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土地既是一种自然性的存在物，同时也是人们生存的根本和国家立国的保证。近年来,土地开发整治取得了重大进展,在有效增加耕地面积,提高耕地质量,改善农业生产条件和生态环境,促进农村经济发展等方面发挥了重要作用,得到了地方各级政府的重视,受到广大农民的欢迎。各地各部门深入贯彻/十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策,大力开展国土整治工程,坚持/在保护中开发,在开发中保护的总原则,以土地整理和复垦为重点,坚持维护土地权利人合法权益,坚持依靠科技进步和创新,提高了土地利用效益、优化了土地利用结构,促进了经济社会和资源、环境的协调发展。土地整治步伐明显加快,但在实行的过程中也出现了一些问题。
一、我国土地整治项目建设的内涵与存在的问题
土地整治项目建设是一项区域性活动,其涉及面广,往往涉及较大的地域和众多人口,不仅对区域的社会、经济发展有较大影响,尤其对环境要素及其生态过程的影响具有累积效应,处理不当可能引发不可预见的灾难或损失。如某项目的土方工程在土地平整施工中未进行表土剥离,直接将高坡的表土推向了低洼地,低洼地由于土壤沉降雨水淤积而无法耕种。原高坡地由于未进行地力培育又失去了表土、而造成当地近60亩农田地力下降,种子不能正常发芽,近10余农户绝收,引起上访的严重后果,这是一起典型的质量问题。不仅给农民造成了直接的经济损失,而且在当地造成了很大的负面影响。这件事情表明土地整治项目建设是一项比较特殊的高风险工程建设,既是一个复杂的经济问题,也是一个严肃的政治社会问题,因此必须充分认识土地整治工程质量事故所可能带来的影响。随着可持续发展理念的确立和人们生态环境保护意识的提高,土地整治对土地质量变化的影响逐渐为各级政府和专家学者们所重视。
存在的问题：第一,规划设计工作有待加强。主要是土地利用总体规划、村镇建设规划、产业发展规划以及林业、水利等新农村建设的各专项规划之间,统筹、衔接和协调不够,成为制约土地整治的最重要因素。新村规划出自建委规划部门,不能与土地利用总体规划衔接,难以付诸实施;村庄规划编制缺失、滞后,部分农民又急需建房,导致农民建房选址随意性强, 乱占耕地,给农村土地整治和整村推进工作带来极大困难。
第二,工程实施管理有待提高。土地整治工程一般包括土地平整工程、灌溉工程、防洪工程、排涝工程、渍害田改造工程、泵站工程、地力培育工程、农田防护林工程等。由于土地开发整理是一项涉及农田、水利、交通、农机、林业、环保等多种工程施工的综合性建设,单一化的施工队伍不足以承担全部的工程任务。工作人员还不能全面熟悉各行业技术规范,人员业务素质亟待加强。施工企业的综合管理能力还不能跟上土地整治事业发展的步伐,多工种的协调能力还不能很好的发挥。土地整治从可行性研究到规划到立项、施工,周期较长,加上当地基层组织及农民对产业结构调整、新农村建设等新要求不适应,造成工程变更较多,增加了土地整治工作的难度,土地整治工程与其他建设类工程有一处重大的不同之处在于其涉及土地使用权的人较多、范围大,由于一些项目普遍按最低价中标,施工企业为了获取更大利润空间,不按原设计图纸进行施工,而擅自改变原设计方案,严重影响了项目建设质量,施工企业施工的季节性和项目区农民抢农时也造成工期的随意变更。有些工程未能完工就交付使用,出现了工程变更较多、施工组织设计形同虚设等问题。
第三,监理监管不到位。土地整治项目监理是指针对土地开发整理项目,具有相应资质的监理单位接受项目承担单位或其委托的项目实施单位的委托,承担其项目管理工作,依据相关工程建设的法律、法规、项目建设文件、建设工程委托监理合同及其他建设工程合同,对工程建设实施的专业化监督管理。由于近年来,土地开发整理项目大量增加,从事土地整治相关专业的监理单位人员有限,技术及人力资源不足,加上相关建设单位和监理单位不够重视监理工作,出现一些项目总监理工程师不到场、总监代表不到位、专业监理工程师专业不强、监理员不熟悉业务的现象,一些监理员和施工人员只熟悉建筑或水利行业的相关规范和标准,特别是对土地整理相关行业标准和土壤地质等的相关知识极为欠缺,直接影响到了工程质量和监管力度。长期以来,建设单位作为投资主体,习惯于掌握工程建设的控制权。即使在实行工程建设监理制度后,建设单位仍然留恋工程建设投资控制权,形成了监理单位对工程没有实际控制权的局面。监理单位成了建设单位和施工单位之间的/夹心层,监理单位有责无权,难以对施工过程实施监督。对隐蔽工程量的监管是至关重要的,监理人员不能正常的履行监理职责将对工程造成直接损失,工程质量也得不到保证。
二、当前我国土地整治项目质量管理的应对措施
通过以上分析，我们可以看出，当前我国土地整治项目建设中存在的问题既有制度性、体制性不完善的原因，同时也有具体管理活动、管理观念上疏忽与滞后的原因。针对这些问题，我们可以采取以下几个方面的措施。
1、统筹规划建立对设计单位的考核体系统筹规划建立对设计单位的考核体系具体来说也就是一方面要把握好规划立项关，坚持统筹规划，解决村镇建设布局难题；另一方面要把握好方案设计关，广泛听取群众的意见，综合考虑各项因素，补充完善，反复修改，力求做到科学合理，效益明显。最后，还要建立对设计单位严格的考核制度，既要大胆引进企业化的运作管理模式，同时也要提升优秀设计人才、土地管理人才的地位，对工作业绩突出的通知给予各种奖励，从而在土地管理单位内部形成一种积极向上的工作氛围。这是做好当前土地整治项目建设的关键所在。
2、搞好工程实施管理制度建设，塑造优质精品工程项目正如上文所说，土地整治是一项综合性的工程项目，它既涉及到施工单位、业主方、设计单位，同时也涉及到政府的招标管理单位、监理单位、农村集体组织等诸多部门。要想提高工作质量和效率，完善健全的工程实施管理制度是必不可少的，因此，当前我国政府相关的土地管理部门可以采用三种制度形式，即项目法人制、合同管理制、项目招标制、项目建设监理制、工程管护责任制等措施，从而达到“有人管、有钱管、管得住”的目的，塑造优质精品工程项目。
3、强化群众管理的地位和重要性，确保项目建设质量我国土地整治项目建设要突显群众在工程监管中的重要性，比如在一些地方性的特殊项目中，可以让群众自己推荐一些责任心强、德高望重、乐于助人的人担任项目施工监督员，在经过一定的培训之后，进入工地实现管理，从而消除群众对于土地运用工程质量的疑虑，而且还能对项目的顺利进行起到一定的督促作用。除此之外，还可以强化管理工程师在项目实施过程中的作用，监管单位以各种相关规范为依据，牢牢掌握监理控制权等等，从而保证项目建设的质量。
结语
政府土地整治项目建设的相关管理部门还要建立统一而严格的验收标准，加强工程验收管理，完善验收手段和方式，使竣工验收制度化和规范化，及时展开工程中间验收等等，提供土地整治的工作质量和效率。
篇2
一、土地整治项目实施管理的特点
规模大、 投资多、 关注度高、 涉及面广、 政策性强、 技术综合， 工程等级相对较低、 地区差别较大、 管理模式难以统一外部效益显著等特点。
1. 总体为大工程、局部为小工程 一般在一个封闭的区域环境中进行， 内部外部环境比较容易控制， 但由于是开放式施工， 涉及千家万户， 工程零散， 造成施工难度和成本加大， 工程监督管理难度加大， 容易出现不合格工程。
2. 工程项目单项管理简单、总体管理复杂 项目单项工程规模相对较小， 工程等级低， 但各工程目标综合， 相互制约、 相互协调。
3.涉及面多、 协调任务重 工程涉及不同村镇、 农户利益， 需要协调农林水电等相关行业， 不同主体利益诉求不同， 施工会时常受到干扰， 协调任务较重。
4.工程施工季节性强 许多工程都是开放式施工，受天气干扰较大， 同时在农田作业区施工， 要错开农闲农忙时节， 需要合理规划工程施工计划。
二、土地整治项目实施管理中易发生的问题
1. 可研和规划缺少综合性和科学性 部分地方没有对土地整治工作进行认真谋划， 规划思路、 规划原则、 规划目标不明确， 落实措施不够得力。 规划综合性不强。 土地整治与村庄、 交通、 水利、 电网、 林业等相关规划没有很好的衔接，“统” 的功能不够； 规划深度不到位， 有的规划设计与实地完全不符， 单体图、 施工平面图完全不能指导施工。 现实性和准确性不能满足指导项目选址和设计的要求， 有的只有片区建设规划， 没有全区域整体建设规划； 规划落实不够。项目变更随意性大。
2. 项目建设质量不高 部分工程设施、设备数量等没有完成设计任务， 以旧充新， 投机取巧； 有的建成设施达不到设计要求， 工程所用材料不达标， 出现 “豆腐渣” 工程；建成的设施由于管护不到位出现损毁等情况， 工程未完设施就已经不能正常使用。
3. 实施管理不规范 部分地方指挥部综合作用发挥不够好， 没有固定的人员， 职责、 分工不明， 国土局一家单打独斗的情况依然存在； 部分地方对设计单位、 施工单位、监理单位管理缺位， 有些工作过分依赖中介机构， 没有充分履行业主职责， 进行有效管理。对施工单位缺乏有效管理。很多中标的施工单位资质等级都比较高， 但在现场的施工队伍技术水平偏低， 专业技术人员在岗较少， 进场的项目经理、 五大员与投标书上承诺的不一致； 对规划设计队伍约束力度不够。 部分地方工程监理发挥作用不够。 有的现场监理人员技术结构单一， 大多是房屋建筑方面的监理员， 没有配备懂测量、 水利、 道路、 施工管理方面的监理员， 导致工程监理施工指导乏力； 有的人员素质不高， 责任心不强， 不能独立履行监理职责。
4. 项目实施进度缓慢 绝大多数项目存在工程进度滞后于规划设计和工期要求。一是项目安排时间不合理，影响了实施进度； 二是避让农忙季节， 加大了施工难度； 三是规划设计与实际脱节， 延缓工程进度； 四是物价上涨影响了工程进度。 由于项目预算编制的时间与项目实施的时间间隔较长， 实施时的人、 材、 机价格与预算编制时发生较大变化， 影响了工程进度。五是项目由于人为因素没有及时报验。有的项目实际上已经完工， 却由于人为因素而迟迟不申报验收。 有的项目报验后， 由于财政、 审计等多方面原因又没有及时验收下达批复。
5. 资金管理不规范 一是财政滞留资金。二是财务管理不规范。存在挤占、 截留挪用资金、 白条报账、 大额现金支付、 超预算支出等问题。 三是会计核算不规范。 四是超
预算范围支出。
6． 资料管理不规范 一是档案资料不齐全、不完整。二是档案记录前后矛盾、 相互矛盾。三是档案资料管理混乱。
三、做好土地整治项目实施管理及观管护的几点对策
1． 强化组织领导 组织领导的核心是充分发挥指挥部指挥协调效能， 这就要求指挥部充分发挥发动机和方向盘的引领带动和协调作用， 加好油、 掌好舵。 要使每个领导和成员单位都发挥自身潜能， 相互配合， 共同推进项目建设。各项目指挥部每周至少召开一次工作例会， 主要领导亲自参加主持会议， 听取项目进展情况， 查找存在的问题，安排部署下阶段工作， 要把例会制度变成一种常态化管理方式， 变成指挥部相互沟通协调的联席会议， 切实推动项目建设。
2. 规范招投标程序 招标投标活动是否坚持 “三公”原则， 是否严格执行招标投标程序， 是确保项目工程质量的前提， 项目顺利实施的先决条件。 一是严把 “招标文件审查关” 。 时间延续是否合法、 条件设置是否合理、 公正等等。招标投标法既是实体法又是程序法， 在一个环节出现问题都有可能导致整个活动的推倒重来。 二是加强开标现场指导、 监督。 确保程序合法、 开标顺利。 三是严格执行 《土地整治项目标准施工招标文件》 。
3. 强化监理职责 监理工程师应以合同为准则， 合理平衡合同双方的权利和义务， 公平地分配合同双方的责任和风险。 项目质量检查和检验是监理工程师的重要工作之一， 但不是唯一的。 在合同执行过程中， 发包人通过监理工程师对项目质量、 进度、 工期和各项费用支付、 变更、 索赔、 风险、 违约和争端等进行全面的管理。 通过监理工程师和争端裁决委员会共同努力， 公平公正的运用合同， 使发包人按合同规定的要求在项目竣工时得到合格的工程项目， 使承包人及时地获得合理的报酬。这才是监理工作的真正的含义， 才能保证使合同顺利实施。
