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篇1
“两套系列”是：（一）行政系列。对专利审查程序、撤销程序及无效宣告程序中出现的行政性专利案件和具有民事性质的专利纠纷案件的处理（可以）通过行政渠道解决。如行政复议、复审、行政诉讼、行政裁决等。（二）诉讼系列。对民事性专利案件和刑事性专利案件完全由诉讼渠道解决。
“三种方式”是指行政处理方式，包括行政决定、行政裁决；民事处理方式，包括民事裁定和判决；刑事处理方式，即刑事判决。行政判决很少涉及对案件实体的具体处理，所以可以把它视为行政处理方式的一种附属方式。
由上可见，对纯行政性专利案件，审判权与行政执法权由行政诉讼法给予界定，并不会发生冲突的问题，但对具有民事性质的专利纠纷案件的处理上，由于两套系列、多种处理方式并存，民事审判权与行政执法权之间存在着冲突的可能性。
这种冲突具体表现为以下三个方面：
一是法律规定上的冲突。我国《民事诉讼法》第3 条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定”。亦即民事案件由人民法院依民诉法进行审理。其第6 条又规定：“民事案件的审判权由人民法院行使。人民法院依照法律规定对民事案件独立进行审判，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”据此，最高人民法院在有关司法文件中（注：参见《最高人民法院关于开展专利审判工作的几个问题的通知》（1985年2月16日）、《最高人民法院关于审理专利申请权纠纷案件若干问题的通知》（1987年10月19日）、《最高人民法院关于审理专利纠纷案件若干问题的解答》（1992年12月29日）第二项规定。）就专利案件规定了自己的管辖范围。即民事性专利案件的受理范围。《专利法》第60条，《专利法实施细则》第76条、第77条及国家科委、专利局《关于加强专利管理工作的通知》第一项规定了专利管理机关的执法职能及其与人民法院相同的民事受案范围。专利管理机关对民事性专利纠纷案件的处理方式在行政法上属行政裁决的性质。虽根据《行政诉讼法》规定，不服行政裁决可向人民法院提起行政诉讼，接受司法审查，但行政判决毕竟是对行政主体裁决过程合法性审查，很难涉及到当事人之间具体权利义务关系。这就是说从案件的实体上剥夺了人民法院的民事审判权，使得民事诉讼法与专利法规在立法上促成了审判权与行政执法权的冲突。
二是诉讼程序与行政执法程序运作过程中的冲突。这主要表现在：1、在程序的启动上。对专利申请权纠纷案件，法院认为， “须先经行政解决，当事人对上级主管部门或者地方专利管理机关处理不服的，才可以向人民法院起诉。因此，在立案审查时，应先告知当事人先去行政机关请求调处解决、法院不应直接收案。”（注：中国专利局专利管理部、最高人民法院经济庭编《中国专利纠纷案例选编》， 专利文献出版社，1991年9月第1版第5页。不过，这种作法与《专利法实施细则》第15 条第1款规定相矛盾。该款规定，此类纠纷， 当事人也可以直接向人民法院起诉。）这虽然在形式上与民诉法第111条第3项的规定相同，但实质上是与《最高人民法院关于审理纠纷案件若干问题的解答》（1992年12月29日）第7项规定相矛盾的。 即专利管理机关可对此类案件进行调解。如果达到协议后，一方当事人在调解书送达前或送达后反悔，又向人民法院起诉的，人民法院应予受理。这表明，除非专利管理机关对此类案件不适用调解，仅适用裁决方式结案，否则，一方当事人可以绕过行政解决方式（如通过假意调解）直接向人民法院提起民事诉讼。这就造成了行政优先受理权的虚置。对专利侵权案件等，专利法规定了由专利管理机关和人民法院竞争管辖，即由当事人选择案件主管机关。但是，《最高人民法院关于审理专利纠纷案件若干问题的解答》（1992年12月29日）第5项规定又限制了由专利法第60条等作出的这一规定。 即除非双方当事人都愿意接受专利管理机关处理，否则，即使一方向专利管理机关请求调处，专利管理机关并且也已经立案受理，只要另一方当事人拒绝答辩或未进行实质性答辩又向人民法院起诉的，若符合民诉法规定，人民法院应予受理。