不同的制度约束和任务挑战，亟待从国家管控、政府主导型体制向社会多元共治体制演进。所以我们应将多元主体纳入市场监管体系，明确监管主体，发挥市场自律功能。
首先，强化市场主体自我监管意识。监管作为一种管理活动，其主体不应只有政府。当今社会法定的市场监管的法定主体主要包括：司法部门、政府的行政执法部门、行业协会（商会、联盟）、消费者维权组织以及新闻媒体。这些部门既包括广义上的政府部门、也包括社会组织、甚至企业等市场参与主体。就行业协会（联盟）及企业而言，自我监管意识与行为是明确监管主体的充分必要条件。实现有效的自我监管不仅需要行业协会（联盟）或企业的自律意识，还需要行业协会（联盟）或企业的自律机构，这一自律的原动力来自于完备的市场监管法律体系。依法治国的实质即视法律为治国之重器。为实现有效的市场监管，必须确立市场监管法治信仰，依法设立监管机构和执法体系，并进一步确立强制自我监管制度。利用外部制度推动企业发展自我监管意识。只有市场主体如行业协会（联盟）或企业能够在制度下依法实现自我监管，才能从根本上有效补充传统政府单一主体进行监管的弊端。可以说常规性监管力量主体的构成以及相互的关系状态构成一个国家市场监管体制。这说明，明确的监管主体与市场监管的体制构成有着紧密的联系。不管是行政管制型、行业自律型，还是两者兼顾型的市场监管体制，都必须明确监管主体并赋予主体相应的权力与职责。主体意识是发挥市场监管主体作用的基础，在依法治国背景下，不断强化监管主体意识将有助于动员、发挥市场监管各主体作用。
其次，强调市场主体监管功能。前文提到的司法部门不可能作为常规运行的市场监管部门，只能作为非常规市场监管主体。消费者维权组织以及新闻媒体组织是社会监督的重要方面，其往往作为市场监管的补充力量。当然，他们与政府以及行业自律组织一起构成了市场外部约束力量。然而，市场秩序的维护不能够只靠政府，更多需要来自市场主体的自律行为的自我监管。市场主体主要包括公司、合伙、独资企业、个体工商户等专门从事经营活动的法律主体。 2008年以来，全国的市场主体平均发展速度保持在8%以上，可见我国市场主体出现多样化对市场监管提出了新时代的要求。强调市场主体监管功能是对市场主体的规范化的要求，是对市场主体治理结构、责任形态等方面的规范。市场主体发展与市场监管的改革、发展有着内在的联系。明确市场主体监管必须建立在完善的制度建立基础之上，这些制度包括监管听证制度、监管回避制度、监管职能分离制度、监管告知制度和监管行为说明理由制度等。在依法治国的背景下，通过完备的法律制度强调、规定市场主体，确保市场主体制度统一性，利用外部因素促进市场主体自身监管行为的产生，并在实践中日趋成熟。
三、监管问责：明晰市场监管权责，实现问责合理合法
总理在2014年的中国质量（北京）大会上讲话指出，质量安全的主体责任在企业。要加强监理企业质量首负责任、缺陷产品强制召回、工程质量终身负责以及服务质量保障等制度。很多发达国家在社会性监管方面亦强调生产经营企业第一责任人的角色，通过法律规定企业必须作为第一责任人处理各种责任事故和事件，事后再根据全面调查进行责任追加认定。明确责任主体是有效问责的基础。落实企业主体责任需要企业自身的内在意识与动力，即企业责任主体自发性。这种自发性必须依赖以法律形式规定并固定市场监管权责分配与问责。因为以法律形式明确监管主体是明确各主体监管权责，实现问责合理合法的保证。我们看到欧洲国家大多采用“法典――法律――行动指南”的形式完善法治架构。欧盟作为大陆法系国家，主要通过出台法典并辅之以单行法规，构成较为完整的社会性监管法治体系。在完备的法治体系下进行有效地市场监管。对我国而言，通过法律形式规定监管问责是十分必要的。目前监管责任主体模糊、问责非法治化是导致问责不科学或随意性的重要原因。我们必须通过法律形式明晰市场监管主体权责，实现合理合法的有效问责。
近年各地查出的多起食品安全事件中暴露出各种形式的执法乱象，其中不乏执法腐败的现象。如媒体曾披露倒卖检疫出境证明等乱象。这些乱象说明我们必须改变相关监管部门的职能重心，避免“重审批、轻监管”的情况，在法治背景下，明确市场监管主体，强化监管主体问责，对各种违法行为予以惩处，切实落实市场监管职责。
市场监管有效问责需要具备以下基本因素：
（一）明确的市场监管责任主体
首先，明晰市场监管主体权责。目前，市场监管尤其是食品安全事件或安全生产等社会性监管责任认定模糊。在出现的食品安全事件中问责结果不一致的现象显而易见。早前发生的阜阳奶粉事件以及三鹿奶粉事件都存在监管部门存在失职责任过错，但处理结果却不同。前者追究了地方政府及相关部门的责任，证明地方政府主要承担食品安全监管责任。后者则追究了中央职能部门的责任，证明中央承担食品安全责任。这种不一致的情况势必会加重市场监管问责不清的状况。当然，造成市场监管问责不清的原因也与我们庞杂的问责群体有关。我国在食品安全监管问责主体认定上就经历多次改革，从最初的县级食品卫生监督机构到现在的农业部、工商部门、食品药品监管等部门。所以，我们必须用法律法规等制度形式确定市场监管问责主体。
其次，确保市场监管问责有法律依据。市场监管需要明晰有效的责任制度对市场运行以及各主体的权责关系加以规定，以相关法律规则来确保制度的有效实施。目前我国市场监管问责依据普遍存在法律依据不足、规范笼统等问题。可以说市场监管问责法律法规的缺失是造成我国日前市场监管问责存在问题的主要原因。目前，我国“约谈”问责屡见不鲜。约谈具有浓郁的行政于预色彩，虽在相关事件发生后能够从某种程度上疏导民意，企业往往也会遵循约谈中劝说性的建议执行。但这更具有随意性，不能够保证问责的合法规范性。
（二）明确市场监管问责程序
目前市场监管没有明确的问责启动程序，问责机制的启动往往来自于社会舆论或主管行政部门及主管领导。没有专门的市场监管问责规范可供遵守。在市场监管问责程序启动之后，法律上仍然缺乏可操作的程序。在问责中涉及的质询、调查、罢免、撤职、撤销、问责人申诉、复议程序等环节都没有可操作的程序规范确保市场问责程序在合理合法的规范下实施。所以造成个别管理人员成了问责的“替罪羊”。虽然现在已经意识到市场监管问责的程序，但问责程序还需在不断的实践中予以完善并用法律的形式加以固定。当然市场监管问责程序仍需要其他制度的配合，譬如监管绩效评估制度、监督制度等。经合组织（OECD）要求成员国采用监管影响分析，提高各国监管效率，并将监管纳入预算机制，与监管绩效评估构成全面的问责机制。这些我国市场监管改革发展的同时可以吸收西方社会的有效的经验。
四、监管流程：再造市场监管流程，实现监管流程法治
