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首先，风险社会背景下，政府应当高度关注风险预防和治理工作，将其纳入到核心职能当中。如今，巨大的风险可能使得多年积累的财富化为乌有（亚洲金融危机），政府非常有必要将社会风险管理提升到前所未有的新高度。
其次，政府应当提高对自然、社会风险的预见能力。尽管风险具有高度不确定性，但是政府作为一国资源和信息的最终掌握者，识别和预警风险并非绝无可能，政府需要时刻保持清醒，理性评估事项收益和风险的得失。
第三，政府应当具备较强的宏观驾驭能力的同时拥有合作精神。风险的全球性和高扩散性使得一些局部事件可以迅速演化为全国性社危机。政府应当具有强有力的宏调控手段，同时与他国政府、社会力量积极寻求合作，果断而坚决地阻止事态进一步恶化。
第四，制度化风险的存在要求政府不断完善政府管理体制，着力构建民主、公平、开放的社会体系。中国当下面临的最严峻的社会风险是制度风险，其中主要包括：制度转轨风险；以收入差距为核心的社会差距的扩大；信息的流动和控制以及金融危机等。虽然社会风险的防治看起来更依赖于政府的调控，但事实上更加需要畅通的信息沟通，高度的社会合作和公民的自觉配合。
二、风险社会下我国国家治理面临的困境
结构性失效涉及以国家为中心构建的整个治理结构，有两种表现形式：一种是国家治理能力的软弱，政府无法承担应有的维护社会秩序和保障公众安全的功能，更无法保证市场和公民社会的正常运行；另一种是政府与公民社会、市场的关系不平衡，甚至僭越了他们的功能，从而诱发了后两者的失效，造成众多的社会问题。
制度性失效一般是指一些现存的规则和安排存在明显的缺陷，无法有效实现其目的甚至具有反作用。表现为：一些某些社会问题没有建立相应的规章制度，存在法律真空，无法有效约束主体行为。或者虽然建立了相应的制度，但无法实际实行、取得其应有的效果，存在制度自身不到位；或者已经建立的制度并不适应具体的条件，存在制度的不适应。
政策性失效主要是因为国家要面对和解决不断出现的各类问题，现有的政策会因为实际情况的变化而不适应当下的需要，对于任何一项政策或者制度，随着时间的推移和情况的变化都存在失效的可能。
三、风险社会下实现国家有效治理的策略
政府对于风险社会的治理不可能完全避免严重公共危机的发生，但风险社会可能导致的严重后果又使得政府无法逃避风险社会的治理责任，因此，政府应当设法提高风险治理手段的有效性，国家治理体系本质上来说就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，推进国家治理体系和治理能力现代化的基本路径包括：
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一、高等教育治理体系的基本概念和要求
所谓的教育治理体系是指由国家教育部门制定并大力推行的一种教育制度，在高等教育现代化发展进程不断加快的今天，唯有不断完善当前的政策制度和教育治理体系，才能充分保障高等教育事业健康可持续的发展。总的来说，高等教育现代化发展对教育治理体系建设提出的要求主要如下:第一，全面完整性。高等教育事业并非孤立发展的，而是一项复杂的系统化工程。因此，要想促进高等教育改革的稳定发展，仅仅靠制定一些政策制度是远远不够的，还应对整个治理体系和制度系统进行全面完整的规划，既要有总管全面的长期文件，也要有针对教育事业具体发展方向的专门文件。第二，重点突出性。高等教育管理内容繁杂，涉及面极广，因此，国家有关部门应以突出重难点为基本逻辑来开展教育治理现代化体系的建设工作。就目前而言，高等教育现代化发展中亟需解决的重点问题主要包括政策文件的规格、效力以及传承三个方面，在合理范围内，有关部门应力求制定并更高规格的政策文件以引起社会各界的高度重视，促进相关资源的优化整合工作。第三，具有鲜明的方向和特色。我国高等教育治理现代化体系的建设工作一定程度上借鉴了国外先进的发展经验，同时也应具有本国特色，能够反映出我国高等教育的基本实情。高校应以社会主义为最终方向办学，培养出符合社会经济发展实际需求的高素质人才。第四，开放创新性。要想促进高等教育的深化改革，不断优化当前的教育制度是必然。随着时间的发展，任何一项政策决定都会失去其原有的效应，因此，有关部门应以开放性的思想对这些政策文件进行及时的修改与创新，确保高等教育现代化建设的总目标得以顺利实现。
二、高等教育治理现代化体系建设的基本思路
现阶段，从宏观角度来看，高等教育治理现代化体系的建设工作可以从以下几点出发来确定基本的工作思路:第一，从法律层面赋予高校一定的自，详细列入具体的权利清单，同时还要明确界定政府等相关职能部门的权限;第二，加强有关资源分配的立法与监督管理，将高校各个职能部门进行有效归拢，改善因不同部门资源配置方式不同、手段随意等引发的混乱现象;第三，将法律法规中已明确规定的自深入贯彻落实到各项教学管理工作当中，使其充分发挥应有的法律效应，而不仅仅是一种象征性的政策文件;第四，促进政府角色的转变，使其由管制型逐渐向服务型过渡，建立并健全信息公开系统，为高校教育现代化发展提供更为便捷的服务。需要注意的是，实行权利下放的最终目的并不代表让高校拥有绝对的自，而是为了充分激发其面向市场和面向社会的办学活力，同时使其更加明白自身的职责所在。此外，要想实现高等教育治理现代化体系的建设，仅仅依靠宏观的制度安排或政府部门是远远不够的，高校自身还应从自身出发，结合教学管理的实际情况和人才培养目标，制订一系列更为成熟的内部教育治理体系以确保高等教育现代化的科学全面发展。
三、加强高等教育治理现代化体系建设的具体策略
教育治理现代化体系的建设主要集中体现在政策制度的建设方面，要想切实推进我国教育治理体系现代化进程的发展，有必要根据我国高等教育发展特点设立与之相适应的政策制度，建立具有中国特色的教育治理现代化体系，具体可以采取以下几点策略:
(一)将教育政策转化为实际行动力
教育部门在设计好教育政策制度后，关键步骤在于将其落实到教育管理的实际工作当中，使其彻底转化为执行力。高校可以适当地开展宣传学习活动，帮助广大师生更好地理解政策文件精神，夯实教育思想基础，进而确保教育政策制度的全面落实。要想加强高等教育治理现代化体系的建设，一方面要加强下级执行机构对教育政策文件的宣讲能力，认真学习的讲话精神，理清各级各层面的政策安排与整体教育政策制度之间的关系，避免出现断章取义、一知半解、生搬硬套的现象，充分考虑每一项政策环节之间的内在联系，做好衔接工作，在立足于长期政策的基础上落实每一项阶段性政策。需要注意的是，在执行过程中既不能以偏概全，也不能以整体发展取代局部发展，既不能因为过于灵活而破坏教育政策制度的原则性，也不能用原则去束缚实际执行方案。另一方面，政府部门应采取积极措施支持和引导教育政策文件的贯彻落实，防止基层机构只是简单地传达文件通过，以会议的方式来执行相关要求。对于部分基层单位急功近利、持消极观望态度的现象，有关部门应及时予以相应的督促和指导，不断强化他们的责任意识，使其全身心地投入到高等教育治理现代化体系的建设工作当中，狠抓落实政策文件要求。
(二)将社会资源转化为教育治理现代化的正能量
要想推动中国高等教育治理体系现代化进程的发展，必须拥有足够宽阔的视野和灵活的工作思路。前面也曾提过，教育并非是一项独立发展的事业，它涉及到全社会人民的利益，因此，教育治理现代化体系的建设工作需要社会外界的共同参与。推进教育治理体系的现代化实际上就是要与国家治理体系的建设工作相适应，教育部门应根据高等教育自身发展的客观规律和社会经济发展对教育现代化提出的实际需求，以构建学校、政府、社会之间的新型关系为核心任务，以政府角色和职能转变为重要突破口，逐步建立起一个系统化的，能够科学规范运行的教育治理体系，最终形成政府宏观监控，学校享有一定的自主办学权利，社会各界广泛参与并支持的教育治理新格局，充分调动中央和地方政府的积极性，最大程度地将社会资源转化为教育治理现代化体系建设的正能量，进而有效激发各个高校的办学活力，使其能够更好地履行培养高素质人才的社会职责。对于地方政府而言，当务之急是加快自身角色和职能的转变，由以往的管理型政府向服务型政府过渡转变，适当下放权力，不断创新自身的工作方式，积极引导并全力支持高等教育治理体系的现代化建设工作。
(三)构建高水平的良性互动政策环境