4. 加强合同管理 承发包合同是招投标结果的具体体现，双方权利和义务以合同得以确认和受到法律保护，因而加强合同管理， 提高合同履约率是招投标中的一个至关重要的环节。一是加强对合同签订的审查工作， 防止不平等条款和违反国家法律、 法规和政策的条款出现； 二是要认真搞好合同调解仲裁工作， 及时、 合理解决合同争议和纠纷； 三是建立合同履行情况考核制度， 监督合同双方履约到位； 四是提高质量保证金， 暂押项目经理证书。 为尽量避免转包、靠挂资质而中标的皮包公司的现象出现， 工程招标前可采取提高质量保证金， 中标后， 暂押项目经理证书的形式来管理施工单位。 五是在项目招标文件中明确规定总监、 监理人员、 建造师 （项目经理 ） 、 技术负责人的出勤率。项目经理、 技术负责人、 监理原则上不允许更换， 如确需更换的， 必须上报项目承担单位批准； 六是严禁借规划设计变更之机有意调整工程款， 严格把好索赔关， 杜绝“低报价、 高索赔” 的手法承揽工程。
5. 严格质量管控 一是要严把 “原料使用关” 。指挥部可以通过招投标或实际考察等方式确定产品质量好、 信誉度高的水泥、 石子、 沙子、 钢筋等主要原材料供应企业。这样既可保证原料供应， 又从源头上杜绝了暗箱操作和豆腐渣工程。 二是要严把 “技术处理关” 。 在施工过程中， 要严格按规划设计和《土地整治工程施工质量检验与评定标准》 、 《土地整治工程施工监理规程》 有关要求进行施工。 对于施工单位：按照项目有关技术标准编制施工组织方案、施工技术方案和施工进度计划，建立健全质量保证体系。对出现质量问题或验收不合格的工程，负责返工或返修，直至达标。 要求对于监理单位： 依照法律、 法规以及有关技术标准、 规划设计和相关合同要求进行工程监理， 对工程投资、 质量、 进度和安全进行控制， 对土方开挖、 路基处理、混凝土单元、 道路取芯等程序按照 《质量评定标准》 和 《监理规程》 进行评定， 对隐蔽工程和变更现场要留存影像资料， 做好监理日志， 承担监理责任。对于设计单位： 派驻项目区设计代表， 负责对有关设计方面的问题进行现场答疑交底， 对施工、 监理方提出的问题进行图纸会审。 三是要严把 “质量监控关” 。可以添置取芯机、 回弹仪等必要的仪器设备， 加强对施工过程中的监管， 把问题解决在萌芽阶段。有条件的可以委托第三方检测机构， 不定期对已完工的道路、 机井等工程进行检测并出具检测报告。这样既保证了检测结果的客观性， 又对质量建设起到了推动作用。
参考文献：
[1]巴特尔， 高世昌， 姚艳.关于土地整治管理方式和实施模式
的调研报告[R].土地整治动态,2013(3)： 1-11.
[2]土地整治 100 问[M].北京： 地质出版社， 2012.
[3]河南省土地整治工程质量检验与评定标准[S].郑州： 黄河
篇3
一、土地整治的概念和现如今我国土地整治的现状
1、概念
土地整治是我国经济发展的重要组成部分，加强土地整治是低碳经济的重要组成部分，我国将土地整治上升为国家的发展战略。土地整治不仅仅是农村土地的整治，它还包括城市土地的整治、地质环境的治理问题等等。因此具体的土地整治现如今就是指在一定的范围内根据土地利用总体规划对土地资源进行综合治理，利用现有基础自然条件，优化土地利用结构，改善土地生产条件，充分发挥土地的生产潜力，提高土地利用率，促进土地自然生态环境恢复和土地资源可持续利用。
2、土地整治的现状
土地整治是一项复杂的工程，现如今我国虽然将其上升为国家战略措施，但是无论从理论上、技术上还是时间上都与西方存在一定的差距。再加上原始的粗放型经济发展形式导致现如今我国的土地形式十分严峻。我国从1995年才明确土地实施标准，起步较晚，加上宣传的不足，导致整个土地整治的观念还不够明确。具体的表现在整体的认识不明确，没有明确土地利用的法律观念和意识。各地政府部门重视的力度不够，缺乏专门的土地整治组织机构。再加上监督体制不健全，土地整治资金使用的不合理等等。因此在土地后备资源枯竭、环境日益恶化的情况下，深入研究并严格管理执行土地利用法规，为我国的土地整治创造良好的环境。目前我国还处于工业化发展相对薄弱的阶段，对资源的需求日益增加，因此转变资源管理方式，采取低碳经济模式，实现经济发展和资源保护双丰收。
二、土地整治对于城乡统筹发展的作用
1、加强土地整理，提高农业综合生产能力
大力开展农田整治，对耕地、宅基地和集体建设用地进行整理复垦，在增加耕地的同时，建设高标准基本农田。集中连片推进土地平整和农田水利、田间道路、林网等建设，提高农业综合生产能力，实现“田成方、林成网、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排、村成片”的社会主义农村新貌。
2、推进土地整治，促进土地集约利用
依据村镇体系规划和新农村布局建设，适度调整撤并布局分散的自然村，合理开发利用腾退宅基地、村内废弃地、空闲地，改造旧村、建设新村，形成农村人口向城镇和中心村集中，产业向集聚区集中，耕地向规模经营集中的新农村格局。
3、完善设施配套，改善人居环境
通过对于农村实施土地综合整治，完善农村路网、供水、通电、通讯、广播电视以及生活垃圾、污水收集和处理等基础设施，健全教育、医疗卫生、文化娱乐、社会养老、商业网点等公共服务设施，推广清洁能源，实现农村布局优化、道路硬化、村庄绿化、环境净化，进一步改善农业生产条件和农村人居环境，保护和建设生态环境，促进农村发展，缩小城乡差别。
三、土地整治项目实施管理中易发生的问题
1、可研和规划缺少综合性和科学性
部分地方没有对土地整治工作进行认真谋划，规划思路、规划原则、规划目标不明确，落实措施不够得力。规划综合性不强。土地整治与村庄、交通、水利、电网、林业等相关规划没有很好的衔接，“统”的功能不够；规划深度不到位，有的规划设计与实地完全不符，单体图、施工平面图完全不能指导施工。现实性和准确性不能满足指导项目选址和设计的要求，有的只有片区建设规划，没有全区域整体建设规划；规划落实不够。项目变更随意性大。
2、实施管理不规范
部分地方指挥部综合作用发挥不够好，没有固定的人员，职责、分工不明，国土局一家单打独斗的情况依然存在；部分地方对设计单位、施工单位、监理单位管理缺位，有些工作过分依赖中介机构，没有充分履行业主职责，进行有效管理。对施工单位缺乏有效管理。很多中标的施工单位资质等级都比较高，但在现场的施工队伍技术水平偏低，专业技术人员在岗较少，进场的项目经理、五大员与投标书上承诺的不一致；对规划设计队伍约束力度不够。部分地方工程监理发挥作用不够。有的现场监理人员技术结构单一，大多是房屋建筑方面的监理员，没有配备懂测量、水利、道路、施工管理方面的监理员，导致工程监理施工指导乏力；有的人员素质不高，责任心不强，不能独立履行监理职责。
3、项目实施进度缓慢
绝大多数项目存在工程进度滞后于规划设计和工期要求。一是项目安排时间不合理，影响了实施进度；二是避让农忙季节，加大了施工难度；三是规划设计与实际脱节，延缓工程进度；四是物价上涨影响了工程进度。由于项目预算编制的时间与项目实施的时间间隔较长，实施时的人、材、机价格与预算编制时发生较大变化，影响了工程进度。五是项目由于人为因素没有及时报验。有的项目实际上已经完工，却由于人为因素而迟迟不申报验收。有的项目报验后，由于财政、审计等多方面原因又没有及时验收下达批复。
四、完善，统筹城乡发展
1、土地征收的完善
土地征收是为了服务于城乡居民，同时土地的征收与整治会牵涉到土地使用权的更改，这样也会涉及到普通土地土地拥有者的切身利益，只有做好了完善的土地征集善后措施，才能保证土地征收这项政策更好的实施，才能让人民拥护，支持这样政策，从而更好促进这项政策发展下去。
1.1多样化的征地补偿
土地时农民一辈子的依靠，征收的农民的土地也让他们丧失的生存下去的依赖，所以在征收土地的同时，善后要人性化，科学化，要能尽量满足不同人的需要，保证农民找到新的生活工具，可以通过发放征收土地补偿费，在城镇办企业促进农民进城就业率，或者给予新的土地等措施做到农民征地后的积极性还在，这样不仅优化土地整治，同时经济发展也会被推进。
1.2改进城镇社会保障体系
土地是农民的根，要想更好的做到土地征收利用，农民以后的生存方式是要面临的问题，住房，就业，都是不可避免的话题，改善城镇社会保障体系，让农民能真正融进城镇，在城镇的生活受保障，才是持久发展的硬道理。
2、完善土地产权认证
土地过于闲散也是农民土地产权不明，不被保证的一个大问题，第二次土地调查的实行，让土地的实属权得到认证，这不仅给农村集体土地发证带来了方便，同时也是对农民土地产权的认可，这样，不管是土地的征收，流转，经营承包都为公平，公正，合理的土地征收补偿打下了基础，使土地的补偿更有迹可循，更方便了土地的集中利用，同时，也是间接的方便了城乡统筹政策的发展。
3、完善土地流转市场
城乡发展不统一，城乡土地利用侧重点不同，怎么有效结合城乡土地发展不同，合理利用时我们共同重视的话题，那么建立一个城乡沟通的桥梁就是我们建设中不可或缺的元素了，而建立城乡一体化的土地流转市场就是我们要寻找的桥梁，在原有土地流转市场上，建立新的集体土地流转市场，明确土地专属权，明确集体土地的出租，转让，入股等，在集体土地管理上要公平，公正的方式对集体土地使用权进行转让，同时拥有者在遵守各项规定的前提下，也可根据自己的需要对土地进行租赁，转让，开发等，通过流转市场，对征收的土地进行合理化利用，从而推进经济的发展，让城镇和农村同时获益。
结束语
土地是人类生存之本，如何有效的利用土地，建设新型环保住宅的发展已提上日程。作为新时代的我们要爱护自己的家园，要创新土地整治制度，使农村集体非农建设用地循环流转，合理有效的利用闲置土地，从根本上减少浪费土地，破坏环境的现象，我们要不断的吸收先进的科学理论，借鉴土地整治成功项目经验，更新模式，在实践中走出一条可持续发展的道路。
参考文献
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土地综合整治是坚守耕地红线、保障粮食安全的重要举措，是保障经济社会发展用地需求的有效途径，是促进城乡统筹发展的有力杠杆，是推动新型城镇化带动农村工业化和农村一二三产业协调发展的重要手段。
项目实施管理是保证工程建设质量的有效措施。通过加强实施管理，一方面能有效增加耕地面积，提高粮食产能，同时也能够确保道路、水利及林网等工程质量，为规模经营和发展现代农业创造良好条件。
后期管护是确保项目效益持续发挥的重要保障。项目的实施是阶段性的，而工程管理却是长期性的，扎实有效地做好土地整治项目工程后期管护，是确保土地综合整治项目效益持续发挥的重要保障。
2.土地综合整治项目实施管理及后期管护的现状
通过研究分析，目前多数土地综合整治项目的实施管理及后期管护有以下几个方面的特点：
（1）较好的完成了规划设计。规划设计是项目实施的蓝图和根本。为了适应新农村建设和现代农业建设工程的要求，项目规划设计方案科学合理、因地制宜，基本满足了农民群众的愿望和要求。
（2）积极的进行了宣传发动。土地综合整治项目涉及到项目区家家户户，涉及到农民的切身利益，工作难度相当大。通过积极宣传，加强了对农民群众的宣传引导，统一了群众的思想认识，充分调动了农民群众、社会各界投入土地整治工作的积极性和热情，为项目顺利实施打下坚实的基础。
（3）公开进行了项目招投标。严格按照招标投标的规定和办法运作，增加了项目实施过程的公开性、公平性、公正性和项目实施的透明度，从而保证了项目的顺利实施。
（4）切实加强了工程监督。为确保项目的顺利进行，严格落实“七制”等各项规章制度，成立督导小组及时进行检查调度，加强了对项目的跟踪指导，会同监理单位及时纠正工程建设中存在的问题，督促工程施工的进度，确保项目按时、保质、保量完成。
（5）严格进行了资金监管。严格执行资金运作程序和制约监管机制，确保专项资金安全、合理、有序使用。按照项目管理的程序和方法，加强对资金事前、事中、事后的监督和审计，确保项目资金安全高效运行。
（6）后期管护还有待加强。项目建成后，由于管理体制、管护责任和资金等方面的因素，对项目后期管护重视不够，致使后期管护工作弱化，一些工程不能长期有效发挥作用。
