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（二）打造特色产业支撑城乡一体化发展。积极发展现代农牧业，着力发展绿色、有机、生态的农畜产品，稳定基本农田，重点发展以谷子、荞麦为代表的绿色杂粮杂豆等农作物，种植业要向特色型转变，重点发展牛、羊、猪、鸡、鹅的养殖，畜牧业发展要向设施型转变。发展农牧业企业，生产特色产品，创立知名品牌，逐步向资源深加工方向发展，推进传统农业向现代农业转变和实现农业与工业的有效对接。培育主导产业，发展多元化工业，巩固壮大金、铁、热水、油页岩等开采业，着力发展风电、热电、生物质发电等能源产业，依托中心镇和重点镇大力发展农畜林产品加工业，适当发展机械制造、食品业、新型建材业等，完善工业体系。积极发展现代商贸物流业、餐饮服务业，重点发展以休闲度假为主的文化旅游业。
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近几年来，我市城乡经济水平差别不仅没能缩小，而是逐年扩大。主要反映如下几主面：
1.1地方财政收入少,县域经济比较困难
2008年市辖10个县(市),占全市人口的52%，县域生产总值只占全市的28.1%，财政总收入为18.4亿元，县(市)均1.84亿元,是杭州市辖县均收入同期的二十分之一，因此，10个县(市)只能靠国家或上级政府转移支付来维持正常运转。另据哈尔滨市农口2006年末统计，全市乡镇负债累计24亿元，平均每个乡镇负债1000多万元，有的乡镇负债高达3000多万元，村级负债25.2亿元，村均负债134.3万元，集体经济几乎全部欠亏。全市除了双城、尚志、五常外，绝大多数县、乡、村经济实力十分薄弱。全市70%以上的乡镇存在隐性赤字。由于县乡财政困难，公益事业很难发展，城镇建设很难投入。
1.2城乡居民收入差距日益拉大
据农调部门测算，全市农村基尼系数2000年为0.38，2004年为0.40，已经十分接近警戒线，2006年竟达到0.43，超过国际警戒线。另据国际通行的计算方法，城乡居民收入之比应控制在1∶6，而全市城乡收入差距由2001年的2.4∶1，扩大到2008年的2.5∶1，城乡收入差距继续扩大，城乡收入，行业收入之间差距仍比较大。如考虑到供水供电、文教卫、生、社会保障等公共产品分配上的差别，城乡居民收入差距估计实际上达到3∶1以上。已经十分接近0.4这一国际惯例，即收入分配贫富差距的“警戒线”。而世界上绝大多数国家的城乡收入比率为1.5∶1，超过2∶1的极为罕见，如果把城市和农村统一测算，已经超出“警戒线”。按照国际通行城乡居民收入之比，城乡居民收入之比应控制在1.6，而我市2007年已经达到了2.52，远远超过了控制范围。
1.3农村富余劳动力有效转移困难重重
目前，占全市有近500万农业人口，占全市总人口的53%，其中农村产业劳动力185万人。在农村劳动力中近70%从事人均耕地不足4亩的农业生产。按照农业规模经营测算，全市农村富余劳动力可达100万人。2005年到2009年，五年累计有效转移30余万人，占农村劳动力不足三分之一，多数农村劳动力常年外出打工人数，而是离乡不离土，这种离乡不离土的农民工所谓转移。从近期看，国家农业粮食政策出台，原本这种离乡不离土的农村劳动力更不愿到城镇去从事劳务。对此种情况，政府期望通过农民离开土地，进城从事二、三产业，提高农村城镇化水平，吸纳农村剩余劳动力，增加农民收入来达到经济增量的扩大。但是，我们不能忽视当前现实社会经济环境及制度对此方面的抑制作用。
1.4当前的户籍制度和社会就业保障问题制约了农村富余劳动力的转移
上世纪五十年代中期，我国的户籍制度把居民人为的按照居住地分为城镇居民和农村居民，农民只得依靠土地保障基本生活维持生计。目前，在城市或经济较发达地区，城镇户口已失去了意义，而我市广大农村就不同，农业户口在一定程度上仍然关系到土地带给农民的生活和利益。严重束缚了农村富余劳动力的真正转移，因此，农村富余劳动力的转移也只能随着改革的深入、政策的变化，逐步改变和实现。
1.5公共产品和服务供给不足
中小学校网点布局不合理，农村学校办学过于分散、办学规模不高。农村教育基础十分薄弱，地方经济支撑能力较差，农村学校无论从办学条件，还是软件建设上，与城市相比都存在较大差距；卫生资源供给相对不足，每万人执业医师人数18.3人，在全国副省级城市中排最后一位。农村卫生设施薄弱，总体资源质量不高，综合服务能力偏低，城乡之间卫生服务差距过大。农民就医难，县（市）财政对卫生事业的投入比例平均只在3%左右。这种递增长发展使农民就医十分困难，一方面农民看不起病，另一方面又缺医少药，多数贫困农民都是因疾病而返贫，这种现象十分普遍；农村文化设施相对短缺，文化发展人才短缺。每百人公共图书馆藏书仅62.67册，在全国副省级城市中仍在后面。公共设施欠账太多，短时期很难解决。
2.措施与建议
2.1充分发挥政府宏观调控管理的职能作用，着力构建乡经济统筹发展一体化新格局，建立城乡一体的经济社会发展管理体制和运行机制
首先，科学地研究和编制城乡一体统筹发展的各项规划。规划要突出以人为本的经营理念，明确区域、城镇、乡村功能定位和产业发展的重点，体现区域经济特色；其次要突出城乡一体规划的重点，从我市实际出发，要以基础条件较好的城镇为中心，重点考虑中长期建设和发展，形成中心城市和小城镇协调发展的城镇群体。根据城镇化进程加快的客观要求，按产业布局和资源配置，重新规划乡村行政区域。
2.2优化城乡产业布局
首先，要抓住我市老工业基地调整改造的良好机遇，调整城乡工业结构，结合“退二进三”政策，形成以高新技术产业为先导，支柱产业为主体，配套产业和特色产业跟进发展的产业结构，形成我市城乡产业布局。实施以“退城进郊”为重点的中心城区工业转移，形成郊区集聚大中型制造业，配套工业、基础工业的城郊工业空间新格局。形成小城镇集聚农产品加工业和畜产品加工业，以及建材、矿产业新格局。其次，要优化县城工业发展空间，把县域经济与城镇化有机结合，依托城镇，引导乡镇工业向城镇适度集中，带动农村劳动力以城镇二次产业建设为载体向城镇转移。第三，第三产业要配套协作，延长产业链，开成城乡一体的社会化服务体系。
2.3建立城乡就业与社会保障制度一体化
一是深化劳动就业制度的改革，建立城乡平等、统一的劳动就业管理体制，取消对农民进城就业的限制规定。二是要尽快研究出台我市户籍管理办法，取消城镇户口和农村户口分制问题。实施农村教育、医保、低保等各项社会保障措施政策，农村社会公益事业也应该由政府承担。三是在我市农村并校合村的基础上，进一步调整农村教育布局和结构。农村义务教育要建立以各级政府为主，民办教育为辅的新的教育格局。四是建立以城镇为中心的乡村卫生服务网络，探索建立农村卫生医疗事业发展和管理新模式、新机制；要建立和完善农村医疗市场、医疗监督体制和公共事件的预防控制监测体系。五是加强农村文化事业建设，开展文明教育和新文化活动，严禁城镇不健康的东西向乡村转移。