高等教育事业的现代化发展离不开教育治理体系的现代化，而高等教育治理现代化体系的建设则与良好的政策环境密切相关，只有提升了外界教育政策的环境水平，教育治理体系才会充分发挥出应用的作用，彰显教育政策的价值。加强教育治理体系建设的过程实际上也是对其可行性进行实践检验。教育治理现代化体系中对于高等教育现代化发展有利的一些政策因素将会在新一轮建设工作中再次得到强化，而正向作用不明显的因素则会被弱化甚至消除，通过这种方式不断加强教育治理现代化体系建设，最大程度地促进高等教育的现代化发展。构建高水平的政策环境，一方面需要各级政府简政放权，履行自身权力掌控范围的职责，对于高等教育治理体系的建设工作实施宏观管理，做到不越位、不缺位;另一方面，学校也应以办学主体为基本出发点，明确各职能部门间的权利责任，不断加强自身的教学管理工作，充分行使自主办学的权利，努力提高学校的办学水平。除此之外，社会外界也应积极参与到教育治理现代化体系的建设工作当中，例如评价学校的教学质量、监督政府教育决策、检验教学成果等等，实现管、办、评教育权责的落实到位，最终构建起一个高水平的良性互动政策环境，共同推动高等教育治理体系的现代化建设。
【参考文献】
［1］别敦荣．治理体系和治理能力现代化与高等教育现代化的关系［J］．中国高教研究，2015(1)
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自党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”以后，“治理”和“治理体系”构成新一届政府治国理政的基本理念。“管理”与“治理”虽然只有一字之差，但却蕴含着理念的根本差异。从“管理”到“治理”，意味着包括权力配置和行为方式在内的治国模式的一种深刻的转变。德育是形成学生思想品德的教育活动，要使德育活动更好地符合社会发展要求和学生思想品德发展特点，需要对德育活动过程和结果进行有效治理。
国家治理体系和治理能力现代化的治国理念，也对德育治理体系现代化提出明确要求。德育治理体系现代化即针对德育体系中与现代化要求不适应问题进行有效治理的过程。具体来说是根据立德树人的总体目标和价值理念，对学生思想品德形成和发展过程中的各种教育因素、教育渠道、教育环境、教育力量进行总体、综合、系统的设计和开发，以使之更好地在学生思想品德形成和发展过程中发挥积极有效作用的过程。
德育治理体系现代化对学校德育提出了明确要求：一是要遵循德育治理的价值理念。治理体系现代化是一个有价值理念的推进过程，德育治理体系现代化应体现社会主义建设者和接班人的培养目标，体现社会主义核心价值观要求和中华民族优秀传统文化滋养，体现社会主义公民基本社会公德职业道德家庭美德和个人品德基本要求，遵循社会主义学校办学基本方向。二是要构建多元开放的德育治理体系。德育治理体系现代化需要拓展德育治理主体，调动一切促进学生思想品德发展的积极因素，共同开展德育治理。三是注重德育体系治理过程的双向互动性。传统德育管理偏重从管理者自身出发，学生在德育过程中显得消极被动，现代德育治理过程更强调学生积极参与，共同促进学生思想品德积极发展。四是注重德育治理的整体性综合性。传统德育管理过多关注直接德育活动管理，而对与其他教育因素、教育渠道、教育环境和教育力量在学生思想品德形成和发展过程中作用关注不够，宜充分整合各方面教育因素、渠道、环境和力量，形成整体合力，共同促进德育治理体系的现代化转变。
【作者系武汉大学学院，教授】
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国家治理体系作为一个制度体系，包括了经济治理、政治治理、社会治理、文化治理、生态治理、政党治理等多领域以及基层、地方、全国乃至区域与全球治理中的国家参与等多层次的制度体系。改革开放以来，我国在改革领域先后进行了对经济、社会、文化领域有侧重的改革，我们虽然已经认识到了改革存在的问题需要通过改革自身来解决，但是这些改革只能触及问题的局部或表面，回避体制和机制就事论事，都无法从根本上来解决问题。因此，十八届三中三中全会明确提出将国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，这既是我国改革发展的必然要求也是其必然结果。这将有利于中国特色社会主义事业的发展，推进建设经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”的总布局以及由顶层设计与底层推进共同作用的总路线。
一、改革开放取得的成绩及存在的问题
改革开放是把双刃剑，社会问题和隐患往往是随着社会经济的发展逐步暴露出来的。比如，在人民生活水平普遍提高的同时，收入差距、地区差距、城乡差距有拉大的趋势；在追求经济发展速度的同时，忽略了对生态环境的保护，造成严重的环境污染和资源的极大浪费；在经济迅速发展的同时，教育、医疗等社会公共事业发展相对滞后，出现了上学难、看病贵的问题，一些地方就业压力增大；在社会主义民主法制建设不断加强的同时，一些消极腐败现象滋生蔓延；在文化事业大发展大繁荣的背后隐藏着腐朽文化的侵蚀和外来文化的入侵问题，等等。这些问题的具体成因非常复杂，好在这些问题的存在并不是因为改革的方向出了问题，有的是认识不到位、措施不配套，有的是设计不周到、操作不规范、有的也是在改革和发展过程中难以避免的问题。30年前，为了摆脱困境，重新奋起，我们毅然开启了改革开放的伟大进程，由此创造了举世瞩目的中国奇迹。今天改革进程中暴露的一些问题是我们用三十年的努力和成绩换来的，假使我们可以抹去改革暴露的问题，那我们的社会发展也将回到一穷二白的状态。因此，我们不能因噎废食，改革开放不仅是现代化的必由之路，也是解决前进中矛盾和问题的根本途径。我们唯有继续把改革开放推向前进，才能不断解决改革和发展中的问题，因此推进国家治理体系和治理能力现代化建设就具有十分重要的现实意义。
二、国家治理体系和治理能力现代化的内涵
国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，它包括政治、经济、文化、社会、生态、党的建设等各个领域体制机制、法律法规的安排，是一套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理体系现代化不仅要求实行现代国家治理，而且要求构建一个现代化的国家治理体系。这一体系使一个制度化的治理架构，不仅要有完整和科学的制度安排而且要建立起协调有效的组织体系，形成保证制度和组织体系灵活运行的机制。
治理能力则是我们运用这些制度和机制管理经济社会事务的能力。完备的国家治理体系的建立是前提，还必须有效形成和充分发挥国家治理能力，有效解决改革发展中面临的各种现实矛盾和问题。在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班在中央党校开班式上强调，制定出一个好文件，只是万里走完了第一步，关键还在于落实文件。这正是形象地指出了二者之间的有机联系。
三、 推进国家治理体系和治理能力现代化建设以巩固改革发展的成果
国家治理的现代化是一个国家走向现代化别关键的一步，是政治发展和政治现代化的一个重要组成部分。国家治理能否达到理想效果，一方面要制定出合理的制度，另一方面就要看对制度的执行能力是否到位。因此，治理体系现代化和治理能力现代化是一个有机的整体，二者在国家政治现代化建设方面的作用是相辅相成、不可分割的。改革开放35年来，中国的现代化建设进入一个高速发展的“黄金时期”，这是举世公认的。工业化、城镇化、信息化、市场化、全球化浪潮有力地冲击着现有的国家治理体系、挑战着政府的治理能力。例如：
1.现有的政府强势主导的发展模式难以持续，消极管控的维稳模式遭遇困境难以持续，实现可持续发展和可持续的稳定迫切要求国家治理转型。
2.相当数量的资源分配权和行政审批权仍然牢牢掌握在政府手中，地方、基层、企业、民间组织的自和自由活动空间不足，自主创新的环境不容乐观，经济社会发展的活力不足。
3.随着义务教育和互联网的普及，中国加速融入全球化进程，青年人群参与政治的愿望和能力都有了很大提高，在接纳政治参与方面的制度容量上以及人们对更高水平的社会公共服务的期望中，现有的国家治理体制还难以完全满足这些需求。
针对这样的现状，必须从制度和体制上对改革的成果甲乙巩固，加强国家治理体系和治理能力现代化建设沿努力做到以下四点：
