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一、公共行政中的公平问题
公平的基本含义是正当，合乎道义或合乎情理。公平是人类长期不懈追求的一种社会价值，对社会发展进程产生了深刻影响。作为一种社会意识来说，公平观念随人类社会实践的发展而不断丰富和深化。它是处在不同的生产关系和阶级关系中的个体经济利益和政治要求的集中反映。究其实质，也就是个体的利益冲突问题。关于公共行政中的公平的含义，弗雷德里克森给出了具体的解释，他认为，公共行政中的公平包含对组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。从一定意义上说，公平指的是行政公正，也就是在管理国家和社会公共事务的过程中，能够公平地行使权力，维护和实现社会公平正义，即运用公共权力来实现社会公共利益的公平。因此，公共行政中的公平强调的是政府应当平等地向社会提供相关服务，公共管理者在决策与组织推行过程中必须承担起属于自身职责范围内的责任与义务。公共行政中的公平提倡公共行政管理进行相应的变革，认为对公众的要求应当做出及时的积极回应，而不是以满足行政组织自身的需要为目的。公共行政中的公平还强调在公共行政的教学与研究中，应更注重与其他学科的交叉融合以便更为有效地解决相关问题。概括而言，倡导公共行政的公平是要推动政治权力与社会福利转向社会中缺乏政治及经济资源支持并处于劣势的个体。公共行政中的公平不仅仅是一种政治修辞和口号，而是在社会和政治领域中机会、成本和利益分配上的更加平等。公共行政中的公平主要包括三种。一是指分部化的公平。分部公平对于公共政策和公共行政来说非常重要。所有类型的层级制采用的均是分部公平的概念。公共服务一般来说是以分部化为基础进行提供，并且主要通过分部的组织层级体系来进行。分部公平提倡的是在相同种类的个体间实施同等对待，不同种类的个体之间则处以不同的对待，亦即在不平等面前人人平等。无论是民选的官员，还是任命的公共官员，在公共政策的每一领域都实践着分部化公平。第二称为集团公平。分部化的公平是属于个人层次上的公平，集团公平要求的则是群体之间或者次群体之间要保证公平。例如，要求妇女与男性之间同工同酬，体现的便是集团公平和同工同酬的分部公平。第三是机会的公平。主要包括预期公平与手段公平两种。假设两个人获得某项工作的可能性相同，两人得到该工作的机会也平等，这就是预期机会公平。如果两人因为具备相同的天分和资格，所以他们得到工作的机会是平等的，这便是手段机会公平。亚里士多德关于平等个体应受公平对待的观点，便是以手段为基础的机会公平的例子。不过在现实当中，纯粹的预期公平鲜有存在。而在手段公平中，机会是由公平的规则决定。机会公平是对所有人来说，某个时代定的个体所重视的天分都有得到开发的公平机会。公共行政中公平的领域可以用实际分配的财物、服务或利益为划分标准。对这一公平领域的界定可宽可窄，具体受以公共机构的资源为基础的分配及以申请人对平等的要求为基础的诉求两者的制约。公平的领域总是在不断转移、聚合或分散。对于诸如工资、工作、投资等一些领域来说，它们很大程度上是由市场控制，而另外一些领域则主要受政府控制。通常来看，那些由政府控制的领域追求的是公平，目的是努力纠正由市场所带来的不公平，或是由往届政府的政策而导致的不公平。政府提出的补偿性不公平，目的是为了抵消分配领域之外但又属于更广泛权利要求之内的不公平，比如失业保障、儿童抚恤及食品券等方面。公平地向社会提供服务的义务对于公共行政而言意味深长。它强化了社会公平作为公共行政的基本宗旨之一的地位。公共行政的“公共性”决定了它的公正性和正义性。社会公平已经成为公共行动的标准。现代社会要实现社会的公平正义就是要使社会各方面的利益关系得到妥善的协调，使社会公平和正义得到切实维护，在公共行政中发扬公平正义的精神，努力平衡效率、经济和公平的要求。公共行政人员改善和解决问题，或在执行政策时使用自由裁量权，以及对服务分配进行判断时都应当致力于实践社会公平、公正、平等，并将其作为指导自身行动的指南。
二、公共行政中的代际
公平公共行政中的公平问题不仅应着眼于当代，同时也应当考虑到后代的利益公平即代际公平问题。无论是从伦理，还是从现代哲学的角度来看，人们都一致赞同代际正义、平等和公正。正如罗尔斯所说，不同代的人应该与同代的人一样，彼此间承当义务和责任。许多政策问题均涉及公平和平等概念，这些问题既涉及目前一代人中不同群体之间的公平性，又涉及当代人与后代之间的公平问题，即代际问题。代际公平指在场的现世代的个体与不在场的未来世代的个体之间的公平，其实质是一种有关利益或者负担在现在和未来世代之间的分配正义问题。美国当代著名政治哲学家和伦理家罗尔斯从原初状态的假设出发，从契约论的角度论证了代际正义的可能性。罗尔斯认为，正义的第一原则也即个体最基本的原则是自由平等;第二个原则包括公平的机会平等及差别原则。只有同时具备这两大原则，社会才拥有最大程度上的公平与正义。原初状态下的个体具有理性反思且选择平衡和谐的原则的能力，他们倾向选择正义储存原则。原初状态下的个体其实处于一种无知之幕的状态之中。无知之幕能够确保各代平等参与，赋予不在场的各代人以权利和尊严，同时限制在场的各代人的利己选择。罗尔斯认为，代际公平便是在该无知之幕和原初状态中所选择的标准。在无知之幕指导下，个体可能且应选择差别原则及作为公平的正义原则，用以指挥自身的道德与伦理判断。这样，代际公平就成为可能。弗雷德里克森认为，有充足的理由将后代的公平视为社会公平的一个领域，该观点可追溯至最古老的伦理和道德宣言，当代许多思想家也提出应关注后代的利益。代际之间的社会公平的逻辑是以集团为基础。后代作为一个集团，也是权利主张的一个适当领域，而且是现世资源分配的一个合适的领域，差别之处就在于这些权利观点是由现代人代表后代人而提出。现世代的人既享受利益，同时又得承担成本；近期后代也是如此，尽管其享受的利益超过其成本。如果资本的投资比较明智，远期后代也将受益，而其所承担的责任仅仅是支付维持的成本。代际公平问题在我们周围比比皆是。每一代人不仅有义务保持文化和文明成果，完好无损地维持已经建立的正义制度，而且还要为其后代积累资本。例如，目前天然资源快速耗竭、不少物种的生存受到威胁、环境污染遍布全球，由此而倡导的环保运动的主要动力便是为后代保护地球资源。如今，我们对有害废弃物、农药的过度使用、掠夺性开采、地下水枯竭及其他生态问题可能导致的后果有了更多的了解。这些了解及其对后代可能产生影响的如实估算，都会对政策的制定产生很大的影响。当政策制定者们认识到这些政策问题既是现世的问题，又是代际之间的问题时，便会努力寻求找到在某种程度上对双方均最为有利的结果，尽力采用及实施有利于代际社会公平的政策，也就是制定的那些政策对后代不会产生消极的影响，不会导致代际不公平的产生。弗雷德里克森认为，考虑后代人的利益是公共行政的一种责任，也是公共行政精神的体现。因此，无论是环境资源还是道德和伦理责任方面，还是政策体制方面来说，我们都要为代际之间的社会公平承担责任，留给后代的均不应该是更糟，而必须是在自己所知的基础上尽可能地做得更好。影响后代的大多数分配问题来源于私人市场交易，而在该交易中，后代的利益被严重损害。因而，缺乏代际公平其实是市场失灵的表现。政府应当通过公共政策来对市场进行干预，实行有利于后代利益的管制，尽可能地运用现有所有资源达到最佳效果。依据公共行政的精神，考虑后代人的利益，维持代际公平是公共行政的一种责任。
作者：刘慧琼单位：广东行政学院
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公共政策的实质是对社会价值的权威性分配,其公共性、权威性及合法性等本质均蕴涵公平理念,要充分发挥公共政策的功能必须以公平为前提。公共政策是以政策问题为起点的,公共政策所要解决的问题越明确,就越容易实现公共政策的目的,越有利于实际问题的解决。公平性贯穿每一项公共政策的始终,也是在构建政策问题的过程中所应遵循的基本原则。因此,要提升公共政策的公平性,充分发挥其应有的功能,务必在构建政策问题这一起始的重要环节就注重公平性的体现。公共政策研究中有许多基本理论,其中之一就是公共政策的定义,国内外绝大多数学者都赞同美国着名政治学家戴维?伊斯顿的观点:公共政策是对全社会的价值作权威性的分配。为了对公共政策的定义有更明确的理解,可以把“价值”一词直接改为“利益”,即公共政策是对全社会的公共利益作权威性的分配,而且利益分配是一个动态的过程。同时,我们还必须探究何为公共政策的本质,即政府为什么要制定政策与执行政策,这个问题最主要的原因是市场的失灵。因为市场只解决私人产品的供求,不提供公共产品,也不能解决经济中各种外部性问题,在市场失灵的地方,决定了政府必然要介入。市场立足于效率,那么公共政策就应立足于公平。罗尔斯着名的“正义原则”第二则:“社会和经济的不平等被调解,使得人们有理指望它们对每个人都有利,并且它们所设置的职务和岗位对所有人开放”,也就是说要求社会利益和经济利益的不平等分配应该对处于社会最不利地位的最有利。这条原则实质是要求国家应对社会成员的社会经济差别予以调节,
使之最大限度地改善最差者的地位,也就是说政府最能发挥巨大作用的是在“公平”上。毫无疑问,政府通过政策对社会公共利益进行分配,这确实是它要承担的一个重要功能。然而还有一些问题值得我们思考:一项公共政策是否成功应该如何评判;一项公共政策结果的公平是否就等于其过程的公平;一项公共政策符合了大多数人的利益,却致使一部分人失去了最低的生活保障,那么这项公共政策算是成功的吗?这些不公平现象所产生的问题对我们政府在今后制定政策又有什么启示呢?