3.项目实施及后期管护工作中存在的问题
随着土地综合整治工作的逐步推进，也逐渐暴露出“随意施工”、“重建轻管”等许多问题，这些问题严重影响了项目建设成果有效持久地发挥作用[1]，如何做好土地综合整治实施管理及后期管护已经成为一个亟待解决的问题。
（1）个别施工单位不按设计工艺进行施工。规划设计的施工工艺是经过反复论证的较为合理的工艺，如果不按施工设计工艺进行施工，很有可能造成建成后的工程质量得到不保障，很难发挥其长期效益。
（2）个别监理单位监理不到位。少数监理人员工作责任心不够，质量意识薄弱、工作马虎，质量控制不严。
（3）没有完善的后期管护体系。部分工程项目实施完成后，管理目标、办法、责任人不明确，项目区受益人群管护意识不强，重视程度不够，后期管护缺少切实可行的方法。如边沟建成后，因后期管护不利造成沟渠堵塞等现象屡见不鲜。
（4）后期管护缺乏资金保障。项目后期管护是一个长期投入的过程，没有专项资金的投入，很难开展后期管护工作。
4.对策建议
土地综合整治项目的实施管理与后期管护工作是实现土地综合整治工程综合效益长期发挥的保证[2]，做好土地综合整治工作，就要从构建保障和促进科学发展新机制出发，按照宣传引导、政策激励、多元投入、规范管理的思路，进一步强化项目区的实施管理及后期管护。
4.1进行广泛宣传
发挥舆论向导作用，借助电视、报刊、简报和网络等各种媒体，强化对综合整治工程实施管理和后期管护的目的与意义的宣传，扩大社会影响，提高社会认识度，引导群众主动参与工程质量监督和后期管护工作。
4.2严格实施管理
（1）加强对施工单位的监督管理。一是督促项目实施单位科学合理地制定施工方案，严格按项目规划设计施工；二是及时进行检查调度，并聘请或委派专业技术人员在现场蹲点指导，及时纠正存在的问题；三是对质量不合格的责令实施单位限期整改，切实保证工程质量。
（2）加强对监理单位的监督管理。一是建议尽快出台《土地整治项目工程监理办法》、《土地整治监理单位及其监理人员考核考评办法》，各地结合实际制定适合自己管理办法，如拿出一定比例的监理费，作为考核奖励资金等，做到奖罚严明，对造成一定损失的，要追究监理单位和监理人员的经济责任，以此来促进监理工作健康开展。二是让项目村参与到监理工作中去，建议明确给村的监理费或叫误工费合规。三是建议由财政直接委托造价咨询机构参与到工程施工的全过程，并对工程数量和质量负责，切实提高项目工程建设管理水平，确保工程建设质量。
4.3构建管护机制
（1）完善相关制度。制定与项目后期管护相关的规章制度、管理办法和奖惩措施，从政策上更好的推动后期管护工作，对项目后期管护工作开展较好的单位进行表彰奖励，对后期管护不利，造成工程遭到破坏的，给予一定的处罚。杜绝只用不管，破坏工程设施等现象发生，确保土地综合整治工程长期发挥效益[3]。
（2）明确管护责任。进一步完善管护责任体系，建立起由市、区、镇、村四级组成的监察网络，镇长、村长为第一责任人。土地开发整理中心进行技术指导，项目区所在地国土资源所进行监督，项目区村委、农户具体执行，取长补短、分工合作，切实把后期管护工作落到实处，确保土地综合整治发挥更大的经济效益和社会效益。
（3）保障项目后期管护资金。要建立长期有效的后期管护体系，就必须有固定的资金来源[4]。所以一定要加大资金支持力度，采取多渠道筹集、集中集约使用的方式解决资金来源问题。建议：一是将项目的后期管护费用按工程施工费的一定比例提取，在项目预算中单独列支；二是《新增建设用地土地有偿使用费资金使用管理办法》中明确规定，市、区两级政府从新增建设用地有偿使用费和出让金中预留部分专项资金，专门用于综合整治项目区的后期管护。另外，土地综合整治项目基础设施承包费按一定比例提取用于后期管护。建立起专门的资金账户，按照资金性质和用途单独核算，专款专用。采取村民委员会申请、国土资源局审查、后期管护工程实施、相关单位联合验收、财政局拨付资金的运作程序，能由村民委员会自主实施的工程鼓励村民委员会组织项目区群众自主实施，这样既调动了群众参与项目后期管护的积极性，又保障了后期管护资金合理有效的使用，形成专业管护与群防群护相结合共同推进的良好局面。
参考文献：
[1]李玉娥 佟香宁. 土地开发整理后期管护模式初探[J]. 城市建设理论研究.2011。
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1.1为了使农村生产力建设得到全面加强、“生产发展”得到实现，土地整治是最有效的方法:第一、对农业基础条件较差的地区进行土地整治，不仅能够使农田基础设施建设得到加强，还能够使耕地质量得到提高，使农业生产条件得到改善；第二、土地能够在产权调整后集中到少数种田能手中，从而有利于改进生产方式、推广农业技术，保证集约生产效益的发挥；第三、人们对饮食调整的需要在调整产业结构，发展高效益、高附加值农业的过程中而得到满足；第四、传统的农用地利用格局、经营规模、农产品区域布局等通过土地整治而得到了改善、扩大和优化，从而对农业增效和农民增收起到了促进作用。
1.2在挖掘农村生产潜力方面、促进农民增收方面、实现“生活宽裕”方面，土地整治是一个重要的途径。
“田、水、路、林、村、山、坟”七位一体是农村土地整治的主要方式，在封山育林、兴修水利、平整土地、合并田块、植树造林、拆村并点、集中墓葬等措施的帮助下，土地整治取得了良好的效果：第一、在使耕地面积扩大的同时使非农业建设用地面积间接地减少了，最重要的是使耕地质量及种植条件得到了改善；第二、高价值、好效益、特色化、规模大的产品成为农业经济发展的主要方面，从而使农业产业结构得到调整的同时使农业增长方式得到了转变，而且还使农业效益得到了增加。第三、使农业技术得以推广，使农产品市场、农产品质量安全和动植物病虫害防控体系得以建立，从而使农业机械化水平得到提高；第四、大力发展循环经济，保证农业资源的合理利用，使农业可持续发展得以促进。
1.3适度集中农业用地，合理转移农村劳动力，促进农村物质文明及精神文明建设。
分散的农业生产、较短的有效生产时间是我国农业的显著特点，因而，没到农闲季节村民便无所事事。如宁远县柏家坪的王家冲土地开发项目，通过土地开发，新增耕地500亩，与湖南敬和堂药业有限责任公司合作，全部种植金银花，目前该公司需常年招集工人100余人种植，管理、采摘等。
1.4搞好挖潜。充分挖掘农村非农用地潜力，优化用地布局，促进农村基础设施建设、农村住房建设和危房改造。通过硬化村内道路、改建污水沟、厕所、修建沼气池集中收集处理垃圾和人畜粪便、使用沼气等新型能源，规划农村居民点建设，可为实现“村容整洁”提供保障，使农村生活环境不断得到提高。
目前，由于传统思想的影响及经济条件的制约，我国农村居民点的普遍存在以下几方面问题：人均占地面积严重超标，查处难度大；农村居民用地具有分散性，在建筑方面具有零乱性，规划执行缺乏严肃性，并且容积率，土地利用率低；宅基地使用制度不够完善，缺乏对农村住宅建设的管理，土地的粗放利用严重的存在于农村居民点中，建设外延粗放扩张，普遍存在“空心村”的现象；污水多，畜粪遍地，落后的基础设施，居住生活环境差。
2.土地整治存在的问题及解决对策
2.1 土地整治存在的问题
2.1.1部分乡镇对待土地整治的积极性差
土地开发整治工作是一项有利于我国提前实现农业现代化的基础工程，也是一项确保耕地占补平衡，提升新农村建设的实事工程，同时又是一项涉及到千家万户的民心工程。科学发展观的核心是以人为本，土地开发整治就是从农民的根本利益出发，按“田、水、路、林、村综合治理”原则，改善农业基础设施，改善生态环境，提高土地利用率，提高土地经营水平，使农民增产增收，实现土地整治区的社会经济协调发展[7]。部分区县、乡镇党政领导和干部缺乏这方面的认识，认为土地整治项目是招投标项目，也不需要农民投工投劳，干好、干坏是项目建设单位的事情，与其无关，对协调解决项目中涉及的社会问题上配合积极性不高。
2.1.2协调难
因土地开发整治按规划设计，需要占用一部分土地用于机耕道及沟渠建设，由于土地承包到户，村组集体经济缺乏，若补偿或调整未达到村民要求，会导致部分村民对此产生抵触情绪，一些地方还出现了农民向项目施工队要占地补偿费等，但这不属于项目规划范围解决的事，村民达不到目的就阻挠施工，甚至破坏项目工程，对项目工程施工有较大影响。
2.1.3缺乏统一规划
土地开发整治涉及面广、工作量大，科学编制土地开发整治规划是做好一切工作的前提。目前我国的土地整治工作尚无全国的统一规划，这样就难以从大局、全局来计划和安排部署土地整治的各项工作。
2.1.4规划设计的实用性差
从目前实施的土地整治项目看，普遍存在规划设计与实际情况脱钩的情况，一些规划设计方案为了达到顺利通过专家评审的目的，不顾当地实际情况，把道路、沟渠规划成“田成方，路成网、渠相连、林成行”的模式，改变了原来自然形成的合理的布局，加大了投资成本，同时按照标准田块统一规划，打破了原来农地的布局及灌溉、排水方式，造成项目实施困难，有的甚至实施不了，导致被迫中途停工，修改方案。
2.1.5后期管护不到位
体现在土地开发项目上，就是应坚持生态效益、经济效益和社会效益三者并重，实施土地开发整治是手段，增加农民收入才是真正的目的。目前，项目投资预算中没有后期管护资金，业主单位的后期管护制度执行上存在困难，单靠项目所在地的乡镇政府及村组管护，力量有限，难以到达“整治一片、保护一片、显效一片”的目标。更有的项目由于种值措施不到位，导致项目一验收就荒芜。
2.1.6技术力量薄弱
严格要求、严格管理、规范操作，实现土地开发整治从数量型向质量效益型转变，全力打造优良工程、精品工程、民心工程，是实施土地开发整治项目的出发点和落脚点。部分测量队伍、设计队伍、施工队伍、监理队伍、管理队伍缺乏土地整治工作要求的技术能力，不能满足土地整治的技术要求，甚至存在施工队伍通过非法挂靠和承接项目现象，这就存在自己没有施工技术力量，不懂项目管理，同时在施工过程中，又不能协调与当地的关系，工程质量无法保证，造成工程纠纷不断，工程进度缓慢等，给项目管理工作造成很大困难。实施土地整治项目，离不开项目设计单位、施工单位、监理单位、工程管理单位，若这些部门专业技能低，工程质量就很难保证。
2.2解决的措施
2.2.1认真落实各项制度
根据国土资源部《国家投资土地开发整治项目实施管理暂行办法》（国土资发〔2003〕122号），《湖南省土地开发整理条例》要求，严格按照项目法人责任制、工程招投标制、工程监理制、合同制及公告制“五项制度”的具体要求，在项目实施前做好充分细致的准备工作。为规范项目实施管理，保证项目的顺利实施，在“五项制度”的基础上组织工程技术人员编制好土地整治项目实施管理的相关制度，主要有质量管理制度、安全管理制度、设计变更制度、工程验收办法、财务管理制度、档案管理制度、运行管理制度、甲方代表工作制度、廉政建设制度、工程奖罚制度等。这些制度的制定实施，对土地整治项目实施管理工作起到了保障作用。
2.2.2规范设计工作。
目前规划设计工作的规范性不够，设计单位的设计工程中很多具体项目的标准与土地整治工作的要求有差距，如沟渠、道路铺砂标准、砂浆等问题，没有统一具体规范，这需项目承担单位应在测量单位、设计单位进入项目区之前，结合当地实际情况提出具体要求，以使项目规划设计更符合实际实施要求。
2.2.3加强技术力量。
加强技术力量主要应抓好三个环节：一是要从土地整治前期工作入手，在测量单位、设计单位进入拟定项目区时，选派当地工程技术人员参与测量、设计工作，向测量单位、设计单位说明当地具体情况及技术要求；二是在项目招标时，设置相关条件，保证有实力、懂专业的企业参加竞标；三是健全完善各项制度，严格管理，同时要保证懂专业的技术人员参与管理。
2.2.4进一步加强后期管护工作
为确保竣工项目长期、稳定、有效发挥效益，巩固土地开发整治成果，在土地开发整治项目竣工验收合格后，整治中心要会同项目所在地乡镇人民政府，按照经批准的土地权属调整方案，公平、合理地分配土地权益，确定土地所有权、使用权和其他权利，将土地和有关设施移交给村民委员会或村民小组，同时整理中心要进一步加强管理，不断完善项目基础设施后期管理机制，明确管护职责。项目所在地乡镇政府与所在地的村集体、村集体与村民小组或承包人逐层签订承包合同，落实好种植措施，做到“谁使用，谁管理，谁受益”，形成专业管护与群众管护相结合、整体推进的良好局面，真正做到“整治一片、保护一片、显效一片”，土地开发整治成果由农民共享，有力促进农民增收，改善项目区生态环境。