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2、注重经济发展，不断强化产业支撑。一是加快农业结构调整。全镇粮经比例调整为34：66，农民人均纯收入中来至农业的占了27%。二是加快工业经济发展。全镇上下形成合力兴工，兴工强镇。建立了镇三套班子成员联系骨干企业制度，帮助解决企业碰到的困难。实施了提升传统产业改造工程。20*年全镇工业性投入超过2.5个亿，工业产值达到41亿元。三是加快招商引资推进。开展了“招商引资年”活动，营造全民招商的氛围，提出了“班子成员围绕引进项目转、部门负责人围绕提供线索转、工作人员围绕做好服务转”的工作要求，推行了服务承诺制。20*年实际利用外资380万美元，引进县外资金6000万元,。
3、注重投入力度，不断完善基础设施建设。一是基础设施建设速度加快。仅用三年时间投入3400多万元，完成41公里镇村道路的标准化建设，使全镇的镇村道路全部达到标准化，基本实现了村与村道路硬化，三分之二的村实现了通组道路硬化，三分之一的村实现了到组道路硬化。二是改善了农村居住环境。实施“城镇基础设施建设、植树造林生态绿化、环境整治清洁美化”三大工程，农村“双整治”工作全面实施，已有3个村完成整治任务，2个村积极争创省级小康示范村，其余村全部在开展农村净化行动。三是完成河道整治13公里。
4、注重服务引导，不断提高保障水平。采取多种措施：一是加强培训提高农民素质。镇成人教育学校积极探索办学的新路子，加强农民基本就业技术和文化知识培训，近年来，我们每年都要转移农村劳动力1000多人。二是大力推广农村合作医疗。全镇农村合作医疗参保率年年有提高，*年达到了95.2%。不断扩大企业职工的养老保险参与率，几年来约有5800多名农民职工参保。
5、注重机制创新，不断推进城市化进程。积极探索村级集体资产管理的新路子，为撤村建居工作铺平道路。对我镇*村集体资产实行股份制改革。将村里的集体经营性资产如房地产、企业生产设备等清产核资，把分配权按原始农户股、集体劳动补偿股、人口福利股折股量化到人，量化到户，组建起了新的股份制合作社。这在为今后我镇撤村建居工作中村级集体资产的处置积累了一定
的经验。
二、下一步的工作打算：*年，我镇按照县委、县政府工作要求，上报了6个行政村为*年度省级整治村，示范村仍为去年上报的两个。与*年度相比，*年的工作任务更加繁重，我们将在县委、县政府的领导和县委农办的精心指导下，抓好以下三个重点，确保各项工作的完成。
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按照城乡土地管理一体化的理念，完善土地利用总体规划编制，合理确定农用地、生态用地和建设用地的规模和边界，实现保障发展、保护资源、保持生态的和谐统一。按照加快建立现代产业体系的要求，合理布局城乡建设用地，优化国土开发格局，坚持节约集约用地、努力提高土地产出率，建立健全城乡统一的建设用地市场。坚持立足我市实际，充分尊重农民意愿，切实保护耕地资源和基本农田，深化征地制度改革，维护农民的合法权益和长远生计。按照依法、自愿、有偿和“三个不得”(不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包经营权益)的原则，推进土地承包经营权流转。
三、目标任务
通过多部门的协同运作、齐抓共管，努力构建“统筹安排、规划科学、权属清晰、流转活跃、使用规范、集约高效”的农村土地市场，建立适应*经济社会发展和市场经济规律的农村土地管理新机制。
(一)完善各级土地利用总体规划。根据建立现代产业体系和建设宜居城市的“首善之区”的城市发展目标和“东进、西联、南拓、北优、中调”的城市发展战略，与主体功能区规划和城乡规划充分协调，针对我市土地利用圈层结构及组团式空间结构的特点，按照“生态优先、城乡一体、节约用地、适度规模”的要求，编制完善市、区(县级市)、镇三级土地利用总体规划。
(二)规范农村土地登记。在我市完成集体土地登记(经济联社一级)覆盖率96．2％的基础上，进一步推进集体土地登记发证的细化分解工作，利用第二次土地调查成果，到2010年底基本完成我市集体土地所有权登记发证(经济合作社一级)工作。
(三)加强农村集体建设用地管理，盘活闲置宅基地、低效用地等存量集体建设用地，提高集体建设用地节约集约利用水平。规范、促进农村集体建设用地流转，逐步建立城乡土地的统一交易平台和交易规则。出台规范集体建设用地的管理政策，从申请、审批、流转、监督等方面进行规范。
(四)依法有序地逐步开放农村土地承包经营权流转市场。2012年，全市农村土地承包经营流转率达到50％以上，其中流转期限在3年以上的流转率达到25％以上。
(五)建立适应我市农村集体经济发展和保障农民长远生计的征地保障新机制。规范征地权行使，继续完善征地补偿办法和标准，制订征地区片综合地价、青苗和地上附着物补偿标准，出台留用地管理办法，贯彻落实《*市被征地农民养老保险试行办法》，切实维护被征地农民权益，保障其长远生计。
(六)建立耕地保护长效机制，实行耕地保护目标责任制管理，加强违法用地查处，建立耕地保护利益激励制度。
四、具体措施
(一)理顺农村土地产权关系，加快推进集体土地权属登记。
1．建立健全农村土地登记政策法规。严格执行《*市农村房地产登记规定》、《(*市农村房地产登记规定)实施细则》、《关于开展农村土地登记准备工作的通知》、《*市农村土地登记发证工作方案》、《*市城乡地籍数据库标准》等文件和技术标准。根据现实需要，不断完善、更新农村土地登记制度，确保制度执行到位。
2规范土地登记程序。选定基础条件较好的2个区作为农村土地登记试点，在试点过程中解决集体土地所有权主体确定、土地登记经费、地籍信息化管理等问题，形成一套由土地登记申请一地籍调查一权属审核一公告和注册登记一颁发土地证书5个环节组成的管理运作模式。运作成熟后，在全市推广。
3．建立全市统一的农村集体土地登记发证系统和数据库。通过农村集体土地登记发证系统生成审批表、公告以及宗地图、宗地面积表、宗地界址点和土地登记卡、土地归户卡等相关文件，确保集体土地登记资料的标准化、规范化和统一化。
4．加强土地权属争议调处。对有权属争议的土地，利用农村登记发证系统，实行备案登记，并建立权属争议台帐，移交各级调处机构。通过加强土地权属争议调处，加快推进集体土地所有权登记发证。
(二)完善镇村规划和镇土地利用总体规划，实现合理布局。
1．按照城市化发展指引政策和建立宜居城市的要求，优化土地利用布局和主体功能区土地规划。充分发挥规划的导向作用，促进全市的土地利用圈层结构和城乡布局的进一步完善。因地制宜地合理确定生态保护用地和建设用地的边界，做到集体建设用地、耕地、农田保护区布局合理，实现保障发展、保护资源、保持生态、和谐统一。
2．按照“结构升级、集聚发展、节约高效”的原则，推动镇村产业结构调整，优化产业布局，促进农村产业集聚发展。合理确定农民集中居住区的布局、规模。引导分散农村居民点的适度集中归并，集约节约用地。
(三)继续做好耕地保护特别是基本农田保护，维护农民根本利益。