流程再造足一种全新的管理思想，这一理论以业务流程为核心，设计企业管理过程，从整体上构建畅通的流程，追求令顾客满意的管理最优目标。这涉及几个关键的点：（1）以业务流程为核心。（2）构建畅通流程。（3）令顾客满意的管理最优目标。那么再造市场监管流程时，必须改革以机构为中心的监管模式，实现监管业务流程化、专业化的监管，从而降低监管成本，实现低成本、高效率的监管。市场监管流程的合理正当是实现令公众满意、合法监管的基础，是实现有效市场监管的重要保证，从而实现监管效果的最优化。
市场监管的法制化趋势实质是市场监管流程阿造的重要驱动因素。市场监管的流程必须建立在法定流程的基础上，对市场进行有效监管二目前我同产品质量安全监督管理大多采取“一环节，一监管”的原则，“一个监管环节由一个部门监管”被看似为明确分工的流程化监管模式。但从特大猪肉食品安全事件中足以看出，目前市场监管职能涣散，监管无效的情况依旧存在。针对某些具体的食品安全这一事件，各地工商、食品药品监督等管理部门进行了改革尝试，各种模式的联合执法在各地尝试且成果不错。但在市场监管法治化进程中进行市场监管流程化改革，需要注意以下几个方面。
（一）树立市场监管流程管理理念
市场监管流程管理理念是市场监管思想的变革在市场监管领域推行流程管理理念必须建立在充分认识流程管理与市场监管的基础上，进一步树立以业务为中心、顾客满意为核心的市场监管理念，从而推进市场监管改革，实现高效市场监管。
首先，市场监管流程管理其实质是将市场监管的若干业务进行细化、专业化分类，市场监管机构以业务为核心进行合理职能分工，并在市场监管法制流程框架下进行合理市场监管，这是市场监管的理念革新这一理念存在于监管模式创新、监管主体明确、监管问责法治的监管维度之中。其次，树立市场监管的服务意识是顾客满意的重要保证。市场监管服务意识必须从对市场监管的认识着手。我们要意识到市场监管不仅是审批准入，也是市场良性运作的重要保证一H前我国政府正在进行行政审批制度的改革，取消下放行政审批事项稳步进行。2014年全年，国务院部门分3批取消下放行政审批事项247项，到2014年底，国务院共取消下放部门审批事项538项。”这些行政审批事项的取消正是政府进一步还权于市场的重要举措，也是提高行政效率的保证，进一步走向服务型的重要步骤。这也正是市场监管从“重审批”走向“重监管”的重要保证，是实现顾客满意监管的起点。
（二）以业务为核心明确划分监管职能范围
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1 药品行业市场监管的重要性
在现代化的药品行I领域中，市场监管主要是指对市场上的主体行为现状进行一定的限制、约束，以在一定程度上促进经济市场的发展。当前，在市场竞争意识不断增强的情况下，如何加强药品行业的监管在一定程度上也引起了人们广泛的关注与重视。在实际生活中，药品行业的发展与人们的生活息息相关，在进行药品监管的操作中，其要求相关药品监管部门对药品企业的生产、药品销售的行为等进行科学合理的限制与约束，以进一步促进药品行业的健康发展。对于药品行业市场来说，其本身便具备一定的自发性、盲目性、滞后性等特点，加之在整个药品市场中其经常发生相关信息不对应的现象，而这便会在一定程度上损害了消费者的利益。在这种情况下，加强对药品行业的监管显得至关重要。国家通过对药品市场的必要监管，可以有效地维护整个市场秩序，并有效地保障市场的正常竞争秩序，维护公众的合法权益。在社会经济不断发展的当下，对药品行业进行监管也是有效实现社会经济发展的必然要求。我国法律《中华人民共和国药品管理法》第一条规定：“为加强药品监督管理，保证药品质量，保障人体用药安全，维护人民身体健康和用药的合法权益，特质本法。”这是我国药品监管执法的法律依据，也是我国药品监管立法的目的，而为了有效地实现这一目标，我国药品监管部门及其相应的工作人员则需切实履行相应的职责，并在药品的研制过程中对其进行合理、合法的监督管理，以进一步保障药品市场的有序发展。
2 药品行业市场监管中存在的问题
在我国现代社会的发展过程中，虽然国家部门对药品行业领域的监管作业已给予了足够的重视与关注，但是在实际的经济市场运行过程中，其仍然存在着一定的问题影响着我国药品行业的发展。目前，就我国药品行业市场监管的现状来分析的话，其中存在的问题具体可以从以下几个方面进行相应的分析。
2.1 缺乏明确的药品监管主体职权
在药品行业领域中，其监督管理机关及其职权是法定的，而对于其相关的职权我国相关法律对此也作出了相关的规定，但是对于其中某些执法主体的权限其仍然存在着一定的问题。例如，一些国家规定的国务院部门规章和其他机关制定的规范性法律文件无权设立行政许可会存在互相违背的现象，而这种药品行政许可设定部门权限的不明确会给药品监管行政法工作带来极大的困扰。同时，在对药品广告的监管方面中，其往往会有药品监管部门和工商管理部门同时对此执行相应的管理，从而极易造成两大部门在执法时产生分歧，致使药品广告的管理无法落实到实处。由此可见，在我国药品的监管过程中，这些问题的产生都会在一定程度上影响着药品行业的发展，而其中的主要原因是我国药品监督管理体制还无法适应我国现代化的基本国情，加之各个不同的部门在职责上都存在相互交叉的部分，或者各部门职责衔接不到位问题，从而容易使实际的监管工作受到影响。
2.2 药品行业市场监管法律监督力度不够
在药品行业领域中，法律监督工作的主要目的是在一定程度上完善药品执法监督体系，以加强依法监管能力的建设，促进药品行业领域的发展。但是在实际的作业过程中，药品行业市场监管法律监督力度不够则是其中存在的一大问题。对于我国药品监管系统来说，其未明确药品监督管理部门的职责，且对监督管理部门也没有设置专门的法制机构，法制人员的缺乏、法制机构的不协调等问题都严重影响到药品行业的监管作业。此外，由于整个药品行业缺乏一定的监管监督体系，因此工作人员之间也便缺乏良好的沟通，对于监督检查中存在的问题也不能及时地进行交流与解决，从而严重滞后了药品行业的发展。总体上来说，在对药品行业进行监管作业时，我国缺乏强有力的法律监督力度，且对该项工作也缺乏一定的重视与关注，从而使该项作业面临着更加严峻的问题与挑战。
2.3 药品行业市场监管人员的综合素质不高
在整个药品行业的市场监管作业中，监管人员的综合素质在其中发挥着至关重要的作用，其监管人员素质的质量决定着药品行业的发展效率。其中，我国药品行业市场监管人员的综合素质普遍不高，在处理相关作业时，我国药品监管执法人员的观念较为弱后，因此具有较为随意的工作态度，而这极易在工作中造成一定的偏差，影响该项工作的正常开展。其中，对于监管人员来说，其本身对医药管理和药检等技术就缺乏一定的认识与了解，且在实际工作中缺乏一定的工作经验，对相关法律法规条例缺乏一定的理解，这些方面的存在便导致监管人员的监督水平相对低下。此外，一些监管人员由于对相关法律法规缺乏一定的认识，从而在罚款数额上其就随意决定，且多数监管人员在具体工作中还会出现的现象，而这些都是由于监管人员个人的因素而造成的结果，体现了药品行业市场监管人员缺乏良好的综合素质。