2 关于政策的构建
构建政策问题是分析人员从不同的利益相关者所持的相互分歧的意见中连续地、反复地探究问题的阶段。政策问题并不是一开始就能够被明确提出的,而是源于一种扩散的忧虑和初始的紧张迹象。这些忧虑和紧张并不是问题,而是由政策分析人员、决策者及其利益相关者感受到的问题情势。这一问题情势是客观的、可以直接观察到的、通过语言描述并能够运用广泛的符号系统表述的。也就是说它是一种客观事实与主观认识相统一的过程。这也是构建政策问题的第一步——问题感知。构建政策问题的第二步——问题搜索。政策问题的存在并不仅仅只需通过决定在特定的情形下有什么样的“事实”而得以建立,不同的政策利害关系方对同样的事实会产生截然不同的解释。在一定程度上,人们对政策问题是仁者见仁、智者见智的。构建政策问题的第三步——问题界定,即对问题进行特定解释的过程,需要通过一定的方法对问题从最基本或最一般的方面确定问题,如根据政策问题的性质可以把其界定为政治的、经济的、文化的等;根据政策问题的作用范围可以把其界定为全局的、局部的、国际的、国内的、全国性的、地区性的等;根据政策问题的作用方式可以把其界定为指导性的、分配性的、限制性的等。目的是把问题情势转变为实质问题。从实质问题到规范问题的过程也就是构建政策问题的最后一步——问题详述。也就是运用可操作性的语言或模型对问题进行明确表述的过程。构建政策问题之所以十分重要,原因首先,问题构建可以提供与政策相关的知识。构建问题通过对问题的感知、搜索、界定过程充分掌握问题产生的背景、社会环境、不同利益相关者的不同意见等资料,这对于公共政策的整个制定过程能够起到一定的指导和借鉴作用。其次,问题构建从不同的利益相关人的不同观点中界定出政策问题,有助于发现隐含的假设、判断成因、勾画可能的目标、综合冲突的观点以及设计新的政策选择方案。最后,最为重要的一点,构建问题之所以如此重要的原因在于,政策分析人员的失误似乎更多地来自对错误问题的解决,而非他们对正确的问题找到了错误的解决方案。感知问题时没有选择正确的政治立场,搜索问题时不能完成搜索或过早地停止搜索,界定问题阶段在为问题情势形成概念时,选择了错误的世界观、意识形态以及在详述问题阶段信息传递失真或选择了错误的模型,以上任何一种情形都有可能犯这样的错误。综上所述,政策问题的构建对公共政策来说至关重要,影响政策功能的发挥,直接关系到政策的成败。
3 构建政策问题过程中应注意的问题
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工商行政管理机关是我国行政管理系统的重要组成部门。其监管领域涵盖市场主体从进入到退出的全过程，涉及企业登记管理、外商投资企业登记管理、个体私营企业登记管理、市场规范管理、反垄断与反不正当竞争执法、直销监督管理与打击传销、食品流通监督管理、广告监督管理、商标注册及保护、消费者权益保护等多项职责；监管主体截至2009年底。内资企业达259万余户、外商投资企业达43万户、私营企业740万余户，个体工商户3197万余户、农民专业合作社24万余户。由此可见，工商行政管理机关监管的是一个由庞大的市场主体、复杂的市场行为构成的社会主义大市场。这一市场能否平稳、健康、有序地发展，直接决定了经济社会能否又好又快发展。作为这一市场的监管者，工商行政管理机关只有树立公平公正的执法权威，其行政执法行为才能获得行政相对人的尊重，认可并使其自愿服从、自觉履行，从而及时有效地制止破坏市场秩序的违法行为，教育市场主体遵纪守法；才能经由对合法行为的褒奖和对违法行为的惩处，使市场主体对其行为后果有所预测，从而准确判断市场行为的界限，合理安排市场行为方式，引导市场行为向良好的方向发展；才能准确把握当前市场经济发展的特点、趋势及其存在问题，并据此有重点、有针对性地调整行政执法的目标、任务，从而维护市场经济秩序的稳定，推进市场经济的平稳前进，最终促进经济社会又好又快发展。
(二)树立工商行政管理公平公正的执法权威是建设社会主义法治国家的重要内容
当前，我国正朝着加快建设社会主义法治国家的目标前进。而法治国家的本质就在于“法律之治”，即“法律的统治而非人的统治”。所谓“法律的统治”，就是法律具有最高的权威。然而，法律始终无法自行施加于行政相对人，而必须以行政执法行为为中介，通过某个行政机关具体的行政执法行为，使法律所调整的社会关系及其对行政相对人赋予的权利、规定的义务成为现实。从而对行政相对人发生实实在在的影响。由此，行政执法不可避免地成为法治国家建设中的重要环节。工商行政管理机关是重要的行政执法部门，其行政执法行为也当然成为法治国家建设中不可或缺的重要内容。截至2009年底。作为工商部门执法依据的法律共102部，作为工商部门执法依据的行政法规211部；作为工商部门执法依据的规章118部。这些足以表明，树立工商行政管理公平公正的执法权威对于实现中国的“法律之治”意义重大。缺乏权威的工商行政管理执法，不但会降低行政相对人对行政执法行为的信任度，而且将增加由低依法度产生的行政争议和冲突；不仅会使工商行政管理机关的行为规则受到质疑，而且将降低行政相对人对工商行政管理机关、进而对各级人民政府的认可度和支持度；更为重要的是会阻碍法律精神的实现、阻碍法律由理想化为现实，使社会公众丧失对法律的尊重和服从，最终在法律框架之外寻求解决问题的方式，使法治国家建设成为泡影。
(三)树立工商行政管理公平公正的执法权威是当前工商行政管理实践的客观需要
工商行政管理机关恢复建制以来，一直致力于提高行政执法水平。近年来，为了加强市场监管，总局更是明确提出要牢牢把握“四个只有”，加强“四化建设”，推进“四个转变”，实现“四个高目标”，努力做到“四个统一”。但从目前情况看。工商行政管理执法与上述要求还存在一定差距。比如：部分执法人员的执法理念还需进一步更新，执法程序还需进一步规范，形式完备、程序正当的工作机制还需进一步建立，对基层执法的监督机制还需要进一步完善，执法监督方式和途径还需进一步创新，未按法律法规规定查封、超期扣押、违法处置扣押财物等违反法定程序的现象还不同程度的存在等等。这些问题的存在，成为工商行政管理机关行政复议、行政诉讼、案件数量迅速上升的重要原因，导致行政相对人对工商行政管理执法行为的拒绝执行、推延执行等问题长期无法得到根本解决，造成工商行政管理执法行为丧失对市场行为的威慑力和导向性等不良后果。要从根本上解决这些问题，唯一的途径就是按照“一切行政权力均源于法律的规定、一切行政权力的行使均要依照已公开的法律规定、一切行政行为均要依法受到监督、一切违法行为都要受到法律的制裁”的要求，树立工商行政管理公平公正执法权威。
二、依法监管是树立工商行政管理公平公正执法权威的唯一途径
市场监管是工商行政管理机关和行政相对人发生直接联系的唯一纽带。只有通过市场监管，才能在工商行政管理机关和行政相对人之间产生各种行政法律关系，并使行政执法行为及其结果作用于工商行政管理机关和行政相对人。这一过程，实质上就是工商行政管理机关力图施加公平公正的执法权威于行政相对人、行政相对人对工商行政管理机关的市场监管行为进行判断并确定是否认可其执法权威的双向过程。工商机关只有依法加强市场监管，才能树立工商行政管理公平公正执法的权威。
(一)以法律为判断标准是由法律自身特点所决定的
与政策、常理、道德等社会规范相比，法律在四个方面具有更为突出的优势。一是制定程序更加严格。为了使最终生效的法律能够保障社会公众的立法参与权，体现自由、秩序、公正、效率等价值，任何法律的制定，都无例外的遵循貌似繁琐的特定程序。而违反法定程序制定的法律，则属无效。二是法律的规范性更强。法律中大量存在的，是由行为模式、条件假设、法律后果三要素组成的法律规定。这些规定逻辑严密，具有很强的规范性。三是合法与非法的界定更加明晰。法律规定的明确性，源于法律发挥指引、预测、评价、教育等作用的客观需要。是法律的内在属性之一。法律使用概括、列举、列举+概括等立法手段，通过定义法律概念、阐明法律原则、规定违法行为等方式，更为清晰明了地界定了合法与非法的边界。四是对法律的理解和认知更加统一。法律用语严谨，每个词句均经过深思熟虑，所表达的意思明确，不易产生误解。同时，法律还通过立法解释、司法解释、行政解释、学理解释等方式，对法
律中容易误解或者规定不够明确的地方进行解释：通过多形式的普法活动对法律进行说明、宣传，使法律的内容深入人心。因而，在绝大多数情况下，行政机关和行政相对人对法律规定的理解和认知不会出现过大差异。法律的这些优势，使得以法律为判断标准更为简单易行，不易引发争议。
(二)以法律为判断标准是工商行政管理机关和行政相对人的理性选择
无论是工商行政管理机关还是行政相对人。都是理性的个体。在选择是与非的判断标准时，必然会从理性的角度出发，选择既对自己最为有利、又能够为对方所接受的社会规范。而法律正契合了工商行政管理机关和行政相对人的这种共同需要。
对行政相对人而言，法律的自身特点。使得工商行政管理机关和行政相对人能够在较短时间内达成共识，提高行政效率，降低社会成本；法律严格的制定程序、相对超脱的制定机关、法律规范之间明确的权限划分、法律颁布后的备案制度等，使得法律能够充分考虑工商行政管理机关和行政相对人之间的权利义务分配，在两者之间实现平衡：对工商行政管理机关和行政相对人普遍适用的法律效力，使得法律在约束行政相对人自己行为的同时，也同时对工商行政管理机关的行政执法行为构成约束，强有力地保护行政相对人自己的合法权益。因此，较之其他社会规范，法律更值得行政相对人信赖。对工商行政管理机关而言，只有依法进行市场监管，使法律成为监管者和被监管者共同遵守的普遍秩序，才能使行政相对人信服其行政执法行为的正当性：才能使行政相对人在行政执法结果对自己不利的情况下，仍然基于对法律的尊重，而愿意遵守并履行相应的义务；才能使行政执法行为在较长的时期内、较广的地域范围中具有相当的稳定性、持续性和一致性，从而最终树立工商行政管理公平公正的执法权威。
三、树立工商行政管理公平公正执法权威的几点建议
加强依法监管，树立工商行政管理公平公正的执法权威，是一项系统工程，涉及法律建设、机制体制建设、执法监督建设、执法队伍建设等方方面面。本文仅针对当下市场监管问题比较集中、急需完善的一些方面建议如下：
(一)务实依法监管的法律基础
“工欲善其事，必先利其器”。工商行政管理法律法规规定了工商行政管理的执法权限，明确了各级工商行政管理机关“作为”与“不作为”的边界，是工商行政管理机关的权力来源，也是依法进行市场监管的利器。工商行政管理机关恢复建制30年来，基本建立了适应社会主义市场经济监管的工商行政管理法律法规。然而，随着经济社会的不断发展变化，新的市场形态不断涌现、新的交易行为不断产生，现有工商行政管理法律法规与当前经济社会发展不相适应的一些问题也逐步暴露。一是法律与生俱来的滞后性日益凸显。一方面表现为法律空白的不断出现，对很多新型市场行为的监管无法可依，另一方面表现为现行有效的法律规定已不能适应社会发展变化的需要。二是新旧法律规范之间、不同层级的法律规范之间存在一定的冲突。比如：法律用语不一致、管辖机关不明晰、处罚种类不相同、处罚数额不一致等。因此需要在充分注意不同法律规范合理衔接和有机统一的基础上，及时制定、修订相关法律，并规定相当部分的一般性、原则性条款，使工商行政管理法律法规既能有效规范现有市场行为，又具有一定前瞻性，从而形成协调一致、互为补充、全面覆盖工商行政管理监管领域的法律体系，并且不致因立改废的频繁发生而降低法律和工商行政管理执法行为的稳定性和权威性。
(二)完善依法监管的制度保障
体制是国家机关、企业、事业单位等的组织制度。包括机构的设置、隶属关系的确定、职责权限的划分等方面的制度。机制是一个工作系统的组织或者部分之间相互作用的过程和方式。包括组织功能运行、人员配置、收入分配和考核激励等各方面的制度。由于体制机制具有根本性、全局性、稳定性、长期性等特点，并能够对体制机制内的机构及人员形成强有力的约束，因此，不断完善与工商行政管理市场监管环境相适应、反映工商行政管理市场监管特点、体现工商行政管理市场监管规律的体制机制，有利于保障全面落实法的精神，确保公平公正的市场监管行为，减少市场监管中随意性和因人易事等不稳定因素，增强市场监管中应对突发事件的能力，提高市场监管效率。当前，完善工商行政管理体制机制，应当特别注意加强市场监管行为的诚实可信、公平公正和相对独立。
1 保障工商行政管理市场监管行为的相对独立性。独立性是权威性的基石，工商行政管理市场监管行为如果依附于其他部门或者个人的意志而缺乏独立性，就无法获得行政相对人的信任，也就无公平公正的执法权威可言。但由政府直属机构的性质决定，工商行政管理市场监管行为的独立性，只是一种相对的独立性，即只存在市场监管行为的独立性，不存在组织机构的独立性。保障市场监管行为的相对独立性，可以通过完善回避制度、不单方接触制度、两人调查制度、行政执法程序等制度，保证工商行政管理市场监管行为不受系统内外任何部门和个人的干预，包括来自所在地政府部门、其他政府部门、上级工商行政管理机关、各级各部门领导、亲属朋友、工商行政管理执法人员个人好恶的干预等。
2 确保工商行政管理市场监管行为诚实可信。诚实信用本是私法领域的基本原则。随着社会的发展，这一原则逐渐进入公法领域。它体现了行政机关在取得行政相对人信赖、树立行政权威之路上的不懈追求。在工商行政管理市场监管过程中，确保市场监管行为诚实可信意味着工商行政管理市场监管行为要“言而有信”。具体包含三层含义：一是工商行政管理市场监管行为要具有稳定性、统一性。也就是说，工商行政管理机关已作出的市场监管行为，因其对行政相对人具有指引、预测、评价、强制等作用，而成为“无声之言”，因此，应当在一定时期内、一定范围内保持其稳定性和统一性。二是在法定职责范围内，遵守对行政相对人作出的承诺。比如：承诺作为的期限短于法定期限后，就不能再以未超出法定期限为由，拒不履行自己的承诺。三是任何情况下，都不能采取欺诈等手段。比如：明知将不作为，却告知行政相对人将于某时间作出具体行政行为，而在行政不作为超出法定行政复议、行政诉讼期限后，却拒绝作为。