1．对耕地保护实行目标责任制和责任追究制管理。对区(县级市)党政领导班子和领导干部保护耕地的情况进行考核，并通过签订责任书将控制和查处“两违”(违法用地、违法建设)的责任纳入到镇(街)和相关职能部门的政绩考核和经济奖励考核范围内。严格执行《关于建立土地执法共同责任机制的意见》(穗办〔2009〕1号)，按照属地管理的原则，落实地方党委、政府及其派出机构、相关职能部门和单位及其工作人员在土地执法工作中的共同责任，对存在违法违规用地查处不力、验收不过关、失职渎职等行为的，依法依纪追究责任。
2．严格土地执法监察，早发现、早制止、早查处、早报告。完善国土资源执法体制，充实市、区两级国土资源执法监察队伍编制和经费，加快建立多部门联动执法机制。建立我市的土地执法监督检查和联席会议制度，构建以市纪检监察、国土房管、规划、城管、建设、公安、发展改革、工商、环保、农业、林业、供水、供电、供气等部门，以及各区(县级市)党委、政府为主体的土地执法共同责任网络。建立市域范围的土地监管网络系统，利用卫星遥感影像、航空拍摄照片等信息手段加强动态巡查。
3．开辟耕地开发补充新途径，确保耕地占补平衡。加强耕地保护特别是基本农田保护工作，加大农用地开发整理复垦力度，在做好调查统计的基础上，推进25度以下宜农坡地的开发整理工作。加强与省内相关城市协作，多种形式开展易地补充开发耕地工作。
4．建立耕地保护利益激励制度。建立健全基本农田保护补偿制度，按每年每亩200元补偿标准实施，按照人均财力水平分类确定市、区(县级市)负担比例。坚持工业反哺农业的方针，通过财政、金融、税收、社会保障、劳动就业等政策支持农业和农村发展，积极落实国家现有有关税收政策，发展壮大集体经济，从根源上杜绝违法用地。
(四)促进土地承包经营权流转，提高农民收入。
1．鼓励农户进行土地承包经营权流转。鼓励农户发展现代农业，实行规模经营。流转期限3年以上，且单体连片经营规模面积北部山区40亩以上的，其他地区50亩以上的，市、区(县级市)财政各给予农户每年每亩一定数额的补助，对帮助农户成功流转土地的村集体经济组织给予适当奖励。具体由市农业局牵头制订实施细则。
2．支持经营主体开展规模经营。一是对以土地承包经营权入股所组建的农民专业合作社，土地承包经营权入股(或出资)面积50亩以上、并经工商部门注册登记、章程和各项制度齐全、运作规范、分配机制合理的，市农业行政主管部门联合市、区(县级市)财政主管部门研究，给予每家一定金额的一次性补助。区(县级市)和镇(街)也应给予一定的补助，具体由市农业局牵头制订实施细则；二是土地承包经营权流转期限3年以上，农田连片经营面积50亩以上的规模经营主体，按照《关于规范*市农业产业化生产配套设施用地管理的意见》(穗国房字〔2009〕156号)规定，允许使用适当比例土地作为配套设施用地。
3．加强对农村土地承包经营权流转的组织指导和管理。一是加强合同管理。流转期限在1年以上的应签订承包流转合同，并报发包方和镇(街)农村土地承包管理部门备案，区(县级市)农业行政主管部门参照市农业局制定的《*市农村土地承包经营权流转合同》(示范文本)统一执行。二是区(县级市)和镇(街)农业行政主管部门应加强农村土地承包管理工作的力量，协助本区域农村集体经济组织对农户委托流转的土地根据相关条件设置经营主体准入条件，并对经营主体的资信情况、经营能力、项目的可行性等进行审查，努力使引入的经营主体和经营项目有较高经营水平和档次。指导流转合同签订、建立流转台帐和档案、调解流转矛盾纠纷。三是农村集体经济组织应做好土地承包经营权流转的协调和服务工作。在集中流转、连片开发过程中，对个别不愿流转的农户，要出面协调，在承包方自愿的基础上，可以采用本集体经济组织内其他承包方的承包土地或集体经济组织的机动地与其互换等措施，保证土地承包经营权的规范有序流转。
(五)挖掘农村集体土地潜力，规范集体建设用地管理。
1．盘活闲置宅基地，促进农村经济发展。开展全市宅基地利用现状的清查摸底，建立宅基地退出机制，坚持可耕种土地不减、农民自愿的原则，实现合理布局、集约节约用地，建设具有特色、功能分区合理的新型农民集中居住区。鼓励农民以宅基地(村庄建设用地)按一定标准置换集居区住宅。将农民原有布局分散、数量庞大、使用效率低下及闲置宅基地集中整理，复耕还田，实现耕地占补平衡以及土地的集约节约利用。对规划用于集居区外的国有经营性用地，通过招标、拍卖、挂牌等方式出让，出让收益安排用于镇村的集居区饮水、道路、环境、卫生、教育以及文化等农村基础设施建设，切实改善农民生活条件和居住环境。
2．发展生态旅游农业的新模式，提高农用地综合利用效益。在不破坏土地耕作层的前提下，充分利用农村生态环境，整合周边生态资源，因地制宜发展旅游业等辅助产业，形成现代农业与现代服务业互动的经营发展模式，激活农村经济，提高农民收入。
3．促进农村集体建设用地合法流转，规范农村集体建设用地管理。抓紧出台《*市集体建设用地使用权流转办法》，规范、促进集体建设用地流转。严格执行各项建设项目用地定额标准，允许采取土地使用权作价入股、土地租赁、合资合作等多种方式依法流转集体建设用地使用权，在充分体现村民意愿的基础上，明确流转的条件、范围，实行公开、公平、公正的流转。完善农村集体建设用地流转配套政策。市财政局牵头会同有关部门研究制订流转涉及的政府非税收入的征收管理规范性文件。农村集体经济组织作为土地所有者所取得的土地流转收益，纳入农村集体财产统一管理，优先用于本集体经济组织成员的社会保障支出。具体实施办法由市劳动保障局牵头会同有关部门制订。强化用地全程监管，通过发展改革委、建设、规划、国土、劳动保障等多部门以及各区(县级市)政府的联动，将用地开发建设每个环节跟踪管理到位。逾期不建设或其他行为导致土地闲置的，土地行政主管部门应当责令改正，按照有关规定进行处理。
4．推进“城中村”和旧村改造。严格执行《*市旧城更新和城中村改造总体方案》，坚持“政府主导、村为主体、利益归村、一村一策”的方针，鼓励村集体经济组织通过统筹拆除或功能置换、等量复建、适度增加公摊面积的方式推进“城中村”和旧村改造。按照改善人居环境、保护历史文化资源和充分照顾改造村民合法利益相结合的原则，编制“城中村”和旧村改造项目实施规划和方案。按照“修旧如旧、建新如故”的原则，对历史文化街区和特别保护建(构)筑物实行改造。探索集体建设用地与住房保障相结合的新方法，在建成区或城乡结合部等居住配套设施较成熟的区域，结合“城中村”和旧村改造，利用农村集体建设用地使用权流转和农民多余住房租赁等措施，增加保障型住房尤其是廉租住房供应，确保农村低保户或无劳动能力的残疾人家庭人均居住面积不低于当地农村的平均水平。研究制订相关办法，将“城中村”转制居民纳入城镇住房保障体系。
(六)加快征地制度改革，建立征地保障新机制。
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（1）安康市古称“金州”，位于陕西省最南部，是陕、川、鄂、渝四省市毗邻地区的中心城市。是连接祖国西南、西北通向华北、华中、华南的重要交通枢纽，阳安、襄渝、西康铁路在此交汇。管辖一区九县和一个省级高新技术产业开发区，为陕西省第二大综合交通枢纽城市，是东方圣母女娲的故乡，素有“天然生物基因库、中药材之乡、中国硒谷、中国民歌之乡、中国茶乡”等美誉。