3 完善药品行业市场监管的有效策略
在市场竞争环境不断增强的情况下，为了有效地完善我国药品行业市场的监管作业，以进一步促进我国药品行业的可持续性发展，如何采取有效的措施解决药品行业市场监管中存在的问题已成为相关人员首先应当解决的问题。下面主要从以下几个方面对此问题进行了一定的分析。
3.1 完善药品行业的市场监管机构
在药品行业的发展过程中，相关国家部门应正确履行药品监管部门的监管职责，以通过完善一个统一、明确的药品监管体制来实现相关的市场监管作业。例如，我国在此方面可借鉴一些发达国家在药品监管机构方面的设置，以采用从分级管理向垂直领导发展的方向来建立一个自上而下的药品监管体系，如此一来，不仅可以有效地解决上下级交流沟通的问题，且对提高药品监管的效率也具有极大的作用。
3.2 加大药品行业的市场监管力度
在药品行业领域中，增强市场监管力度，其首先应在一定程度上完善执法监督的机构，以通过设置专门的法制机构、确定法制工作人员的职责来保障监管机构的正常运行。其次，相关人员需对监管内容进行一定的分析与研究，其不但要对各种监管行为进行一定的监督，还需严格按照相应的原则对其中存在的问题进行相应的分析与解决，以进一步提高该项工作的质量。此外，保障监督体制的完善性、加强内部监督和外部监督的监管力度在其中也具有非常重要的作用。
3.3 提高监管人员的综合素质
在药品行业领域中，相关人员需加强提高监管人员的综合素质。例如，由于不同工作人员的文化水平存在一定的差异性，因此其可通过建立一套完整、规范的准入制度来提高监管人员的综合素质。对于已在岗的监管人员，其可定期对工作人员进行相关法律法规、基础知识等内容的培训，以使其充分掌握相关专业知识，从而可以为监管工作的正常开展奠定良好的基础。此外，监管人员自身也需加强提升素质水平，以进一步促进自身良好的发展。
4 结束语
综上所述，在市场竞争环境下，加强对药品行业的监管作业对促进药品行业的发展具有非常重要的作用，因此相关人员需对此给予一定的重视与关注，以加强对此问题的研究，并通过采取有效的措施来促进药品行业的健康发展。
参考文献
[1]邢君亭.论市场竞争背景下药品行业的监管与法律规制――以“非法疫苗案”为视角[J].赤峰学院学报（汉文哲学社会科学版），2016，08：112-113.
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证券市场是个高风险市场，也是一个涉及众多社会公众投资者利益的特殊市场，证券发行是开展证券活动的源头，规范证券发行市场是证券市场有序、合理、高效运行的有力保障，有利于促进经济的活跃飞速发展。
一、我国证券发行市场管理的现状
《证券法》第5条规定：证券的发行、交易活动必须遵守法律、行政法规。第7条规定：国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。而我国证券监督管理机构即国务院证券监督管理机构——中国证券监督委员会是国务院的直属机构，是全国证券期货业市场的主管部门。可见，我国目前实行政府集中管理模式的监管模式。
第一，虽然集中型监管模式的监管机构脱离于证券市场的当事人之外，避免了冲突，能够兼顾证券业和投资者的利益，可以促进全国统一市场的形成，提高资本的流动性和证券市场的国际竞争力，使政府管理具有严肃性、公正性和权威性，但是该模式使市场的独立运行缺乏足够的保证，同时使监管活动与市场之间存在一定的距离，监管机构难以对市场变化做出及时的反应，自律性组织缺乏发挥其独特功能与作用的空间和环境，使自律监管与证券监管机构的监管无法做到相互协调与配合。
第二，我国股票发行的主体是股份有限公司，债券发行的主体是有限公司和股份有限公司，但《证券法》确立的核准制度只是针对股票的发行，对公司债券却保留了公司债券发行的审批制，形成了核准制与审批制并行的制度结构。这种造成审核机构分立，导致股票发行和债券发行使用不同的程序，股票发行向中国证监会申请核准，公司债券向国务院授权的部门申请审批。然而，这种二元结构却欠缺合理性：因为通常投资公司债券的安全性要比投资股票的安全性大。证券发行审核制度的二元结构，需要用两套内容职责基本相同的机构、内容相差不大的监管体系管理证券发行市场，这不仅加重了证券市场的监管者的管理者对证券市场监管费用的负担，同时也加重了证券发行人的发行成本及相关人员的费用负担，成倍地增加了发行人的信息公开成本。此外，按照《证券法》规定，证券发行的核准权或审批权由国务院证券监督管理机构或国务院授权的部门行使。这里所说的“国务院授权的部门”是指国家发展计划委员会，中国人民银行、财政部等部门。可见，目前我国在证券发行市场即一级市场，由证监会、国家发展计划委员会、中国人民银行、财政部共同行使监督权。证券的二级市场，统一由证监会负责监督。这种做法割裂了证券市场监管的统一性。
第三，我国《证券法》规定发行证券的条件有：符合国家的产业政策；有符合《公司法》《证券法》的法律条件；具有持续盈利能力、良好的财务状况的经济条件，还有兜底条款即国家批准的国务院证券监督管理机构规定的其他条件。但是《证券法》并没有规定怎样的产业政策符合国家的产业政策，虽然依据经济社会发展状况可以判断一般的产业政策是否属于国家的产业政策，但对有些边缘产业的发展是否符合国家的产业政策就很难判断，这给发行人、投资人以及执法部门留下法律的空白，不利于法制的统一。而且持续盈利能力、良好的财务状况这一经济条件是需要信息披露制度实现的，而我国目前信息披露制度还存在认识上的不足，披露信息的内容过于程式化，缺乏证券市场信息披露应具备的行为习惯，对披露制度的及时性、完整性、真实性、准备性标准模糊不清，没有良好的实施机制以及缺乏相关的责任制度。
第四，我国《证券法》证券发行的方式有多种，依据不同的划分标准，有不同的发行方式。按照证券承销机构是否承销发行为标准，分为直接发行和间接发行。按照发行对象的范围不同分为公开发行和间接发行。根据过节通行的做法，证券发行实践中存在“公募”和“私募”两种方式。所谓“私募发行”是指发行人向特定对象发行证券以募集资金的一种融资方式。许多国家规定向五十人以上募集基金的，如没有其他特殊情况，应视为“公募”。我国证券法对非公开发行的证券的发行未做明确界定，造成了法律适用上“私募”未做出明确的规定。事实上，我国股份公司私募发行已经取得了一定的经验，例如B股大部分是私募发行，“大众交通”向“大众科创”定向增发A股也属私募发行。但目前监管部门对私募发行仍按特例操作，其应按何种程度报经批准，如何履行信息披露义务以及如何控制风险等问题均缺乏法律的明确规定。