一是推进政治民主化建设。充分保障人民当家做主的地位，让人民充分享受自己的主人地位，让人民真正成为国家政权的所有者，提高人民政治参与和人情和信心。保障人民能够通过合法的渠道直接地或通过自己选举的代表参与决策、执行和监督等国家治理的全过程，并拥有追究责任者的制度化手段，这是国家治理体系现代化最重要也是最基础的环节。
二是加强社会法治化建设。“没有规矩，不成方圆”，国家政权的所有者、管理者和利益相关者参与国家治理的行为，都应纳入法治化的轨道进行。国家公共权力的运行也应受到宪法和法律的约束，这是国家治理体系和治理能力现代化建设最有力的保障。
三是倡导政府文明化服务。国家治理应是“更少的强制，更多的同意”、“寓管理于服务之中”、“更多的对话协商沟通合作，更少的独断专行”、“更多的激发权能，更少的排斥和歧视”。国家治理能力最重要的体现就是，顶层设计体系能否在最大程度上被人民接受，这是治理能力现代化的最高要求和最终检验标准。
四是实现社会治理科学化。各类治理主体拥有更多的自主性，他们履行各自功能的专业化和职业化分工程度不断提高，执政党和政府机关协调其他治理主体的能力、进行战略和政策规划的能力不断提高等。只有做到以上四点，切实推进国家治理体系和治理能力现代化建设，才能巩固改革和发展的成果，才能保证改革和发展的成果充分为人民享受。
结束语
党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。这是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，也是实现社会主义现代化的应有之义。推进国家治理体系和治理能力现代化，是继“四个现代化”后我们党提出的又一个“现代化”战略目标，是推进社会主义现代化的题中应有之义，是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求。（作者单位：鲁东大学学院）
参考文献：
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④郑言，李猛：“推进国家治理体系与国家治理能力现代化”，《吉林大学社会科学学报》，2014年第2期，第5～12页。
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二、工作目标
紧紧围绕“一年打基础、两年见成效、三年达目标”的工作步骤，2020年全面部署开展市域社会治理现代化体制机制初步建立工作，推进社会治理体制、工作布局、治理方式现代化。2021年积极开展具有地域特色和示范典型的社会治理创新工作，全镇社会治理制度和体系不断完善，社会治理能力明显提升。到2022年，建成社会治理现代化合格镇，人民群众参与社会治理、共享发展成果的制度更加完善，社会治理现代化水平和治理成效明显提高，安全稳定、公平公正、法治优良的社会环境全面形成。
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其次，新型的教育治理体系是一个多主体共同参与、共同管理的体系。学校管理决不仅仅是校长个人的事情，而是全校师生、社会各界、学生家长共同参与的过程，管理也不再是自上而下的强制过程，而更强调合作、包容与服务。
再次，教育治理现代化一定是民主化的过程。政府管理教育中往往存在着行政化、官僚化的倾向，而在学校管理内部，也需要克服“官本位”的现象，改变部分校长身上存在的霸气和官气，而多一些大气和书生气。
最后，教育治理现代化的重要体现就是法治化。过去讲“一个好校长就是一所好学校”，这充分反映了校长在办学中的重要性，但从另一方面来看，也体现了学校的管理并不是基于法治，而是建立在人治之上的，这种状况需要改变。
适应教育治理理念的新要求，学校管理需要做些切实的改变。
在建设“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度中，依法办学是基础与前提。在当下全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家的形势下，依法治教、依法治校更显任重道远。如《中华人民共和国教育法》第26条明确规定：“有组织机构和章程”是设立学校及其他教育机构必须具备的基本条件之一，但现实中，并非所有的学校都有章程，有了章程的学校也并非都按章程办学。章程相当于学校的“宪法”，国家有宪法日，学校是否可以考虑设立章程日或章程宣传日来推进依法治校？国家在推行权力清单制度，学校是否可以考虑建立权力清单和责任清单？
教育治理现代化需要构建多元主体间的新型关系。政府、学校和社会之间需要构建“管办评分离”的体系，而在学校内部也应该积极探索如何进行“管办评分离”，形成良好的机制，协调好决策、执行与监督的关系。
在新型治理体系下，科层式的管理将更多地走向扁平化，人与人之间、各主体之间将更加平等，关系也将更加密切。师生之间不仅要形成学习共同体、发展共同体，而且将构建更加关注心灵沟通的关怀共同体。
教育治理现代化需要把学校变成像学校的样子，使学校成为一个适宜学习、适宜成长的地方，让学生带着愉快和期待的心情去上学。同时，要改变千校一面的状况，提高师生的自主性，增加课程的选择性，办出学校的特色与水平。
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二、推动现代化国家治理的具体要求
推动现代化国家治理，在思维方式上也要进行革新，只有这样，才能在国家治理中探索出改革的路径。
（一）解放思想，大胆革新，推动现代化国家治理
思想的解放是民主政治发展的前提条件，只有新的思想不断超越落后的思想，不断学习和借鉴，才能摈弃过去落后的思想观念，更好地适应当前的经济政治发展大局。在推酉执国家治理的进程中，必然会触及既定利益者和保守力量，遭到其反对和抵制，但这些都是一种考验，需要用新思想和新理念来转变自己的思维固式，要有勇气和信心，站在人们的角度去考虑问题，找到方法，避免教条主义和形而上学的问题出现，对有利于实现公平正义和社会发展的方式方法，就要大胆尝试，“敢为人先”。要有负责人的态度和精神，拿出勇气和智慧，遵循民主政治发展规律，积极主动探索现代化国家治理的多种实践方式。
（二）在现有民主法治的基础上，推进国家治理现代化
原有的民主主要是指我国的国体：政治制度和宪法法律等法律制度，要在原有的民主基础上，使制度更加规范化，与时展更加契合，让这些制度上的民主走向国家治理的实践，让民主在实践中得到充分的体现，更好地维护人民群众的利益，实现社会的公平正义。
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Analysis on the Framework and Contents of Governance Modernization of Vocational Education
Gu Yu， Li Yujing
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对国家治理体系和治理能力现代化的强调表明，更加突出治理目标，这是政治体制改革趋于务实的表现。但如果没有内化的政治道德和外在的法治边界，治理体系与治理能力的现代化，就会流于形式，扭曲变形。
法治是国家治理体系的根本目标。只有实行法治，才能让市场而非政府成为资源配置的决定性力量，恢复社会活力，促进文化繁荣。只有建立在有限政府基础上的有效政府，才能实现国家治理体系的现代化。
法治是治理水平现代化的根本标志。人治与法治是传统与现代文明的分水岭，也是治理水平野蛮化与文明化的分界线。治理要依宪而治。只有依宪治国，才能真正实现治理水平的现代化。
法治是民主的根本保障。要改变人民形式上有权实质上无权的悖论局面，就必须通过法治建设，把宪法和法律规定的公民的政治、经济、文化、社会的权利落到实处，保障人民的实质性权力和权利。
要把法治内化，把法治的外在约束化为治理体系和治理能力现代化的内在要求。否则，法治的外化与法治的内化相脱离，治理体系与治理能力的现代化就会成为一句空话。
良治是制度之治
李林（中国社会科学院法学研究所所长）
良法是善治的前提和基础。国家若善治，须先有良法。说：“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国。”就是要求应当以系统完备、科学规范、运行有效的良法治理国家和社会。