3 保证工商行政管理市场监管行为公平公正。公平公正既是对工商行政管理机关依法监管的基本要求，也是树立工商行政管理公平公正执法权威的重要保证。公平公正的市场监管应当包括两层含义：一是公平公正地分配权利和义务。主要是指工商行政管理机关进行市场监管时，应当不考虑社会地位、道德情况、富裕程度、利益关系等因素，公道地看待自身和行政相对人、无差别地对待每一个行政相对人。二是公平公正地解决矛盾和冲突。包括市场监管应当公开进行，避免动辄以、内部行政行为为由，拒绝行政相对人参与市场监管行为；市场监管行为应当及时、高效，避免“迟来的正义”；行政
决定应有法律根据和事实依据，并为公认的公平公正观所支持；行政相对人权利平等，享有同样的程序权利和实体权利；有相对超脱的部门通过行政复议或者行政诉讼程序，对已生效的市场监管行为进行合法性审查和合理性审查等等。
(三)健全市场监管的制约机制
孟德斯鸠在《论法的精神》一书中写到：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”工商行政管理市场监管过程中，涉及行政审批权、行政执法权、队伍管理权等三大权力。其中，行政审批权和行政执法权都与行政相对人发生直接联系，对这些权力的滥用将不可避免地降低工商行政管理机关公平公正的执法权威。而完善的工商行政管理执法监督制度，就是工商行政管理执法机关头顶悬着的达摩克利斯之剑，时刻威慑、提醒着工商行政管理机关要依法行政。与此同时。由于行政权力具有容易变异的特性，也由于对法律的理解不同、行政执法人员的个人素质和价值取向不同等种种原因，行政权力在具体运用中还是常常发生与其初衷相背离的情况，此时，行政执法监督制度又能起到及时纠错的积极作用。正是督促工商行政管理机关正确实施市场监管和及时纠正违法行政行为的双重作用，使得市场监管行为能够取信于民，从而最终树立工商行政管理公平公正执法权威。
目前，工商行政管理机关进行执法监督的途径主要有执法监督、行政复议、行政诉讼、、案件监督等形式。依据主要有《行政复议法》及其实施条例、《行政诉讼法》及其司法解释、《工商行政管理机关执法监督暂行规定》、《工商行政管理机关行政处罚程序》、《工商行政管理机关行政执法过错责任追究办法》等。尽管依据较多、路径较广，但目前仍存在监督不到位的问题。主要表现为三个方面：一是部分制度缺乏明确的操作规则，可执行性较差。比如，对收到执法监督案件后如何处理，缺乏程序规定。二是制度之间还存在交叉。比如执法监督案件和案件之间的界限就不够明晰。三是对于现有规定不能有效执行。比如部分工商行政管理机关不愿纠错的心理较为严重。
针对这些问题，可以多项措施并举。一是要扭转部分工商行政管理机关“将错就错”的错误思想。一方面，“人非圣贤，孰能无过”。由于各方面的原因，工商行政管理机关也会在市场监管过程中作出错误的行政决定。一个有权威的市场监管部门，只要能够“知错必改”。就能够取得行政相对人的谅解，亦不会因此而丧失权威。另一方面，新闻媒体监督力度的增大、网络舆论的兴起、行政相对人维权意识的增强，也使得试图隐瞒行政违法的行为显得愚不可及。与其被动的改正违法行为。不如主动纠错。二是要完善现有的监督制度。使得一切监督行为都能够有法可依。三是要厘清不同制度间的边界。既理顺各种监督途径之间的关系。又使各种监督途径之间能够互通有无、协调一致。四是要使监督制度真正发挥作用。可以充分利用工商行政管理系统内部和外部的监督。特别是来自权力机关、检察机关、司法机关、新闻媒体、网络舆论以及行政相对人的外部监督。
(四)提高市场监管主体的监管能力
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为了切实搞好度政风行风评议工作，努力深化灌区“文明形象”建设。今年，我所认真贯彻落实上级纠纷工作精神，根据水务字（）276号文件精神，结合本所工作实际，制订了本所《政风行风评议工作实施方案》，确立了评议内容。成立了以所长为组长的评议工作领导小组，确保组织领导到位，召开了全体职工思想动员大会，对管区政风、行风评议工作进行全面部署，建立健全了“主管领导负总责、亲自抓，各站、摊点分工协作、具体办，各管水、征费人员要严格履职，积极配合”的民评工作机制，所领导同各站、摊点签订了《纠纷工作目标责任书》，落实纠纷工作目标责任，使全所真正形成了“人人了解民评，人人参与民评，人人重视民评，人人接受民评”的工作氛围。
二、广泛宣传，积极发动，营造良好评议氛围
在宣传发动阶段，我所召开了民评工作动员大会，传达学习了市水务局和省水利厅民主评议政风行风工作的文件精神，全面部署我所政风行风建设工作，在醒目的地段悬挂“加强政风行风，构建和谐水利”宣传标语，热忱欢迎社会各界对我所各项工作进行监督。为民评工作的顺利开展创造了良好的舆论环境，提升了我所的服务形象。
三、边评边改，评改结合、工作作风的新改变 针对前一阶段收集的意见和自查会议查出的问题，我所坚持边查边改的原则，立即制定整改计划，积极主动加以整改，本着能够立即整改则马上就行动。通过整改，统一了工作人员的思想，提高了工作人员工作的积极性和热忱，为进一步提高单位服务的透明度，及时对水量、水费、水情及收费情况及时进行了公开，规范了水利执法行为，加强廉政和法纪教育，做到依法治水，依法管水、警钟长鸣。通过民评工作的开展，职工的思想素质，文明素质和业务水平都有新提高，民主评议政风行风成果进一步巩固。
四、拓宽渠道，征求意见、深入查找行风
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本世纪以来，由于社会生活及其管理的日益复杂化，人们需要政府改变过去“守夜人”（Watchingdog）的作用，代之以对社会生活各方面积极的干预和协调，行政权迅速膨胀。这一方面符合了社会现实需要，使政府以一种社会公共权威的代表来调调社会多元利益的冲突，推进公共利益和社会福利；另一方面，行政权向社会生活各领域渗透的深度与广度越来越大，又使社会中个体权利受到侵害的可能性增大。社会似乎陷入了一个“手段-目的”的二律背反：人们容忍政府运用行政权干预社会关系，是为了达到保障合法个体权益、推进公共利益的目的，而反过来行政权膨胀又使个体权益受其侵害的可能性大增。在这种情况下，既然社会现实需要迫使人们在实体法上不得不赋予行政机关以强大的权力，那么确立一整套行政权行使的程序规则就显得至关重要了。其理由可概述为两个方面：第一，行政权向社会领域的主方位渗透，必然产生与此相应的一整套庞大的官僚机构，如何使之对社会事务的管理具有较高效率即显得十分重要。如果其办事拖沓，效率低下，则巨大的行政权反过来成了社会良性运行的巨大阻力，造成社会资源的浪费，无助于公共利益的推进。因此，行政过程应是一个最优化的管理过程，能以较小的社会成本获得较大的收益，这就需要在程序上设置相关制度使行政过程迅捷、有效。第二，行政权膨胀又意味着相对人权益受之侵害的可能性增大。现代社会中行政活动并不仅仅是行政主体单方面的管理过程，还涉及到相对一方直接或间接的权利义务关系。从法律上看，行政活动过程表现为复数以上的主体之间权利义务的实现过程，它不仅取决于实体法上预先的规定，而且也要求程序上的正当合理。由于行政主体拥有较大行政权，在行政过程中处于优越地位，而相对人则明显处于不利的地位，这就需要在程序上为相对人权利提供必要的保障，以保证行政过程的公正性，并且使这种公正不仅实际上存在，还应当使人们相信它的存在。［（2）］
笔者认为，正是基于上述两方面的原因，现代行政程序法才迅速崛起。而且由于这两方面的内在要求，作为规范这一过程之步骤、方式、手段、时间等方面的行政程序法，应当把保证行政活动的效率及行政过程的公正作为两个基本的价值目标。
作为行政程序法基本价值目标之一的公正，可分解为以下具体内容：
第一，对相对人权益的保障。在行政过程中，由于行政主体在实体法上具有的强大权力及优越地位，在程序上为相对一方提供必要的权益保障制度就是保证行政过程公正的最基本要求，对相对人权利的保障，也就要求在程序上设置一套防止行政权恣意或滥用的机制。因为这种对相对一方权益的保障，仅仅停留在实体法上原则的抽象要求及司法审查的事后补救上是远远不够的。行政相对人主体地位的崛起，不仅要求在实体法上赋予其一系列权利，同样要求在程序法上拥有得到公正对待的权利。使“当事人在行政过程中不仅仅是被动地受到保护，还应是积极主动地保护自己。”［（3）］这就需要行政程序法将保障相对人权益作为一个重要目标，以保证相对一方在行政过程中受到公正的对待，使社会中各个成员的人身权和财产权得到保障。
第二，确认相对人了解行政过程参与行政过程的权利。行政过程的主导者往往是行政主体，作为被动一方的相对人要想通过行政程序保障自己的权益，首先必须要以了解行政活动的有关内容为基础。只有公开行政活动内容，相对人才谈得上了解；只有了解活动中所涉及的权利义务关系，并参与这一活动过程，才谈得上保护自己的权益。行政活动公开化也就意味着相对人的“了解权”，即“所有公民都应有了解政治事务的渠道，应能评价那些影响他们利益的提案和推进公共善观念的政策”。［（4）］相对人的“参与权”则使相对人在行政活动内容涉及其权利义务时有机会表达自己的意见，为保障自己权益提供现实的途径。可见，通过行政过程公开化，使相对人了解行政活动的内容并参与行政活动，本身就是一种对行政过程公正性的监督，也是保障相对人权益必要的基础。
第三，行政过程的公平和无偏私。不论行政活动的性质如何，一个良好的行政需要没有偏私，应当行为公平，行政主体一切对相对人可能产生不利影响的权力都应公平地行使。因此，在行政活动中，听取对方意见，不能作为自己案件的法官等排除行政“偏私”的制度是公正的起码要求。许多学者认为不管行政活动的结果公正与否，如果程序上失去公平，都是“不良行政”，因为这种没有偏私，不仅要求实际上没有偏私（结果），而且要求在外观上也不应使人有理由怀疑为可能有偏私。［（5）］
第四，行政活动过程顺序的合理性。行政过程表现为一系列步骤，这些步骤的先后按排应当反映出行政活动内在的时间上先后关系，以保证行政过程合理进行，防止因时间顺序上的差异或错位而使公正名存实亡。
作为行政程序法另一基本价值目标的效率，则主要包括以下几方面内容：
第一，行政活动过程应贯彻经济、便利原则，应尽可能地节约人力、物力、财力，消除不必要的成本消耗，以较小的成本获取较大收益。这就需要对行政活动全过程设置明确规则，对行政活动之一般过程作出统一规定，避免程序上的凌乱、错杂和繁琐，设置明确的时效制度，根据行政过程的专业性，设置制度等。
第二，由于行政活动的复杂性，绝对整齐划一的程序不仅是不可能的，也是不可取的。因此为保障行政活动的效率，必要的灵活性规定是必不可少的，为克服成文法之缺陷，行政主体一定程度上的自由裁量权也是同样必要的。在这一点上，应注意到：“行政程序的基本方针是研究如何设计一个使行政机关官僚武断和伸手过长的危险减少到最低限度的制度，但同时也应保持行政机关进行有效管理的灵活性”。［（6）］
第三，行政程序的可操作性与规范性。规范性要求程序规则应当是明确的、清楚的，可操作性则要求这些规则具体而便于操作。程序规则若不能具备上述特征，则陷于模糊或空洞，使程序参加者均无所适从，必然有损行政活动的效率。
二、目标模式：行政程序法价值冲突及其选择
行政程序法公正与效率的价值内蕴，表明一个理想的行政程序法应当是兼顾公正与效率的统一。但是在现实中，公正与效率在一定程度上确实又存在着冲突。因为，效率的规定性归结为一个基本意义就是从一个给定的投入量中获得最大的有效收益，意味着自然资源、社会资源和人文资源的优化（价值最大化）。行政程序法的效率价值目标，要求行政过程应是一个经济、灵便的过程，尽可能减少行政过程的成本消耗，反映在程序法上则是要求简易，迅速、及时、灵活及一定的自由裁量权，而这就可能影响到行政活动的公正性；反之，从行政程序的公正性出发，则要求行政过程应遵循严格详密的程序、谨小慎微的方式，这就会使行政活动的效率受到一定损害。
在西方社会中，学者通常把效率与公正（平等）对立，有的甚至将其作为社会的一对根本矛盾，二者经常会处在一种深沉的张力之中。［（7）］
行政程序法的前述价值冲突，使人的在立法时面临着价值目标的权衡。对此，一些国家根据各自情况的需要围绕不同的价值目标来设计行政程序制度，选择了不同的目标模式。
其一是以公正为核心的权利保障模式。这种模式主要是通过规定一系列监控行政权行使的制度来达到保障相对人权利的目标。其特征表现为程序制度的开放性、公开性、民主性和严密性。如美国1946年制定的《联邦行政程序法》（APA），即主要是以保障公民权利，控制行政权滥用为目标，对此，美国行政法学者B.施瓦茨明确指出：“行政程序法的制定，清楚地表明了国会要求停止行政权的扩大”。［（8）］日本1991年《行政程序法纲要案》在总则中明确规定“本法律就处分、行政指导及有关行政的其他行为的程序规定共同的事项，据此谋求在行政运行上确保公正和提高透明性。以有助于保护公民权益为目的”。［（9）］
其二是以保障行政过程效率为中心目标的效率模式。其主要特征是行政过程简化易行，程序设置更多地考虑行政活动的科学性、操作性，在程序中留有较大自由裁量的空间。如西班牙1958年《行政程序法》对行政行为的一般规则明确规定“行政行为应根据经济、速度、效率之规则进行”。［（10）］原联邦德国1976年《行政程序法》第10条明确规定“行政程序的进行以简单而符合目的为宗旨”。［（11）］