第五，在证券发行的程序中，我国《证券法》明确规定，发行证券必须经过制作发行方案、申报、受理、审核四个程序。其中制作发行方案中，必须有券商的推荐函、会计师事务所的财务报告、评估事务所的评估报告以及律师事务所出具描述公司所有问题而做出的律师建议书。因此，在证券市场中，中介结构发挥着重要作用。会计师事务所出具的审计报告是判断上市公司资产质量、经济效益与发展前景的最重要依据；律师事务所出具的法律意见是判断上市公司设立及运行合法性的重要依据。然而，凡是存在利益的地方，就存在利用非法手段获取利益。因此，有些将股票发行市场作为获取资金的唯一动机，为获得在证券市场上公平发行股票的资格，他们利用各种手段打通社会关系，骗取中介机构出具虚假材料或馈赠公司股票的方式行贿使验资机构违背事实甚至帮助其编造事实出具虚假报告。
二、针对我国目前发行市场的监管问题采取的措施
以上从证券监管模式、证券发行的主体、条件、方式、程序等方面论述了我国证券发行市场监管的不力，应采取以下措施：
1.实行证券行业监管为主，国家证券管理机构监管为辅。经济法是在市场失灵和国家干预失效的情况下应运而生的。李昌麒教授认为：市场自身可以解决的问题，国家就不应去干预；市场通过自身内部组织可以克服的，国家也不应该去干预。只有那些市场通过自身的运作规律和相互作用无法克服的，国家才应该干预。而证券法作为经济法部门的一个下位法，在实行证券监管过程中，我认为应采取证券交易所和证券业协会等证券业自律组织调整证券业市场的监管，在证券业自律组织无法实现或出现自身无法克服的证券问题时，再依靠国家强制力为后盾的国家证券监管机构管理。虽然上海证券交易所、深圳证券交易所的成立是政府为了消除当时证券交易所遍地开花的分散状态，实现集中交易的制度安排，是从分散的柜台交易到集中的交易所交易的强制性制度变迁，但在这种自律精神的严重缺失的制度下，我们恢复市场运行的一般规律，加强证券业自律管理，证券发行市场才会有序合理稳健运行。因此，在股份制有限公司在发行股票，有限责任公司或股份有限公司在发行公司债券时，应先符合本行业规定的各种条件，然后国家证监会进行必要的复核，对符合条件的公司允许其发行证券。这有利于既保护证监会作为中央政府的直属机构的权威性，又保护证券发行的效率性和专业性。
2.界定产业政策范围，完善信息披露制度，规范证券发行市场的条件。首先，证券业协会应依据法律法规以及现实经济情况，对国家的产业政策适时地作出明确的界定。比如可以借鉴经济学社会学各界对产业政策进行界定：它是相对于一个国家的经济基础（由各个生产条件，生产要素包括资源、劳动力）确定一个有利本国经济发展的方式。我国的产业政策有：优先发展传统产业（包括加工业、采掘业、农业），加强基础设施建设（交通、公路、桥梁），限制高耗能、高污染、低产值如烟草业、发电厂、化工厂等，社会保障性如保障性房地产市场进行的扶持等等。
然后，完善我国证券发行市场上的信息披露制度。证券市场的基本功能在于为融资提供一个直接的渠道，而影响这一功能正常发挥的关键因素首先是市场价格是否能根据有关信息而自由变动，其次是证券的相关信息是否能充分披露和均匀分布，而信息披露制度是这两个因素的决定性因素。目前，我国信息披露制度的价值有点扭曲。信息披露只要把影响市场价格的信息及时、准确、真实、完整给予披露即可。但我国的投资者很不成熟，由政府先判断哪一企业是“好”的企业，再由投资者去投资，这不利于投资者对其投资风险的承担，不利于证券发行主体信息披露的意识以及不能充分调动社会的力量，不利于证券发行信息披露行为的监管。因此，应细化承担信息披露的主体、内容以及根据社会经济情况适时进行经济政策的调整，同时增强证券发行主体信息披露意识，实行国家监管和社会监督相接合的信息披露监管制度。
3.明确规定私募发行证券方式，同时强化中介机构的自律管理。虽然我国很多证券业中介机构实行严格审批制有利于规范对中介机构的监管，但它从长远来看，不利于中介行业的做大做强。因为行业准入容易造成一个垄断利益阶层，人为的垄断使得同行业间的竞争变得相对宽松，从业者就缺乏较强的动力去提高业务水平，缺乏开拓新业务的类型，缺乏寻找如何发展壮大增强竞争力的方式，容易形成规模小、业务领域有限、业务水平低、服务意识差的局面。所以应强化中介机构的自律，取消行业准入制度，保障中介机构自由充分竞争，实现公平竞争机制。同时，建立完善的行业内奖励与惩罚相结合的保障机制，保障证券业中介机构自身的权责统一。
三、结语
经过对我国证券发行市场简短的分析，我们不得不认识到注重以证券业自律监管为主，以证券国家监管为辅的经济法律依据和制度设计的必要性。同时从证券法对证券发行的主体、条件、方式及程序方面规定的不确定性造成监管的不力出发，得出我们必须完善立法的有关规定，确定国家监管的可操作性，在确保证券监督管理委员会监管证券发行市场的权威性的同时加强证券业自律管理的证券发行管理制度。
参考文献：
[1]刘春竹.证券发行监管法律制度研究[D].北京：首都经济贸易大学，2002.
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二、改革做法
（一）调整管理体制，优化配置机构编制。一是整合工商、质监、食药分局及食品安全委员会办公室，综合设置济南高新区管委会市场监管局，为高新区管委会内设机构，负责区域内食品药品、工商、质监日常监管和行政执法职责，承担高新区管委会食品安全委员会办公室日常工作。二是在高新区代管的3个街道办事处分别设立市场监管所，为市场监管局派出机构，承担本区域食品药品监管和行政执法工作。每个市场监管所核定行政编制10名，加强基层监管力量。三是整合个体私营企业协会办公室、技术监督站、食品药品稽查大队等机构，组建市场监管执法大队，为高新区管委会所属财政拨款事业单位，受管委会委托，承担辖区内食品药品、工商、质监综合执法工作。
（二）迅速实现融合，形成综合监管合力。一是班子带头融合。采取交叉分管方式，原工商口的副局长分管质监业务，质监口的副局长分管食药业务，食药口的副局长分管工商业务，使领导班子首先实现融合。二是人员双向融合。在全系统范围内实行“双向选择”，让各个业务口与工作人员互相选择，选不上的待岗再培训，如此一来，原有的小圈子被打破打散，实现了业务大融合。三是机关文化融合。按照新的职能定位和工作需要，所有工作人员统一着新制服，标志主要由帽徽、肩章、臂章、领花、胸章组成，包含四部门原有的突出特征，其中帽徽由国徽、红盾、剑兰叶以及标有JHDZ济南高新技术开发区英文缩写、济南高新市场监管字样组成。通过统一换装，既增强了归属感和向心力，也便于社会各界的识别与监督。