另外，如果在专利管理机关调处过程中，当事人双方都向人民法院起诉的，人民法院亦应予受理。因此，在司法实践中，专利管理机关调处专利纠纷案件的范围被大大地限制了，司法管辖权得到了充分的扩张。2、在专利无效宣告程序与民事诉讼程序关系上。 由于无效宣告程序是在专利复审委员会主持下进行的，属于行政执法权范畴，而非司法权范畴。因此，这实质上也是行政执法权与司法权的关系问题。我国专利法实施细则第15条第2 款规定：“当事人因专利申请权或者专利权发生纠纷，并已请求专利管理机关处理或者向人民法院提起诉讼的，可以请求专利局中止有关程序。”此外，最高法院《关于审理专利申请权纠纷案件若干问题的通知》（1987年10月19日）第4 项及《关于审理专利纠纷案件若干问题的解答》第42条规定了无效程序与诉讼程序的关系问题，其中，法院掌握了很大的主动权和自由裁量权。例如1987年10月19日《通知》第42项规定（现仍有效部分）：专利复审委员会在对无效宣告请求进行复审的过程，如果发现无效宣告请求是针对已为人民法院确认专利申请权提出的，而且无效宣告请求人提出了新的证据和理由，则应中止专利复审程序，并将新的证据和理由送交人民法院。有关人民法院应认真审查处理，并将处理结果通知无效和宣告请求人和专利复审委员会。这意味着，专利复审委员会的复审程序必须依赖于法院的裁决才能进行。而在1992年12月29日的《解答》中，则规定：除法院受理实用新型或外观设计专利侵权案件后被告在答辩期间内请求宣告该项专利无效的应当中止诉讼之外，对其它情况，法院可以不中止诉讼。这些措施虽然有助于防止侵权人利用宣告专利权无效故意拖延诉讼，继续实施侵权行为，但毕竟不是及时制止侵权行为的根本办法，制止侵权行为采用诉讼保全等措施即可达到目的，与中止诉讼与否关系并不大。3、两套系列不协调，还可能因地方、 部门保护主义等破坏法治因素的干扰，削弱审判权与行政执法权的权威，或者造成两权之间更加剧烈的磨擦。
三是法理上的冲突。造成司法权与行政执法权冲突的根本原因在于法律理论缺乏科学性与统一性。这是传统公法、私法分立理论与现代社会经济生活复杂性的冲突。近代以来，大陆法系把法律区分为公法与私法，并提出了私法自治的法律原则。“区分公私法的实益在于，易于确定法律关系性质，应适用何种法律规定，应采何种救济方法制裁手段，以及案件应由何种性质的法院或审判庭受理，应适用何种诉讼程序。”（注：梁慧星：《民法总论》，法律出版社1996年8月第1版，第28—29页。）即私法案件由普通法院管辖，公法案件除刑事案件外，原则上得受行政救济，由行政机关或行政法院管辖。（注：王泽鉴：《民法总则》（台湾），1992年版，第2页。）现代专利制度的创设使公法私法的界限模糊了。涉及专利的法律关系不仅有民事法律关系，而且还包括大量的行政、刑事、诉讼等公法关系。在一专利案件中往往会发生这种民事法律关系与公法关系的竞合。如专利侵权案件中既包含侵权人对因行政许可而产生的行政法律关系的侵害，也包含对私权（专利权）本身的侵害。对这样的案件，应由哪种机关管辖，适用何种程序，在不同的法律思想指导下，会有不同的解决方案。由于我国并不承认公私法划分的西方法律理论，但同时又没有解决这一问题的具体理论武器，导致了司法权与行政执法权在立法和实践操作中的冲突。
二、外国的经验：西方典型解决模式述评
相对于民事、刑事等古老的法律制度而言，专利制度是一项较为年轻的制度。由于没有定型的理论模式作指导，世界各国都在不断探索最适合自己的法律制度，特别是在解决专利案件处理程序中民事审判权与行政执法权冲突问题，提出了不同的解决办法或模式，现举其要者，分述如下：