“良法”对立法的要求有五点：一是具有正当价值取向，符合正义、公平、自由、平等、民主、人权、秩序、安全等的价值标准；二是民意的汇集和表达；三是立法程序要科学民主；四是立法应符合经济社会关系发展的实际，具有针对性、可实施性和可操作性；五是立法应当具有整体协调性和内在统一性，不能自相矛盾。
善治是良法的有效贯彻实施，是国家治理的最终目标。法学意义上的“善治”，就是要把制定良好的宪法和法律付诸实施，把表现为法律规范的各种制度执行运行好，公正合理高效及时地用于治国理政，通过法治卓有成效的运行实现“良法”的价值追求。
人民是国家的主人、社会的主体，因此善治首先是人民多数人的统治，绝不是少数人的专制；善治主要是制度之治、规则之治、法律之治，绝不是人治。
通过良法善治推进国家治理法治化，必须弘扬法治精神，维护法治权威，强化国家治理的合宪性合法性，坚持科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
谁都要坚决维护宪法法律权威
伍治良（中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心研究员）
我国正处于改革攻坚期和深水区，社会矛盾积聚，稳定风险增大，迫切需要推进社会治理现代化。良法善治体现了社会治理现代化的本质要求。
良法侧重静态的社会治理制度建设目标，强调社会治理体系彰显公平、正义、民主、人权、秩序、和谐等共同价值。社会治理体系的良法标准，要求社会治理的科学立法、民主立法，以健全政府治理机制，发挥政府治理主导作用；健全社会自治机制，增强社会发展活力；健全社会参与治理机制，实现政府治理与社会自治良性互动。
善治侧重动态的社会治理过程，强调社会治理的整体性、系统性和协调性，要求充分发挥社会治理非制度性要素的功能，坚持依法治理、系统治理、综合治理、源头治理。
坚持系统治理，善用合作共治方式协调社会关系。健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。
坚持依法治理，善用法治思维和法治方式调处社会矛盾；坚持综合治理，综合运用法律、行政、道德、宣传教育、科技等手段规范社会行为；坚持源头治理，善用事前处置机制化解社会矛盾。
让法治成为国民信仰
马一德（北京市社会科学院法学研究所研究员）
一是依法行使行政权力。社会利益关系复杂，消除矛盾冲突需要各级领导机关和领导干部提高运用法治思维和法治方式的能力。
为此，应加快法治政府建设，重点是用法律法规调整政府、市场、企业的关系，使政府依法管理经济和社会事务，推进政府工作制度化、规范化和程序化，确保行政权力在法律范围内行使；严格依法行政，完善执法程序，坚决克服有法不依、执法不严等现象；强化对行政行为的法律监督，做到用法律管权、依法律办事。
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由于重视程度不够，加之农村现代化的特点以及农村环境污染的特点，导致目前的环境管理体系及农技推广体系难以应对污染问题。
我国的农村现代化进程有两个明显的特点：一是工业优先增长和依托工业的现代化农业快速发展，二是居民在空间分布上迅速集中。
工业优先增长和依托工业的现代化农业快速发展，使农村的产业结构从自然和谐型转变成自然危害型，农村原有的具有强大环境自净能力的自然循环被破坏；居民集中使得原本可以自然消纳的生活污染物因超出环境自净能力成害。
不仅如此，农村的各类环境污染也呈现出与城市污染迥异的特点。以农业生产导致的面源污染为例，其具有三个明显的特点：一是排放主体的分散性和隐蔽性。与点源污染的集中性相反，面源污染具有分散性的特征，它随流域内土地利用状况、地形地貌、水文特征、气候、天气等的不同而具有空间异质性和时间上的不均匀性。二是随机性和不确定性。例如，农作物的生产会受到自然的影响（天气等），因为降雨量的大小和密度、温度、湿度的变化会直接影响化学制品（农药、化肥等）对水体的污染情况。三是不易监测性。这是指对面源污染的管理存在成本过高，只能对受害地监测，很难监控排污源等情况。
我国的环境管理体系是建立在城市和重要点源污染防治上的，对农村污染及其特点重视不够，加之农村环境治理体系的发展滞后于农村现代化进程，导致其在解决农村环境问题上不仅力量薄弱而且适用性不强。目前，我国的农村环境管理体系呈现以下特点：环境立法缺位、农村环境管理机构匮乏、环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配、基本没有形成环境监测和统计工作体系。我国目前的诸多环境法规，如《环境保护法》、《水污染防治法》等，对农村环境管理和污染治理的具体困难考虑不够。例如，目前对污染物排放实行的总量控制制度只对点源污染的控制有效，对解决面源污染问题的意义不大；对诸多小型企业的污染监控，也由于成本过高而难以实现。而未建立农业和农村自然资源核算制度。资源家底不清，对自然这样的利用动态缺乏真实的了解，不能不是我国生态环境趋于恶化的一个基本原因。
另外，农业技术的选择缺乏环境政策制约机制，农业技术推广体系几乎失效：20世纪80年代中期开始的农业技术服务体系改革是以减少农技推广经费和鼓励自我创收为特点的。由于得不到足够的财政拨款，农技推广系统不得不从事与业务无关的经营活动以获取收入，包括卖化肥和农药等。由于激励不相容，导致一些推广人员对指导农民提高农药和化肥使用效率缺乏积极性，以致化肥、农药不合理施用情况一直在加剧。
财政渠道的资金来源不够，导致污染治理不力。
必须注意到，城乡分治战略使城市和农村间存在着严重的不公平现象。具体到环保领域，主要指城乡地区在获取资源、利益与承担环保责任上严重不协调。长期以来，中国污染防治投资几乎全部投到工业和城市。城市环境污染向农村扩散，而农村从财政渠道却几乎得不到污染治理和环境管理能力建设资金，也难以申请到用于专项治理的排污费。由于农村土地等资源产权关系不明晰，致使农村的环境资源具有一定的“公共属性”，造成几乎没有有效的经济手段，对农业生产中社会收益大于私人收益的部分给予一定补偿，对社会成本大于私人成本的部分收取一定费用，实际上鼓励了农村居民采用掠夺式生产方式。2003年后执行的新的排污费制度在集中使用上仍然没有考虑农村污染的治理。
由于环境保护尤其农村环境保护本身是一项公共事业，属于责任主体难以判别或责任主体太多、公益性很强、没有投资回报或投资回报率较小的领域，对社会资金缺乏吸引力，政府必须发挥主导投资作用。尽管国际上各种市场化的实践很活跃，但没有哪个国家的政府不发挥主导投资责任和作用。由于政府缺位，导致在农村聚居点的污染治理设施建设上存在一种悖论：根据亚当?斯密的“市场大小决定分工”理论，可以推出“市场大小决定具有公共物品属性的基础设施市场化建设和运营的最小规模”。农村聚居点和小城镇由于单体市场规模小，其基础设施建设和运行难以进行市场化运作，因而必须依赖财政资金。而乡镇和村一级行政组织普遍财源不够，连应付生产性基础设施建设都不够，更难以估计污染治理基础设施。这种悖论造成了农村聚居点污染日趋严重并将继续严重。新晨
扶持措施不力，导致农村污染治理的市场化机制难以建立。
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一、政府治理与绩效管理