（三）优化运行机制，提升监管服务效能。一是实行“一窗式”受理。深入推进工商登记制度改革，推行公司注册资本认缴制、一址多照、一照多址、改革企业年检为年报等制度。将企业登记、食品药品许可、组织机构代码证办理窗口进行整合，将原来在三个局四个窗口办理的证照，改为一个窗口受理即可办理所有申请。在此基础上，启动商事登记联合审批改革，探索推行营业执照、组织机构代码证、税务登记证和公章刻制“一表申请、一窗通办、部门联审、三证合一、档案共享”注册登记新模式。二是探索“扁平化”模式。按照“区域责任、保障重点、下移重心”原则，在基层一线设立六个责任片区。日常监管工作中除专业性强、风险性高及跨区域、跨领域的重大案件由市场监管执法大队负责外，其余监管事项全部由市场监管所负责。三是建立“捆绑式”机制。市场监管执法大队负责统一组织、协调指挥执法办案工作，并对跨区域、跨领域以及专业性较强的重大案件开展执法监管。同时，将食品药品、工商、质监等领域的监管服务和案件办理工作有机结合，按照“监管执法相对分离，办案权限相对集中”的思路，建立了分权适当、主辅结合的“捆绑式”执法办案模式，即根据案件性质、违法主体、处罚种类及幅度等划分市场监管局、市场监管执法大队及市场监管所的办案权限，形成齐抓共管、上下协作的办案格局。同时，加强对关键部位权力运行的监督制约，对案件立案、调查、核审、执行实行“四个分离”制度，切实理顺执法介入机制。四是实行“对口式”办理。对园区“12345”、食品药品“12331”、工商“12315”、质监“12365”维权热线进行整合，建立由市场监管执法大队综合科、各业务室归口接收、分派、反馈，市场监管所直接受理以及各业务科室根据工作需要直接办理的消费维权工作机制，并建立完善了督查督办、案源举报、消费维权快速反应、消费维权约谈、查办案件回访、案件考评考核等六项机制，全力保障消费维权。
三、改革成效
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一、我国证券市场监管制度存在的问题
(一)监管者存在的问题
1.证监会的作用问题
我国《证券法》第178条规定:“国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理,维护证券市场秩序,保障其合法运行。”从现行体制看,证监会名义上是证券监督管理机关,证监会的监管范围看似很大:无所不及、无所不能。从上市公司的审批、上市规模的大小、上市公司的家数、上市公司的价格、公司独立董事培训及认可标准,到证券中介机构准入、信息披露的方式及地方、信息披露之内容,以及证券交易所管理人员的任免等等,凡是与证券市场有关的事情无不是在其管制范围内。而实际上,证监会只是国务院组成部门中的附属机构,其监督管理的权力和效力无法充分发挥。
2.证券业协会自律性监管的独立性问题
我国《证券法》第174条规定:“证券业协会是证券业的自律组织,是社会团体法人。证券公司应加入证券业协会。证券业协会的权力机构为全体会员组成的会员大会”。同时规定了证券业协会的职责,如拟定自律性管理制度、组织会员业务培训和业务交流、处分违法违规会员及调解业内各种纠纷等等。这样简简单单的四个条文,并未明确规定证券业协会的独立的监管权力,致使这些规定不仅形同虚设,并且实施起来效果也不好。无论中国证券业协会还是地方证券业协会大都属于官办机构,带有一定的行政色彩,机构负责人多是由政府机构负责人兼任,证券业协会的自律规章如一些管理规则、上市规则、处罚规则等等都是由证监会制定的,缺乏应有的独立性,没有实质的监督管理的权力,不是真正意义上的自律组织,通常被看作准政府机构。这与我国《证券法》的证券业的自律组织是通过其会员的自我约束、相互监督来补充证监会对证券市场的监督管理的初衷是相冲突的,从而表明我国《证券法》还没有放手让证券业协会进行自律监管,也不相信证券业协会能够进行自律监管。在我国现行监管体制中,证券业协会的自律监管作用依然没得到重视,证券市场自律管理缺乏应有的法律地位。
3.监管主体的自我监督约束问题
强调证券监管机构的独立性,主要是考虑到证券市场的高风险、突发性、波及范围广等特点,而过于分散的监管权限往往会导致责任的相互推诿和监管效率的低下,最终使抵御风险的能力降低。而从辨证的角度分析,权力又必须受到约束,绝对的权力则意味着腐败。从经济学的角度分析,监管者也是经济人,他们与被监管同样需要自律性。监管机构希望加大自己的权力而减少自己的责任,监管机构的人员受到薪金、工作条件、声誉权力以及行政工作之便利的影响,不管是制定规章还是执行监管,他们都有以公谋私的可能,甚至成为某些特殊利益集团的工具,而偏离自身的职责和牺牲公众的利益。从法学理论的角度分析,公共权力不是与生俱来的,它是从人民权利中分离出来,交由公共管理机构享有行使权,用来为人服务;同时由于它是由人民赋予的,因此要接受人民的监督;但权力则意味着潜在的腐败,它的行使有可能偏离人民服务的目标,被掌权者当作谋取私利的工具。因此,在证券市场的监管活动中,由于监管权的存在,监管者有可能以权谋私,做出损害投资者合法权益的行为,所以必须加强对监管主体的监督约束。
(二)被监管者存在的问题
1.上市公司股权结构和治理机制的问题
由于我国上市公司上市前多由国有企业改制而来,股权过分集中于国有股股东,存在“一股独大”现象,这种国有股股权比例过高的情况导致政府不敢过于放手让市场自主调节,而用行政权力过多地干预证券市场的运行,形成所谓的“政策市”。由此出现了“证券的发行制度演变为国有企业的融资制度,同时证券市场的每一次大的波动均与政府政策有关,我国证券市场的功能被强烈扭曲”的现象。证监会的监管活动也往往为各级政府部门所左右。总之,由于股权结构的不合理,使政府或出于政治大局考虑,而不敢放手,最终造成证监会对证券市场的监管出现问题。
2.证券市场中介机构的治理问题
同上市公司一样,我国的证券市场中介机构的股权结构、治理机制等也有在着上述的问题。证券公司、投资公司、基金公司等证券市场的中介机构随着证券市场的发展虽然也成长起来,但在我国证券市场发展尚不成熟、法制尚待健全、相关发展经验不足的境况下,这些机构的日常管理、规章制度、行为规范等也都存在很多缺陷。有些机构为了牟取私利,违背职业道德,为企业做假账,提供虚假证明;有的甚至迎合上市公司的违法或无理要求,为其虚假包装上市大开方便之门。目前很多上市公司与中介机构在上市、配股、资产重组、关联交易等多个环节联手勾结,出具虚假审计报告,或以能力有限为由对财务数据的真实性做出有倾向性错误的审计结论,误导了投资者,扰乱证券市场的交易规则和秩序,对我国证券市场监督管理造成冲击。
3.投资者的问题
我国证券市场的投资者特别是中小投资者离理性、成熟的要求还有极大的距离。这表现在他们缺乏有关投资的知识和经验,缺乏正确判断企业管理的好坏、企业盈利能力的高低、政府政策的效果的能力,在各种市场传闻面前不知所措甚至盲信盲从,缺乏独立思考和决策的能力。他们没有树立正确的风险观念,在市场价格上涨时盲目乐观,在市场价格下跌时又盲目悲观,不断的追涨杀跌,既加剧了市场的风险,又助长了大户或证券公司操纵市场的行为,从而加大了我国证券市场的监督管理的难度。
(三)监管手段存在的问题
1.证券监管的法律手段存在的问题