3.新农村建设下的土地整治前景
在生产实践过程中，在众多改善生态环境的举措中，土地整治已成为一个不可或缺的组成部分。在建设村镇的过程中，应该以综合协调、有机整合、农民自愿、社会力量参与和政府扶持共同推动完成代替单纯的抓房屋建设和基础设施建设。
尽管土地整治存在很多的问题，但是仍然有很好的发展前景。新时期的土地整治不仅要因地制宜，与当地的实际情况相结合，更要积极开拓新的整治模式和管理方法，以适应各种新问题。未来的土地整治工作将会呈现出更加明显的综合性，这种综合性体现在操作方式、管理人才和新的科学技术上，更体现在参与土地整治的主体构成上，企业及私有资本的加入为土地整治增添了新的活力，变政府指挥为政府引导，农民服从为农民参与，在公平公开的竞争平台上，以市场为导向，以新农村建设为契机，充分发挥农民的积极性，改变土地整治完全由政府计划、拨款、操作的旧模式，动员社会各个层次的力量，为土地整治创造一个良好有序的环境，真正使农村村民感受到土地整治带来的实效，这样，土地整治才能走上一条良性循环的发展之路。
参考文献：
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篇6
引言
土地整治项目就是国家惠民政策的一个具体表现，要彻底整治农村的一些问题，比如：村庄的布局不合理、脏、乱、不规矩，以及土地的低产、低洼地、三荒四边等等。根据笔者地方土地整治项目验收后工程设施管理的成功经验，浅谈土地整治项目管理办法。
1、我国土地整治项目管理现状
随着土地整治工作的全面深入展开，工作中也存在一些新情况、新问题。突出表现在：
1.1规划缺乏综合性和科学性
部分地方没有对土地整治工作进行认真谋划，规划思路、规划原则、规划目标不明确，落实措施不够得力，规划综合性不强。土地整治与村庄、交通、水利、电网、林业等相关规划没有很好的衔接，“统”的功能不够；规划深度不到位。现实性和准确性不能满足指导项目选址和设计的要求，有的只是片区建设规划，没有全区域整体建设规划；规划落实不够。项目选择随意性大，难以实现规模效应。
1.2项目建设质量不高
部分工程设施、设备数量等没有完成设计任务，以旧充新，投机取巧；有的建成设施达不到设计要求，工程所用材料不达标，出现“豆腐渣”工程；建成的设施由于管护不到位出现损毁等情况，工程未完设施就已经不能正常使用。
1.3实施监管不到位
业主对设计单位、施工单位、监理单位管理单位，有些工作过分依赖中介机构，没有充分履行业主职责，进行有效管理。很多中标的施工单位资质等级都比较高，但在现场的施工队伍技术水平偏低，专业技术人员在岗较少，进场的项目经理、五大员与投标书上承诺的不一致；对规划设计队伍约束力度不够。有的规划设计与实地完全不符，单体图、施工平面图完全不能指导施工，严重影响工程进度和质量，对此类问题缺乏制约；工程监理发挥作用不够。
2、加强土地整治项目的措施
2.1大力宣传，起到较好的引导作用，发挥各个阶层的联动机制
由于对农村土地的整治项目投资巨大、建设的规模较大，因此我们必须做到合理的规划设计、规范的资金运用，这就要求政府首先必须牵头制定合理的规划设计办法，要求相关部门必须参与如：土地、水利、设计规划院等部门，这些部门必须相互配合，尽量做到规划设计方案符合农村实际情况。在规划设计时，必须要根据农村当地的地理环境、水文特征、风俗习惯、村庄现状做出合理的规划设计，要求进行设计的人员必须要到实地考察，听取村民和有关部门的意见，不断地推敲，这是非常关键的步骤。
2.2着眼于新农村建设的全局，进一步完善土地整治专项规划
土地整治建设质量的好坏、标准的高低在很大程度上取决于规划的科学、具体、完整和执行力度。按照“流域治理，技术可行、经济合理、环境协调”的原则，与相关农业发展规划相结合，进一步完善土地整治专项规划。规划应与时俱进，充分考虑集中连片、聚合资金、综合治理，具有前瞻性和可操作性。要用项目作支撑，结合社会主义新农村各项建设，统筹考虑田网、水网、路网、林网、电网和村庄建设，科学整合，叠加实施，形成综合效益。要维护规划的严肃性，克服随意选址、不按行政命令选址的问题，严格按规划实施项目，不受人员变动和机构变化的影响。
2.3对项目实施过程中的细节问题做到科学变通地把握，在成本降低、工期缩短的前提下保质保量的完成项目。
土地整治的项目中包含诸多工程，在具体的操作中，要具体问题具体分析，对工程的步骤与进度做严密的分析，安排好前后顺序，防止重复作业现象的发生，并避免无秩序的一哄而上。首先，组成专门的工作领导班子，制定并保证计划方案的实施。这必须保证有相关部门的专门人员被抽调出来参与。其次，深入到项目中去，对项目的各个环节的联系做到充分的研究与分析，并起到指导、监督作用，充分履行指挥的责任与义务。再次，制度工作联系人规定，及时编写信息简报，对实时新闻事件进行刊发，发挥舆论宣传的作用，并定期对工作进展情况进行调查。最后，在工程实施阶段，要注意运用和掌握各工程之间的相互关联，工程的招投标预算中，也要充分考虑这些关联，对工程实现科学合理地组合，可以解决单一项工程实施中出现的个别问题，同时也避免重复作业造成的种种浪费。
2.4把土地整治与新农村建设视为现下整治的关键环节
要保证整治的完善与彻底，要做到土地整治与新农村建设合理地结合，而这种结合又是土地整治中的难题，因为当下土地调整难度相对较大、而且实施的操作周期过长。所以最好是在规划之初广泛的征求和提取群众的意见与建议，政府和村委也要注重农村的医疗、教育与经济的建设与发展，全社会联动作用，筹集各方面的资金，政府可以筹资先建设，群众可以采取定期付款的方式。同时安排好各项工程与新农村建设的工期与时间，保证整体项目的按期完成。
2.5选好管护主体
按照“谁受益、谁管护”的原则，因地制宜确定管护主体。原则上，受益范围为一个行政村的工程，由村民委员会负责管护；受益范围跨行政村的工程，由乡级人民政府负责管护；受益范围跨乡镇的工程，由县级人民政府负责管护。也可以由项目区群众成立工程设施管护组织，负责工程设施管护工作。管护主体确定后，自己无力承担田间道路和水利设施维护工作的，可以通过市场竞争方式确定一家承担具体工作的单位。
明确管护责任。围绕农田水利工程设施的完好，能够正常使用；田间道路通行的畅通，满足项目区的生产生活需要等目标，明确管护单位的权利和义务。
管护单位的权力主要包括：有权制止各种破坏工程设施的行为；按照保修合同，要求项目施工单位对工程进行修复；管好用好管护资金；享有工程后期管护合同里签订的其他权力。
管护单位的责任主要包括：保持各种工程设施能够正常运行和使用；对工程运行、使用情况进行记录，做好档案资料的保管工作；牵头组织管护情况评议；每年向上级政府及国土、水利部门上报管护工程设施运行情况，向项目区群众公开工程设施管护运行情况；向项目区群众公开管护资金使用情况；接受有关部门的监督和检查；在管护期届满后，按合同规定的要求，及时移交工程设施及有关资料。
2.6对工程实施过程要加强监督与管理
首先，要制定切实的项目监督与管理的制度和办法，对监管的目的、任务以及重点、措施做到详细的规定与研究。其次，成立相关项目建设的推动机制，可以从农业部门、公安机关等抽出部分精英形成专门的领导班子，其下设置办公室，从而实现对业务的监督指导。再者要对关键的相对重大的重点示范工程，实施工作例会制度，周、月、季度以及年度都要有定期的会议与总结，并结合完善的奖惩考核制度。第三，要对分工责任进行明确的规定。如基本设施的筹建、土地的整理以及拆迁等要有专门的分包领导、责任单位以及责任人，这些要向社会公开，从而有利于工程的正常推动与顺利进行。
2.7加强资金的整合与管控
土地整治的资金投入数目相对大，这要求实现封闭运行，避免干部的腐败。对于资金的管理，要严格按照投招标的程序进行，对资金流向进行严格统一的管控，方便审计部门的审计。另外各村镇必须建立健全工程使用资金的公示制度，所有项目所涉及的资金使用情况必须要受人民以及国家相关部门的监督。与此同时还必须发挥农村土地整治的基础作用，整合和引导农业产业结构调整以及文化保护等方面的财政投入，很好的指导农民自主投入，力争做到资金投入的规范化、多元化，形成政府持续投入，群众广泛参与的资金投入体制，保证工程资金持续连贯的需求。
2.8保证后续的管理必须建立长效的制度与机制
一旦项目建设完成，后期的诸多管理问题也会接踵而来，项目工程的后期管理同样紧迫与关键。就存在这样的重点工程，验收后管理保护不到位，立即被披露是豆腐渣工程，这无疑是对资金的重大浪费。综上，要做好后期工作。首先，组成专门的管护领导班子，并签署责任书，将责任逐步明确到个人；其次，邀请甚至聘请农民监督，一旦发现问题可以直接上报领导班子；再次，在县政府筹建成立管护资金，对验收后的工程进行定期管护检查，必要时拨资金完成管护，从而保证工程项目的质量。
2.9定期进行项目工程质量评估。根据项目设计确定的田间道路和水利工程设施使用年限、工程保修期限，组织相关技术人员定期进行工程质量检查评估。凡是在工程保修期内发现的工程质量问题，必须责其施工单位及时处理。在项目设计确定的工程设施使用年限内，发生重大质量问题的，必须按照有关规定追究项目主管单位、施工单位、建立单位主要责任人的责任，并将施工单位、监理单位列入“黑名单”，在州市或者全省范围内通报，取消其在本州市承担新的土地整治项目的资格。
结束语
加强土地整治项目验收后的田间道路及水利设施后期管护，才能最大限度发挥土地整治的效益，使农民在土地整治中得到更多实惠，做到生态效益、经济效益、社会效益的协调统一。
参考文献
篇7
国土局根据土地整治规划、年度补充耕地计划和以补定占需要，把土地整治规划和年度补充耕地计划落到实处。认真落实以补定占制度，进一步加强补充耕地工作，努力增加耕地面积。
三、加快补充耕地项目立项申报
国土局严格按照规定确定项目勘查设计单位，勘查设计单位要对项目区进行实地勘查，按照《土地开发整理工程建设标准》进行项目设计，并对勘查设计成果负责。国土局报送的资料要真实可靠，地类和面积与第二次土地调查成果及变更调查成果相一致，对报送资料的真实性负责。在确定项目范围后要抓紧组卷上报，争取尽快立项。
四、严格按补充耕地项目设计组织施工
篇8
Problems and Countermeasures in Planning and Design Changes of Land Reclamation Project：Taking Land Reclamation Project in Hebei Province as an Example
ZHENG Xiao-gang 1 WEI Jing 2 LIU Shu-ming 1
（1 Land Consolidation and Rehabilitation Center of Hebei Province，Shijiazhuang Hebei 050051； 2 Hebei Institute of Geological Survey）
Abstract The planning and design changes of land reclamation project were inevitable in the process of project implementation.In order to reduce the planning and design changes，the paper took land reclamation project in Hebei Province as an example，integrated practical experience in project management，on the basis of analysis on the planning and design change types，reasons and problems，proposed countermeasures to reduce planning and design changes.