（2）2013年3月国务院印发的《关于丹江口库区及上游地区经济社会发展规划的批复》，《规划》提出的区域中心城市的发展方向是：安康市建设新型材料工业基地和特色生物资源加工基地，建成上游地区交通枢纽和物流中心。2009年12月省政府通过安康市城市总体规划（2010～2020年）的批复。《安康市城市总体规划》将安康中心城市确定为连接关天、成渝、江汉三大经济区的重要交通枢纽；西北重要的清洁能源、新型材料、富硒食品、安康丝绸、生物医药基地；旅游休闲、生态宜居的山水园林城市。《总规》将中心城市规划为“一江两岸、一心多区；山水环绕、桥道贯通”的结构格局，“六横七纵”加快速外环形式的路网骨架系统，以及“一心、两轴、三河、多带、外环”的点、线、面相互结合的完整绿地网络结构，形成“山水环绕、城景交融”的绿地格局。
（3）安康市远景规划为“打造核心、开发江北、西进东延、提升江南”，控制区按百万人口大城市构架，将瀛湖风景区、汉阴至安康月河川道和安康主城区区域一并进行通盘控制，其规划控制区范围为450平方公里。中心城市规划区160平方公里。按照“一江、两岸、三区、五桥、八景”的总体空间结构进行规划建设，以生态建设为主体，完善服务功能和游览功能，形成“一江两岸、一心多区；山水环绕、桥道贯通”的结构格局。
（4）按照规划，安康市将形成“六横七纵”加快速外环形式的路网骨架系统，结合高速公路形成环城高速，城市五个出入口通过快速环线与各个干线公路连接；按照力求丰富汉江水系景观、突出安康山水城市的特点，形成“一心、两轴、三河、多带、外环”的点、线、面相结合的完整绿地网络结构，突现安康“山水环绕、城景交融”的绿色景观。《总规》市域规划依托阳安铁路线、汉江城镇发展带，构建以中心城区为核心、月河川道城镇带为主体，旬阳、平利为两翼的“一体两翼”城镇空间结构。中心城区按照“打造核心、开发江北、西进东延、提升江南”的城市发展思路，逐步形成“一江两岸，一心多区；山水环绕，桥道贯通”的空间布局结构。
2. 在《总规》的指导下，统筹做好城市规划、建设和管理的各项工作
（1）积极推进城乡统筹工作。要以安康市中心城区为核心，以汉滨区、汉阴县、石泉县的月河谷地为主体，以旬阳县和平利县为两翼，加快建制镇标准化建设，构建以城镇为支点，以农村新型社区为节点的网络城镇化发展模式，推进城乡一体化发展，逐步形成城乡统筹的新格局。加快循环经济发展示范区建设，推动产业结构优化升级，大力发展新型材料、富硒食品、生物医药等产业，不断增强城市综合实力和可持续发展能力，提升公共服务设施水平和城市功能，把安康市逐步建设成经济繁荣、社会和谐、设施完善、特色突出、生态宜居的现代化城市。
（2）统筹城乡经济社会发展，首先要统筹城乡规划，发挥好规划的龙头带动作用，关键是阿克力拜克・加尔旦别克规划要先行。如果规划搞不好，那么这个城市的建设不是杂乱无章一团糟，就是今天建了明天拆，劳民伤财，浪费财富。要充分认识城市总体规划和土地利用总体规划的重要性。以前我们的一些规划都是产业归产业，城市归城市，基础设施归基础设施，相互间协调沟通不够。在当前形势下，城市总体规划和土地利用总体规划两个规划尤为重要。可以这么说，城市总体规划和土地利用总体规划不先行，很多工作将寸步难行，这两个规划不做，什么事情都做不了。我们要充分认识到这两个规划的重要性，切实发挥两个规划的牵头作用，各项建设必须严格依据这两个规划，搞开发区更要符合这两个规划，征地搞基础设施建设也要符合这两个规划。当然城市总体规划和土地利用总体规划也要相互衔接、相辅相成。
3. 城乡规划引导城乡统筹发展
3.1以城带乡、以乡保城。
坚持城乡统筹发展的原则，将具有密切联系的市、镇、乡和村庄纳入统一的规划，实施统一规划前提下的管理，加强市、镇基础设施向农村地区延伸，保证一定空间距离范围内的城市、镇、乡和村庄在资源调配、生活供应、设施共享等方面能够实现相互依存、紧密联系、避免各自为政、重复建设、资源浪费。
3.2空间集聚、划定城乡。
城乡规划是一种空间战略规划，是统筹城乡发展的综合调控手段。城乡规划在城乡统筹发展过程中扮演着越来越重要的角色，通过统筹城乡规划，实现区域产业和人口的合理集聚，增强城镇的辐射作用，促进城乡协调发展。实施好城乡协调发展规划，组织编制并落实城乡基础设施、城乡规划、环境保护等规划改善生态环境，集约利用土地资源，提高农村活力和农民生活水平，拓展城镇发展空间。达到城乡之间取长补短、相互融合、共同发展的阶段。
3.3设施先行、区域共享。
城乡规划需要坚持全面统筹发展的理念，从单纯注重城市发展转向更好地统筹城乡协调发展，推动城乡区域的互促共进，规划编制要关注公共利益、长远利益和社会公平，完善城乡功能，营造良好人居环境，不断提高人民群众生活质量。
3.4错位发展、尊重文化。
合理规划布局城市和农村建设用地；城乡统筹建设同时要兼顾现状和长远发展，城乡统筹建设要将生态文明理念放在首位，促进人与自然和谐发展，满足自身需要而不损害自然环境。
4. 工作重点从以下几方面入手
4.1加快启动城乡一体化规划编制工作，城乡规划编制体系，应坚持以城市规划为重点，以市（县）域城镇体系规划为依托，整合城市总体规划、建制镇总体规划、村庄规划、控制性规划以及各种专项规划，使规划编制覆盖到行政区域内的乡（镇）、村，构建科学、合理、合法的城乡规划体系，强化城乡规划对城镇建设和发展的先导、统筹作用。
4.2“以人为本、统筹兼顾、大胆创新、分类实施”的原则，打破城乡规划分割的格局，促进资源向农村配置。解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要大力统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。
4.3发展区域优势，确定城市特色。
4.3.1安康城市的最大资源是山水，安康城市的特质个性是山水城的融合。通过结构的有效组织；加强城市周边的山体――龙王山、香溪洞、文武山、天柱山、鲤鱼山森林化，成为城市际线远景；培育城区汉江段及黄洋河、吉河、月河近城段河体及两岸景观自然化，并充分利用城市中的河体、局部丘陵、山体形成诸多园林化公园，成为城市片、线交织的中；加强中心区域和各片区结构的完善，充分通过桥道的贯通，和景观廊道的贯通，使整个城市山环水绕，山水城相间，从而显现山水园林城市格局。依据高速路、现有道路、铁路、高压走廊、江河走向确定城市道路格局，形成“六横七纵”加快速外环形式的路网骨架系统。
4.3.2城市规划必须要有科学的理念作为指导，提出的“以人为本、生态优先，统筹规划、有限开发”的规划指导思想正确，确立的“无限框架、有限布局，近远结合、有机衔接”的规划思路清晰，富有创新性，体现了全面、协调、可持续的发展观。一个真正的城市规划领导者要具有前瞻性和高层次的统筹思想，立足长远发展需要，科学谋划，切实遵城市发展自身的客观和地理位置的规律。努力实现规划目标：