英国模式（注：本文探讨范围不涉及英国专利法中有关欧洲专利及苏格兰诉讼体制部分。）：1、机构设置及职权。1977 年《英国专利法》明确规定了专利法庭的设置及一般权力。第96条之（1 ）规定：“应设置专利法庭作为高等法院大法官法庭的一个组成部分，审理与专利有关的以及法院规则中规定的其他内容的诉讼。”第99条规定了法院的一般权力：“法院在按照本法、任何条约或联合王国参加的国际公约执行原审或上诉审判权中遇到的问题，可以专利局局长已过的任何命令或行使专利局长已行使先例过的任何其他权力。”但该法并没有对专利局及其局长的一般权力作出一般性规定。而是将其职权在条文中作了具体性规定。概括起来，其职权主要是：审查并授予专利权的权力，在审查专利申请案时受理异议的权力及颁发专利证之后处理专利案件的权力。英国专利法通过对法院权力的一般性规定和对专利局（局长）权力的具体性规定，在立法上较好地解决了二者之间的权力关系，避免了冲突的发生。2、权力之具体配置：（a）专利局局长对侵害专利的诉讼案件享有受限制的受理权。第61条规定，有关一项被宣称侵害专利的行为，该专利的所有者，可向法院提起民事诉讼（在不侵害法院的任何其他裁判权的条件下）。并可在诉讼中提出较广泛的请求（共5项）。但第3款规定，专利权人和任何其他人可根据彼此间的协议向专利局局长提出问题，即该其他人是否侵害了此专利。专利权人可据此要求侵害人赔偿其损失，或要求宣布该专利有效并受到了他的侵害。如果局长认为向他提出的问题由法院决定更为合适，他可以拒绝受理，而法院将有权裁决该问题，这样，专利局长的受理权至少有如下限制：须有当事人的协议，仅能接受当事人的两项请求，由此可见，专利局长受理的仅是“问题”，而对损失的赔偿的请求只是他在解决该问题时附带的事项，不是法院审判意义上完整的诉讼。（b）法院对专利享有受限制的注销权。 英国法对“专利的注销”规定了两种方式，一为依任何人的申请注销；二为专利局局长有主动注销专利的权力。对前者，第72条之（1）规定， 法院或专利局局长经任何人申请，根据法定的理由，可审查并命令注销一项发明专利，并有权要求专利权人修改其专利书件。如果专利局长拒绝批准注销申请，法院即不得接受就此件专利再提出的注销申请［72—（6）］。在专利局长已受理且未决定是否注销之前，法院亦不能受理注销申请，除非专利所有人同意或专利局长有书面证明法院解决此案更为合适。这说明，在专利的注销问题上，专利局长的权力之效力优先于法院的审判权。（c）专利有效性争议只能在专利侵害诉讼、 侵犯发表申请案权利诉讼及以“侵害”专利相威吓、非侵害声明、注销专利和有关王国使用的争议诉讼中提起，并绝对禁止当事人在这类诉讼当中，法院结案前，未经法院许可即向专利局长提起有效性争议［74—（8）］。因此， 就专利之有效性问题，法院又享有优势的权力。（d ）在一项发明被批准为专利后，就专利权谁属问题的疑议，首先应向专利局长提出［37—（1）］。故专利局长在此问题上较法院更有主动性。3、两套程序运作中的关系。如果当事人对专利局长处理的结果不服可向专利法院上诉，但对四类裁决（如有关书件形式、呈交方式、申请费等）不得上诉［97—（1）］。一般情况下，对专利局长的裁决上诉并经专利法庭复判后，不得再就复判向上诉法院上诉，除符合［97—（3 ）］之规定外。此外，英国专利法还对专利局处理案件的具体方式作了规定，如专利局局长独断权力的行使方式等。（第101条）
英国现行的这套体制是1977年以后形成的。此前，对专利案件是由工业裁判所来裁处的。工业裁判所是一种介于司法机关和政府行政机关之间的特殊机构。这种设置据说是适应政府对社会经济生活加强干预的现实需要。但学界对此颇有非议，认为：这是对英国法治传统的破坏。一切裁判权都应由普通法院行使。1955年英政府组织了弗兰克斯委员会（franks committee）对行政裁判所进行调查，1957年该委员会提出一份报告称：行政裁判所的存在是必要的，它是司法体系的补充。是按议会意旨设立的审判机关，非行政机构的一部分。但由于行政争端的特点，行政裁判所不能等同于法院。必须兼顾行政的需要和公平的要求，以平衡公共利益和公民个人的利益。（注：王名扬著：《英国行政法》，中国政法大学出版社，1987年3月第1版第139页。）英国设立工业裁判所 （行政裁判所之一种形式）完全出于现实的需要，具有很强的实用主义特色。它认为，这种裁判所具有普通法院所不具有的优点，如案件处理对裁判者专门知识的需要，程序简便、灵活、速度快、费用低等。但它毕竟是对国家已有体制的一种冲击，为兼顾现实需要与法治固有观念的需要，1977年成立了专门法庭-专利法庭，将工业裁判所取而代之。