笔者认为，前述两种在行政程序法目标模式上只看到公正与效率的冲突而一味地追求某一方面、放弃另一方面，拘泥于非此即彼的目标选择是不可取的。固然，我们应该看到在行政程序法中，效率与公正的冲突确实是存在的，但是这种冲突并不意味着各自绝对的排他性，恰恰相反，二者存在着内在的联系。的确，对行政权一系列程序规则的限制。当然是为行政主体的活动设置了一些障碍，对行政效率有着一定的影响，但也应该看到，公正的程序规则防止了行政主体的专横行为，“可以维护公民对行政机关的信任和良好的关系，减少与行政机关之间的摩擦，又可能最大限度地提高行政效率”［（12）］，因此公正并非必然排斥行政效率。同样，效率也并非必然排斥公正。公正作为一个价值判断，其含义在特定的历史条件下不断变化。在许多情况下，“判断一项活动是不是‘公正’或‘好’，应看它是否有利于国民收入提高来衡量的经济效率”。［（13）］无论如何，一个毫无效率的行政活动过程决不能说是公正的，因为它意味着有限的社会资源的浪费，也不利于社会公共利益的推进。
在行政程序法目标模式选择上，一些国家片面追求效率或公正的模式，在一定程度上受到了行政法理论中“保权”或“控权”思想的影响。前者认为行政法的功能主要是保障行政权的有效行使，从而促进社会公共利益，在程序法上则相应强调行政效率以保证社会公共利益。后者则相反，更注重控制政府权力、保障相对人个体权利的意义，并进而认为程序法的主要功能即在于此。可见两种不同的行政法理论对行政程序法目标模式选择的影响是不能忽视的。但是在现代社会中，由于社会多元利益的冲突，管理活动的日益复杂化和开放化，在行政法作用上片面强调保权或控权都是不够的，二者应当统筹兼顾，寻求一种平衡。正是从这一角度出发，有学者提出了“现代行政法应是平衡法”的命题。［（14）］现代行政法的这种平衡精神，必然也应反映到行政程序法之中。笔者认为，行政程序法效率与公正价值目标是对立统一的，二者应平衡兼顾。特别是在我国现阶段，一方面官僚主义十分严重，行政效率低下，办事拖拉、推诿等现象比较严重；另一方面，相对人权利观念比较淡漠，对行政权进行监控的机制尚不健全，相对人权益遭行政权侵害的现象也很严重，行政效率与行政公正都存在相当大的问题，都应急切地加以解决。因此，在目标模式的选择上，应当把效率与公正作为两个基本目标，兼顾二者设计一整套平衡机制，以全面发挥行政程序法的作用。在这一点上，西方一些学者在反思一些国家行政程序法目标模式选择片面性的基础上也已有所认识。正如有的学者指出：“行政过程不仅需要效率，即政策所要达到的目标一定能迅速实现，同时也必须使一般公民认为在行政活动中合理地考虑了它所追求的公共利益和它所干预的私人利益之间的平衡”。［（15）］
三、程序制度：效率与公正的平衡机制
行政程序法应在效率与公正两个基本价值目标间寻求平衡，只是在整体上确定了其目标模式的选择，这仅是行政程序立法的出发点。行政过程总是表现为具体的管理过程，它决定了行政程序法必须是制度化的可操作体系。效率与公正的平衡决不是形式上自我标榜所能实现的，它有赖于一系列程序制度的设置，通过这些程序制度，使效率与公正的平衡得以落实，才能使效率与公正的平衡得以实现。
现代行政活动过程是行政主体行使权力并进而影响行政相对一方当事人权利义务的过程。行政主体虽然是行政过程的主导者，但这并不意味着它可以无视相对一方的主体地位及与之相应的权利，行政主体和相对人在行政活动过程中都有各自相对独立的利益主张。从这一意义上看，行政活动中行政权与相对一方当事人的权利具有冲突的可能性，这种冲突实质上与行政过程效率与公正的冲突密切相关。行政程序的意义正在于协调和平衡这种冲突。“其普遍形态是：按照某种标准和条件整理争论点，公平地听取各方意见，在使当事人都可以理解或认可的情况下作出决定”。［（16）］这种行政过程中的当事人-行政主体和相对一方，“都可以理解或认可的情况”，实际上是当事人所希望的通过行政程序使他们所追求的利益都能得到最大限度满足的状态。在这种状态下，行政主体为实现一定行政目的的效益与相对一方权益受保护的程度都达到“最大化”。据此，笔者进而认为，行政过程中效率与公正的平衡，即是程序参加者所追求利益最大化的状态：行政过程既能获得最大效益，又能使相对一方权益获得最大程度的保障；这时候，这一过程既是有效率的（即产生所谓帕累托效率），又是公正的。这样，作为导引行政活动过程的行政程序法便被赋予了两个使命；一是为程序的参加者提供一个充分表达自己意见和利益的足够空间，在这里相对人能够为实现其利益最大化进行选择；一是使行政活动能保持其一定的迅捷和灵活度。
上述两项使命有机结合的意义体现在行政程序“硬件”的设计上就是以“自然公正”的核心的听证制度和以效率为中心的时效时度及行政自由裁量制度。
听证制度是行政主体在采取影响相对人权利义务时，后者有权充分表达自己意见和利益并为自己辩解的程序制度，其中心意义在于保障相对人得到公正的对待，为相对人尽可能保障自己的权益提供条件。在英国，它表现为“听取对方意见”，即相对人有权在合理时间以前得到通知，了解行政机关的观点和根据，为自己辩护等。行政机关在对相对人作出不利决定时，这是一个最起码的程序公正要求。［（17）］在美国，听证则是“正当法律手续”的核心内容。
与听证制度相联系，为保障相对人一方在行政过程中权益的最大化，需要建立一系列辅助制度。第一，行政公开制度。行政机关应公开行政活动的内容和信息，为相对人提供必要的咨询，采取行为前公开自己的主体身份，说明行政活动作为或不作为的理由等。只有行政活动公开、相对人对之有足够了解的基础上，才能为自己权益进行辩护或反驳对方主张。第二，调查取证制度。听证主要是程序参加人相互就某一问题的辩解或反驳，行政机关就某一问题提出主张必须依据客观材料，而客观材料的获得必须经公正的调查，而且这些材料还须经听证过程中双方的“质证”，去伪存真，使行政决定基于客观公正的事实依据。第三，告知制度。主要表现为告知权利和说明理由。前者可以使相对人明确自己所享有的权利并进而保障自己的权利；后者则要求行政机关在作出决定时必须明确表明该决定的理由，如果行政机关没有吸纳相对一方在听证过程中表述的意见，也必须说明理由，包括事实与法律依据。这样有助于相对人的意见得到行政机关的重视，切实保证听证制度作用的落实而不致使其流于形式。第四，回避制度。其基本要求是个人不能作为自己案件的法官，这是避免偏私所必需的程序。
与前述保障行政过程公正性的制度相适应，时效制度和自由裁量制度则主要是保障行政过程效率的程序制度。
时效制度直接指向行政活动的效率目标，其意义在于通过规定行政活动持续的最大时间范围而确定一个行政活动“可接受的”效率。这一作用的表现有二：一是规定整个行政过程可持续的最长时间，以防止行政主体办事拖拉、效率低下；二是规定某些主要程序步骤所持续的最长时限，以解决多个相对人之间就各自权利义务的主张上不能达成一致时而旷日持久的相持所导致的行政效率低下问题。如规定听证过程的时限，相对人主张某些权利的时限等。
行政程序上的自由裁量制度对于保证行政过程效率有着决定性作用，表现为：第一，当两个以上的程序参加者就权利义务关系进行旷日持久的争议而达不成一致意见时，行政主体作为程序的主导者就应当在各方充分表达意见并考虑在这些意见的基础上，抉择一个能够使程序参加者各方利益均达到最适度状态的均衡方案，从而使行政活动顺利进行。当然，在这种情况下，自由裁量权的行使实际上蕴含着“应当充分考虑各方意见选择最佳均衡方案”的内在要求，这意味着它应是理性地行使权力而非任意。［（18）］为此应当在程序上设计两个装置来保证其理性地行使自由裁量权，即行政主体为自己决定说明理由制度与归责机制：对滥用自由裁量权的决定于以矫正，对责任人员追究相应法律责任的补救制度。第二，由于行政活动的范围极为广泛，种类多样，所影响的权利义务又有很大不同或因特殊情形下行政目的需要，为了克服成文法规则的缺陷，有必要在一般性的程序规则外设定一些保障行政权迅捷、灵活地实现行政目的的程序规则，根据这些规则行政主体在程序上可能享有较大的自由裁量权，表现为：行政主体可以根据实际情况需要，依据自己对情形的斟酌判断选择较为灵活、简便的程序规则；在这些程序中行政主体又可以根据自己的判断采取自己认为合适的行为方式、步骤、手段等。
首先，在不直接涉及相对人权利义务的行政活动中，应允许行政主体以效率目的选择其认为合适的行为步骤、方式等程序规则，因此应在法定程序之外给行政活动留有一定任意程序的空间。如关于行政咨询，信息，某些行政调查活动均可以任意程序进行。
其次，在行政活动所涉及的相对人权利义务较轻或有关事实简单明晰的情形下，应允许行政主体选择较普通程序更为简便的简易程序。如治安管理处罚中设置的对50元以下的罚款和事实简单的治安处罚均可适用简易程序。为此，在程序法上，应分别不同情形在普通程序外设立相应的简易程序。
再次，在发生战争、突发性自然灾害等紧急情况下，应允许行政主体根据特殊情况需要，适用特别程序，在这种情况下，行政主体应享有较大的自由裁量权以应付紧急情况，实现行政目的。为此应针对此类情形设定紧急处置程序。
最后，由于成文法自身的局限性，有可能在一情况下行政主体法定的程序规则可以遵循，行政主体应有权采取其认为合适的程序规则。
综上所述，笔者认为：在行政程序法上设定前述各项制度并使之有机结合，可以使效率与公正这两个基本价值目标得到制度上的落实并在二者的张力中得以平衡。
「注释
[1]［美］Michael R. Asimow 《Administrativelaw》，Harcourt Brace）ovanovich legal ＆ professional pubgication， lnc. 1988年第11版，第1页。
[2]王名扬《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第154页。
[3]应松年《行政行为法》，人民出版社1992年版，第15页。
[4]［美］约翰·罗尔斯《正义论》（中译本），中国社会科学出版社1988年版，第215页。
[5]参阅［英］S.A.德史密斯《行政活动的司法审查》，1980年英文版，第238—240页。
[6]［美］奥内斯特·盖尔洪，巴瑞。B.鲍尔《美国行政和行政程序》（英文版）第3页。
[7]张文显《法学基本范畴研究》中国政法大学出版社，1993年版，第253页。
[8]［美］B.施瓦茨《行政法》（中译本），群众出版社1987年版，第90页。
[9]《日本行政程序法纲要》（1991年11月草案）第1条，见《外国国家赔偿、行政诉讼、行政程序法规汇编》，中国政法大学出版社，1994年版，第310页。
[10]《西班牙行政程序法》（1958年）第29条。同前书第259—260页。
[11]《联邦德国行政程序法》（1976年）第10条，同前书第228页。
[12]王名扬《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第152页。
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根据工商执法规范化建设的实际情况，镇江市工商机关在评价指标体系构建中主要选取了包括行政执法机构的规范化、执法办案行为的规范化、案件管理的规范化、执法制度的规范化、执法装备统一、执法标准统一、执法数据统一、行政执法社会效果、特色事项（加分事项）、一票否决事项等在内的十个方面,涉及了执法主体、执法行为、执法程序、执法效果考察等一系列执法环节。在执法规范化评价指标体系构建方面，主要是以上述十个方面作为工商执法规范化达标评价体系的一级指标，并根据每项一级指标的具体内涵，分别设计二级指标。其主要内容是：
行政执法机构的规范化。行政执法机构的规范化主要是从执法机构设置、人员配备等方面考察其规范程度，主要涉及行政执法机构设置、机构名称统一、行政执法人员配备三个方面，其基本要求是要成立经检大队和中队；成立案件领导小组；成立案件内审组；有相应的职责和工作制度；名称、牌匾统一并挂牌；配备专职办案人员；办案人员具有案件主办人或相应的资格。
执法办案行为的规范化。执法办案行为的规范化主要从执法办案人员行为、执法办案权限、执法程序的规范化、执法文书规范等四个方面加以考察。其中对于执法人员的行为，主要评价其仪表举止、语言表达、执行纪律以及内外关系与礼节礼仪。执法办案权限则要求行政执法主体应具有法定权限，基层执法机构以及人员应具有符合规定的授权，应在法定管辖区域内进行执法活动，持证上岗，严格执行《工商行政管理执法证管理办法》，在权限范围内应积极执法，不得有行政不作为。对于执法程序，主要评价的内容包括线索管理、立案、告知、回避、核审、移送、调查取证、处罚、听证、送达、执行、回访等一系列程序步骤是否符合规范化的制度要求。执法文书的规范化主要要求执法人员应使用说理式执法文书，行政处罚决定书应当做到结构合理、层次清晰、详略得当，叙事完整、说理充分，语句流畅、逻辑严密、用字准确的要求；使用统一规范的执法办案文书，推行制作执法办案文书格式化、办公自动化；执法办案文书的制作和填写应当符合相应的规范；各类执法办案文书的文号编写、签字盖章应统一规范。
案件管理的规范化。案件管理的规范化主要是从案件内部管理的角度提出的要求，其内容包括工商行政执法案件的档案管理、行政处罚案件备案、行政处罚案件质量评审与考核激励，工商行政执法中对于暂扣、扣留、罚没物资管理等方面。如要求建立健全行政处罚案件备案制度，建立暂扣、扣留、罚没物资管理、交接台帐，以实现案件内部管理的规范化。
执法制度的规范化。执法制度的规范化主要包括执法公示制度、违法案件督办制度、行政复议工作制度、执法过错责任追究制度等方面。要求在执法规范化建设中，首先要健全这些制度，其次要严格按照这些制度的规范内容来加以操作。