我国证券法制建设从20世纪80年展至今,证券法律体系日渐完善已初步形成了以《证券法》、《公司法》为主,包括行政法规、部门规章、自律规则四个层次的法律体系,尤其是《证券法》的颁布实施,使得我国证券法律制度的框架最终形成。但是从总体上看,我国证券法律制度仍存在一些漏洞和不足:首先,证券市场是由上市公司证券经营机构、投资者及其它市场参与者组成,通过证券交易所的有效组织,围绕上市、发行、交易等环节运行。在这一系列环节中,与之相配套的法律法规应当是应有俱有,但我国目前除《证券法》之外,与之相配套的相关法律如《证券交易法》、《证券信托法》、《证券信誉平价法》等几乎空白。其次,一方面,由于我国不具备统一完整的证券法律体系,导致我国在面临一些证券市场违法违规行为时无计可施;另一方面,我国现有的证券市场法律法规过于抽象,缺乏具体的操作措施,导致在监管中无法做到“有章可循”。再者,我国现行的证券法律制度中三大法律责任的配制严重失衡,过分强调行政责任和刑事责任,而忽视了民事责任,导致投资者的损失在事实上得不到补偿。以2005年新修订的《证券法》为例,该法规涉及法律责任的条款有48条,其中有42条直接规定了行政责任,而涉及民事责任的条款只有4条。
2.证券监管的行政手段存在的问题
在我国经济发展的历程中,计划经济体制的发展模式曾长久的站在我国经济发展的舞台上,这种政府干预为主的思想在经济发展中已根深蒂固,监管者法律意识淡薄,最终导致政府不敢也不想过多放手于证券市场。因此在我国证券市场的监管中,市场的自我调节作用被弱化。
3.证券监管的经济手段存在的问题
对于证券监管的经济手段,无论是我国的法律规定还是在实际的操作过程中均有体现,只不过这种经济的监管手段过于偏重于惩罚措施的监督管理作用而忽视了经济奖励的监督管理作用。我国证券监管主要表现为惩罚经济制裁,而对于三年保持较好的稳定发展成绩的上市公司,却忽视了用经济奖励手段鼓励其守法守规行为。
二、完善我国证券市场监管法律制度
(一)监管者的法律完善
I.证监会地位的法律完善
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(一)与时俱进。伴随着社会主义市场经济体制的确立和改革开放进入一个新的发展阶段，以加快经济发展方式转变，推动产业结构优化升级为特征的现代市场经济，要求我们进一步转变政府职能，深化机构改革，建立服务型政府。“四个统一”和“四化”建设正是工商行政管理机关积极应对形势的发展变化，提出的工作目标和实现途径。
(二)继承发展。工商行政管理走过i十年的历程，实现了三个基本建立。在此基础上，必须研究如何按照科学发展观的要求，树立新的执法理念，探索新的执法途径。“四个统一”与“四化”建设正是工商行政管理在走过三十年辉煌历程，面临未来如何发展的关键时刻提出的创新思路，是承前启后，继往开来的理论产物。
(三)适应挑战。在新经济浪潮推动下，工商行政管理的监管和服务对象，市场主体和市场环境都发生了深刻变化，使工商行政管理面临着许多前所未有的问题和挑战，需要我们从执政理念，执法方式，诉求目的、价值取向等方面提出应对这一挑战的工作思路和实现途径。“四个统一”和“四化”建设正是从目标和途径两个方面作出了回答。
二、“四化”长效机制建设的理论支撑
既然我们已明确“四化”长效机制的建设，作为今后一个时期工商行政管理的执法途径和运行模式，那么就需要我们进一步理清“三大关系”，为推进“四化”建设提供理论支撑。
(一)理清“四化”长效机制与科学发展观的关系。“四化”长效机制建设的关键是要认真落实好“以人为本”的价值观。对内而言，要解决好工商人的价值追求和价值实现问题，应该站在人生价值追求的高度，打造工商人实现人生价值追求的事业平台和成长通道。对外而言，要解决好“执政为民”的价值取向，从体制方面使其成为一种人文思想的产物。同时“四化”长效机制建设有利于工商行政管理全面实现协调可持续发展，包括与经济发展态势的协调，与服务对象的协调，监管执法与发展环境的协调，“四化”长效机制内部的协调等等，从而构建起同各个方面保持协调配合的和谐互动关系。
(二)理清“四化”长效机制与建立服务型政府的关系。我国机构改革的长远目标是建立一个全心全意为人民的服务型政府，工商行政管理要在建立服务型政府的过程中凸现自身的服务职能，必须打造适应服务型政府要求的运行机制，“四化”建设正是创新执政理念的载体。工商行政管理以构建“四化”长效机制，通过转变职能和机制运行方式，以优质的行政质量和效率来实现全心全意为人民的服务宗旨。
(三)理清“四化”长效机制与“四个统一”的关系。从理论与实践上看，两者表现为理论目标和实践方向的关系。“四个统一”形成了工商行政管理工作的目标体系，而目标体系究竟依靠什么途径才能得到最佳实现，“四化”建设从模式和状态方面作出了最好的回答。因此“四化”建设从机制方面使“四个统一”有一个载体和平台，为两者对接提供了可能。
三、“四化”长效机制建设面临的问题
“四化”长效机制建设是新时期工商行政管理运行机制的重大改革创新，必将面临许多新问题和挑战。为此我们必须认真解决好以下四个方面的问题。
(一)现行工商行政管理职能面临的问题。建立服务型政府要求建立健全职责体系和公共服务体系。这两个体系建设的成效如何直接关系到“四化”长效机制的质量。从职责体系来看，改革开放以来，虽然进行了大量的探索，取得了相当的建设成果，但由于指导思想的原因，始终没有跳出管与被管的游戏圈子。职责是职能的外在表现形式，在工商行政管理职能设置上过去更多注重“监管”，形成了工商职能与市场主体之间单纯的管与被管的责权关系。这种“管”字当头的模式，一定程度上制约了公共服务体系的建设，
(二)现行工商职责关系面临的问题。“四化”建设的基础必须是职责关系清楚。只有如此才可能将制度化、规范化、程序化、法制化提上议事日程，而在职责关系含糊不清的基础上搞“四化”建设，只能是一团乱麻。对内而言，加快政事分开，规范行政行为，应该成为理顺职责关系的重点。对外而言，主要理顺工商垂直管理工作体系与各级地方政府的关系以及与其他社会管理部门的关系，尤其应以执法监督关系为重点。
(三)现行工商体制结构面临的问题。“四化”建设是工商机关落实科学发展观的具体体现，必然要求体制构成合理和资源配置优化。从工商体制构成看，长期以来主要按行政区划隶属分层级管理，基本不考虑市场流通的特征。现在，我国市场经济的迅猛发展，全国已形成多个跨行政区划的产业群，产业带，很多产品的生产链已形成跨区域联动。这种服务监管客体跨区域，应该是我们推行“四化”过程中必须认真研究的问题。另外，电子商务异军突起，也对现行体制提出了挑战，从现行工商行政管理资源配置方面看，按照建立统一的竞争有序的现代市场体系要求，目前资源配置与之不协调，而且随着市场的发展，这种不协调性还会进一步强化，不同程度地存在职能配置越位，缺位，错位和不到位的现象。