美国模式：1、建制及职权。《美国法典》第35编第1条规定：专利与商标局是商务部所属机构。第6条a项又规定：专利与商标局局长在商务部部长的指导下，主管或行使法律所规定的有关核准专利和专利证颁发以及商标注册的一切职务。此外还有其他一些与专利案件的处理关系不甚密切的规定。第7条规定了申诉委员会的设置。 其职权是根据申请人的书面申诉，对于审查员所作不利于专利申请的决定，进行复查。其性质属于“再审理”。第141条规定了关税与专利上诉法院的权力。 即如果申请人放弃民事诉讼，可就申诉委员会的裁决及抵触案的一方当事人对专利申诉委员会有关优先权问题所作的裁决，向美国关税与专利上诉法院提出上诉。该法院有权受理。否则即根据第145、146条，在符合有关规定前提下向有关联邦法院提起民事诉讼。而对一般民事性质的专利案件则按民事程序由相关的联邦地区法院作一审。其二审案则由初审法院所在巡回区的联邦上诉法院受理。但由于各联邦上诉法院对专利侵权问题解释各异，难于维持联邦专利制度的统一性，且对专利的技术性问题，一般法官又难以胜任，因此，在1952年专利法实施后，就开始了专利司法制度的改革。1982年决定将美国权利要求法院上诉职能与关税与专利上诉法院的职能合并，再赋予其新的职能，成立联邦巡回区上诉法院。它是全国性巡回区法院，其管辖权主要是：对94个地区法院的专利诉讼案的上诉有排他性的管辖权及受理直接来自美国专利与商标局、或者通过哥伦比亚特区联邦地区法院的一审；间接来自该局的专利申请争议的上诉案。（注：张乃根编著：《美国专利法判例选析》，中国政法大学出版社1996年6月第1版第25—26页。）2、权力运作。 对直接来自专利局的案件及间接在该局的专利申请争议案（如通过民事诉讼程序就抵触专利的优先权问题而发生的争议），联邦巡回区上诉法院及相关地区法院根据任何一方当事人提议在符合一定条件下对专利局的记录及所作的证明和提出的文件应该承认其效力（与我国专利诉讼中所称的禁止反悔原则相类似），以充分尊重专利局应有的权力。同时，专利局应执行法院的判决，按法院的指示向有权人颁发专利书证（第150条）。 对其他专利案件，联邦巡回区法院及地区法院采“专利权有效推定”的原则，即除有法定抗辩理由之外，专利证书中每一权项（不论其形式上是否独立）都应推定为有效、主张无效者负举证责任。这在表面上看虽是举证原则，但实质上体现了司法权与行政执法权彼此相互独立、相互尊重的关系。“法院的权威来自对自己权利的限制”（注：爱德华法官：《世界知名法学家讲座》（尚未公开出版发行）。），不作份外之事。这是美国法官对自己职权的共同的基本观念。值得注意的是，美国为防止侵权人拖延诉讼，于第283 条规定：数法院对专利讼案有管辖权都可以依照衡平法原则发出禁令，防止法院以认为合理的条件侵害由专利证书取得的任何权利。
德日模式：德国与日本同属大陆法系，且在立法上有明显的渊源关系。尽管其具体制度、程序设置有所不同，但出于论述的方便，本文将之结合起来进行阐述。1、在与专利有关的机构设置上。 德国专利的审批授权机关是其专利局，并由其受过技术训练的审查员审理。为了协调司法权与行政权的关系，1961年德国设立专利法院，审理不服专利局决定的专利申诉（即复审）、无效、撤销和强制许可的案件。并可就专利法院的判决上诉到最高法院。其他专利案件，则按民事诉讼程序由普通法院审理。（注：参见《日本特许法》第三章、第六章、第七章之规定。）在日本，其专利的审批、授权、无效宣告等均在特许厅范围内进行，有审查、审判、复审等复杂程序及相应的机构，（注：参见马沙尔：《专利侵权诉讼》，载于最高法院经济庭中国专利局《〈德国专利案例分析研讨会〉资料汇编》，1995年5月（内部资料）第3页。）属于行政范畴。“对判决、第159条第1项（包括准用于第174条第1项的场合）、 准用第53条第1项（补充修正之驳回）的规定驳回决定以及对求判或再审请求书的驳回决定提出申诉，由东京高等法院专门受理”（第178条）。 而其它民事性案件则由普通的一般法院按民事程序受理。2、 权力运作关系。作为大陆法系的典型代表，认为民事关系属私法关系，由当事人自治，国家行政不予干预。