从治理的基本概念和特征来看，西方对于治理的阐述，主要是以合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效为标准和规范，缓和政府与公民之间的矛盾为特征[1]。联合国全球治理委员会对治理的概念进行了界定，各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和是使相互冲突的或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。结合我国当前社会经济发展的情况，在新的历史时期，政府自身的治理优化，应该主要指的是政府通过对自身的内部管理，优化政府组织结构，改进政府运行方式和流程，强化政府的治理能力，从而使得政府全面正确履行职能，提高政府行政管理的管理的科学性、民主性和有效性，政府治理的内容涉及政府自身的结构性和体制性科学化、民主化、合理化和高效化[1]，政府治理现代化是以建设服务政府、法治政府、责任政府、高效政府为目标。政府绩效管理发生在政府活动之中，贯穿于目标、实施、评估活动的始终，与政府治理密切相关。若要推动治理能力和体系的现代化，政府绩效管理的研究和探索离不开对于治理的思考。何文盛等探讨了在治理现代化的背景下，政府绩效管理的定位和功能及发展趋势[2]，尚虎平从对比分析的角度梳理了国内外对于政府治理绩效评估的内涵和实际困难[3]，包国宪[4]、倪星[5]、陈天祥[6]提出了政府治理绩效评估的特点及发展方向，结合以往研究，本文认为从推动政府治理现代化的角度来看，政府绩效管理应至少体现几个特征。一是政府绩效治理主体的多元化。民主行政的典型特征，就是治理结构的多元化，既包括中央政府和地方政府，又包括政府之外的社会公众、团体和个人。传统政府管理是主体一元化的，现代政府治理是主体倡导多元化，体现了还权于民的导向。政府绩效治理的目的是在实现国家利益的同时，也有效地为社会提供优质的公共产品或服务，实现政府与民众之间的价值关系的回归，也就是政府真正能实现“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”[5]。二是政府绩效治理手段工具的法治化。政府管理行为能够遵循既定的规则程序来运作是政府治理能力提升的重要标志。规范的制度和政策发挥引导约束作用，制度环境不断完善，是政府绩效实现由管理向治理的转变的重要保障。获得法律和政策的支持，确保政府在有序的政治环境中进行管理活动，确保社会公众以科学、合理、规范、有序的方式参与管理。三是政府绩效治理目标的高效化。无论中西方，在以往的管理改革中，无一例外都把效率作为政府应该达到的目标。在政府治理的理念中,政府管理不是唯效率论,特别政府绩效管理不仅追求工具性价值，更多体现的是民主、参与基础上的效率,是公平前提下的效率[3]，既要兼顾经济性、效果性，又要兼顾公平性、效率性。通过以治理理念的引领、治理体系的改革完善加快转变政府职能、提高政府绩效和管理水平，推动经济社会的可持续发展。
二、我国政府绩效管理实践的重新审视
政府绩效管理作为一种新型管理方式，自上世纪90年代进入中国以来，在本土化的过程中得到积极应用和推广，对于创新管理方式、提升管理效能上发挥了一定的作用，但实践中也显现出了绩效评估模式泛滥与绩效不彰的困境[7]。因此，有必要分析在当前治理体系和治理能力现代化的背景下政府绩效管理面临的现实问题，特别是不能适应治理现代化的要求的种种表现。（一）法治化规范化程度不高，制度支持缺乏连续性和稳定性。现代化进程中，政府管理起步比较早的一些西方国家，经历了几十年的探索，已经为政府治理体系和能力的现代化的实施奠定了较好的法治化基础，特别是英、美、德等国家已经把政府绩效管理上升法律层面，作为一项长期执行的稳定制度，为各地方（州）推进提供了统一的指导和支撑。相较之下，我国绩效立法工作大多还尚未开展，全国性的指导性法律法规尚未出台，各地尚处于自主探索阶段，缺乏明确的指导思想和强有力的制度支持，难以保障绩效管理工作的连续性和稳定性。（二）政府责任机制还需进一步强化，在保障政府管理高效运作上缺乏有效手段。目前政府在绩效考核评估上多采用自评自查、督办提醒、定期通报等“自查自纠”的“软性”方式；相较于国外一些国家的典型经验，缺乏严格的审查监督机制和社会力量的介入。实际工作中，一些地方的绩效管理成为目标管理的新名词，只是按部就班的提交材料，缺乏积极主动开展绩效管理的动力，缺乏社会力量的强有力的监督，缺乏“刚性约束”，尚未形成责任倒逼机制，在确保履职尽责、提高政府治理能力、提升行政效率上还在探索之中。（三）多元治理结构需要进一步构建，增强政府的公共性和民主性。实践表明，第三方机构的参与是促进政府绩效设计和改善的不可或缺的重要力量。上世纪90年代开始，以美国坎贝尔研究所为典型代表的第三方评估对政府行为开展了大规模的绩效评估活动，共同推动了美国各州和地方政府的绩效评估的积极实践。目前国内各地政府绩效管理第三方评估工作的开展不均衡，评估效果上也有待提升：一方面，各地广泛开展的民意调查，虽然弥补了内部考核的不足，但专业性、针对性不够；另一方面，个别地方逐步引入了外部机构或专家学者作为第三方，但在评估实施过程中，由于政务公开不够、信息不对称等原因，外部专家缺乏对实际工作的深入了解，难以对职责职能、目标任务、工作成效等有全面认识，难以对政府部门作出客观、准确、权威的评估，不能实现“知情人评知情事”，总体上还未形成多方参与治理的新格局。
三、对推进政府治理现代化、提升治理能力、优化绩效管理的思考
治理体系和能力现代化背景下的政府绩效管理应该不仅是实现政府治理目标的重要方式，更是体现治理现代化战略导向的有效管理工具，对于提升政府治理能力具有重要意义。因此，以政府绩效治理主体的多元化、政府绩效治理手段工具的法治化、政府绩效治理目标的高效化为基本导向，以建设服务政府、法治政府、责任政府、高效政府为目标，本文提出以下优化政府绩效管理的具体思考。（一）从增强政府治理规范性的角度，建立健全管理体系，推进政府绩效管理法治化进程。从2004年开始，绩效评估概念第一次出现在我国中央政府官方文件中[8]。近几年的发展中，十八届三中、四中、五中全会，进一步强调了严格绩效管理是依法全面履行职责的有力保障。下一步应从建立健全政府治理体系出发，循序渐进地推进绩效管理在行政管理体制改革的进程中不断走向规范化、法治化，推进绩效管理法治化进程，建立主体齐全、权责清晰、运行有序的管理体系，同步健全干部管理、财政预算、审计监督等配套制度。建立干部管理和人事考评与绩效管理的有效对接，减少多重考核，促进一考多用；将效能监察、外部监督与绩效管理结合，强化责任落实，提高行政效能，促进公共绩效的不断改进。（二）从完善治理结构的角度，增强第三方参与度，强化政府服务理念。结合我国政府开展绩效管理的实践来看，引入第三方是一个需要逐步探索的过程，目前来讲，多元主体、内外结合是提高绩效评估考核专业性、客观性和公正性的可行之道，更符合我国政府绩效管理实际，通过引入服务对象、社会公众、社会组织、专家学者等多元评价主体，构建多方参与、监督制衡、公开透明、结果公认的考核评价工作机制。从评价主体来看，我国政府绩效管理还是以内部（上级、下级、同级）为主。引入第三方主体，可以吸纳大学、研究机构、咨询公司等非官方机构，提供独立分析、帮助政府清晰、客观地审视，也可以适度纳入服务对象、公众等社会主体，特别是涉及到群众利益紧密相关的民生项目，能够增强社会公众的参与和监督。现阶段，以内外结合的绩效评价提高政府绩效考评的公信力和权威性，能够有效推进政府向治理现代化逐步迈进。（三）从建设高效政府的角度，探索实施绩效预算，增强绩效管理的动力机制。绩效预算是测量政府行政目标是否达到以及公共职责实现程度的一种机制，而当前对政府管理活动经济性的考量是政府绩效管理的一个弱项，我国财政资金“重分配轻管理、重使用轻效益”的现象依然存在。因此，将财政预算和绩效管理进行结合是深化政府管理体制改革的发展方向。首先要牢固树立“花钱必问效，无效必问责”绩效理念，将预算绩效目标申报、审核和评价纳入政府绩效管理视野，要加强预算绩效实施中的监督，加强预算绩效的过程管理，要将预算绩效执行情况作为绩效评估的重要依据，真正把预算绩效的结果用起来，促进政府管理保持在一个高效运行的状态。（四）从增强政府管理回应性的角度，加强责任政府建设，推进政府治理能力的持续提升。从国外政府绩效管理的经验来看，绩效结果的运用主要体现在三方面：一是向服务对象或上级管理部门的反馈；二是预算安排、财政利益奖励、扩大地方自治权等奖励性措施；三是对于绩效不佳的，给予绩效诊断，提出改进方向。目前我国有不少地方政府已经在绩效管理结果与在绩效奖金、人事奖惩等方面挂钩进行了积极探索。基于此，建议进一步加强结果反馈与持续改进的再考评机制的建设，提高绩效评价的回应性，增强对评估对象、服务对象、社会公众的反馈，激发绩效管理的内在生命力。在有条件的情况下，尝试预算调整、编制调整挂钩等做法，加大激励机制的探索，为绩效评价价值的实现提供保障，使政府绩效管理不断焕发活力，成为助推政府职能改革、提升治理能力的有利工具。
参考文献
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[2]何文盛，唐辰龙，郭栋林.国家治理体系与治理能力现代化背景下政府绩效管理的定位重塑与功能解析[J].兰州大学学报，2014，6（44）.