(四)提高行政效能面临的问题。目前，工商行政管理效能问题，归纳起来主要表现为以下三点：一是还没有完全形成一个科学合理完整的制度体系。多年来工商部门虽然不遗余力地进行制度建设，希望通过制度来规范工作行为，提高行政效率，但总因职能职责的不稳定性，使制度建设难以形成一个完整的体系。二是目前干部队伍的素质不能完全适应“四化”建设要求。干部普遍面临创新意识的考验，在工作中还缺乏完备的激励和自律机制。三是监管和服务手段不相适应，依托网络平台来开展电子政务是“四化”建设不可或缺的手段，而这方面工商部门普遍还需要进一步加强。
四、“四化”长效机制建设的途径
党的十七大关于加快行政管理体制改革。建设服务型政府的要求，为工商行政管理指明了改革的方向。转变职能。理顺关系，优化结构，提高效能，既是工商行政管理体制改革的着力点，也是“四化”建设的难点和重点，我们应该按照“夯基固本，创新发展”的要求，从以下四个方面同步推进“四化”长效机制建设。
(一)按照建设服务型政府要求，建立完善行政职责和公共服务两个体系。一是重构职能职责体系。充分利用当前政府机构大部制改革的宏观背景，在国务院新的“三定规定”的框架内，按照建立大市场的要求，构筑工商行政管理职能职责体系，并按“四化”要求对职能职责体系内的各项工作进行定格，进行初始化，通过实践检验，最终成为长效机制。二是大力拓展公共服务职能。按“四化”要求为社会提供更多的服务产品。大力拓展公共服务职能，开发一批行政服务产品，并对其进行“四化”定格，使之成为长效机制的重要组成部分。如将工商部门因职能获取的信息优势，转化为社会服务优势，打造信用信息化平台，数字化资讯平台，定期向社会市场资讯，提供阶段性的企业发展和经济发展走势分析报告等，并使之成为制度，按照一定的程序加以规范。
(二)按照“四化”长效机制要求，进一步理顺政务关系。服务型政府的体系建设，是以政务关系顺畅为前提。工商系统内部应重点理顺两个方面：一是理清挂靠在工商系统的社会团体和中介组织的关系。按政事分开原则，解除挂靠。二是理清行政审批和其他行政行为的关系。凡法律法规无明确规定的，一律不得对外设置审批门槛，对直接干预经济活动的行政行为应立即停止。与之相应，工商系统外部也应理顺两个关系：一是规范垂直管理与各级地方政府的关系。使两者之间的工作关系制度化，程序化，形成规范有序的协调机制。通过“四化”建设，妥善解决好垂直管理与地方政府关系之间“度”的把握问题，既不能因垂直管理使工商行政管理工作游离于地方工作之外，也不能因受行政区域的统一指挥，使垂直管理失去特有的行政功能。二是理顺工商行政管理与其他社会管理部门的关系。对职责范围交叉的应按照“三定方案”的原则予以界定，对职责范围模糊不清的，应通过一定的行政法律关系予以认定，对法律关系出现重复的，要依法作出必要的划分，为长效机制建设铺平道路。
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(一)创新工作模式，实现科学监管的必然要求
面对多层次市场体系、多元化市场主体和纷繁复杂的市场行为。工商部门必须改革固有的管理模式，建立新型的工作模式，实现监管领域由低端向高端转变、监管方式由粗放向精细转变、监管方法由突击性整治向日常规范监管转变、监管手段由传统型向现代化转变，逐步实现监督管理规范化、科学化。实施市场巡查分析办法，用动态的检查方式对各类市场主体进行不间断、全方位的流动巡查，及时发现和处理市场中出现的各种矛盾，查处违法违章行为，营造统一、开放、竞争、有序的市场环境。
(二)促进职能到位，服务经济发展的有力举措
市场巡查是工商部门获知市场主体动态信息的手段。基层工商机关尤其是工商所，把市场巡查作为履行市场监管职责的切入点，运用科学高效的巡查模式，对市场主体的各种行为进行动态化监督检查。巡查分析就是对巡查中发现的问题进行分析研究，提出解决的思路与对策，形成分析报告，为政府宏观经济调控和工作决策提供有益参考，实现工商部门服务经济发展的根本目的。
(三)强化日常监管，提高行政效能的重要途径
市场巡查具有基础性、综合性的特点，是维护市场秩序的基础性工作。全面实施市场巡查分析办法，有利于及时掌握市场运行中带有倾向性、苗头性的问题，采取相应措施，防患于未然，使监管效能最大化。
(四)整合行政执法，创建“五无”监管区的有效手段
市场巡查分析办法是对“网格”监管模式、《基层工商所工作规范》和“经济户口”管理的延伸与细化，是整合行政执法资源，推进“五无”创建的有效手段。只有通过全面实施横向到边、纵向到底的市场巡查分析，澄清底子，建立台账，完善“经济户口”，才能实现创建“五无”监管区的总目标。
(五)规范监管行为，打造高素质队伍的重要平台
全面实施市场巡查分析办法，要求监管人员必须具备较全面的业务能力，包括对工商法律法规的熟悉、巡查记录表格的填写、法律文书的使用、现场处置手段的运用、巡查情况的搜集、数据资料的录入、监管情况的归纳判断以及巡查分析报告的撰写等。
二、实施市场巡查分析办法的做法与要求
市场巡查分析办法涵盖内容多，条文联系紧，操作要求高。在实施过程中，分局注重科学性、严肃性和规范性，从大处着眼，从小处人手，着力做细、做实、做好实施前、中、后的一系列T作。
(一)巡查坚持“五统”
1.统一组织与领导。分局、工商所分别设立市场巡查分析领导小组，形成一级抓一级，一级对一级负责的组织领导机制，明确巡查监管工作目标，建立实施市场巡查分析的两级监管机制。2.统一对象与形式。巡查的对象统一为辖区内从事生产经营活动的企业、个人和其他经济组织，巡查的内容是各类市场主体的经营资格、经营行为和义务责任、自律制度。巡查的形式采取日常巡查、重点巡查和专项巡查相结合。3.统一操作与要求。市场巡查流程包括：拟定计划、确定人员、明确责任、巡查录入、现场处理、分析报告、立卷归档、建立台账等八个环节。每个“网格”责任区组成两人以上巡查小组，围绕工作主题开展巡查。巡查坚持统筹兼顾，将市场巡查贯穿于市场监管全过程，各项监管工作通过市场巡查来体现。4.统一表格与报告。为了减轻巡查人员的工作量，分局统一设计了《市场巡查监管登记表》，并对市场巡查分析报告的形成、撰写要求作了统一规定。在局所两级市场巡查分析会议的基础上，形成市场巡查分析报告。5.统一考核与考评。分局统一制定了《市场巡查分析考核评分表》，对单位和个人的考评进行细化和量化，并将考评结果与年度绩效考核、评先评优、职务晋升挂钩。
(二)分析把握“三性”