（1）充分利用区域自然资源、生态优势、区位交通优势，将安康城市打造成为具有区域竞争力，各类产业协调发展的现代城市。
（2）优化城市结构，完善城市功能，塑造形态完整、布局合理、适应发展需求的新安康。
（3）强调陕南独特的生态景观特色，优化城市内外生态环境，通过人工绿化环境和自然山水的有机结合，体现“自然环境与人工环境共生”的生态型城市理念。
（4）突出城市历史文化特色，强化旅游休闲功能，营造多元文化氛围浓厚的城市整体环境，将安康建设为旅游名城。
（5）充分结合城市建设实际，通过分期规划，为安康城市建设提供灵活、动态、可持续发展的规划指导。
4.3.3规划是建设的“龙头”。
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城乡建设一体化进程已经形成了许多新的具有保管和利用价值的建设档案。城乡建设一体化，尤其是新城镇、 农村集中居住区的建设，在某种形式上新城镇建设已经形成了很多新的“城市”，具备了城市的一些特点和功能，甚至个别乡镇还超过了许多县城驻地、小城市，形成了许多已经具有很高保管价值和利用价值的建设档案；农村集中居住区建设在某种程度上一定范围内也具备了城市社区组织的雏形，其建设档案也有一定保管和利用价值。比如一些城乡一体化发展试点，其中人口向城镇集中、工业向园区集中等政策使城镇、工业园区形成了大量、丰富的有保管和利用价值的城建档案， 这就要求城建档案管理机构必须加大管理力度，切实保管和利用好这些档案。 城乡建设一体化，从规划、建设和管理方面， 都需要提供高效、完整、准确的城乡建设档案资料，都对村镇档案保管和利用提出了新的客观要求，但是村镇档案无序、松散、被动的管理现状，使大量新出现的“新城镇、新社区、新园区”的建设档案没有得到应有的重视和良好管理，致使城乡建设档案的利用价值大打折扣，难以承担起为城乡建设一体化发展服务的重任。
2 城乡建设一体化下城建档案发展的思路和想法
2.1 建立城乡建设档案一体化发展的新思路
城乡建设一体化要求城乡建设档案也要一体化，也要按照一体化发展的思路去看待问题和解决问题。实现城乡建设档案的一体化管理、一体化服务，不仅仅是目标，也是城乡建设档案的现实需要，要摒除只重视城市建设档案，不重视村镇档案的旧观念。城乡建设一体化的目标是实现城乡之间的共同进步，弥合城乡之间的差别，促进城乡经济社会各方面的共同发展。城乡建设档案也要紧跟这一形式，适应城乡建设一体化发展的需要，逐步实现城乡建设档案的无差别化，为城乡建设提供一样的优质高效和完整、准确的城乡建设档案。
2.2 构建促进城乡建设档案一体化管理的法制保障体系
城乡建设档案一体化管理必须按照法律法规的要求去做，建立城乡建设档案一体化发展的新思路必须得到法律法规的认可和切实保障。从法律的角度说，首先，要正名，名称要由城市建设档案馆（处、办）改成城乡建设档案馆（处、办）；其次，要扩展管理范围，由城市规划区范围扩展到城乡规划范围，也即需要规划的城镇、园区、农村集中居住区都要包括在管理范围；第三， 要出台相关法规和文件，切实规范城乡建设档案的一体化管理。城乡建设一体化的目的是为了实现“乡”与“城”在基础设施建设和公共服务方面的均等化，享受共同的待遇和服务。所以，城乡建设档案的一体化管理必须有章可循，必须以提高乡镇档案的综合管理水平和服务水平为重点，必须以法律法规的形式予以明确各方的责任和义务，真正构建起城乡建设档案一体化管理的法制保障体系，使乡镇建设真正享有城乡建设档案一体化管理的益处。
2.3 创新城乡建设档案一体化管理的机制
城乡建设档案一体化管理必须符合城乡现实，必须尊重客观规律，不能盲目的、不切实际的去做。按照国内现有的管理体制，由各地市城市建设档案管理机构直接管理村镇档案不太现实，由各县级城建档案馆 （处、办）作为乡镇档案的管理主体更为实际。但是县级城建档案管理机构普遍存在管理机构不够健全、管理制度不够完善、管理技术相对落后、管理能力相对不足等缺陷，不能独自承担起城乡建设一体化管理的重担。要想实现城乡建设档案一体化管理的目标，还需地市级城建档案管理机构扛起大旗，加强对县级城建档案管理机构的领导和支持，协调处理好各自的管理范围和职能，优势互补，资源共享，共同促进城乡建设档案的一体化发展。
2.4 全面实现城乡建设档案的一体化服务
城乡建设档案一体化发展不能忘了城乡建设档案的服务功能。可以说，正是因为城乡建设一体化发展对城乡建设档案的需求促进和决定了城乡档案一体化发展的进程。所以正视城乡档案一体化服务的重要性，才是城乡档案一体化发展的根本。只有全面实现了城乡档案一体化服务，才能做好城乡建设档案一体化管理工作，才能以更实际的工作促进城乡建设一体化，让城乡居民共享城乡建设一体化带来的实惠和好处。
3 城乡建设一体化下城建档案发展应注意的问题
3.1 城乡管理的协调问题
城乡建设档案一体化管理不应该成为利益之争，也不应该成为互相扯皮的理由。必须处理好市县之间的管理权限和服务能力的问题。比如，在具体业务管理上，市级城建档案管理机构只进行行业监管，由县区级管理机构主抓乡镇档案管理；在保管和服务上建立技术合作机制，如果县级城建档案管理机构不具备一定档案保管和开发利用能力，就由市级城建档案管理机构提供档案保管和开发利用服务。
3.2 乡镇档案管理的特殊问题。
城乡建设档案一体化，第一要重视乡镇档案的管理工作，要严格按照城建档案管理程序备案乡镇建设档案，把好审批关，把应该收缴的乡镇档案都收缴上来；第二，要抓好乡镇档案的业务指导工作。乡镇建设存在许多不规范的情况，要重视乡镇建设单位、施工单位等相关建设档案管理人员的业务培训和指导工作，帮助他们尽快提高业务水平,提供合格的建设档案。
3.3 地下管线档案的管理和利用问题
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当前，贯彻省第十二次党代会精神，实施城乡发展一体化战略，必须深化改革，大胆创新，积极探索符合江苏实际的城乡发展一体化体制机制。
1、体制创新注重政府与市场协同，农民就业分化与职业演化衔接。行政体制创新要形成更加综合性、权威性的“大部门制”，公共产品供给体制创新要因地制宜，合理安排优先次序，构建政府、社区、私人部门和非营利机构四位一体的多元供给新体制。农民（农民工）市民化推进体制创新，要着眼于引导传统农民向高素质产业工人和职业农民有序演化，使他们成为城乡一体化发展的主体力量。农民土地权益保障体制创新，要公平分配农地用途的绝对地租和农地非农化用途的级差地租，这是化解农民就业分化、职业演化长期风险的核心所在。
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[2] 国家体育总局.改革开放30年的中国体育[M].北京：人民体育出版社.2008：32.
[3] 常州市政府办公室.常州市城市“10分钟体育健身圈”建设三年行动计划（2012―2014年）的通知（常政办发〔2012〕15号）.
[4] 教育部体育卫生与艺术教育司.中国学校体育30年[M].北京：高等教育出版社.2010：206.