执法办案装备统一。执法办案装备统一考察执法办案的办公场所、车辆配置、物资装备三个方面，主要要求是要设置专门的办公室、接待室、扣押（罚没）物资专用保管室；经检大队应当配备两台以上的专用执法车辆，经检中队必须保证一台专用执法车辆配备到位；经检大队、中队人员应当做到每人配备一台计算机；经检大队和中队应当配备一部手提电脑、一台摄像机（或数码相机）、一台录音设备。
执法标准统一。执法标准统一要求严格执行江苏省工商局制定的《行政处罚自由裁量权使用规则》；依据《行政处罚法》和《工商行政管理机关行政处罚程序规定》等有关法律法规规定，参照省局下发的《关于当前公平交易执法办案工作的指导意见（试行）》和《行政处罚自由裁量规则》，努力实现执法办案中同一违法行为的管辖、定性、处罚、执行等各个环节的相对统一，逐步提高行政处罚行为的统一性。
执法数据统一。执法数据统一是对各种执法情况统计报表的要求。主要内容是要求统计报表填报及时、准确、全面；按规定及时、完整录入数据，案件录入应达到百分之百；准确及时客观全面进行数据综合分析；分析材料定期上报；登记台帐专人负责，及时登记；数据对接应达到百分之百。
行政执法社会效果。行政执法社会效果主要考察工商执法目的的实现情况，即执法工作是否达到该领域法律、法规、规章所规定的秩序和状态以及管理和服务对象对执法状况的评价。其主要指标包括被复议机关复议后撤销的执法案件情况、行政执法案件败诉情况以及执法情况社会满意度测评等三项内容。
特色事项。特色事项，是指工商机关在执法方面的特色和亮点，评价这一内容的目的是衡量工商执法在哪些方面比较突出。主要指标包括媒 体正面宣传和获得表彰情况两个方面。
否决事项。否决事项，是指在特定情形下，视工商执法规范化建设为不合格。评价这一内容是看工商执法工作是否有一票否决的情形，主要包括行政执法中发生重大腐败案件；行政执法领域发生重大责任事故；执法过程中发生其他违法乱纪行为，被市级以上媒体曝光，情况属实的。
二、工商行政执法规范化建设评价指标构建的经验与启示
建立工商行政执法规范化评价指标体系是全面推进法治工商建设的重要举措。镇江市工商局结合本地实际所进行的工商行政执法规范化建设评价指标的构建，在实践中也已经取得了一定的积极成效，为本地区经济社会协调、可持续发展提供了有力的法治保障，但其中仍旧有如下问题需要在以后的实践中予以充分注意：
第一，工商执法规范化建设评价指标体系的侧重点。
执法规范化建设的重点在于执法行为，其中既应包括外部执法行为，也应注意内部执法行为的规范化。因此在工商执法行为的评价指标体系中，针对执法行为的规范应作为体系构建中的重点。镇江市工商执法规范化建设评价指标体系的构建即遵循了这一思路，对于执法行为的规范化建设设计了较大的权重。在前述评价指标体系的第一到第八项一级指标中，各指标所在权重分别是：行政执法机构的规范化6%，执法办案行为的规范化42%，案件管理的规范化12%，执法制度的规范化15%，执法办案装备统一6%，执法标准统一6%，执法数据统一6%，行政执法社会效果7%，其中工商执法内外行为的规范化占据了较大的比重。
第二，工商执法规范化建设评价指标体系构建中的地方特色体现。
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二、深入学习与政风行风评议有关的法律法规及相关文件
为进一步深入开展民主评议政风行风工作，全校教职工，要采取多形式、多渠道、全方位地开展学习活动。学习的主要内容包括：
1、有关法律法规（如《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国义务教育法实施细则》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《楚雄州教职工七条禁令》）。
2、省、州、县关于教育改革与发展的有关文件精神。
3、《文选法》和总书记等领导关于社会主义荣辱观的论述（如《关于深入学习实践荣辱观加强思想道德建设的意见》、《牢固树立社会主义荣辱观》、李长春《实践社会主义荣辱观、加强思想道德建设》、吴官正《树立社会主义荣辱观、推进党风廉正建设》、教育部《树立社会主义荣辱观、加强学术道德建设》）。[找材料到文秘站 -网上服务最好的文秘资料站点]
4、党风廉正建设责任制的有关精神（如《关于实行党风廉正建设责任制的规定》）。
5、省、州、县开展民主评议政风行风工作的实施意见。
6、省、州、县有关领导在教育系统行评动员大会上的重要讲话（如：省长助理杨建昆同志在全省教育系统民主评议政风行风工作电视电话会议上的讲话、省教育厅厅长何天淳同志在全省教育系统民主评议政风行风工作电视电话会议上的讲话）。
三、学习方式和时间安排
1、学习方式：采用“自学为主，集中为辅，工作学习两不误”的方式，突出重点、有针对性地开展学习活动。
2、时间安排：主要利用每周五晚例会时间统一学习，然后再由教职工自行找节假日时间自学。
四、认真组织开展民主评议政风行风大讨论活动
多渠道、全方位充分利用各种宣传载体，诸如黑板报、广播、电视、网络等，深入开展民主评议政风行风大讨论。大讨论主要围绕以下几个方面展开：
1、教育改革与发展取得的成绩、成功经验，以及行风建设中存在的主要问题。
2、如何践行和落实社会主义荣辱观。
3、如何加强党风廉正建设。
4、如何更有针对性、实效性地开展政风行风建设。
篇8
一、城市道路平面交叉口概述
道路交叉口是道路工程中最为常见的工作环节，是通过两条或者两条以上的道路相交而形成的，也是车辆与行人汇集、转向和疏散工作的必经地段。在目前的交通道路建设中，交叉口的建设与设计已成为最为关键的环节，有着交通咽喉的称号。平面交叉口作为道路在同一个平面上形成的一个交叉口结构，通常我们在生活中常见的有T型交叉口、Y型交叉口、十字形交叉口、错位和环形交叉口等等。其中，在工作的过程中，交叉口的形式和性质决定着道路在城市网络固化和计划中存在的地位以及与周围环境的整体协调要求，同时也是确保交通运输量和交通要求的核心所在。在目前的工作中，做好交通道路平面交叉口设计对于保障交通安全和运行能力至关重要，同时也很大程度上解决了交通堵塞问题。
二、城市道路平面交叉口的形式以及实用性
1、形式
两条或者两条以上的道路相交处被我们广泛的称之为道路交叉口。而道路交叉口作为目前车辆、行人、转向等必经之地，也是整个工程交通的咽喉重地。因此，在工作中的过程中对其进行合理、科学的、系统的设计已成为提高道路交通安全、保障同性能力以及提高城市发展的关键所在。在目前的道路工程设计工作中，我们常见的道路交叉口结构形式主要可以分为平面交叉口和立体交叉口两种形式。本文就平面交叉口进行了深入系统的研究和探索。其中在平面交叉口设计工作中，我们最为常见的交叉口形式主要有：环形、十字型、 X 字型、T字型，Y字型等几种， 同时，随着近年来科学技术的飞速发展，也形成了多种新型的交叉口形式，如非渠道化交叉口和加宽路叉模式等等。
2、实用性
2.1、四岔交叉口
四岔交叉口是目前人们生活中最为常见的一种形式，其中常常见到的交叉口结构主要有十字形、X字型以及微环岛行和错位性四种。
其中在当前的道路设计工作中，十字形交叉路口是作为常见的一种，其在设计中有着设计形式简单、交通组织方便和接到建筑容易处理、适用范围广泛的优势，同时其在应用中更是可以在不同等级或者相同等级的交叉路口进行应用。可以这么说，在目前的交叉路口的设计工作中，任何一种道路形式都可以采用十字形交叉路口设计方式。
X 字形交叉口是两条道路以锐角或钝角斜交。在交叉中由于角度较小，形成一块狭长的交叉口地带，对交通影响较大，特别是对周围建筑和转弯的车辆更是有着较大的影响制约因素。因此一般在这种交叉路口需要采用加宽和渠化措施来处理。保证车辆和建筑物的安全。
2.2、T 字形交叉口、 Y 形交叉口（三岔交叉）
T字形交叉口和Y 形交叉口， 均用于主要道路和次要道路的交叉。
（1）非渠化式的三岔交叉型式适合于次要道路的联接，在速度高并且转弯运行足以增加危险的地点，可增加铺面面积或加宽路面面积， 以利车辆运行，辅助车道的使用可提高通行能力并减少转弯车辆造成的危险。
（2）加宽路口式的三岔交叉， 有三种形式， 其一，为直行道路靠近断头道路的一边增加一条车道，该车道作为右转弯驶出的连续变速车道，这种布置适用于由直行道路右转弯运行为主， 由直行道路左转弯运行为次的地方；其二，断头路的对侧增加一条附加车道，这种交叉类型通常称为“ 左转弯车道” 和 “ 右侧超车道” ，这种布置适用于直行道路左转弯运行和直行运行为主， 以及右转弯运行为次的地方。
三、设计要点
1、道路平面交叉口
道路平面交叉口是一条道路在运行的过程中与另外一条道路在平面上实现了交集和汇集的一种模式，这种方式也被人们广泛的称之为交叉口。交叉口的设计一般是针对以下两种情况，一是要保证车辆和行人在交叉口处能够以最短的实践顺利经过，这样不但满足行人和车辆要求，更是能够有效的环节城市交通压力。二是要交叉口的“立面”设计要保证行车稳定，并符合排水要求。在影响道路平面的交叉口进行设计中，要以通行能力和安全运输因素进行综合分析，保证交叉口设计安全，其主要的重视因素是以下三点：分流点、合流点、冲突点。
2、因地制宜，合理选择平面交叉口的形式
目前我国道路平面交叉口的基本形式有十字形交叉口、T字形交叉口、Y字形交叉口、X字形交叉口、错为交叉、多路交叉及环形等形式。这几种形式各有优劣，具体的采用哪种形式的交叉口取决与道路的整体网状结构。我们在进行交叉口几何设计的时候要通过严谨的系统分析，要保证道路规划和设计的合理性和科学性，要避免规划和设计的主观性和随意性。
3、采取相应措施，加强交叉口的交通组织，减少冲突点
（1）处理好左转车辆
车辆在进入交叉口后要经过合流、交叉、分流这一过程，在这一过程中会出现插行、减速观察、车辆相互交叉穿行等情况，这容易引起车辆的碰撞，即交叉口中的冲突点。我们知道冲突点越多就越容易引起交通阻塞和交通安全事故。而左转车辆又是引起冲突点的最主要的原因，因此我们在道路平面交叉口的设计中处理好左转车辆对减少冲突点有着致关重要的作用。
（2）设置专用车车道
交叉口的交通阻塞和交通安全事故多为车辆插行碰撞引起的，为减少碰撞我们可以设置专用车道，组织不同行驶方向的车辆在各自的车道上规范有序的行驶，做到直行车辆、左转车辆、右转车辆互不干扰。
4、加强道路平面交叉口的安全设计
篇9
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篇10
在对司法的监督方面，地方各级人民检察院认为本级人民法院第一审的判决、裁定确有错误的时候，不论是否有利于被告人，都应当向上一级人民法院提出抗诉；检察机关发现生效的判决、裁定确有错误时，也不论是否有利于被告人，都应当按照审判监督程序提出抗诉。人民检察院按照审判监督程序提出抗诉适用的情形主要有：1、认定事实不清，证据不足的；2、有罪而判无罪的，或者无罪而判有罪的；3、重罪轻判的，轻罪重判的，适用刑法不当的；4、认定罪名不正确，一罪判数罪、数罪判一罪，影响量刑或者造成严重社会影响的；5、免除刑事处罚或者适用缓刑错误的；6、人民法院在审理过程中严重违反法律规定的诉讼程序的。
需要注意的是，检察机关对法院审判活动的监督只有事后监督这一种形式。刑诉法第169条规定：“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼规定，有权向人民法院提出纠正意见。”按照立法意图和程序正义的要求，这本应当是“当庭监督”，但由于没有具体的程序性规定，1998年1月19日“六部委”颁布《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》，在第43条将之修正为“由人民检察院在庭审后提出”，“这就意味着即使检察机关发现法院违反法定诉讼程序审判，也只能眼睁睁看着审判活动沿着错误的程序走下去。”
二、现行审判监督体系存在的问题
（一）审判监督权与公诉权应当分立设置
在检察机关刑事审判监督职能改革的问题上，一种观点认为应进一步完善；另一种观点则认为要予以削弱甚至废除。以上两种观点分歧的理论焦点主要集中在如何认识审判监督权与公诉权的关系问题上。传统的中国检察学观点认为，公诉权本质上就是审判监督权，提起公诉是审判诉讼监督的必要途径。离开了公诉，要监督只能是一句空话。其实，这个观点是站不住脚的。首先，它在理论上是错误的。以公诉作为监督审判的途径，等于否认检察机关对于刑事自诉案件和适用简易程序审理的公诉案件的审判监督权。更重要的是，正是这样的思维定势，为民事行政诉讼检察的事前监督自我设置了禁区。其次，这种观点在实践中也是有害的。特别是在新的庭审方式设定的执法氛围中，控辩双方对抗性的增强，公诉人一身任二职造成了公诉职能与法律监督职能发生一定程度上的冲突：其一，公诉人作为代表国家提起公诉的控诉一方，缺乏作为一般法律监督者所必须具有的那种超然性、中立性和独立性。因为法律监督的职责要求公诉人公正客观地判明法官的审判是否违法和不当，而控诉职能又要求公诉人积极主动地证明被告人的罪行，说服法官判定其有罪，况且，其本身的诉讼活动也需要监督。这种予盾造成了公诉人自身诉讼角色的冲突。其二，公诉人的身份决定了其在庭审中应服从法官的指挥，并尽力对自己的控诉进行维护和支持；而其监督者身份又要求法官受制于已，特别是当指控被否定或部分否定时，难免强迫法官接受控方的意见，公诉人的这种角色反差非常强烈，从而使审检冲突不可避免。其三，同一主体同时行使两种诉讼职能，势必顾此失彼。尤其修改后的《刑事诉讼法》明确加重了检察机关的举证责任，公诉人要在法庭上一一举证，证实犯罪，要密切关注被告人及其辩护人的反驳，关注对方提出的证据是否真实；同时辩护律师的辩护能力也加强了，而法庭调查和法庭辩认的交叉进行等等，都要求公诉人必须集中全部精力投入到这种调查和辩论之中，不容有任何疏忽，这样，势必在一定程度上削弱了庭审监督的力度。