[3]尚虎平.从治理到政府治理绩效：数据发掘视域下的政府治理绩效评估[J].辽宁师范大学学报（社会科学版），2009（1）.
[4]倪星.中国地方政府治理绩效评估研究的发展方向[J].政治学研究，2007（04）.
[5]包国宪.地方政府绩效研究视角的转变：从管理到治理[J].东北大学学报（社会科学版），2012（09）.
[6]陈天祥.论治理范式转型中的政府绩效评估[J].广东行政学院学报，2007（08）.
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作者简介：钟伟军(1976-)，男，江西赣州人，浙江工业大学现代大学制度研究中心副教授，政治学博士，从事地方政府与地方治理研究
党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。高等教育是我国全面深化改革中的重要领域，建设有中国特色的现代大学制度一直以来都是中国高等教育改革孜孜以求的目标，这一目标的达成毫无疑问地必须通过不断完善大学的治理体系、提升大学的治理能力来实现。然而，在我国特殊的制度框架体系中，在现阶段复杂的利益互锁网络里，在国家与社会关系的惯性逻辑下，如何寻找最为有效的切入点和突破口，在有效达成目标的同时规避剧烈的摩擦成本是一个核心问题。从大学治理能力现代化的进程来看，管理专业化是大学从传统到现代转型的重要推动力。而在中国特色的大学体制中，不管是外部治理结构中的政府与大学关系，还是内部治理体系中的多元主体关系，校长都扮演着“结点”的角色，因此校长管理专业化是中国特色大学治理能力现代化进程中的重要切入点。
一、我国大学治理能力的现代化及其困境
什么是治理能力的现代化？从普遍意义上来说，就是国家、政府和其他组织适应经济社会的不断发展，通过全面深化改革，消除现有管理体制、职能和行为中有悖于经济社会发展的因素，从而更好地适应新环境的过程。[1]具体到大学治理来说，就是大学在面临日益复杂和多元的经济社会环境时，如何通过制度创新的方式革除传统体制所遗留的思维模式和行为习惯，不断提升自身能力，逐渐建立一种新的对外界保持高度回应性的大学治理机制的过程。由于大学治理包含着外部治理和内部治理两个不可分割的重要层面，因此，大学治理能力的现代化过程自然包括外部和内部两方面治理能力的现代化过程。就大学外部治理能力的现代化过程来说，其中最重要的是转变政府与大学之间的关系模式，强调多中心治理和合作治理的观点，强调从政府对高等教育的垄断控制向个人和其他组织开放，通过协商合作的方式共同管理大学[2]；就内部治理来说，这种现代化的过程主要是指更加强调大学管理的专业化能力，更加强调治理方式的多元民主参与以及治理过程的规范化和程序化。对中国现阶段的大学治理来说，要实现现代化的转型，必须解决两个核心的问题：就外部治理能力的现代化来说，最关键的是如何实现政府对大学和社会的合理分权，推进政校分开和“多中心”大学外部治理结构的建立；就内部治理能力的现代化来说，关键是如何实现大学内部民主和多元治理，也就是摒弃单一中心的管理方式，以专业权威替代行政权威、以民主协商替代命令指挥、以规章程序替代个人意志。
目前，我国大学治理正处于从传统走向现代的重要转型阶段，与其他国家的大学相比，我国大学治理能力的现代化显得更加特殊和复杂。之所以说“特殊”，是因为现代大学这一概念是在西方的话语体系中被提出来的，现代大学的价值理念和制度机制是镶嵌在西方的经济、社会、文化和政治结构之中的。大学正是在知识、文化和社会秩序领域中获得自己的空间，大学所受到的最重要影响来自于知识模式的变化和社会秩序的变化。[3]但是，我国的大学治理传统受计划经济体制的惯性影响，同时内嵌于有中国特色的制度框架体系之中。而之所以说“复杂”，是因为我国大学面临着前所未有的外部环境，我国大学治理能力的现代化过程伴随着经济社会转型的复杂过程。大学内部的治理也同样因为改革的深入面临着各种利益的交织，所有这些因素相互缠绕在一起，并在大学治理过程中表现出来，从而使大学治理能力的现代化面临着更大的挑战。当前我国大学治理能力的现代化困境主要体现在以下两个方面。
一方面，从外部治理的角度来说，我国大学治理能力现代化的困境主要表现为政府的管制化。改革开放30多年来，尽管我国高等教育体制改革从未中断，扩大和落实高校办学自主权，为大学治理能力的现代化创造良好的制度环境一直都是改革的主线；尽管政府已经退出了大学内部的诸多具体治理过程，但过多的政府管制、政府权力支配大学的自主性权利依然是我国现阶段政府与大学关系的重要特征，依然是我国大学治理能力走向现代化过程中的最主要的制度性障碍。在我国现阶段，大学在很大程度上被视为政府的次级行政单位，政府垄断着大学生存和发展的各种稀缺性资源，并掌控着这些资源的占有权和分配权，大学要想更好地生存和发展，就必须按照上级政府主管部门的行政规则运作，实现政府下达的计划和相关指标。[4]政府没有实现对社会组织的有效分权，政府权力仍然以各种专项检查和评比等方式进入大学的教学科研等活动，现代大学治理中管、评、办相分离的结构体系在很大程度上被整合在单一化的政府权威框架之中。在这种外部治理结构中，大学的治理能力很大程度上被政府的权力所压抑，如不解决这一问题，我国大学治理能力的现代化就是一个难以达成的目标。
另一方面，从内部治理的角度来说，我国大学治理能力现代化的困境主要表现为大学的行政化。从根本上说，大学的行政权力是建立在服务于学术这一合法性的身份基础上的，是从属于科学活动、真理探究活动的，当大学行政组织超出了其应有的从属性、服务性，越过了自己应有的边界，也就产生了过度行政化问题。[5]但是在我国大学内部治理过程中，官本位思想依然根深蒂固，行政系统依然扮演着支配性和主导性的角色，并形成了一种自上而下的等级分明的行政权威体系。大学习惯于以行政化的方式实现内部的决策，以行政化的手段干预教学和科研、获得并支配各种资源，以行政化的标准衡量大学内部的各项绩效，习惯于以权威的方式整合内部矛盾纠纷和不同意见。这种无所不在的行政触角在很大程度上扭曲了现代大学的理性和民主价值，异化了大学的基本功能，抑制了大学应有的创新活力，从而在很大程度上消解了大学的治理能力。如何有效地去除大学内部的行政化现象是我国大学治理能力现代化进程中必须解决的最重要的问题之一。
外部的政府管制化和内部的行政化是相互嵌套在一起的，不能有效地解决政府管制化的问题，内部行政化问题的解决也就失去了外部制度环境，而不解决内部行政化问题，政府的去管制化也就无法找到有效的支撑点和落脚点。然而，最关键的问题在于，在现阶段到底应该从哪里入手，有效地破解我国大学治理能力现代化进程中这两个层面的困局，这需要切实有效的切入口。
二、大学校长是我国大学内外部治理结构中的重要结点
对于我国大学治理能力的现代化来说，关键在于如何有效地解决政府的管制化和大学的行政化问题。而大学校长管理专业化正处于这两个复杂而又特殊层面的结点，所有关于中国大学治理能力现代化的问题都无法脱离大学校长这一关键性的角色。