Key words land reclamation；the planning and design changes；Hebei Province
土地整治项目规划设计变更是指在实施项目原规划的过程中，由于国家重大工程的实施而导致土地利用规划调整、原规划设计与预算存在严重的错（漏）部分、施工现场条件或工程使用意图发生变化、因权属纠纷等其他不可预见的因素，对原规划设计需进行局部调整的活动[1]。
为规范管理土地整治项目规划设计变更，国家、河北省先后出台了一系列规范文件。从国家层面上，出台了《国家投资土地开发整理项目实施管理暂行办法》（国土资发〔2003〕122号）、《关于加快国家投资土地开发整理项目工程建设和竣工验收有关工作的通知》（国土资发〔2006〕57号）；在省级层面上，出台了《河北省土地整治项目管理办法》（冀国土资发〔2014〕19号）。虽已有规范文件的约束，但各级国土管理部门、各项目承担单位在项目实施过程中，遇到项目设计变更总会出现各种问题，本文就工作中遇到的实际问题，分析变更的类型、原因，并提出对策。
1 土地整治项目规划设计变更的类型
一是项目区受益群众意愿发生改变，与原设计有冲突，提出变更。二是施工单位根据施工过程中遇到的实际问题及施工情况的变化，或者遇到不能预见的地质条件或设计缺陷或为了加快工程施工进度，提出的变更。三是由项目承担方提出的项目变更。项目承担单位根据政策调整、发展方向变化、自然灾害等不可抗拒等因素，提出变更。四是监理单位根据施工现场的地形地貌、水文、施工材料等因素，及施工现场突况，提出的变更。五是设计单位为进一步完善原有设计及采用新技术新材料等，提出的设计变更[2]。
2 造成项目设计变更的原因
2.1 不可抗拒因素变更
由于土地利用规划调整、文物、国家（省）重点工程建设或其他不可抗力因素造成项目地块需要进行局部调整的变更。如最近几年高铁、南水北调、高速公路的建设都造成了个别项目局部田块的调整，甚至影响到项目的总规模、新增耕地等指标，必须通过变更才能完成计划指标。
2.2 土地开发整理项目从申报到实施时间过长
从项目申报程序较多，程序过长。根据《河北省土地整理项目管理办法》申报程序，一个总量项目县局组卷、经市局审查、论证，才可上报省厅，省厅再进行会审，论证。一个项目从申报到审批下来可达1～2年的时间，导致的后果主要有以下几个方面：一是项目区在未动工之前项目实地已经与申报时的现状不符，导致无法按原设计施工；二是项目预算还未执行，已经遇到物价上涨等因素的影响，导致项目流标等问题出现。这样就不可避免地要进行变更。
2.3 规划设计脱离实际
目前，还有一批2006年左右的项目发生设计变更，主要是由于当时项目是在缺乏经验、缺少符合本地实际的土地整治设计与建设标准的情况下设计，导致方案设计效果较好，但是实际落实过程中却出现了问题。设计过程着重于追求画面美观性、可视性，忽略了设计区域的实际情况，一味追求田成方块、路成行的“理想效果”，以至出现“丘陵区的路还是直线”这种违背自然规律、脱离实际的情况[3]。因此，在施工过程中，不可避免的对不符合实际的情况进行设计变更。
2.4 群众意见的多重影响
在进行设计时，当地群众或者群众代表充分参与了项目设计的全过程，从项目选址、到项目工程规划，都听取了群众意见。当地群众为成功立项，对项目设计也充分配合；但到项目实施工程中，个别群众为了私己利益，或者是群众矛盾，对施工不予配合，阻挠项目施工。
2.5 施工条件发生变化
施工条件的变化，一是地质勘探深度不足，开挖后暴露的地质条件与规划设计提供的情况不符，被迫更改设计，如机井工程，原设计时参考与项目区相近或相似的水文地质资料，并没进行物探工作，到实际施工时经常出现与设计不符的情况。二是在人们无法预测和抗拒的自然力作用下，地面、地质情况发生巨大的改变，如特大洪水、地震、灾害性地质滑动等。三是经济、社会环境等发生了改变，如战争、罢工、动乱等。四是国家政策、法令、法律和地方政府的政策、规定的变化这些施工条件的变化，都会引起规划设计变更。
3 项目规划设计变更过程中存在的问题
3.1 随意变更
个别项目承担单位不按照变更的有关文件规定的原则，随意变更。从审查的变更资料来看，普遍存在变更后设计标准降低的问题，主要是农田水利工程和道路标准降低。究其主要原因是施工单位为获取更多的利益，不惜随意变更设计方案，减少工程数量，降低工程质量，导致变更后工程缩水，故意降低设计标准。
3.2 变更申请滞后，造成审查困境
为了减少项目改变后等待申报的时间，有的项目承担单位直接先进行变更后施工，等施工结束后再向有关部门提出变更申请，给变更审查工作带来了一定的困难，也不符合有关文件的要求。
3.3 变更申请材料质量较差，无从审查
各项目承担单位所提交的变更材料主要存在以下问题：一是变更理由不充分，东拼西凑；二是报卷资料不全，如缺少项目所在地村民监督小组、原设计单位、项目承担单位、施工单位或监理等单位的证明资料；三是内容不全，主要是每部分要求写的内容不全；四是数据一致性差，变更文本、预算和图件数据不一致；五是提供图件制图不规范；六是变更预算编制不合规，导致上级审查部门、专家无法进行可行性审查。
3.4 对变更内涵理解不清，申报程序不规范
《河北省土地整治管理办法》对变更分类和批准权限有明确的规定。但各市、县国土管理部门在实际操作过程中，由于对变更政策理解不透，或者寻求蒙混过关，擅自使用批准权限，经常出现“不该本级批准而批准”的现象，导致项目验收时无法验收。
4 项目规划设计变更管理的建议
4.1 严格执行相关规定
严格执行《国家投资土地开发整理项目实施管理暂行办法》《河北省土地整治项目管理办法》，规范项目管理和项目规划设计变更工作。
项目设计已经立项，必须严格执行。确实符合变更条件的，应当按照河北省土地整理复垦开发项目设计变更管理暂行办法规定执行。各级国土资源管理部门要加强项目实施日常监督检查，按规定执行项目报备制度，完善项目实施中期报告制度，发现问题，及时查处。
4.2 规范申报资料
规划设计变更申请资料是审查的基础，也是批复规划设计变更的重要依据。各市区国土资源管理部门、项目承担单位应严格按《河北省土地整治管理办法》提供变更资料，要求资料翔实，佐证齐全，数据一致，图件制图规范。
4.3 加大变更申请资料的审查力度
规划设计变更影响到各有关单位的利益，处理时协调、沟通的工作量非常大。对规划设计变更既要重视又要谨慎，既要避免把简单的问题复杂化，更要禁忌不计后果、草率处理。各级国土资源管理部门在审查变更设计时，一要注意时效性，及时办理变更事宜；二是要规范审查程序和审查权限，要按程序报批，不能越权审查批准；三是审查时要内业与外业相结合，在深入了解实际情况的基础上，对变更方案做出科学、合理的判断，保证变更后项目能收到较好的效果。
4.4 进一步加强规划设计工作管理，提高规划设计质量
在施工后进行规划设计的变更，对工程质量的影响非常大，同时也给工程管理带来了困难。因此，要加强工程前期的规划和设计，做好科学、严谨的规划，从源头上减少更改规划设计情况。一是加强规划设计队伍的资质管理，目前参与河北省土地整治设计工作的单位不仅有本科院校、科研院所，还有企业单位。从调查看本科院校、科研院所取得的资质与土地整治设计无关，企业单位就根本没有相关资质。为从源头把关，建立土地整治管理制度实行准入制度，对设计标准不高、脱离实际、影响项目实施的应予追究责任。二是省级国土技术部门要规范规划设计工作，制订相应的项目勘测、规划设计规范和规程，让设计单位有章可循、有据可依，确保规划设计科学、切实可行。尽管河北省出台了《河北省土地开发整理工程建设标准》，但随着土地整治内涵的推广，部分内容已经不合时宜，标准必须解释修订，达到与时俱进。
4.5 加强对各市、县土地整治管理人员的培训
由于近几年各市、县土地整治管理人员变动比较频繁，真正对业务熟练的少之甚少，而土地整治事业正经历一场新的革命，土地整治内涵的拓展，为这个事业带来了新的契机，但新的一些规定、要求也扑面而来。为此，必须加大市、县级土地整治管理人员的业务培养，把国家、省最新的政策、法规贯穿下去，让基层人员真正领会，才能避免土地整治项目立项、实施、验收管理上的失误，减少项目设计变更。
5 结语
随着河北省土地整治事业的拓展，整治项目数量不断增加，项目规模、投资不断扩大，尤其是随着高标准基本农田建设项目的开展，项目管理的复杂性不断增大，规划设计变更成了项目实施过程中难以避免的工作。必须逐步规范项目变更的程序和制度，提高项目规划设计变更的审查力度，使得项目的变更管理逐步走向规范化和科学化，从而促进河北省土地整治事业的健康发展[4-5]。
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一、实施农村土地整治的意义重大
实施农村土地整治，是落实科学发展观，加快两型社会建设的重要举措，是改变农村面貌、促进农业发展和农民增收的重要途径。通过实施农村土地整治，实现新增耕地，提高耕地质量；可以为城市建设提供更多的用地指标，促进土地节约集约利用；完善农村基础设施，改善农民生产生活环境，推动农业产业结构调整，促进农村集体土地承包经营权规模集中经营，确保农民增收，保持农村特色。
二、实施农村土地整治的基本原则
（一）政府主导原则。土地整治工作的顺利实施，必须依靠各级政府主导，统筹各部门资源，充分发挥综合效益。
（二）国土搭台原则。以土地整理政策、资金和城市建设用地增减挂钩为平台，推动新农村建设。
（三）规划先行原则。土地整治工作以编制村镇土地利用规划为基础，田、水、路、林、村、房综合考虑，统筹规划生产、生活、居住、建设、生态用地，科学合理布局。
（四）农民自愿原则。项目的申报、实施充分尊重农民意愿，让农民提前知情和全程参与，在征求农民意见时，要有80%以上的农民签字同意。项目实施要确保农民受益，项目建成后要有效改善农民生产生活条件，促进农村经济社会发展，切实提高农民收入水平。
（五）整村推进原则。在规划的基础上，土地整治项目要以村或镇为单位，整体推进农村土地整治，做到整治一个，改造一方，造福一方。