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3、推进城乡一体化发展是推动体制机制创新、消除城乡二元结构的重要途径。构筑城乡经济社会发展一体化新格局,关键是要调整工农关系、城乡关系,建立健全以工促农、以城带乡的长效机制,全面构建城乡经济社会发展一体化的制度体系。在海峡西岸经济区建设过程中,必须按照统筹城乡发展要求,在城乡体制改革关键环节上取得突破,稳定和完善农村基本经营制度,完善农业支持保护制度,建立现代农村金融制度,建立促进城乡一体化发展一系列体制机制。这是加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要途径。
二、推进福建城乡一体化发展面临的主要问题
1、城乡一体化发展的体制机制亟待建立。如前所述,福建目前总体上已进入以工促农、以城带乡的发展新阶段。在这一阶段,促进城乡一体化发展体制机制亟待建立和完善,需要下更大决心来调整国民收入分配结构,统筹协调城乡经济社会发展机制。尤其在规范转移支付、完善农业补贴政策、加强政府支农资金管理等方面需要扎实推进;一些涉及统筹城乡发展的深层次改革,如推进大中城市户籍制度改革,建立覆盖城乡的统一的社会保障体系,以及形成促进农村土地依法流转的机制等方面,需要进一步加大改革力度。在调研过程中,我们深切感到一些地方乡镇财政与事权不对称,缺乏调控权力,乡镇发展受到一定影响;一些地方农村基层组织尤其是村级集体组织收入来源减少,支出增加,经济综合实力有所下降,调节功能有所减弱,导致农村基层干部工作难度加大。所有这些问题,显然都不是农村、农民单独就能解决的,它需要体制机制制度的调整和合理安排。
2、支持新农村建设的投融资体系和财政支农政策机制安排不科学、不完善。由财政资金引导、农民投入为主体、企业参与、社会各界积极支持新农村建设的投融资体制尚未建立。由于单个农户贷款规模小、手续麻烦,造成农村金融成本大、风险高,使得金融机构都把投资重点转入城市,农村资金被城市和工业抽走,农村金融融通渠道不通畅,严重制约了农村经济的发展、壮大。同时,由于农业、农村是弱质产业和弱质区域,迫切需要财政资金的支持和倾斜在国内外都已是共识。然而,在实际操作中,我省财政支农资金的制度安排上存在严重缺陷――缺乏一个稳定的增长机制。我省财政支农资金占当年农业总产值的2%-3%,占当年财政支出的比重长期在一位数内徘徊。按照相同的口径,发达国家的支持水平普遍在30%-50%,巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家在10%-20%。作为统筹城乡发展的重要执行层次――县乡两级政府的财政保障不足,经常发生资金挪用、挤占等现象,使强农惠农政策、资金、技术和新的制度安排等反哺供给常常难以到达反哺需求层。尤其在农村公共产品和服务提供方面,工业反哺农业、城市支持农村的配套税收政策和一些实质性政策仍然比较缺乏;同时各级财政资金还存在配合不够的问题,从而难以形成反哺“三农”合力。
3、农村公共事业发展滞后。由于历史欠账较多,农村基础比较薄弱,特别是水利、交通、电力、通信条件较差,农村社会保障、教育、文化、医疗等公共事业的发展还相对滞后。农村社会保障体系建设刚刚起步,在政府财政的支出中,用于农村社会救济的比例偏低,农民养老保险和医疗保险投入不足,无论是覆盖面还是保障水平,都与城市存在较大差距。近几年虽然各地加快建立城乡统一的社会保障体系,但在扩大覆盖范围、保证补贴资金的稳定投入、形成与城市的社会保障体系接轨目前有较大难度。在公共卫生方面,全省医疗机构和专业技术人员主要集中在城市,农村卫生机构设备差、技术力量薄弱、村社医疗站点建设滞后,农民看病远、就医难的问题突出,计划免疫、妇幼保健等公共卫生服务项目无法正常开展,某些已经得到控制的地方病、传染病的发病率出现了反弹,一些农村地区职业病和环境污染所致疾病明显上升,对农民健康造成新的威胁。在社会文化生活方面,农村文化生活比较贫乏,真正反映农民生活、农民喜闻乐见的精神产品比较短缺,一些封建落后的文化现象还有一定抬头。
4、城乡居民收入差距扩大。自1985年以来,全省城镇居民人均可支配收入增长速度大大快于农民人均纯收入,收入水平由733元增加到2008年的17961元,增长了23.5倍,年均递增14.9%;同期农民人均纯收入仅由396元增加到6196元,增长14.6倍,年均递增12.7%,比前者低2.2个百分点。由此,导致城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入之比,从1.85:1扩大到2.90:1。根据美国经济学家库兹涅茨研究,经济成长和总收入差异之间存在着一种“先加剧后改善”的倒U型库兹涅茨曲线联系。从我省发展趋势看,城乡居民间收入差距在短期内难以消除,将沿着一条“扩大-稳定-缩小”的轨迹运行。为了缩短消除城乡居民收入和发展差距,加大相关政策的干预和调控尤显必要。
三、加快推进福建城乡一体化发展的路径
1、科学制定城乡一体化发展规划。一是建立城乡一体的规划管理新体制,理顺规划职能,打破现行的部门和行业各自规划、自成一体、缺乏衔接的规划体制。二是以编制市县域总体规划为重点,进一步调整完善市县级土地利用总体规划和城乡一体的供排水、公交、生态建设与保护等专项规划,规范建设项目规划选址,合理安排市县域范围内城镇建设、生态保护、农田保护、农村社区和公共设施的空间布局。三是坚持高起点规划、高标准建设、高水平管理,做大做强中心城市,推动城市联盟,促进城际协作,逐步形成以区域中心城市为骨干、中小城市和小城镇为基础的城镇体系。四是坚持把园区发展与小城镇规划结合起来,制定重点镇、重点园区、重点产业发展规划,促进项目和产业向园区集中、农村人口向重点镇(村)集中,推动小城镇成为连接城市和农村的重要节点。
2、加快建立覆盖城乡的公共财政体制。一是以增强基层财政能力为重点,推进县乡财政管理体制改革。乡财政管理体制改革的出发点,应着眼于解决城乡财政分配的公平性和县乡财政困难两个根本问题,切实体现财权和事权的匹配,以事权定财权、以责任定财权,增强乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力。适度扩大县域发展自,增加对县乡的一般性转移支付,促进财力与事权相匹配。二是优化公共财政投向。加快建立健全统一、规范、透明的省级财政转移支付制度,逐步增强基层政府提供公共产品和服务的能力,确保公共财政阳光普照广大农村。集中财力优先安排农民最急需、受益面广、公共性强的农村公共品和服务,确保各级财政新增加教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村,政府征用土地收益用于农村的比例要有明显提高,确保用于农村公共基础设施、社会事业发展和农民生活环境改善等方面的投入不断增长。