1.分析会议的及时性。每月最后一个星期，工商所召开巡查分析会，对“网格”监管责任区反映上来的巡查情况进行分析、判断，找出问题的原因，提出整改建议，写出书面分析报告。分局及时召开巡查汇总会，汇总巡查信息，撰写分局市场巡查分析报告，提出解决的思路与对策，并报送当地党委、人大、政府和市局。2.分析报告的规范性。分析报告由基本情况、问题与原因、措施与对策、建议与请求四个部分构成，要求做到讲情况、摆问题具体明了，分析原因深入透彻，采取的对策切实可行，建议与请求合乎实际。3.分析结论的应用性。对市场巡查分析报告中反映的个案问题实行跟踪问效。责令纠正的，在下个月巡查回访前整改到位，立案查处的，跟踪调查处理结果。对市场分析报告中反映的普遍性问题，制订工作方案，整合执法资源，明确整治目标，开展专项整治。对市场巡查分析报告中反映的属于其他部门职责的问题，报告相关部门。对分析报告中涉及社会稳定、社情民意的重大事项，抄报地方党委和政府。同时，根据市场主体发展运行动态，形成专题分析报告，为政府宏观经济调控和决策服务。
(三)认真落实“三严”
1.组织严密。分局成立市场巡查分析领导小组，工商所成立相应的领导小组。2.操作严谨。工商所按照市局、分局的工作目标和专项整治行动，结合自身实际，制定市场巡查工作计划。按照“网格”责任区划分若干巡查小组，巡查人员紧紧围绕工作主题开展市场巡查。要求巡查人员整理好巡查监管资料，按主题立卷归档，完善动态监管档案，建立巡查工作台账。3.考核严格。分别制定单位和个人的考评细则，层层签订责任状，一级对一级负责，确保《办法》推行工作的落实。
(四)党委做好“五保”
1.人力安排确保到位。分局党委根据精局强所的
总原则，全面调整充实股所班子力量，转岗换岗85人，为想干事的人创造机会，为能干事的人搭建舞台，为干成事的人争取位子，给不干事的人提出要求，使分局上下呈现出勤奋务实，敬业奉献，积极进取的良好风气，为做好市场巡查分析夯实了组织保障。2.财力经费确保到位。在2010年的基础上，根据各所的工作量，酌情增加基层工商所经费预算，工作经费分别增加10％-15％。同时，打破财务预算常规，把奖励经费作为专项经费列入预算，充分调动干部职工的积极性，做好市场巡查分析工作。3.督查落实确保到位。通过研讨会、市场巡查分析会，促使干部加深对《办法》的理解。同时，建立和完善十三项制度，形成环环相扣，科学合理的工作机制，确保市场巡查分析落到实处，收到实效。4.奖优罚劣确保到位。按照奖优、治庸、罚懒的原则，出台了《绩效考核办法》，由分局班子考核股所长，股所班子考核一般干部。建立奖励和问责制度，充分发挥督查、问责、激励和约束作用。5.问题解决确保到位。制定《市场巡查手册》，规范巡查行为，规定巡查程序和内容，做到日有巡查记录，周有巡查安排，月有分析报告，年有巡查分析总结。成立市场巡查分析领导小组，对巡查中发现的疑难问题把脉会诊、提出解决方案。做到发现问题不积压，解决问题不拖延，处理问题不过月。
三、实施市场巡查分析办法的收获与成效
2011年，分局在试点运行的基础上，对《办法》进行了充实和完善。《办法》的实施优势明显，效果凸显。
(一)拓宽了监管领域
通过市场巡查分析，找到了市场监管的“真空”和“盲区”，延伸了监管触角，巡查范围已拓展到了经纪人、建筑、房地产、交通运输、物流、金融、保险、劳动力市场等领域；巡查内容上更加深化了对商标、广告、消费投诉、合同等方面的监管，分门别类建立了辖区食品经营、农资经营、高危行业经营、注册商标等监管台账和档案。
(二)提升了执法效能
分局通过多次巡查分析，认为传销禁而不止、打而不绝的原因错综复杂，必须实行综合治理。区政府审定分局提交的专项巡查分析报告后，决定构建政府主导，工商、公安牵头，相关职能部门配合，社区和居民参与的禁传打传机制，并召开创建无传销区动员会，着力做好“大宣传、大创建、大整治、大监管、大回访”，有效地遏制了传销蔓延势头，全省首个“无传销区”落户珠晖。
(三)推进了专项整治
无照经营的查处是市场监管执法的一大顽疾。分局通过反复市场巡查与分析，找到了难以根治的内外原因，除了当事人因违法逐利之外，办理前置许可审批门槛高、手续繁、收费多也是一个重要原因。基于此，分局报请区政府专门下发了《关于进一步完善查处取缔无证无照经营行为工作机制的通知》，成立珠晖区查处取缔无照经营行为工作领导小组，建立政府统一组织领导的综合治理工作机制，把职责划分到区属15个职能部门。至2011年7月，引导办照478户，限期办照194户，抄告相关部门162户，整治取缔48起，立案查处58起，规范悬照1500余户。
(四)破解了监管难题
分局通过市场巡查分析，针对农资经营场地分散、季节性强、监管难度大的特点，实行“工商主导、协会倡导、主体参与、社会监督”和“统一模式、统一要求、统一制作、统一实施”的监管模式，引导和督促辖区38家农资经营户建立了行业自律、信用等级评定等制度，使承诺书、公开信、监管信息栏全部上墙。帮助个体私营经济协会率先在城区成立了珠晖区个体私营经济协会农资行业分会，加强行业自律，推进诚信建设，为实现农资市场“五无”目标奠定了基础。衡州工商所积极联系行业协会，通过创建“食品安全监管示范市场”、“食品安全示范经营户”活动，增强行业自律意识和经营者的诚信意识，规范了食品安全监管工作。
(五)加强了队伍建设
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二是在文化旅游开发方面，要解决好旅游投入不足、景区景点规划建设滞后、旅游开发水平和层次不高、管理机制落后的问题，围绕开拓国内外客源市场、敦煌旅游整体上市、“两区一中心”的开发建设等方面，进一步建立和完善旅游宣传促销机制、旅游投资开发机制以及旅游行业服务管理机制等促进旅游产业健康发展的长效机制。
三是在城市建设方面，要解决好城市拆迁阻力大、进展慢，城市管理机制不顺，资金筹措渠道不畅的问题，围绕城市基础设施建设、景观工程建设、拆迁拆违和城市精细化管理，进一步建立和完善城市建设开发投融资机制、城市经营管理机制以及城市物业管理机制等科学有效的城市经营管理长效机制。
四是在工业发展方面，要解决好工业基础薄弱、园区规划定位不准、建设滞后、资源开发利用率低的问题，围绕建设三大园区、发展四大产业，进一步建立和完善工业园区管理运行机制、新办工业企业全程代办机制、中小企业信用担保机制、重点企业挂牌保护制度、首问责任制、服务承诺制以及限时办结制等扶持和服务企业发展的长效机制。
五是在农业结构调整方面，要解决好结构布局不合理、管理技术不到位、品种定位不准、销售渠道不畅、产业化进程缓慢、农民增收渠道不宽的问题，围绕推进“一特四化”，全面实施“双215”工程，发展旅游观光农业等方面，进一步建立和完善财政支农投入机制、农业科技推广服务机制、农产品质量检测检验机制、农村土地承包经营权流转机制以及农村中介服务体系建设等促进农民持续增收的长效机制。
六是在生态环境治理方面，要处理好开源与节流的关系，按照“以水定结构，以水定规模，以水定发展”的思路，围绕节水型社会建设、水资源科学利用、域内生态环境治理，进一步建立和完善生态治理责任追究制和“一票否决制”、区域生态环境治理责任机制、节水型社会建设和运行机制以及城乡水务一体化管理体制等促进区域可持续发展的长效机制，解决水资源严重短缺、生态环境持续恶化的问题。