（六）整合资源的原则。把土地整治、农业综合开发、中小水利、以工代赈、农村扶贫、退耕还林、中低产田改造等各类涉地、涉农资金整合起来集中使用，综合发挥各项资金的叠加效益。
三、实施农村土地整治的基本做法
（一）项目实施
1、做好项目立项是龙头
在做好村庄规划的前提下，各县（市）、区政府制定项目建议书，采取招投标方式选择相关资质的单位进行测量、规划设计、预算编制，明确具体项目内容，明确投资额、新增耕地面积、产业发展和农民增收目标，报市国土资源局审核。市国土资源局会同市财政局根据项目申报的数量、分布和全市资金安排计划等，择优选择项目，报市土地整治领导小组审定后，作为年度开工项目。
项目立项后，将整个项目分解为土地整理项目、宅基地整理项目、基础设施建设项目等若干子项目，并以土地整理项目为统筹，其它项目同步推进的方式，按各类子项目的原审批渠道、原资金用途、原实施办法进行申报审批，实现整个项目统一推进。
2、加强组织协调是关键
市成立以市委主要领导为顾问，市政府主要领导为组长，市政府分管领导为副组长，市国土资源局、农委、建委、财政局、交通局、民政局、教育局、环保局、水利局、广电局、科技局、卫生局、规划局、商务局、旅游局、团市委以及供电公司、电信公司、自来水公司等单位主要领导为成员的农村土地综合整治领导小组，负责项目实施的领导和协调工作。
各县（市）区政府。县（市）、区政府是土地整治项目建设的责任主体，其中县、区政府主要负责人为本辖区内全部项目实施的第一责任人。负责土地整治项目的实施管理，组织对项目的计划申报工作；组织进行规划设计工作；组织招投标、施工、监理等工作；负责对乡（镇）、村及有关单位的协调及职责划分工作；负责对施工单位的管理；负责对项目实施过程的变更管理等各项工作；负责协调部门的配套工作；组织整理后土地利用管理工作。
国土资源部门需履行的职责是负责安排项目计划立项，上报省国土资源厅；组织专家对项目预算和评审；对项目的设计进行审查；对项目进行日常的监督检查；组织项目验收及指标验收确认，报省国土资源厅复核和批复；对全市的土地整理资金进行调剂和平衡。
财政部门需履行的职责是负责统筹各相关部门资金，按项目统一拨付和使用；对项目资金使用全程监管。
规划部门需履行的职责是负责编制村级土地整治综合规划。项目的规划设计应符合土地利用总体规划、土地整 治规划、村庄集镇建设规划、基本农田保护规划、产业发展规划等。
其他各有关部门，按照职责，涉及到土地综合整治、新农村建设的，都要各司其职，形成合力。
3、确保项目资金是重点
项目实施经费从市级补助资金、各县政府配套资金、农民自筹资金和社会资本投入等多渠道解决。其中市级补助资金包括从市级留成的新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、土地出让金中按规定用于农业土地开发部分等安排的土地整理专项资金和市级支农整合的资金。市财政局负责牵头整合市级各项支农资金，各县、区政府要以分解后的各子项目为载体，积极争取国家和省等各级各类支农惠农资金，加大投入。
(1)补助资金标准和使用范围。农户拆旧建新部分，宅基地整理新增耕地每亩补助7万元，新增耕地面积以省国土资源厅批复为准。该项资金的使用应按国家、省、市的有关规定专款专用。各部门的支农资金按照“资金分配权和分配渠道不变、资金用途不变”的原则，配套跟进。县（市）项目资金不足部分由县（市）配套资金补齐；各区项目资金由市统筹解决。农房拆迁补偿不低于当地拆迁补偿标准，对自愿放弃新宅基地、同时拆除旧房的农户今后不再安排宅基地，除按当地拆迁标准给予补偿外，将给予一定的奖励。
(2)工作经费。乡镇和村的工作补助经费，从土地整治专项资金中列支，控制在市补助资金总额的3%以内，采取“实报实销”的方式，专项用于新村建设大比例尺基础图测绘、村庄规划设计、施工图设计、地质勘探等以及其它管理性支出。
(3)项目资金管理。由项目实施的县（市）、区政府严格按有关规定负责项目资金使用管理，市财政部门监督。
(4)新增指标分配。通过土地及宅基地整理置换的建设用地指标由市农村土地综合整治领导小组综合年度用地计划统筹安排用于城镇建设。为鼓励县（市）政府加大资金投入，各县（市）项目指标分配方法可按资金投入适当提高分配比例。
4、实施“五个统一”是要求
（1）统一提供宅基地。由规划部门本着“统筹兼顾、因地制宜”的原则，合理确定新村选址和建设规模，明确建筑标准。新村规划应注重营造村容村貌、挖掘乡村文化，节约集约利用土地。乡（镇）、村要严格按照国家、省、市有关规定，对拆除旧房的农民，统一分配宅基地，按照审批的规划实施项目。
（2）统一基础设施建设。由市招投标局本着“有效最低价”中标原则，采取“乡划定、县把关、市招标”的方式，统一对新村中道路、电网、上下水、电信、有线电视等公用基础设施，以公开招标方式确定施工单位，由中标的施工单位统一建设。各县（市）应把对口支农资金的申报、整合与项目挂钩，采取“自下而上、自上而下”方式做好衔接，此项工作要求将作为今后项目申报必备条件之一。
（3）统一配建公共设施。统一配建学校、医疗卫生、敬老院、村级综合服务设施和体育等公共服务设施，促进农村社会治安综合治理，改善农民的居住和出行条件，转变传统的生产生活方式。
（4）统一整理宅基地。旧村拆迁后，旧村宅基地要统一整理成耕地，置换成城镇建设用地指标，缓解建设发展用地紧张的矛盾。
（5）统一推进规模种植。整个项目整理后的大片耕地，要统一调整农业产业结构，增加农业效益；要结合招商引资，引进实力强、规模大的农业产业化龙头企业，通过土地流转等方式，让农民就近进入企业工作，提高耕地的附加值，增加农民收入。
5、做好项目验收是保障
（1）项目工程验收。土地综合整理实行综合验收制，由各县（市）、区领导小组牵头，组织各相关部门、设计单位、监理、施工、村镇有关人员依据项目设计文件和工程建设标准，对项目建设任务完成情况进行工程验收。对于重大配套工程，可组织单项工程验收。
（2）县（市）、区工程验收合格后，申请市领导小组进行项目验收。市国土资源局会同农业、水利、交通、环保等部门及相关技术专业人员进行项目验收，核查两个指标情况，同时对项目资金情况进行检查。
（3）向省国土资源厅申请复核和批复新增耕地及建设用地置换指标。
四、实施农村土地整治的具体措施
（一）积极做好宣传工作。要向农民广泛宣传实施土地及宅基地整理和新农村建设项目的重大意义和有关政策，积极与广大农民进行沟通，充分听取农民的意见和建议，充分调动广大农民参与此项工作的积极性、主动性。
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1土地整治实施管理工作中存在的主要问题
虽然在现阶段的土地整治工作的发展过程中，我们取得了一定的阶段性胜利，但是在实际的工作中还存在着一定的问题与弊端。一是在土地整治工作过程中，缺乏政府部门的引导，地方政府整治热情较低，存在着项目施工开展难的问题；二是基层群众、干部对土地整治工作认知程度较低，对项目建设开展带开了一定的困难；三是相关工程建设过程中存在着质量问题，对项目实施没有明确的详尽的规章制度；四是对于土地整治工作的相关制度以及建设相关管理不健全，没有系统的行业标准；五是对于土地整治成果的后期管理与维护不尽完善，存在着漏洞；六是相关的土地整治队伍存在着业务水平以及专业性不足的问题。
2土地整治工作实施精细化管理的有效路径
2.1根据实际状况，完善相关政策法规
要不断优化与完善相关的项目申报，制定严密的工作程序，构建系统的项目申报、立项以及审批程序，不断地完善项目前期勘察与设计、工程实施管理与竣工验收等流程，通过制度的完善，提高土地治理工作的整体质量。要根据具体的政策制度，完善法律法规，要充分借鉴国内优秀的及成熟的管理经验，保证土地整治工作的有效开展。
2.2加强行业监管制度，保证基础工程建设
在进行土地整治工作过程中，要提高对相关的投标机构、勘测机构、工程设计机构、监理机构以及工程施工机构进行行业监管，对其资格进行监督检验，优化市场环境，构建动态平衡的专业土地整治队伍，保证土地整治工作的有效开展。要加强业主、监理以及社会舆论的监督管理职能，构建一个系统的高质量监管机制，通过社会多方参与，形成一个全面的实时监督系统。
2.3提高领导班子的队伍建设，发挥组织管理的作用
领导队伍要根据具体的土地综合整治目标，对其资金投入进行规划，提高监管任务，为土地整治工作的开展提供强有力的经济保障。近年来，在全国范围内开展了大规模的土地整治工作，对土地整治机构进行了改革，通过对编制、规格以及管理的完善提高自身的职能，因此要根据自身的状况，不断地完善队伍建设，提高队伍专业性，保障土地整治管理工作的有效开展。
2.4提高宣传及参与意识，完善后期监管机制
一是要通过宣传加强群众对土地整治工作的认识与理解，提高其参与意识。在土地整治工程的开展以及验收过程中，提高工作的参与覆盖度，针对具体的工作目标、设计标准以及工程规模要进行公开的施工招标。通过立牌公告的方式提高群众的监督；二是针对一些土地平整以及防护林种植等无需较高技术的工程要通过农村集体经济参与项目建设；三是要完善工程的后期管护制度，制定相关的制度与标准，对具体项目工程、设施的管护主体、管护责任以及经费来源做出明文规定，保证土地整治的长效性。
2.5提高对土地管理在线系统的设计，完善土地精细化管理
一是要完善在线系统的设计思路，对具体的建设项目申报制度进行设定，构建多部门的综合性信息在线操作标准平台以及实行分布式管理的操作模式；二是对于在线操作系统的关键功能模块进行精细化设计，完善土地需求信息的采集模型设计、加强对图文一体化土地管理核查模块的设计、对土地整治中的实际用地供需平衡进行在线模块设计以及工程实施中的跟踪管理与监督的模块设计。
3结语
土地整治是一项重要工作，对于促进我国农业现代化建设，提高我国的社会经济发展有重要意义。对此，要完善政府部门职能，充分利用高科技手段完善精细化管理，提高专业人员的素质能力，通过实践探索不断加强土地整治工作是实施精细化管理的有效路径。
参考文献：
[1]田玉福,范金梅,覃莉,郧文聚.市级土地整治规划研究———以江苏省扬州市研究[J].资源与产业,2010,(06).