3、合理统筹城乡产业发展。一是完善城乡产业布局,积极推进特色农业的区域化布局、规模化开发、专业化生产、集约化经营,整合优化各类开发区、工业园区,大力推进城乡工业开发区、工业园区集聚,努力构建产业联动、就业转移、人才交流新机制。二是强化工业在统筹城乡产业发展中主导作用。着力建设海峡西岸先进制造业基地,提高产业集中度和综合配套能力,辐射和带动县域产业发展。重点扶持一批重点产业、特色产业集中区建设,形成工业发展和环境保护相协调的县、乡(镇)工业发展格局。三是大力发展现代农业。加快转变农业发展方式,积极发展特色农业、品牌农业,鼓励发展生态现代农业、休闲观光农业,促进农业结构优化升级,提高农业的组织化、规模化、标准化水平,加快建设一批特色优势农业产业区,加快形成贸工农一体化发展的产业体系。四是加快发展城乡一体的现代服务业。依托区域中心城市、产业集聚区、货物集散地、交通枢纽和港口资源,完善公共物流信息平台和物流技术标准化体系,建设区域物流节点城市和一批现代物流园区、大中型综合性现代物流中心,建设省际边界粮食、农产品、建材等专业物流园区。以滨海旅游、生态旅游、红色旅游和文化旅游为重点,进一步整合城乡旅游资源,打造滨海蓝色生态、山地绿色生态两大旅游带,构筑闽东北、闽西南、闽西北三大旅游协作区。
4、整体推进城乡一体化配套改革。统筹城乡发展、推进城乡一体化,关键是打破城乡二元体制结构。一是加快户籍管理制度改革,放宽城镇准入条件,凡有合法固定住所、稳定职业和生活来源的农村居民及其随同居住的直系亲属,准予其在城镇落户,逐步取消农业和非农业的户口性质划分,按实际居住地登记为“居民户口”,实行一元化的户口登记制度。加快与户籍制度相关的配套改革,逐步消除城乡居民在就业、教育、医疗、社会保障等方面不合理的政策限制,建立城乡统一、户籍联网的新型管理制度。二是推进农村集体建设用地市场化改革,探索建立农村集体建设用地直接进入工业用地市场,允许农村集体土地跨过土地一级市场直接进入二级市场实现流转和经营,缓解工业化和城镇化进程中的土地供给约束。积极探索以集体建设用地入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业,使广大农民能直接分享工业化利益。三是创新农村金融制度,放宽农村金融准入政策,加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合,资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。加快农信社试点改革的步伐,坚持为“三农”服务的市场定位,使之真正成为支持“三农”发展的主力军。建立农村中小企业担保体系,鼓励设立农村信用担保机构,支持小额信贷机构发展。适当降低农村金融市场的准入门槛,探索建立农村存款保险机制,保障农户存款与农村金融机构的可持续发展。
5、切实推进城乡公共服务均等化。大力推动城乡教育、文化、卫生、体育等社会事业共同发展,促进公共服务向农村拓展,实现城乡公共服务均等化。一是把提高九年义务教育重点放在农村,完善农村义务教育经费保障机制,优化农村义务教育布局结构,推进城乡教育一体化改革试点。二是加强城乡公共卫生服务体系建设。重点加强未达标老区、经济欠发达县的县医院、县中医院、妇幼保健院改扩建,继续推进每年百所乡镇卫生院改造提升工程,完善农村三级医疗卫生服务网络和城市社区卫生服务网络。三是完善城乡基层文化体育设施。继续实施每年百所乡镇综合文化站改造建设工程和全国文化信息资源共享工程,重点加强社区文化中心、行政村文化室建设,继续实施广播电视“村村通”、农村电影放映、农家书屋等文化工程,加强网络文化建设和管理;重点推进农村公共体育设施建设,丰富城乡居民生活。
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三是以项目建设为支撑，大力实施“五项工程”，农村基础条件显著改善。实施农村公路晋等升级工程，新建通乡通村油路（水泥路）267.8公里，全县油路通村率达到71.2%。实施水利设施联网覆盖工程，全县自来水通村率达到98%，入户率达到90.6%。实施清洁能源推广普及工程，新建户用沼气池2.3万口，发放太阳灶1.1万户，新建卫生厕所1.2万座，农村沼气、太阳能、卫生厕所普及率分别达到50.57%、51%和74.7%。实施生态建设巩固提升工程，全县森林覆盖率、水土保持治理率分别达到37.13%和82.4%。实施村庄环境综合整治工程，集中开展以“三清五改”为主要内容的村庄环境综合整治，建成“三清五改”示范村93个、示范户4848户，农村生活垃圾集中收集率达到69.7%。
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二、推进土地规模经营,促进农民与土地分离
实现城乡经济社会一体化发展,把农民从土地上解放出来是首要前提。加快土地流转,实现规模经营是必经之路。我市在抓好试点、总结实践经验的基础上,大力推进土地流转和规模经营,不断扩大土地规模经营面积。2010年实现土地流转面积61.7万亩,规模经营面积42.5万亩,分别占全市大田耕种面积的44.1%和30.5%。一是注重经营主体培育。我们将各类经营主体作为推进土地流转和土地规模经营的主要依托,结合村屯实际、发挥农民首创精神,加快培育和发展各种类型的经营主体,扶持它们做大做强。我们在借助国营农场大型农机具优势的同时,重点扶持了农机合作社、农村合作组织、农机大户、土地经营合作社等经营主体,提高其经营效益,增强其带动辐射能力。截至目前,全市已组建农机作业合作社34个,其中投资达5 000万元的大型农机合作社4个,农民专业合作社达到70余个。二是注重经营模式创新。依托各类经营主体,通过试点不断探索成熟有效、形式多样的土地规模经营模式,实现经营上的“双赢”或“多赢”。现已形成农场托管、农场代耕、专业合作社经营、大户承包等模式,使农民通过入股分红等形式参与土地规模经营。在具体运作中,重点完善了利益分配机制和运作流程,在经济效益上让农民得“大头”,不仅不用农民承担自然风险,还使他们获得了比自己耕种土地还多的收益。农户在一分钱不用投、农活一手不用伸、“粮食直补”一分不少拿的情况下,流转土地后每垧地纯收入达到5 000元左右。三是注重服务体系完善。建立健全了市、乡、村三级土地流转中心,搭建起政府主导、市场运作、规范长效的市、乡、村三级土地流转平台,为农民开展土地流转提供信息、中介、政策咨询、纠纷调解等服务,建立土地流转档案,规范土地流转行为,推进土地流转有序进行。四是注重政策引导。为了推进土地流转和规模经营,我们制发了《北安市加快土地流转推进土地规模经营实施方案》,制定了一系列鼓励政策:对实行规模经营的,给予农机购机补贴优先、农业贷款优先、农业保险优先、机耕补贴优先、涉农项目安排优先、农田基础建设投入优先的“六优先”政策,对整村推进土地规模经营的村奖励10万元,奖励乡镇2万元;对整屯推进的村每亩奖励3元,奖励乡政府5 000元。对规模分别达到1 000亩、2 000亩、5 000亩的经营主体,分别每亩奖励3元、5元和10元。对完成年初规模经营计划任务的乡镇一次性奖励5万元。
三、推动村屯搬迁,加快农村城镇化