首先，从大学与政府的关系来看，校长是二者互动的交汇点。政府与大学的关系是我国大学治理结构中最为重要的关系之一。在我国特殊的体制中，政府与大学之间缺乏有效的隔离机制和缓冲地带，基本上属于一种直接的互动模式，大学校长显然处于这种直接互动的“第一层面”，一头联结着政府，一头联结着大学。校长代表大学接受来自政府的各种资源，有责任运用好这些资源，并接受政府的各种监督和检查。从大学的角度来看，校长是大学的法人代表，《教育法》和《高等教育法》都明确规定大学组织是独立的法人，高等学校的校长是高等学校的法定代表人。校长同样有责任和义务维护大学自身的利益，维护大学应有的自主权力，代表大学与政府进行互动和博弈，并争取更多的资源。可以看出，不管是作为政府政策的执行者还是大学的法人代表，大学校长都扮演着关键性的角色。
其次，从大学与社会的关系来看，校长不仅仅是大学的最高管理者，还是大学的形象代言人，更是大学精神和公共责任的体现者。大学所有的行为和表现在公众的眼里都会最终投射在大学校长身上，而校长的个人行为也会被公众与其所在的大学直接联系在一起。在我国现阶段，大学校长是公众头脑中关于现代大学最为具体的镜像，一方面承载着公众对大学的创新能力、高深知识生产和一流人才培养的期待，另一方面承载着公众对大学公共责任、大学精神的期待。因此，一位优秀的大学校长不仅仅需要致力于大学内部事务的有效治理，也需要积极回应社会的需求，满足公众的期待。从这个角度来说，校长是大学与社会之间连接互通的重要窗口，一头联结着大学内部的多元治理主体，一头联结着社会大众。公众透过这一“窗口”窥探大学的担当和责任，而大学也透过这一“窗口”回应公众的期待。当前我国大学校长的这种“窗口”角色并没有扮演好，社会大众对大学的观感普遍不够理想，这在很大程度上与校长在满足公众期待方面的落差有很大的关系。
再次，从大学党委与行政的关系来看，校长是两种权力的结合体。党委与行政的关系是中国大学治理中最为特殊且最重要的关系之一，是中国特色大学制度的核心体现。党委和行政既分权分工、相互制约，又相互配合、共同负责。[6]党委领导、校长负责是对这种关系最简洁而准确的描述。在这对关系中，大学校长扮演着核心的纽带角色：一方面，校长是党委班子的重要成员，直接参与和影响大学的改革、发展以及基本管理制度和重要决策；另一方面，校长是大学行政系统的领导者，有义务接受学校党委的领导，并执行和落实党委的各项决定。校长依法享有大学行政事务的指挥权，并承担行政事务的首要责任，但是行政事务中的重大问题和事项必须向党委汇报，进行集体研究。校长一头联结着党委，另一头联结着行政系统，是两种不同权力的耦合体。正因为如此，校长的角色和功能在很大程度上关系到两种权力的协调性和规范性，关系到党委如何更好地领导、校长如何更加有效地负责，更关系到这一中国特色治理机制的最终效能。但目前这一问题并没有得到很好地解决，从而使得我国现代大学治理的目标难以达成。
最后，从大学内部主体关系来看，校长是各种利益的整合者。现代大学是多元巨型大学，治理主体日益多元化，利益关系更加复杂化，如何实现各种利益的整合，维护多元主体之间的平衡是校长非常重要的职能。尽管在现代大学治理过程中，各种利益主体之间已经建立了各种博弈机制和互动程序，但在出现利益冲突和对立的时候，校长总是成为整合者。大学校长要维护普遍利益，通过程序工作，就被摆到了中心地位。对自己的下属运用科层技术，这时他是头儿；对学术人员和管理同事使用协商技术，这时他是船长。[7]在我国现阶段，大学制度正处于转轨的过渡阶段，利益主体更加复杂多元，既包括一般治理结构意义上的学生、教师和行政人员之间的利益关系，也包括由于大学体制改革带来的新旧两种不同的利益格局，同时，由于社会转型产生的各种利益冲突都会以各种形式在大学内部呈现出来，有时这种利益冲突甚至会非常激烈，如发生群体性事件等。校长作为行政系统的核心，维护大学的基本稳定、有效地协调各种利益关系是其义不容辞的重要职责。
从以上几个方面可以看出，校长是我国大学治理中连接各种关系和主体的核心行动者，科学地定位大学校长的角色和职能在很大程度上决定着中国特色现代大学制度建设的成败。从西方大学治理变革的实践来看，推进校长管理专业化是在日益复杂和多元的治理结构体系中充分发挥校长角色和功能的重要途径，是大学治理变革进程中的“结点”性问题。当前我国大学面临着更加复杂和不断变化的内外部环境，面临着要求变革的强烈的社会呼声，如何有效地提升大学校长的能力，推进校长管理专业化的进程显得越来越重要。
三、校长管理专业化与大学治理能力的现代化
大学治理能力的现代化并不是一个自然而然的过程，必须依赖行之有效的推动力和契合实际的具体路径，纵观现代大学治理能力的现代化进程，校长管理专业化就是其中最为重要的推动力和路径选择。所谓大学校长管理专业化，包括两个基本层面的含义，即政府管理大学校长的专业化和校长在管理大学过程中的专业化。[8]政府管理大学校长的专业化意味着政府必须在深刻把握大学组织的特殊性和学术的内在逻辑基础上充分理解大学校长的角色和职责，从专业化分工的思维和知识生产的内部规律审视和对待校长的权力，充分尊重校长在管理大学方面的权威性，授予校长在大学管理方面的专门权力，并对这种权力进行刚性化的确认和规范化的保障，政府是大学校长职业化的制度供给者。校长在管理大学过程中的专业化意味着校长必须具备胜任现代大学管理的专业素养，必须经过专门的历练，具有管理、经营大学及教育科研、开发大学的专业技能，能够深入了解大学治理的结构和过程、多元化的治理主体以及整体的制度性，从而真正把握大学治理的真谛。可以看出，大学校长管理专业化的两个层面正好对应着现代大学治理能力现代化的两个层面，政府管理大学校长的专业化是大学外部治理能力现代化的重要条件，而大学校长在管理大学过程中的专业化过程也是大学内部治理能力现代化的重要内容。
大学校长管理专业化内含大学治理能力现代化所必需的权力、能力和动力，是大学治理从传统向现代转型过程中最重要的内驱力，校长管理专业化的过程与大学治理能力现代化的进程相伴相随。首先，推进校长管理专业化，让校长有治校的专门权力是大学治理能力现代化的制度基础。在所有主要的制度领域，角色分化和专门化成为重要的特征，个人扮演的各种角色呈现出专业化的分离趋势，尤其是职业角色与政治角色，以及这些角色与家庭和血缘关系角色的分离。[9]由于分工的差异和大学作为学术组织的特殊性，越来越多的国家意识到应该摒弃大学是政府和政治领域延伸的信念。[10]提高政府在管理大学校长方面的专业化水平，明确政府的权力边界，赋予校长治校的自主性权力，并通过法律法规的方式建立大学校长管理的专门化权力体系，这是各国在推进大学尤其是公立大学治理现代化进程中的共同做法。例如，德国和法国在20世纪下半叶后逐渐打破过去以政府官僚为中心、对大学校长全面控制的模式，通过诸如《大学自由与责任法》等重新定义大学校长的管理权限。[11]在大学自治传统浓厚的美国，政府不直接干涉大学的具体事务，由董事会替代州政府任命大学校长，并把许多权力委托于校长，而保留其余权力和最终的法律控制权。[12]而在日本，通过法人化改革，政府对大学的控制大大削弱，校长的管理权限在选举方式和辅助体系改革后得到了明显的扩张和确认。正是这种制度化的专门性权力保证了大学校长可以凭借自身的专业素养，按照自己的理念推动大学各个层面的有效治理。