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其次，开展农村土地整治有利于优化土地结构布局。结合城乡体系建设规划和新农村布局建设，适度调整和撤销并入布局分散的自然村集体，对腾出的土地进行科学合理的开发，使腾退的宅基地、农村废弃土地和空闲土地进一步被利用起来，建设新的村集体，形成农村人口向着城镇中心集中，产业向着聚集区集中，农业耕地向着集约化和规模化方向经营发展。
再次，完善农村地区配套设施，提高农民群众生活水平。通过开展农村土地整治工作，对农村路网、供水系统、供电系统、通讯系统和广播电视系统以及生活垃圾处理系统、污水收集和处理系统进行完善，为农村地区配合完善的基础设施。进一步健全医疗卫生、教育、文化娱乐、社会养老体系、商业网点等公共服务系统。在农村地区广泛推广清洁能源，改善农村脏乱差环境，实现对农村布局结构优化，提升?r民群众生活水平。
第四，农村土地整治有利于现代农业发展，提高农民群众收入。通过开展农村土地整治，引导农民群众开展规模化经营，促进农村土地流转加快，实现农业规模化生产经营，推动现代农业科技水平向前发展，提高农业产业化水平，将更多的农村劳动力解放出来，转移到其他产业中，真正实现农民群众增产增收。
最后，解决建设用地困难。农村土地整治都将集体建设用地纳入到城乡建设用地体系中。在确保耕地面积不减少，耕地质量得到切实保证的基础上，将同村建设用地资源按照有偿转让的原则，调剂到地区产集聚区和城乡建设用地中。
2 科学推动农村土地整治的战略对策分析
2.1 科学规划，确保项目实施的合理性
农村土地整治是一项复杂性和综合性很高的工作，其涉及面广泛，工程量大，因此在实施之前科学规划十分重要。在对项目进行规划过程中要按照重点整治大规模连片耕地、无人居住的闲置宅基地、大片废弃用地，坚持农村土地整治和新农村建设要求相结合，和现代农业发展相结合，与采矿塌陷区治理相结合，和村集体与城乡规划相结合，与发展地区特色农业产业相结合。在整个规划编制过程中，要联合国土、农业、水利、环保、工商等多部门专家学者进行充分的论证，通过实地调查，对整个治理项目的整体情况进行综合分析，同时还要保证农民群众广泛参与其中。真正做到集思广益，汇集民智。规划方案制定出台之后，要通过专项会议、听证会，在多个媒体渠道进行公开，广泛征求意见，确保农村土地整治后农民群众满意。
2.2 尊重农民群众，维护农民群众的合法权益
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随着中国工业化和城市化的持续快速推进，保发展与保耕地的“双保”压力已迫使土地整治成为当前保障国家经济持续发展以及粮食安全的重要手段。从2001年以来，经过各地各部门对土地整治工作的积极推进和不断发展，中国通过实施土地整治新增耕地276.13万hm2，2006年以来复垦还耕面积9.87万hm2，“十一五”时期建成高质量基本农田1 066.67万hm2[1]。随着土地整治事业的不断推进，今后中国土地整治项目数量和投资仍然会持续大量增长。《全国土地整治规划（2011-2015年）》也于2012年经国务院批准后实施，对土地整治的未来发展方向进行了规划布局。
近年来，中国公共支出项目绩效评价逐渐成为国家财政预算改革的重要内容。2002年建立了“中央本级项目预算绩效考评制度”。2004年颁布了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，对公共项目绩效水平的考核开始成为中央政府制定公共财政预算的重要依据。随着公共部门绩效评价发展的成熟和中国公共财政改革的推进，作为重要公共投资项目之一的土地整治项目的绩效评价理所应当地成为公共财政改革和公共项目管理的重要内容[2]。
现有的土地整理绩效评价研究主要是侧重整治后结果的绩效，虽然项目完成后结果的绩效评价决定了其成功度，但无法反映项目实施各环节绩效高低，而项目最终的绩效水平实际是各阶段绩效水平的累计体现，各环节优劣将直接影响项目最终的总体绩效水平。因此，土地整治项目全过程的绩效考核与评价，对项目绩效的改善与提高更具现实指导意义。基于此，本研究对土地整治项目可研与规划设计、项目实施、项目管理、项目成效、后期管护等予以全面分析，形成完整的绩效评价体系，找寻土地整治项目各阶段绩效存在的问题，从而为土地整治项目绩效的改善和政府部门绩效管理与相关政策制定提供参考依据。
1 研究区概况及研究方法
1.1 研究区概况
项目区为浠水县巴河镇，位于东经114°59′-115°38′，北纬30°12′-30°49′、。属于亚热带季风性湿润气候，冬季低温少雨，秋季凉爽干燥，春夏季湿润多雨，一年四季分明。巴河镇农村土地整治示范项目区涉及25个行政村，地域面积71.44 km2，设项目区总面积5 920.576 hm2，其中建设面积3 327.69 hm2。
项目建设总投资规模为9 805万元。项目施工内容包括五大工程分别是：土地平整完成830.31 hm2；农田水利工程新建斗渠145条、排灌沟180 586.31m、农沟53 408.62 m、人行桥30座、机耕桥9座、泵站9座、清淤570 052.48 m3、坑塘整治168口；田间道路工程中新建田间道73 201.89 m、修复田间道25 938.86 m、生产路203 676.38 m、人行桥29座、水泥路25 184 m；村庄整治完成修复村庄道路4 471 m、打桩6 696.5 m；防护林建设种植扁柏13 964棵。
1.2 研究方法
运用层次分析法将土地整治项目分成可研与规划设计、项目管理、项目实施成效、项目后期管护等层次，运用递阶层次结构理论，使各因素相关关系系统化，从而将问题分析归结为最低层的方案措施相对于最高层目标的优劣次序问题，运用1-9标度值法确定各层次因素的权重。构建的土地整治全过程绩效评价指标体系如表1。
模糊综合评价法具有结果清晰、系统性强的特点，将其应用于土地整治项目绩效评价，可以有效评价土地整治项目实施所带来的各方面影响，使评价更具科学性与针对性。在确定了评价因素、评价等级和各评价指标的权重等的基础上，构建隶属度矩阵描述各因素及因子的模糊界限，确定算子，构造多层次模糊综合评判矩阵，通过数学表达式B=A×R计算评价结果，最终确定评价对象所属等级[3-9]。
1.2.1 土地整治全过程绩效评价隶属度矩阵的构建 对于浠水县土地整治项目全过程的绩效评价的评价标准等级共分为5个级别，即V={V，V1，V2，V3，V4}={A，B+，B，C+，C}。各评价指标因子的隶属度见表2。
根据表2，可以构建土地整治全过程各评价指标的隶属度矩阵：
设可研与规划设计、项目实施、项目管理、项目实施成效、项目后期管护所对应的指标
隶属度矩阵分别为：R1、R2、R3、R4、R5，则有：
R1=0.8 0.2 0 0 00.7 0.3 0 0 00 0.9 0.1 0 00 0 0.1 0.9 00.8 0.1 0.1 0 00.8 0.2 0 0 00 0 0.7 0.3 00 0.6 0.4 0 0R2=0.2 0.8 0 0 00.3 0.7 0 0 00.3 0.4 0.3 0 00.1 0.5 0.4 0 00.4 0.6 0 0 00.5 0.4 0.1 0 00.9 0.1 0 0 00.6 0.3 0.1 0 00.7 0.3 0 0 0
R3=0.5 0.3 0.2 0 00.7 0.2 0.1 0 00.55 0.4 0.05 0 00.6 0.35 0.15 0 00.6 0.3 0.1 0 00.65 0.35 0 0 00.6 0.3 0.1 0 0R4=0.4 0.4 0.2 0 00.5 0.35 0.15 0 00.6 0.3 0.1 0 00.5 0.3 0.2 0 00.5 0.4 0.1 0 00.6 0.35 0.05 0 00.7 0.15 0.15 0 00.6 0.4 0 0 0
R5=0 0 0.4 0.6 00 0.2 0.35 0.45 00 0.3 0.5 0.2 0
3 结果与分析
3.2 土地整治全过程绩效总体评价
B=A×R
=[0.137 7，0.151 3，0.477 2，0.139 8，0.094 0]
×0.43 0.39 0.13 0.05 00.43 0.49 0.08 0 00.61 0.31 0.08 0 00.55 0.34 0.11 0 00 0.09 0.42 0.49 0=[0.50，0.33，0.12，0.05，0]
根据隶属度最大原则，该地区土地整治项目实施全过程绩效评价结果为“A”。
3.3 评价结果分值转换
为了使评价结果更为直观，引入评价结果分值转换表，将模糊综合评价的等级转换为具体分值（表3）。
将分值记作T=[100，80，60，45，30]
则各指标的分值计算公式应为：S=T×B
设“可研与规划设计”分值为S1，“项目实施”分值为S2，“项目管理”分值为S3，“项目实施成效”分值为S4，“项目后期管护”分值为S5，项目总体绩效分值为S。
1）“可研与规划设计”的分值测算：
S1=B1×T=[0.43，0.39，0.13，0.05，0]×10080604530=84.25
2）“项目实施”的分值测算：
S2=B2×T=[0.43，0.49，0.08，0，0]×10080604530=87.00
3）“项目管理”的分值测算：
S3=B3×T=[0.61，0.31，0.08，0，0]×10080604530=89.60
4）“项目实施成效”的分值测算：
S4=B4×T=[0.55，0.34，0.11，0，0]×10080604530=88.80
5）“项目后期管护”的分值测算：
S5=B5×T=[0，0.09，0.42，0.49，0]×10080604530=54.45
土地整治全过程总体绩效分值为：
S=B×T=[0.5，0.33，0.12，0.05，0]×10080604530=85.85
3.4 评价结果分析
3.4.1 可研与规划设计结果分析 通过模糊综合评价，“可研与规划设计”评价结果为“A”等，对应分值为84.25分，略低于项目总体绩效分值1.6分。说明在项目的可研与规划设计里，目标科学性、决策依据、组织领导、公众参与情况、规划设计规范性、设计方案可选性、重复设计情况、目标可考核性等方面是达到了“优”等要求的。
在项目设计过程中，由于多次征求了农业、水利、环保等部门意见，以及镇、村意见，与镇村发展规划和部门规划相衔接，所以项目的工程布局和设计方案都比较合理。预算编制执行《土地开发整理预算定额标准》（2005年），材料价格信息采用造价信息与当地实际材料价相结合，符合当地实际。但是，由于该项目在规划设计和预算编制阶段，时间紧，项目面积大，审批实施战线长，随着农户要求的提高，导致一些工程不符合实际，项目区群众有不同意见，当地政府、村组干部和村民多次要求调整变更部分工程项目。所以在不影响项目发挥整体效益的情况下，调整了工程量。因此，项目在前期的项目设计方面还有不足，还有一定提升空间，前期的准备工作应该进一步加强，工作效率有待进一步提高，规划设计的公众参与度还应加强，以减少不必要的变更工作。
3.4.2 项目实施评价结果分析 通过模糊综合评价，“项目实施”评价结果为“B+”，说明在项目招标、工程监理和管理机构情况、制度健全性、工程管护、项目档案管理、资金拨付进度、项目资金使用率、资金使用手续完备性、资金支出合规性和会计管理规范性9个方面达到“优”等。
浠水县巴河镇农村土地整治示范建设项目符合国家和省政府高产农田建设战略，符合土地利用总体规划和土地整治专项规划，项目申报遵循选址、征求镇村及村民意见，可行性研究、部门同意、专家评审、立项批复等程序，项目选址及规划方案切合客观实际，建设规模、新增耕地等目标明确细化，以“绿色生态”为规划设计理念，以服务项目区农户为主要准则，项目目标设计是合理的，但由于项目区地形地貌属于丘陵，只有基本农田地势较为平坦，所以土地整治的难度相对较大，需要建设的工程较多，需要的资金投入也就相应较高，然而国家对于资金的投入是有限度的，这就要求地方政府设法拓宽资金来源和渠道，从而加强项目的资金投入，进一步降低投入产出比，增加耕地净收益。