农民从土地上解放出来以后,如果继续居住在农村,他们的生活水平和保障待遇很难提高。为此,我市采取整体搬迁、旧村改造、分散转移、局市共建四种模式,推进农民向城市、小城镇、新型社区、农场场部转移,通过抓试点,以点带面,摸索经验。一是整体搬迁模式。将村屯整体向城市、城镇和新型社区转移,集中建设住宅新区。2009年,我们以赵光镇东丰村为试点,在广泛调研和充分尊重农民意愿的基础上,把东丰村整体搬迁到赵光镇区,高标准建设东丰新村。新村分三期建设,总投资1.6亿元,投资4 200万元的一期工程已基本完工,可入住农民131户,二、三期全部建成后,全村9个自然屯、1 000余户农民将实现整体搬迁。二是旧村改造模式。对规划保留的居民点进行改造,建设新型社区,吸纳本村及周边村屯农民入住。2008年开始,我们在城郊乡建民村进行试点,重点实施了改房、改水、改厕、改圈、改厨和道路绿化、路面硬化、路灯亮化、环境美化、庭院香化、街道净化“五改六化”工程。目前,主街和巷道全部实现硬化;主要街道全部亮化;中心屯住房砖瓦化率达到100%、自来水入户率达到100%、四旁绿化率达到100%;建成农民休闲文化广场、农民活动中心各1处;开工建设大型超市、浴池各1处。下步将通过新型社区建设和政策吸引,吸纳周围10个村屯向建民社区整体搬迁,尽快使建民社区人口达到5 000人,发展成为新型小城镇,实行社区化管理。三是分散转移模式。对于不具备整体转移条件的村屯,通过宣传引导和政策扶持等措施,鼓励有意愿、有条件的农民进入城市、小城镇、新型社区、农场场部居住。几年来,向市区和小城镇分散转移的农户已达6 000余户。今年要求每个乡镇完成分散转移农户100户以上。 四是局市共建模式。省农垦总局按照县级城市规模和生态型小城镇理念,强力打造5个人口在10万人左右的中心城镇,50个人口在1万人左右的重点城镇。我市以此为契机深化合作共建,依托市域内的农垦北安分局及所属农场,规划把就近村屯的农民整体搬迁到农场场部,把土地整体转给农场规模经营,把农民变成农场的职工,享受农场的政策待遇。今年,我们正在探索和研究二井镇二井村二井屯、海星镇岚光村阳光屯2个屯整体向农垦转移问题。
四、推动城镇产业发展,构筑农民就业平台
产业是城镇发展的基础,是农民就业的平台。因此,我们始终坚持把产业发展作为城镇建设的重点,积极推动农民实现非农产业就业,多渠道增加农民收入。一是打造产业发展平台。按照“企业(项目)集中布局、产业集聚发展”的思路,规划建设产业园区,引导工商业和生产要素向园区集中。坚定实施工业立市战略,重点抓好北安工业园区和庆华机械加工园建设,规划建设赵光和通北工业园区。坚持把商贸物流业作为推动北安发展的战略产业,规划建设北安物流园区、汽车经销集聚区、农机农资和工程机械经销园区、赵光物流园区、通北物流园区五大物流产业园区,引导优势产业项目和配套企业向园区集中,不断增强城镇功能和聚集辐射能力。二是发展城乡二、三产业。坚持以城带乡、城乡联动、协调发展的原则,依托产业园区发展平台,通过加大招商引资和政策扶持力度,大力发展新型工业和商贸物流业,不断增强市域发展内在动力,拓宽农民就业渠道。坚持以工业为主导,在全市重点培育发展了北安完达山乳品公司、宜品乳业公司、进发公司、昌泰水泥公司等一批骨干企业,初步形成了食品、机械、能源、建材、药品、木制品等六大产业集群。围绕打造工业重镇,赵光镇培育壮大了农副产品精深加工、新型建材、化工等主导产业,工业企业发展到12户,工业总产值达到8亿元。三是开展劳务输出。整合各类培训资源,大力开展定向技能培训、专业技术培训和创业培训,提高农民就业技能。进一步健全市乡村三级劳务输出服务体系,积极组织农民开展劳务输出。2009年新转移农村劳动力5 560人,增加收入6 113万元。
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吉林西部在全省发展中相对落后，城乡一体化建设相对迟缓，拖了全省发展的后腿。可见，该地区发展刻不容缓，战略意义重大。该地区在全省统筹发展中应重点做好以下工作。
一、发挥资源优势，调控人口迁移，构建现代产业、生态格局
立足该地区重要生态功能和发展基础，建设吉林省西部生态经济区，构建人口规模适度的西部城镇组团，有序引导人口向西部中心城市和中部地区转移。发挥西部地区草 原辽阔、湿地广袤、河湖互济的生态优势，打造渔兴牧旺、草茂粮丰、人水和谐的城镇群。强化与内蒙古相接地区的植树造林、防风固沙、水土保持，退耕还草还 林，加快修复草原、湿地生态系统，逐步构建现代化大农业格局。支持中心城市提升综合承载能力，强化与内蒙古、黑龙江的能源、物流、旅游产业合作，构建绿色 新型工业基地。支持小城市和重点镇完善功能，培育特色产业，保持独特城镇风貌。控制生态功能重要、远离中心城市、产业基础薄弱的城镇规模，为生态修复腾出 空间。支持保护、恢复城市周边草原和湿地，构建河网密布水系，建设集中连片高标准农田。
二、加快农业产业结构调整，推进农业产业化，科技化
农业产业化指的是以市场为导向，以提高经济效益为核心，以资源禀赋为条件，以家庭联产承包经营责任制为基础，龙头企业和各类中介组织为依托，将农业的产前、产中、产后链接起来，实行区域化布局、专业化生产、企业化管理、社会化服务、一体化经营的产业系统和运行机制。
从该地区条件看，最现实的选择：一是要因地制宜，充分发挥该地区农牧业资源优势，发展粮、棉、油、畜等特色农产品深加工，做大做强农产品加工企业。二是要以市场为导向，发展优质、安全、方便、营养丰富的加工制品，打造具有国家乃至国际市场竞争力的名优品牌。三是要以科技为手段，逐步实现农产品由初级生产向精深加工转变，延长产业链，增加农产品及其制成品的科技含量，提高其附加值、含金量。四是要大力发展定向投入、定向服务、定向收购、定向加工等公司加农户定单式的产加销生产模式，实现农产品加工企业与原料基地的区域化布局、专业化生产、产业化运作，最终实现农业发展和农村生产力水平提高，为减少农民，转移农民，实现农业的产业化、科技化及加快城乡一体化建设发展进程创造条件，提供动力。
三、加强制度创新，保证城乡一体化建设的有效制度供给
制度创新是指由于社会生产力的发展，原有制度的有限理性和信息的不对称等因素引起的，社会规范体系的选择、创造、新建和优化演进的过程，它包括制度的调整、完善、改革和更替。加强制度创新是实现该地区健康和可持续发展的必然战略选择。
1.土地制度创新。在稳定和统分结合的经营体制上，实现土地所有权和经营权相分离，实现土地的自由、有序、合法流转，建立、健全农村土地使用权流转制度，完善农民土地使用权流转机制，逐步建立城乡统一的建设用地市场。同时尽快建立、健全和完善土地征用审查及补偿制度等相关法律法规和政策配套体系。
2.户籍制度创新。户籍制度创新改革的终极目标是将现行的城乡“二元”制发展为“一元”化。现行户籍管理制度是计划经济的产物，影响了农业人口向城镇转移的规模与速度，已成为延缓城乡一体化建设的主要制约因素。户籍制度改革，既要充分考虑农民工的落户意愿，又要充分考虑流入地人口承载能力。应因地制宜制定政策，循序渐进，区别情况，逐步放宽户口迁移政策和农民工的落户条件。逐步建立起城乡一体化的统一的户籍制度。
3.就业制度创新。打破原有城乡就业壁垒，真正建立起城乡一体化的双向流动的就业制度。就吉林西部而言，要充分利用和发挥区域大农业的有利条件，加强政府引导，完善市场就业机制，建立统一规范的人才资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度；积极发展劳动密集型产业和第三产业，扩大就业规模，改善就业结构，鼓励个人创业；积极鼓励和大力扶持农村非农产业的发展壮大，重点是农产品加工和服务企业、中介企业、物流运输企业等，逐步拓宽转移农民的就业空间。
4.社会保障制度创新。现行的社会保障制度是一种典型的城市居民社会保障制度，覆盖面有限，无法满足该地区城镇化和市场化进程中城乡居民的现实需要。因此，必须加快建立以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点的覆盖城乡居民的社会保障体系，逐步将进城的“农村人口”及不进城的农村人口纳入统一的的社会管理，逐步实现教育、医疗、养老等社会保障服务的均等化。从根本上消除的后顾之忧，使进城农民、留农人口均有保障。
四、大力开展职业教育，为区域社会发展、城乡一体化建设保驾护航