因此，正确处理和协调公诉与法律监督这两种职能的关系是当前检察机关在刑事审判监督中必须认真对待的问题。消除上述弊端的方法是公诉权与审判监督权分别设立、独立行使。从保持诉讼构造平衡的角度看，只有公诉权与刑事审判监督权分离，才有可能真正实现控辩平等对抗；从心理学角度看，可以避免因一个主体兼公诉、监督双重职能所导致的诉讼角色心理冲突及被追诉者心态的不平衡；从认识论的角度看，能使审判者及法律监督者都处于超然、中立地位，从而有利于纠正认识中的错误；从职能分工角度讲，有利于各职能主体各司其职，也有利于增强公诉效果，加强法律监督的力度。
综上，刑事审判监督权的范围应为公诉职能之外原来由公诉人代行的一切职权、职责，其本质是超然于具体审判活动之上，也独立于公诉权的，是针对庭审的全过程、全方位的同步跟踪监督。
（二）当前刑事审判实践中的问题
1、刑事审判监督法律规定不完备，监督不全面
《刑事诉讼法》总则部分规定“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。可见，检察机关刑事审判监督应贯穿整个审判过程。但在分则部分，可依据的具体规定很有限且极为原则，致使实践中检察机关的监督仅局限于公诉案件的庭审活动和对法院裁判的书面监督，而对其他有关审判活动是否监督、如何监督却没有明确具体的法律依据，包括：法院对自诉案件的立案活动、自诉案件的审理、二审书面审理、死刑案件的复核、再审案件的审理，公诉案件庭审前后的活动、庭外调查、决定逮捕及变更强制措施，等等，难以监督。
2、监督措施无力，缺乏保障机制
由于现有法律规定缺乏应有的刚性，未能明确规定相应的法律强制力和保障机制，从而大大削弱了监督的效力。如检察机关在监督中发现审判人员违法时，多以口头或书面方式提出纠正意见，但被监督者往往从自身利益出发，以种种理由和方式对监督意见和建议说“不”（消极应付或置之不理），而检察机关往往束手无策；又如，抗诉是审判监督的重要体现之一，但在法院往往成为一种“改判建议权”，从而使审判监督流于形式。
3、刑事审判监督意识薄弱
实践中表现为：（1）检察机关内部存有难为其责的思想。有的检察人员认为公检法是一家，是“制于人”又“受制于人”的关系，担心法律监督会伤了和气，因此顾及两院关系提出不要谈监督，只谈配合和制约。（2）有的检察人员与法院办案人员长期接触，彼此很熟了，便遇事好商量，在监督问题上随随便便，得过且过。如发现违法行为后因碍于面子，不能理直气壮地予以纠正，而是先通气打招呼，或者不痛不痒地予以口头纠正，甚至予以不了了之。（3）有的检察人员认为庭审方式变了，公诉人出庭的任务加重了，审判监督便不是公诉人的事了。（4）公诉人常常站在法院的角度，考虑起诉过去法院会不会接受的问题，如果法院可能判无罪或法院已有意见要判无罪，便不起诉或撤回起诉。
4、抗诉权未充分行使
检察机关对刑事审判实行监督一个最重要的方式就是抗诉，这是一项极其严肃的法律监督活动。《人民检察院刑事诉讼规则》第348条列举了提出抗诉的几种情形。抗诉具有法定的强制性，人民法院必须认真对待。但在实践中，检察机关的抗诉工作并非一帆风顺。（1）司法实践中，下级人民法院遇到有争议的疑难案件，先将案件情况或定罪量刑的意见向上级人民法院请示报告，在得到答复后再进行审理或作出判决的做法由来已久。最高人民法院曾以内部文件的形式对该工作方式加以规范，使之成为一种工作制度。检察机关对这类已“内审”案件提出抗诉时，上级法院一般不会轻易否定原审判决。（2）检法两家对政策和法律的理解有分歧，冲突时有发生，检察院为维持自己的意见而抗诉，法院坚持自己的看法而维持原判，实践中有“以法院为准绳”的说法。
5、办案条件制约监督
当前对刑事审判实行监督主要是公诉部门的工作。通常是在出庭公诉时发现问题及从判决、裁定中发现问题，检察院并没有专门的监督机构和人员。而目前的困难是，公诉部门的工作压力一直很大，普遍情况是人员紧，任务重，特别在一些基层检察院，甚至存在有1个承办人1年要办理100多宗案件，在这样超负荷工作量的压力下，公诉人还要要花时间和精力对付审判监督就显得力不从心了。
三、完善审判监督体系的构想
刑事审判监督理论与实践中的存在的种种弊端及不足，已引起了司法界的重视。加强刑事审判监督力度，促进审判公正，已是势在必行。
（一）机构设置上设立独立的审判监督部门
解决法律监督职能与公诉职能由出庭公诉人一身二任的弊端，既要符合诉讼职能区分与制衡的原理，又要立足于我国现实。较好的方案是：对检察机关内部机构进行调整，增设审判监督部门，专司审判监督权，主要负责审查不服生效判决、裁定的申诉，审查并接受人民法院对错案的通知，全面履行法律监督职能，对确有错误的生效判决、裁定依法启动再审程序，而不区分是否有利于被告人，使审判监督更为全面。
（二）监督内容上增加和扩展审判监督的范围
（1）扩大刑事审判监督的现有范围，补缺监督空白。包括：1、增加对刑事自诉案件、刑事附带民事诉讼案件和死刑复核案件的监督；2、加强对上诉案件和抗诉案件的监督；3、对法院刑事案件的受理实行监督；4、增加对法院庭审前的活动监督；5、坚持完善检察长列席审委会制度。
（2）完善庭审监督内容。包括：1、法庭组成人员是否合法；2、审判程序是否合法；3、当事人及诉讼参与人的合法权利是否得到保障；4、是否违反法定诉讼时限；5、就程序问题所作裁定或决定是否合法；6、有无枉法裁判、挟嫌报复或其他违反法律规定的行为；7、裁判在认定事实、适用法律上是否正确、合法；8、审判程序是否合法；9、其他违法问题。
（三）思想观念上加大力度，明确重点
一是要树立抗诉数量与质量并重的观念，准确把握刑事抗诉标准，提高抗诉案件质量。刑事抗诉是法律赋予检察机关对刑事审判进行监督的重要方式，因此，检察机关一定要树立敢于抗诉的观念。但另一方面，也应重视抗诉案件的质量，准确掌握刑事抗诉的标准。简言之，就是要把握好抗诉的度，既不要缩手缩脚，也不要主观随意，一切以抗诉理由是否充分为根据，以判决是否基本公正为准绳，做到坚决、慎重、准确。
二是变注重庭内监督为庭外监督。主要是加强对审判人员庭外接受吃请、徇私舞弊、枉法裁判等违法行为的监督。在目前的司法环境下，笼罩在法官头上的关系、人情网很多，致使不少案件因法官徇私而出现这样或那样的问题，加强对法官庭外行为的监督是强化审判监督直接而有效的方式。
（四）手段方式上完善和强化审判监督体系
1.建议补充规定原审公诉人参与抗诉审法庭的制度
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沃尔多的主要思想体现在其专著《行政国家：美国公共行政的政治理论研究》中。作者从现实环境和意识形态结构角度理解公共行政思想，该书的最后以评论为主，作者对若干基本概念例如经济与效率、行政原则、组织理论和科学方法等给与评述，实现了从抽象理念到具体制度的升华。沃尔多的公共行政思想主要体现为其行政伦理思想和民主价值思想。
（一）行政伦理思想
沃尔多的行政伦理思想是集中在他提出的公共行政人员所需的12项伦理义务。这12项伦理义务主要包括对宪法的义务、对法律的义务、对民族和国家的义务、对民主政体的义务、对组织――官僚规范的义务、对职业和职业至上的义务、对家庭和朋友的义务、对自己的义务、对集体的义务、对公共利益或大众福利的义务、对人类或世界的义务、对宗教或上帝的义务。1沃尔多对于这些义务的重要性与否没有做出明确的规定，他对于这一“不到位地图”没有给出具体的绘制。在此，笔者将对这副“不到位地图”做出初步的绘制，以表明各项义务的重要性。这副“不到位地图”主要分为三个层面，第一层面是国家层面和精神层面，这也是最重要的层面，是国家公务员和国家公民必须履行的义务。第二层面是社会层面，要求国家公务人员要遵守组织――官僚规范，并且将职业置于重要地位，关心集体和维护公共利益。最后一个是个人层面，主要是对国家，朋友和个人的义务。
（二）民主价值思想
沃尔多民主价值思想在“西沃之争”过程中体现的淋漓尽致。“西沃之争”是西蒙和沃尔多关于事实和价值是融合还是分离的争论也是公共行政学史上的最具启发性的交锋2。
西蒙认为事实和价值二者是分离的，但沃尔多坚称，价值和事实的分离不存在于现实世界，只存在于思维领域，所以两人在此问题上存在很大的分歧，而这也奠定了沃尔多的民主价值思想的基础
沃尔多的民主价值思想主要体现在其重“价值”轻“效率”的思想上。他认为，公共行政在其最初的十年中不应该为了寻求效率而只关心技术问题和科学问题，进而完全回避了价值问题和道德问题。3沃尔多的民主价值思想促进了由传统公共行政向现代公共行政的转变，人们开始重视“平等”“公平”“公正”“民主”等社会价值。企图用价值来指导社会的正常运作，扭转社会中的不公正现象，维持良好的社会秩序。民主价值的根本目标是“人类幸福”和“美好生活”。诚如沃尔多所言，任何政治哲学都必须包括美好生活的讨论，任何公共行政学学者（即使那些标榜自己从事科学研究的学者）都有自己关于美好社会的愿景4。
二、沃尔多的公共行政思想对我国的现实意义
沃尔多的行政伦理思想和民主价值思想的研究对当前我国转型时期政治、经济的发展都具有重要的现实意义。
（一）行政伦理指导行政行为规范
行政伦理为反腐败提供理论依据，麦金太尔说当代社会是一个道德权威陨落、情感主义盛行、充满道德危机的社会。5所以道德问题和腐败问题一直以来都是行政管理学界的重点研究问题之一。随着我国国家政治的发展和演进，公共政策的出台和实施，公权力对“反腐败”的支持力度越来越大。加大反腐力度无疑会净化公务人员的血液，促进行政公务人员为人民办好事、办实事。这需要行政人员不得不从根源上来找“自律”的依据。我国的国家公务员只有履行对国家、对社会、对民族等宏观层面的义务的基础上，也履行对家人、对朋友、对个人的等微观层面的义务，才能更好的严于律己。这就需要国家公务人员遵守三大道德――公共道德、私人道德和职业道德。
公共道德、私人道德和职业道德分属社会中的不同领域和范畴，社会公德是社会主义道德建设的基础，私人道德是个人美德化的摇篮，职业道德是社会主义道德建设的重点6公共道德与沃尔多第一层面和第二层面的伦理义务是相辅相成的。公共道德所牵涉到的是社会公共问题，公共问题的成本收益分析牵涉到整个社会，社会中的每个成员都能感受到利害相关性，公共问题的域值是整个社会。这要求对个体权利和制度公平的充分认可和保障。而私人道德与沃尔多第三层面的伦理义务是相联系的。私人道德所牵涉的问题是私人问题，私人问题的域值是市场，尊重处理私人问题中的自由选择和解决个人问题的权利，同时也可以发挥市场的有效性。例如遵守家庭美德，正确对待朋友关系。从规范讲，行政职业道德主要包括奉公、守法、忠诚和负责四个方面。当前在反腐败的压力中，很多公务员在工作中只能够做到奉公、守法和忠诚，这种不良现象亟待遏制。对此，行政伦理为公务员权利义务关系的明确提供理论支持，一方面，国家公务员应履行沃尔多提出的理义务，防止腐败的滋生。另一方面，公务员也应该享受自己的合法权利，让权利得到充分的发挥，防止“行政不作为”的出现，从而公务员的工作不受公权力的压力威胁，公务员可以做出更好和更有利于人民的决定，促使好的公共政策的出台，从而提高政府的绩效。
（二）民主价值推进行政实践发展
我国在20世纪末21世纪初的最初几年，一直在强调行政效率的重要性。例如，我国的大部制改革，不仅精简了政府机构还缩减了政府工作人员。又如我国行政审批制度的完善，降低了工作成本，提高了政府的办事效率。但是行政效率的提高，也给政府运行带来负面因素，重“效率”轻“价值”使得政府在公共行政过程中过多的强调经济职能，追求经济利益。就如当前我国社会出现的社会不平等问题，贫富差距越来越大，社会不稳定因素越来越多。
行政效率提高出现的这些负面因素，让我国也重新重视“价值”的作用。不仅要重视价值的作用，还应该将价值通过法律制度化，即将价值通过法律法规的形式体现出来，就可以转化为制度化的价值。例如，我国提出的科学发展观思、实现中华民族伟大复兴的“中国梦”、社会主义核心价值观。这些都是从价值观的角度来强调价值的重要性，我们应该自觉研究价值观，应该利用它为经验研究指引方向。公共行政的核心价值和终极目标必定是追求“民主价值”，只有通过和公众精神境界的沟通对话才能使理论价值深入人心并指导公共行政实践的发展。
沃尔多的民主价值思想对我国公共行政实践的发展在于：首先，民主价值思想有利于“公正政府”建设。“公正政府”建设需要政府深入理解正义观念，公正政府不仅要尊重每个人的平等的机会，还要保护社会中弱者的地位。其次，民主价值思想有利于人民权利的实现和对权力的约束，沃尔多民主价值思想对民主和人权的追求具有指导性。现阶段我们要做的就是要进一步完善宪法对人民权利的保障，把尊重和保障人权落到实处。民主价值思想不仅可以保障人民权利还可以做到对权力的约束，在保障人民权利的同时就是对公权力的约束。沃尔多的民主价值思想对我国公共行政的发展具有重要的推动作用，要把握好其民主价值的思想精髓，为我国公共行政的发展提供动力支持。
三、结论
本文对沃尔多行政伦理思想和民主价值思想的阐述，进一步提出这两种公共行政思想对我国的现实指导意义。行政伦理思想指导着公务人员的行政行为，不仅为反腐败问题提供理论支持，还能够让公务员明确权利义务关系，不仅要求公务员遵守公共道德、私人道德和职业道德，还要求公务员消除“为官不为”思想。民主价值思想要求我国以价值为重，消除效率对国家发展中的不利影响。通过对沃尔多行政思想的学习与考察，就我国公共行政的行为选择和价值目标所面临的主要困境形成更清晰的认识，并且能够为行政行为问题和价值选择问题提供强大的理论支持，那么对沃尔多公共行政思想的研究就能够指导我国行政实践的发展。
注释：
1.Dwight Waldo，The Enterprise of Public Administration，pp.103-106.