其次，推进校长管理专业化，让校长具备治校的专业能力是大学治理能力现代化的核心要素。校长是大学治理中的核心行动者，决定着大学治理的成败。现代大学校长与传统大学校长一个最主要的区别在于能力素养要求，现代大学治理面临的复杂的内外部环境要求大学校长必须具备一流的专业素养和能力结构。任何一所现代的一流大学必须拥有一位一流的大学校长，一流的大学校长必须拥有一流的专业化治理能力。在早期，大学规模、功能和结构相对简单，正如博克所言，1900年以前“美国大学只是些刚刚具有现代雏形的小学校，它们的主要功能就是向社会提供强调思想戒律、信仰虔诚和严格管理学生的大学教育”[13]，这使得大学的管理似乎并不需要特别突出的专门能力。而随着大学规模和内部组织结构的不断扩大，在面对一系列复杂的经济、社会和政治问题的同时治理一个如此复杂的机构难度可想而知。[14]这对大学校长在专业能力和素养方面的要求越来越高。因此，校长必须拥有专业的管理知识和现代的管理理念，掌握科学的管理手段，并能够在复杂的情况下具备敏锐的辩证思维能力和逻辑判断力。
最后，推进校长管理专业化，让校长有治校的职业动力是大学治理能力现代化的活力源泉。校长管理专业化离不开有效的动力机制，如何让大学校长有志于并乐于投身大学管理，并积极地提升自身的专业化能力，这是校长管理专业化中必须解决的核心问题。解决这一问题最根本的方式就是建立职业化的制度机制，通过利益诱导和市场化竞争让校长有充足的动力不断提升自己，彰显自身价值。大学则通过有效的遴选机制寻找经验丰富、能力突出，并符合本校基本治校理念的人作为大学校长，并以职业化的薪酬体系、有效的职业流动和保障性的退出机制最大限度地激发校长的积极性和潜能。可以看出，若无职业化的制度环境，校长管理专业化就不可能真正地实现，大学治理能力的现代化也就失去了最为有效的动力源泉。因此，离开校长的职业化来谈校长管理专业化是没有意义的，职业化是专业化的题中之义。
校长管理专业化对于现代大学治理能力的现代化之所以如此重要，是因为它把科学管理的原则、学术的内在逻辑和市场的竞争机制有机地整合在了一起，重新理顺了大学治理中纷繁复杂的多元主体关系，规范了大学治理的基本过程。正因为如此，大学校长管理专业化是大学治理能力现代化的重要切入点。
四、以校长管理专业化为切入点推动大学治理能力的现代化
从根本上来说，要实现我国大学治理从传统到现代的转型，推动大学治理能力的现代化，必须下大力气解决外部治理中政府过度管制化和内部治理中过度行政化的问题。由于校长是我国大学内外部治理结构中各种主体和关系的交汇点，因此，以校长管理专业化这一“点”作为我国大学体制改革的突破口，有利于带动大学与政府、社会关系以及大学内部关系这些“线”的改革，并不断深化高等教育体制的各个“面”的革新，最终在整体上实现大学治理能力的现代化。而要解决好中国大学校长管理专业化的问题，必须基于中国特殊的制度框架，在新的内外部环境下重新理顺大学治理结构中与校长管理这一结点性问题息息相关的各种关系，通过制度建设有效地解决大学校长管理的权力、动力与能力问题。
首先，转变政府职能，明晰党委决策与行政执行的权职边界，让校长有负责任的权力。
大学校长管理专业化的前提是拥有边界清晰的不受干扰的专属性权力，就我国目前来说，要满足这一条前提，最重要的是建立有特色的大学校长权力规约体系。这种规约体系的建设要求我们重新梳理并规范两组重要的关系，也就是政府与大学以及学校党委与校长的关系。就政府与大学的关系而言，政府必须适时更新对大学管理的思维逻辑，从高校独立法人代表的角度而不是准行政官员的角度理解校长的角色和功能。在此基础上积极转变政府职能，把管理大学的权力还给校长，并建立更加刚性化的政府权力约束体制。因此，政府教育行政主管部门有必要重新厘清自身的权力范围，把自身的职能严格限制在宏观政策、外部监督和相关服务供给方面。为了更好地保障大学校长的专属权力，有必要把政府权力规范纳入大学章程中，通过更加严肃的立法形式规范政府的权力范围并确立大学校长不受侵犯的权力范畴。同时，政府应该积极改变高校的资源配置模式，斩断打着各种项目资助名号的政府“无形之手”，因为这种项目制的资源配置模式严重地削弱和干扰了校长在大学资源整合和教学科研管理方面的权力。因此，要减少并撤销大量不必要的各种专项项目，改为更多地以大学为主体、由校长统筹的资源配置形式。另外，有必要建立政府与大学的隔离机制，如成立类似大学拨款委员会的机构等，并不断完善政府权力的运行程序。就大学党委与校长的关系来说，必须坚持并完善党委领导下的校长负责制，改善党委的领导方式，让校长更好地负起学校管理的责任。这其中最重要的是要有效地规约党委书记的权力，更好地发挥集体领导和党内民主的优势，通过完善党委的人员结构和议事程序，把党委职能定位在大学决策机构的层面。校长则对党委负责，扮演决策执行和落实的角色，拥有管理学校的各项具体权力，党委书记不干涉校长具体的行政事务。
其次，完善遴选机制，推动职业化进程，让校长有负责任的动力。
职业化是大学校长管理专业化最重要的制度诱因和动力，可以让校长把大学管理作为一项志业，并心甘情愿地全身心地投入其中，而牵引这种动力最重要的纽带就是有效的遴选机制。目前中国自上而下的行政任命方式把大学校长视为行政官员来看待，把校长选拔视为政府封闭体系内部的事情，从而使得校长与职业化的市场之间的有效连接纽带被剪断，职业化的动力机制无法有效地发挥出来，这是我国大学校长管理僵化、被动以及不专心的重要原因。尽管近年来，教育部开始有意识地推动大学校长遴选机制的改革，但是总体上来说，这种改革依然没有跳脱行政化的逻辑。对中国的大学来说，如何在现有的中国特色体制中不断完善校长遴选机制并建立职业化的动力体系是一个非常关键的问题。很显然，中国大学校长的遴选不可能也没有必要完全移植西方大学的做法，关键是在现有的制度逻辑与职业化的逻辑之间找到均衡点，把政府和组织权威与民主化、竞争性的遴选有机地结合起来。大学校长的遴选必须坚持必要的组织权威，但是这种组织权威逻辑不能支配甚至替代专业化和职业化的逻辑。就目前来说，政府应该打破大学校长为行政职务的观念，而应该视其为一种职业，并积极推动校长的遴选机制改革。在遴选过程中，政府应该把职能定位在资格条件和相关程序规范的制订、资格审查以及对大学自主遴选出来的校长人选的最终确认等环节，而具体的遴选过程则应该更好地交给大学自身。以此为切入点推动大学校长的去行政化和职业化过程。