3.4.3 项目管理评价结果分析 通过模糊综合评价，“项目管理”评价结果为“A”等，说明在工程实施进度、土地平整程度及耕作层厚度、灌排保证率、新增耕地率、田间道路通达度、灌渠硬化程度、项目完成质量等方面均达到了“优”等要求。
项目的承担单位为县国土资源局，项目实施单位为县土地整理中心即项目法人，组建项目建设现场管理办公室，由县国土资源局和巴河镇人民政府抽调人员组成，具体负责项目现场的全面管理。严格执行项目法人制、公告制、合同制、工程监理制和招投标制等五项基本制度，同时还制订了工程现场管理制度、廉政廉洁制度、工程质量管理制度、财务管理制度、工程建设监理制度、档案管理制度、工程建设报告制度、项目竣工验收制度等八项项目管理制度，严格实行土地例会制、变更审批程序、计量验收程序、资金拨付程序等相关程序。项目在批准的年限内实施完毕，工程质量合格，工程达到设计要求，档案资料齐全，资金使用管理规范符合相关规定。虽然施工期间由于规划设计变更以及气候等不确定因素干扰，使得项目预算有所调整，施工工期有所加长，但是从整体上来看，项目目标实现程度较高，项目完成质量较好。
3.4.4 项目实施成效评价结果分析 通过模糊综合评价，“项目实施成效”评价结果为“A”等。说明在群众满意率、防护林保护耕地面积、新增防护林面积、年新增纯收入、土地利用率增量、土地整治面积提高率、粮食产量水平、人均耕地面积增幅等方面是达到了“优”等要求的。
在经济效益方面，项目新增耕地可以产生较大的经济效益收入。社会效益方面，由于项目的实施在一定程度上解决了项目区人多地少的矛盾，增加了项目区机械化生产的便捷度，同时贫困人口的脱贫致富和土地权属纠纷的减少更有利于维护农村社会的安定和谐以及缩小城乡差距。生态效益方面，通过实施生态工程，可防止洪涝灾害的影响，减少水土流失，保证农作物稳产、高产；配套完善的沟、渠、路、林不仅可以排洪还可以有效固结土壤。
3.4.5 项目后期管护评价结果分析 通过模糊综合评价，"项目后期管护"评价结果为“C+”等。说明在项目完成后，各方面对项目的工程保护率、后期人员调配使用方面和整体资金情况的维护效果一般。
项目在工程后期管护方面制定了方案、签署了协议，措施落实情况好。项目竣工后，项目领导班子继续强化了项目后续经营管理，项目业主及时就土地权属、新增耕地面积、农业基础设施等与土地使用者办理移交使用手续。
不过，评价结果也表明该项目在后期管护方面还有一定的提升空间。首先，在土地整治工程后期巴河镇人民政府虽然建立了耕地保护动态巡查制度，按照“谁使用、谁管护”的原则，加强日常管理，但是与前期项目达到成效相比，加强日常管理的效果不明显；负责后期管护的农业部门监督指导了改善土壤质量、推广高优农业、以及现代农业生产几方面，对于工程保护方面的措施做得不到位。
3.4.6 项目总体绩效评价结果分析 通过模糊综合评价，“项目总体绩效”评价结果为“优”等，对应分值处于高得分水平。说明项目工程投入使用后，能够充分发挥土地整治潜力，增加有效新增耕地面积，“田、水、路、林、村”得到了合理规划和有效整治，提高了项目区土壤肥力、土地利用率以及粮食产量水平，方便了项目区的生产与生活。
综合以上六个方面的分析，该项目实施后产生的社会效益是巨大的，生态效益是明显的，经济效益按农业项目标准是显著的。达到了社会效益、经济效益与生态效益的统一，符合土地整治示范建设项目的目标[10-16]。
4 结论
以浠水县土地整治项目为例进行实证研究，从可研与规划设计、项目实施、项目管理、项目实施成效和项目后期管护五个方面，选取了共35个评价指标因子构建了评价指标体系，利用层次分析法和模糊综合评价法对项目实施的全过程进行绩效评价研究。
为针对全过程进行绩效评价，研究从项目初期开始进行绩效评价，一直到项目结束后的后期管理逐一进行绩效评价。从整体上看，全过程的绩效评价有诸多益处，因从项目设计阶段开始对工程进行绩效评价，使得管理单位与施工单位对项目有了很全面的把握，加强了对项目的全程跟踪管理，可以更快地发现问题并及时督促整改，很好地确保了项目工程的进度和质量。
经过实例研究，可以看出在进行土地整治项目的时候，一定要突出过程，避免评价结果产生偏差，做到过程与结果并重，把提高土地整治效益，落实到土地治理的各个环节上，更好地发挥绩效评价在土地整治中的重要作用。
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篇13
一是土地整治资金闲置严重，地方新增建设用地有偿使用费和农业土地开发资金结余数较大。此外，土地整治资金未按《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》、《用于农业土地开发的土地出让金使用管理办法》规定使用的现象较普遍且金额较大，从审计抽查的情况看，违规使用资金主要用于平衡财政预算、上缴用地报批规费、城市或工业园区基础设施建设以及转为耕地开垦费或用于购入耕地占补平衡指标等方面。
二是未按《国有土地出让金用于农业土地开发专用资金管理办法》规定标准足额提取农业土地开发资金，违反《耕地占补平衡考核办法》（国土资源部33号令）等法规规定将新增建设用地有偿使用费作耕地开垦费使用，耕地开垦费的来源不合规。此外还存在耕地占补平衡指标转让收入未在法定账目核算，致使资金收支脱离财政部门监管，耕地占补平衡指标转让收入分配和使用不规范等问题。
三是项目工程招投标不规范，部分项目设计、监理单位未经招标，有些设计方案存在较大缺陷，直接影响到项目建成效果，造成不良的社会影响和经济损失。有些工程项目通过肢解的方式化整为零，名义上交给村委会实施，实际上直接指定个人包工头施工。有些项目分解了多个标段，表面上看是几家施工单位中标并施工，但实际上背后是同一个人。
四是部分项目存在偷工减料现象，监理职责履行不到位。如某项目挡土墙设计为浆砌块石，实际为干砌块石，挡土墙顶面设计为50CM宽浆砌块石，实际为25CM砖砌体等，严重影响工程质量。部分项目工程进度缓慢，竣工验收迟缓。如某县三个项目属2005年国家投资，合同规定现场竣工日期为2007年4月，实际到2009年底才完工，至2011年仍未办理竣工验收。
五是项目完工后缺乏管护。项目完工后，因缺乏管护资金，管护措施难以到位。由于国土部门负责建设，项目完工后一般交给乡、村使用和管理，但因无管护资金来源，这些项目大都处于用而不管的状态。如某2010年完工的某项目，因缺乏管护部分工程项目已毁损，沟渠淤泥无人清理，杂草丛生，田间道两侧的防护林残缺不全，修建的机耕道部分已经被种上蔬菜等。
除了以上应关注的问题，还应关注地方配套资金虚假到位、违规挪用资金、工程付款不规范、工程质量不达标、计量不到位、虚提费用、部分项目资金形成结余等方面。
二、切实加强农村土地整治建设项目审计，防控国家审计风险
国家审计风险是指国家审计机关及其审计人员没有按照法定职责、权限和程序实施审计，对审计情况发表不恰当的意见和评价，或是对被审计单位做出错误的处理处罚决定，而给国家审计机关及审计人员带来某种损失的可能性。其主要表现形式有审计评价风险、审计定性和处理处罚风险、审计结果公告风险。导致国家审计风险的原因，从审计主体方面看，审计人员的专业胜任能力、审计技术方法、职业道德、审计机关的内部管理水平都会导致审计风险；从审计客体方面看，被审计单位业务的复杂性和广泛性、被审计单位的内部控制不健全或执行不力、被审计单位的蓄意造假会导致审计风险；国家审计当前所处的行政管理模式、正在健全完善的市场经济环境，社会对审计机关的高期望与审计机关能够发挥的最大作用之间的期望差，以及日趋完善的法律、法规，都在客观上导致审计风险的存在。其成因决定了国家审计风险的存在具有一定的客观性、普遍性、潜在性，当然也具有可控性。
农村土地整治工程是一项惠民工程，其建设内容包括项目区农民的搬迁安置、土地整理与复垦、生产生活配套基础设施建设、生态环境保护与建设等。通过实施农村土地整治工程，能有效地促进集约节约用地、改善农村面貌、加强农业基础设施建设、改善农民生产生活条件、促进农民增收，推动农村产业化调整等。虽然工程技术难度不大，但是因为涉及到农民群众切身利益，实施起来的难度倒也未必小。要实施好农村土地整治项目审计，在最大程度上防控审计风险，提高审计工作质量，如何防控国家审计风险，笔者认为，必须做到以下几点：
1.正确认识审计风险，增强风险意识。有效控制审计风险的关键是谁？是我们审计人员。我们首先要牢固树立风险观念，提高防范风险的责任意识以及识别风险的能力，恪守应有的谨慎与合理的怀疑，才能最大限度地降低审计风险，防止审计失败。
2.要不断加强和提高审计人员自身素质和职业道德水准。审计队伍素质的高低是防范审计风险的关键，是防范审计风险的一项重要举措。随着经济环境的发展，审计对象的复杂程度不断提高，审计难度和风险有攀升的趋势。这无疑对审计人员提出了更高要求，审计人员不仅要精通财务会计知识，还要掌握经济管理、信息技术、法律等专业知识，所以说，要做一个优秀的审计人员不是一件容易的事情，作为一个审计人员，应该懂得经常了解各个行业的宏观政策，并进行对比分析，发现其风险环节所在；另一方面，要深入了解被审计对象的管理和经营体制，对其内控环节及制度的完整和有效性进行评估。同时还要具备敏锐的职业判断能力和良好的职业道德。
3.要不断完善和提高国家审计机关的自身管理水平，建立健全强有力的内部约束机制；要实行审计公开，建立审计风险的外部监控机制；要建立合理的审计管理体制，使审计机关从人、财、物到法律形式上均保持其真正的独立，消除审计执法受当地党政领导行政干预的不利影响，以达到减少和规避审计风险的目的。
4.严格按照审计程序，紧扣审计要点，即风险防控点实施好现场审计。土地整治项目审计首先应该关注项目选址、规划、建库、立项环节。是否存在利用项目审批管理权违规设卡、故意刁难、吃拿卡要；项目审查中串通作假；在项目立项和规划设计、投资预（决）算审查过程中，任意降低和提高审查标准，不按规定程序和时限审查，违规指定、照顾特定关系人参与评审等。项目设计和预算编制及审查环节是否严格实施测绘、编制设计和预算、是否听取当地乡政府和村委会及村民意见，有关部门审查是否严格到位。
审计中要特别关注项目实施环节。在项目实施前期，是否根据下达的项目建设任务书和预算，制定项目实施计划，完成土地确权登记发证，编制项目实施方案。项目实施方案中所包含的项目建设目标和主要技术指标、工程公开招投标方案、工程监理组织形式、工程进度和资金使用计划、财务、权属、档案管理等制度是否合理。项目的实施是否实行公告、工程招投标、项目法人、工程监理等管理制度。通过查看业务资料，审计是否存在规避招投标或者虚假招投标，降低标准或者弄虚作假帮助不符合条件的单位参加招投标，工作人员与投标单位串通泄露标底等。
要关注项目施工单位是否按照项目设计和有关技术标准进行施工，建立质量责任制，明确工程及标段的项目经理，对出现质量问题和验收不合格的工程是否返修或返工。完成的工程量是否经项目承担单位、施工单位、监理单位三方签证确认。
要关注监理单位是否依照项目设计、有关技术标准和相关合同进行工程监理，对工程投资质量和进度进行控制，承担监理责任。在项目施工质量监管、工程量审核过程中，监管人员与监理单位、施工单位相互串通放松质量监管，降低建设标准和工程质量或者虚报工程量，弄虚作假变更设计套取资金等。
对于工程决算和验收环节，主要应关注决算的依据、内容、格式是否符合要求；数据是否真实、准确；对部分工程进行抽查，审计其工程结算是否真实准确、工程质量是否合格。是否存在违反规定程序、不按质量标准验收项目。在项目竣工验收过程中，有无领导干部违规插手或者干预项目验收工作；验收工作人员任意降低验收标准，不按规定程序验收，帮助不合格项目通过验收等。