2.颜昌武：《寻求公共行政的“身份”认同――沃尔多行政思想评述》，中山大学学报（社会科学版），2008年第3期，第48卷，第161-209页。
3.丁煌：《西方行政学理论概要》，中国人民大学出版社，2006年
4.Waldo Dwight： The Administrative State： A Study Of The Political Theory Of American Public Administration， The Ronald Press Company New York，1948.
5.麦金太尔：《德性之后》，龚群等译，中国社会科学出版社1995年版，第十章。
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篇12
1962年，美国科学史家托马斯・库恩在其《科学革命的结构》一书中，阿次从学术的角度明确提出了关于范式的概念。库恩指出：在科学的意义上，一个范式就是关于现实的一套较为系统的假设。这一套假设主要包括用以阐释和说明某一类现实的规则，而这些规则表现为人们观察现实世界的观点、理论和基本的价值判断标准。关于范式的作用，塞缪尔・亨廷顿这样评价：人们可以宣称只是根据具体的客观事实采取行动，但事实上因为“在我们的头脑中隐藏着一些假设、偏好和偏见，它们决定我们如何看待现实，留意什么事实和怎样判断它们的重要性和价值。”这就是说，由于人们必须清楚地阐述理论或模式，并运用经过阐释的理论或模式来指导自身的行为，因此，范式对于人类的思想和行动来说是必不可少的。
作为一个相对独立的研究领域，公共部门管理在100余年的发展历程中，发生了三次重大的范式转换，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学。
一、传统公共行政学范式
这种范式在20世纪二三十年代形成并在60年代中期以前一直居于支配地位。它主要建立在科层制理论和政治一行政二分法的基础上。它将自己的研究对象主要集中于行政组织或官僚体制上，以组织的内部取向，注重机构、过程和程序以及行政原则的研究，并以行政效率作为追求的最高目标。
传统公共行政学范式的两大理论基础：政治――行政二分法和官僚制理论。政治一行政二分法主要由美国学者威尔逊、古德逊等人于19世纪末20世纪初提出。该理论认为在所有的政府体制中都存在两种主要的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。这两种功能分别称做“政治”与“行政”。也就是说，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。政治不能干扰行政，政治追求民主，行政保持价值中立，以追求效率为目标。官僚制理论形成于20世纪初，最集中地表现在马克斯・韦伯1922年出版的《社会与经济组织》一书中。该理论首先把组织权力划分为传统型权威、魅力型权威和法理型权威三种类型，并把官僚制看成为一种组织形态。官僚制理论强调法制条件下的层级制组织结构模式，重视机关内部的规范管理；强调官员职位，包括职业化、专业培训、职位上级任命、终身任职、定额薪金等。
20世纪60年代中期以后，出现了两种取代传统公共行政学范式的尝试：一种是以弗里德克森(H，George Freder-ickson)等人为代表的新公共行政学。1968年9月，由当时任《公共行政评论》主编的美国行政学家沃尔多发起和赞助，32位年轻的行政学学者聚集在锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行研讨会，会议的主题是寻求公共行政今后的发展方向，通过回顾和总结公共行政的发展历程，讨论这个学科的重点应该放在何处以迎接未来的挑战。会议的成果集中反映在马诺力主编的《迈向新公共行政：明诺布鲁克观点》一书中。该书被称为“新公共行政学”的宣言。其中弗里德里克森的《走向一种新的公共行政学》一文，以及他在1980年出版的《新公共行政学》一书，集中体现了“新公共行政学”的基本观点，他本人也成为“新公共行政学”的主要代表人物。“新公共行政学”以一种全新的视角研究公共行政领域，他们不满于传统行政以国家为中心来提高管理的效率、经济和效果，不满于POSDCORB以及诸如操作研究、决策科学、系统理论、PPB、MBO及其他强调“理性”、“科学”、“行为主义”的技术职业性发明。它摒弃政治与行政二分法，更多关心社会公平和有关的价值问题，研究重点也由政府组织机构的静态制度层面转为关注公共政策过程与公共行政过程等动态层面。它强调一种民主取向的公共行政学，但由于新公共行政学自身的一些原因，例如，缺乏概念的连贯性，没有明确限定的宪法基础等。它没有成为行政学研究的主导范式，然而正是由于它对社会公平与正义的追求，对公共行政“公共性”的关注，公共行政学自此开始步入“自觉构建公共性”的历史阶段，推动了公共行政的发展，在某些方面它为新公共管理的产生做了理论准备。
二、政策分析或政策科学范式
从公共管理学科的视野看，60年代末70年代初政策科学是作为传统公共行政学的替代范式出现的，在七八十年代它成为公共部门管理尤其是政府管理研究的主导范式。该范式有如下特点：提倡以问题为中心而不是以学科为中心。认为人类所创造的科学知识和方法都可以运用于政策研究之中，运用于改进公共决策系统，以提高政策质量；它以实践定向，以发现和解决社会的政策问题为宗旨，指导执政党或国家的各项政策的制定、执行和评估的实践活动；它必须明确地理解和把握社会发展的方向；它必须与客观政策密切相关，即必须具备一种能够包容每个微观具体政策的宏观性格；政策科学对时间非常敏感，它将现在看做过去和未来之间的桥梁，它既强调历史，又注重未来发展。为达到这一学科目的，政策科学重视系统化的知识及理性化的认识，同时又能“客观地”处理超理性过程和非理性过程的变化现象；在传统的学科特别是行为科学和管理科学之间架起桥梁，必须整合来自各种学科的知识，构成一个集中关注政策制度的跨学科系统；应在纯粹研究和应用研究之间架起桥梁；政策科学除了使用成规的研究方法外，还将不证自明的知识和个人的经验当作重要的知识来源；它是关于民主主义的学问，它涉及个人与集体的选择，必须以民主体制作为前提；政策科学的目标是追求政策的“合理性”；政策科学有时间的敏感性，强调政策的历史脉络，特别重视对未来的研究，要求从现有的事实和现状推测未来发展趋势；政策科学采取一种全球观点，将全国、各民族视为一个命运密切相关的共同体；政策科学具有“发展建构”的概念，它以社会的变迁为研究对象，强调对变化、创新和革命的研究。
三、公共管理范式
20世纪七八十年代，公共管理范式在发展过程中有两种研究途径：一种是来自政策学院的政策途径，简称为P－途径；另一种来自商学院并受传统公共行政学影响的商业管理途径，简称为B－途径。
p－途径与政策科学范式相关，该
范式以政策研究定向，重视定量分析方法尤其是经济学分析手段的运用。但这种范式存在以下局限：停留于政策制定或规划的研究而忽视政策执行的研究；实际的公共管理部门很少要求正式的定量分析或重大的政策设计，却对政策执行或政策管理有更多要求。在这种情况下，公共政策学院的学者们转向执行研究，兴起了政策执行研究热潮，公共管理正是在这一过程中出现的。执行研究从两个方面推动了公共管理的发展：一是执行研究将问题的焦点由组织转移到公共项目及其产生的结果上。它首次使绩效问题变成了争论的焦点，公共行政学者们不能再自信地假定如果行政人员以正确的方式发起执行并调整行政系统的话，政治家所制定的政策就能产生有效的结果。管理绩效问题超出了传统行政学所能解释的范围。二是执行研究超出了公共行政学范围而达到了一个更广泛、综合的跨学科基础。执行运动的学者们想从绩效重要性的发现中创立一种新的知识体系，而来自不同学科领域的学者带来了不同的思考方式和知识基础。正是这种由组织结构与过程向项目与绩效的焦点转移的趋势以及不同学科学者的共同努力，促成了公共管理范式的兴起。20世纪70年代中期，公共政策学院的教师们开始使用公共管理一词，并开始设置公共管理课程。P－途径的公共管理强调与政策分析的渊源关系，认为公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。但又对政策分析所强调的计量分析和经济学的应用的思路不满，而是更看重政治和管理的层面。
为公共管理新范式作出贡献的还有商学院的学者们。他们发展出所谓的B－途径，即强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍然关注组织结构与过程。B－途径的公共管理重视的不再是内部行政管理的机制与过程，而是受管理主义影响，主张师法企业，以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量。经过20世纪七八十年代的孕育和进化，公共管理的P－途径和B－途径逐渐汇合，形成公共管理的新范式。1991-年9月20日，21日，来自全美的73位学者汇集于MPA项目发源地的雪城大学(syracuse University)麦克斯韦学院，举行第一次美国的公共管理学术研讨会，这可以说是公共管理范式诞生的象征性标志。在此之后，全美公共管理学术研讨会于1993、1995、1997年召开多次研讨会。
依据张成福、陈振明等教授的观点，公共管理范式具有如下特点：
1.公共管理是一种新治理。传统公共行政学强调的是政府(行政机关)管理。而公共管理中的管理者，除了政府行政机关外，还包括政府立法机关、司法机关，非营利部门或非政府组织，甚至私人部门。它强调的是治理，即由众多行动者组成的一个关系网络，和众多行动者之间的合作伙伴关系。
2.公共管理范式将传统公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。这使得战略管理、项目执行、绩效评估等主题成为公共管理的核心主题。
3.在管理方法上，公共管理讲究实用主义。认为公共部门与私部门所使用的管理方法是互补而非替代的关系。主张在维持公共性的基础上运用私部门的管理手段或管理精神以解决公共问题，满足民众的需求。
4.公共管理强调价值调和与责任。公共管理强调价值的调和，不仅重视经济、效率，同时也重视公平、正义和民主。公共管理在主张弹性、自主管理的同时，强调责任的重要性，并认为只有发展客观有效的绩效测量标准，政府的责任才能落实。
5.公共管理具有鲜明的实践导向性。公共管理产生的基本原因，除传统公共行政学旧有的学科局限外，还有回应知识经济和全球化条件下公共领域中出现的大量新现象、新问题的挑战之原因。政府部门的改革、再造、创新一直是公共管理研究的主体。可以说，随着时展、政府改革的持续，公共管理理论亦将不断发展。
6.公共管理具有理论上的包容性。传统行政学主要是建立在政治学的基础上，尤其是将官僚制理论和政治――行政二分法作为其理论基础。公共管理则基本上是一个科际整合的研究领域，它从政治学、经济学、社会学、心理学、管理学借用了许多理论与方法。因为公共问题的解决，有赖于多学科共同努力，只有在不同学科的渗透和融合中才能找到途径和答案。
参考文献：
[1]陈振明，公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2003
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一、开创公共行政学的管理主义研究途径
当代美国公共行政学家戴维·罗森布鲁姆认为，自伍德罗·威尔逊以来，公共行政学开创了三种研究途径，即管理、政治和法律途径。而管理途径又可区分为两派，即传统(正统)管理途径，以及当代以革新为导向的新公共管理(NPM)。公共行政研究的传统管理途径可追溯至19世纪美国的文官制度的改革运动。当时为消除政党分赃和官僚腐败给美国联邦政府系统带来的祸害，改革者提出“政府事务中具有商业性质的部分应当以一种完全企业化的模式运作。”传统管理途径的思维和逻辑主要是建立在政治与行政分离的观点之上的。任职于1913—1921年的威尔逊总统提出，应该用(企业)行政管理的稳定原则———企业式原则来指导公共机构的运作，认为“行政的领域是一个企业的领域”。因此，为了提高政府运作的效率，我们应该以私有企业的行政管理为榜样，所谓行政问题就是管理问题。根据传统管理途径的观点，公共行政的意义在于追求效能、效率以及经济的最大化。
自20世纪70年代开始，欧美国家普遍掀起了一场政府改革运动，其矛头直指政府的机构膨胀、职能臃肿、成本高昂、效率低下，由此也推动了公共行政研究新的热潮，催生了公共行政研究的新管理途径。所谓新管理途径，一般又称为新公共管理(NPM)途径。与传统管理途径之发源相类似，这一新途径也主要是改革取向的，以期改善公共部门的绩效。新公共管理途径包含诸多改革假设，比如，公共行政的焦点应放在获取结果而非遵循程序上;公共行政在产品和服务的提供方面应妥善运用各种市场竞争机制;公共行政应强调顾客导向的观念，等等。与传统管理途径观点相类似，认为公共行政是非政治化的和企业化的，这是新公共管理途径的根本。在罗森布鲁姆看来，从价值、组织结构、对人的认识、认知模式、预算、决策观、政府职能等几个特征来说，尽管公共行政的传统管理途径和新管理途径之间存在不少差异，但总体上看是殊途同归的，崇尚效率和系统管理是其不二法门的哲学基础。而追根溯源，管理途径作为现代公共行政学的一种主流研究途径，历史上滥觞于泰罗及其科学管理原理。可以说，正是泰罗的学说，奠定了管理学在现代社会科学中的合法性地位;也正是泰罗的思想，启发了威尔逊的研究灵感，从而触动他去吸收和借鉴私营部门的管理哲学和管理技术，写出了流传百年的《公共行政之研究》，进而创立了适应现代社会要求的公共行政科学。
泰罗通过对时间动作制、职能工长制、计时工资与计件工资制的亲身体察，发掘出现代组织管理中的重要法则———效率法则。在他看来，劳资双方都应崇尚科学管理工艺，追求生产率的提高，以实现双赢的目的。着名学者欧文·休斯认为，工厂装配线是体现泰罗思想的主要的社会领域，但政府运用科学管理的时间并不比它晚多少。因此，泰罗的科学管理理论在公共行政领域一直占有重要地位。因为泰罗当时就认为，科学管理可运用于公共部门的原因在于:它提供了政府中官僚制组织形式的运作方式，是一种最佳方法，其系统控制的思想非常符合僵化的等级制、过程和惯例。标准化任务及按其操作的工人与传统的行政模式是吻合的。甚至利用秒表计时进行绩效测量的做法在庞大的官僚组织及其分支中也较为普遍。
在泰罗其后的近百年时间里，尽管人际关系学派、管理决策学说、权变组织理论、知识管理理论等各种管理学说和理论流派层出不穷，众说纷纭，对公共行政学的研究产生了不同的影响。然而，泰罗开创的传统管理研究途径，以及由其衍生的新管理研究途径，始终是公共行政学的正统研究途径，并未受到其它学派和研究途径的冲击而被边缘化。正如美国着名管理学家哈罗德·孔茨所指出的，二战后管理学科领域出现所谓“理论丛林”现象，这使得泰罗等古典管理学者的观点被人发展得过于枝蔓，先后出现6个甚至11个学派的混乱局面。但很多学派其实是标新立异，只是迎合了社会的需要，在学科发展的角度看其科学性值得质疑。而惟独由泰罗开创的管理科学研究途径，其合法性一直经久不衰甚至有久尔弥坚之势。对于泰罗及其科学管理原理在公共行政学研究中的历史地位，博兹曼提出过一个更具结论性的评论。他说:“科学管理在教科书中占有一席之地;它在公共行政的实践和政府研究中具有很大的影响。由于对科学管理和科学原则的信奉迅速扩展并使其流行的正统做法，公共行政和公共行政人员的影响达到了顶峰。科学管理在1910—1940年期间一直对公共行政起着支配作用，它使公共行政具体化为一个学术领域。”
二、推动传统经验管理范式向现代的科学管理的转变
科学管理原理的本质是一场思想或精神革命，它挑战了传统的经验管理范式，倡导新的科学管理精神，推动了传统经验管理范式向现代科学管理的转变。关于这个问题，泰罗在《科学管理原理》一文中曾多次提醒人们不能只重技术而忘记了它的精神实质。他说:“科学管理是通过研究和实践发展起来的，它是以测量手段和工程技术为基础的，用科学的调查方法，根据实际而不是传统来决定所能完成任务的正确方法”“具体体现在科学管理的‘四个原理’上。不仅是管理手段上的，更是管理理念上的。”因此，“他自己由于对大批的所谓‘效率专家’借用了他的方法而忘却了他的基本原理而感到苦恼”。管理学家邓恩评论道，“科学管理的‘措施’绝不等同也不应取代科学成本核算方式等等的管理技巧问题，而后者则是一种坚持收集数据、列表分析并将知识应用于解决工业社会问题的科学态度和科学精神，是倡导一种全新管理范式的‘思想革命’。”
为什么说泰罗的科学管理原理的本质是一场思想或精神革命，而且挑战了传统的经验管理范式呢?这是因为泰罗一反传统的经验沿袭方法，采用科学的途径来解剖管理生活，探究管理的内在规律和普遍原则。他把科学视为良好管理的一个重要方面。因为在他之前，没有数据，没有理论、原则或制度，就没有人会相信管理能出效益，人们也不会把管理看成是一件严肃的事情。比如，此前法国经济学家萨伊就意识到管理是土地、劳动和资本之外的生产力的“第四要素”，但没有得到社会的普遍承认和重视。“只有泰罗第一次从理论的高度向社会的劳资双方、管理者和被管理者阶层证明:真正的科学，那种能够导致充分掌握信息专业实践的科学不只是技巧、公式和规则，而是一种思想革命，一种世界观和解决问题的方法。”
当代管理学大师彼德·杜拉克认为，“直到1885年泰罗开始探索之前，还从没有人对工人的日常工作进行过系统的研究。怎样工作被看作是一种想当然的事情”。英国着名管理学家厄威克也指出:“泰罗所做的工作并不是发明某种全新的东西，而是把整个19世纪在英美两国产生、发展起来的东西加以综合而成的一整套思想。他使一系列无条理的首创事物和实验有了一个哲学体系，称之为‘科学管理’。”
罗伯特·丹哈特则从公共组织理论的角度评价了科学管理原理对于实现管理范式演变的贡献。他提出:“泰罗着作中的哲学含义对公共行政学者来说具有重大意义。虽然我们有可能觉得泰罗的科学很粗糙，但我们不能否定他推进了将严格的科学性运用于组织研究的观念。这种方法不久便成为了管理科学的主流。此外，科学原则最先是被运用于生产，但随后便‘向上和向外’扩大到组织的更高层次，或许可以说普及到了社会。”欧文·休斯更是对泰罗的思想充满誉美之词，他认为:“泰罗所追求的是一种根本性的变革，用效率和科学取代了特定决策，当通过科学管理使雇主和雇员拥有相同利益时，它甚至成为一种社会变革。”
上述说明，正是泰罗把科学的知识和科学的精神应用于管理的实践和理论探索，才使人类社会的管理世界观和管理范式进行了一次哥白尼式的变革，实现了由经验管理向科学管理的转变。具体来看，这种转变体现在四个方面:
(1)经验管理的主体是个人，主要是通过有经验者起“传、帮、带”的作用，把长期积累的管理常识和管理窍门传授给其他人。相反，科学管理的主体不再仅仅是个人而是一个群体，他由领导群体或管理群体来控制，同时还外加了参谋机构和智囊团(外脑)来辅助决策和参与管理。
(2)经验管理的客体(对象)是单纯的物，属于见物不见人的管理;而泰罗的科学管理对象不仅有物(如机器、工场)，更重要还有人，它是通过对人的有效管理来实现对人和对物有机统一管理。
(3)经验管理的主要依据是人类以往积累的知识、智慧、经验和个人胆识与阅历;科学管理依据的则是科学的方法、理论、工具、技术和艺术，实现了我国古代提倡的“工欲善其事，必先利其器”的境界。泰罗明确指出:“必须用科学知识来代替个人的见解或个人的经验知识。否则，就谈不上科学管理。”
(4)经验管理的程序简单和随意，没有规则意识和制度观念，“谋”和“断”合而为一;科学管理是一种程序管理和规则管理，讲究程序的合法性和合理性，管理的过程是分阶段、按步骤进行的，避免了主观的随意性和盲目性。泰罗反复强调:“最佳的管理是一门实在的科学，其基础建立在明确规定的法律、条例和原则上。”
三、注重组织管理由工具理性向社会理性的转型
德国社会学家马克斯·韦伯认为，理性化是现代化的核心要义，而要实现管理的现代化，就必须首先进行理性化的组织设计。为此，他提出了“官僚组织”(或称“科层制”)的概念。与此相对应，韦伯极力倡导工具理性，以适应工业社会条件下社会化大生产对组织管理的要求。由于泰罗与韦伯大体生活在同一个时代，因此很多人以为泰罗也效法韦伯，在具体的管理实践中把工具理性发挥到了极致，并由此断定泰罗的管理是以“经济人”假设为根基的。然而，事实并非如此。我们不能简单地以“经济人”假设来断定泰罗的管理就是见物不见人的物本管理，属于典型的工具理性;恰恰相反，在泰罗的着作和思想中，始终闪烁着社会理性的光芒，充满了关注弱者和劳资共同利益的人本意识。
要研讨这个问题，首先必须区分工具理性和社会理性的基本涵义。所谓工具理性，是指在人性的设定上，把组织人单纯看作“经济人”，诉求物质利益上的最大化;在管理的对象上，把人看作是机器的附件或依附物，实施一种见物不见人的物本管理;在管理的价值取向上，关注组织赢利的最大化，忽视个人和社会的利益。而社会理性，则同时关注人的多方面需要特别是社会心理需要、社会的公共精神和国家的公共利益。从总体上看，前工业社会的传统管理属于典型的工具理性管理，见物不见人，纯粹把人看作是工具性附属物。泰罗的科学管理虽然是在科层组织场景下进行的，受特定历史环境的限制，在很大程度上是一种工具理性的组织管理方式，因为其根本目标在于最大限度提高组织效率和生产能力。但必须承认，它同时也注重由工具理性向社会理性的转变。主要表现在:
(1)泰罗的管理哲学的初衷在于高扬“提高全国性效果”大旗，配合罗斯福总统倡导的“保护国家资源，增进全国性效果”的呼吁。泰罗认为他自己写《科学管理原理》一文有三个目的，其中第一个目的是“通过一系列简明的例证，指出由于我们日常的几乎所有行为的低效能使全国遭受到巨大的损失”，并因此在美国全社会宣传和灌输科学管理的精神，提高社会效率和全国性效果。但很显然，传统的基于工具理性的组织管理思路往往是狭隘的，它只重视组织个人或内部的效益，其目标诉求尚未升华到社会和国家利益的层次。
(2)关注管理层和被管理层双方的收益，实现了由瓜分既定蛋糕向做大蛋糕的理念嬗变。在《科学管理原理》第一章的开篇泰罗就旗帜鲜明地提出:“管理的主要目的应该是使雇主实现最大限度的富裕，也联系着使每个雇员实现最大限度的富裕。”当时社会上绝大多数人都相信雇主和雇员的根本利益必然是对立的，但泰罗认为，“科学管理则恰恰相反，它的真正基础在于相信两者的利益是一致的。”
(3)强调管理者和被管理者间是合作博弈而非劳工阶层的“囚徒困境”博弈。在论证《科学管理原理》时，泰罗明确地指出“资方和工人的紧密、亲切和个人之间的协作，是现代科学或责任管理的精髓。”他把雇主与雇员之间的亲密友好的关系，强调为是科学管理中最重要的一个特点。
(4)关注人的价值而非完全的“经济人”取向。如泰罗在国会证词中说:“先生们，有很多人把工人看成是贪心、自私、贪婪，甚至更坏的人。我完全不同意这些在社会上散布的污辱工人的滥言。我完全不同意这种说法。工人同社会上各个阶层的人没有什么不同。他们并不比其他阶层的人更加贪心、更加自私。他们也不比其他阶层的人少贪心、少自私。”当代美国管理学大师T·彼德斯则认为:“注重时间和动作模式的泰罗，以他特有的方式增加了人们的自由。他的确定工序最佳时间的方法，使一线工人从盲目的、反复无常的工头手中解放出来。人们往往忘记了科学管理革命的两重性，一是对上面的管理者的，二是对下层被管理者的。”