反之，行政法律关系属公法关系，则由行政机关或专门法院来审查或审理。日本虽然在因专利形成的行政关系案件的受理上没有设置专门法院，但规定了由东京高等法院专属管辖，在一定意义上说，也是这种法治观的体现。因此在专利行政案件与民事案件的处理上由于司法权与行政权界限明确，一般不会发生主管竞合的情况。但这并不意味着两权之间不存在交叉关系。例如在专利侵权案件审理中会出现被告反诉原告专利权无效的情况。德国专利法院享有专利无效的审判权，它与审理侵权的民事法院彼此独立，从逻辑上说专利有效是侵权构成的前提，所以在此种情形之下，民事法院应中止诉讼，但其民诉法及实用新型法第19条则规定审理侵权的法院可以中止诉讼或延期审理。在这里，审理侵权案件的法院掌握着很大主动权。但是由于侵权诉讼一般需要较长时间才能审结而无效诉讼相当快（平均13个月），所以很少发生侵权判决之后再诉无效案件，也未出现过侵权判决与无效判决相互冲突的问题。（注： 参见中国专利局专利法研究所编：《专利法研究》 （1991年），专利献出版社，第119页。） 日本的专利无效案件在其特许厅内进行审判，不服可以向特定法院起诉。因此也有审理民事案件的法院的司法权与行政权在适用程序上的交叉关系。日本特许法在诸如此类涉及司法权与行政权的关系问题上都作了较为明确的规定。如第65条、第168条及第184条之2.
拉丁模式：在这种模式下，专利局只起登记作用，一切其他事宜，无论是实质性审查，还是专利诉讼，悉由法院解决。法国、意大利、西班牙、葡萄牙和一些拉丁美洲国家的制度都带有此类特点，后来，部分国家改变了这一作法。（注：郑成思：《知识产权法若干问题》，甘肃人民出版社，1984年第1版第109页。）其根本依据是把专利权作为自然权利而与一般私权同等看待。把专利法视为私法，实行私法自治，国家行政不予干预。
通过以上对西方典型国家两权冲突解决模式的考察，我们至少从中可得出如下几点结论：
一是在专利案件处理程序上，如何协调审判权力与行政执法权的关系，首先要受到该国权力结构基本制度的制约。在资本主义“三权分立”的制度下，司法权与行政权的分工是明确的，不可相互渗透。因此，在专利案件的处理的程序设计上，上述四种模式都体现了这一基本思想。尽管其解决的方法各不相同。甚至有的国家也曾试图模糊其中的界限，如英国的工业裁判所，但最终还是取消了这一做法，使行政权与司法权各复其位。
二是程序的设计直接取决于该社会的法治理念。英美法系虽无公、私法之划分，但有着与大陆法系相同的适应市场经济发展的基本价值理念。即强调个人主义和私权神圣。行政权不能介入私权。英国虽然专利局长有处理民事性专利案件的权力，但其程序的启动完全由双方当事人自决。因此，西方发达国家尽一切可能把专利权塑造为私权-一般财产权利。如美国专利法第261条、英国专利法第30条之（1）等，从而抹去专利权在产生、维持等环节上带有的公法色彩，受一般民事法律调整。同时在审查、授权等环节上又强调其公法性即按行政关系对待，由行政机关来处理。
三是西方专利案件处理制度安排的另一特点是，尽可能在适合专利案件的特点与节省制度成本之间找到最恰当的结合点，而不在全国成立一个执法、管理专利的专门行政系统机构，尽最大可能依靠已有的民事诉讼程序制度来处理专利纠纷案件。因此也最大限度地避免了司法权与行政权的冲突。
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适用普通程序审理行政案件在行政诉讼制度建立的初始阶段，由于受理和审理行政案件的实际经验不足，实行普通程序合议制可以集思广益，同时由于行政案件具有较强的技术性、知识性和专业性，独任制难以胜任等原因显得可行并且必要。但随着行政诉讼制度的逐步发展，这一规定已显得相对滞后和保守。与行政诉讼法形成鲜明对比的我国三大诉讼法中的民事诉讼法和刑事诉讼法均设立了简易程序，并在司法实践中发挥了及其重要的作用，体现了其特殊的价值。因此，在行政诉讼法中缺失简易程序，不仅造成了三大诉讼法立法体系的不统一，而且阻却了诉讼的效率。笔者认为行政诉讼应该设立简易程序，对部分案件由独任审判员按简易程序办理。
一、行政诉讼设立简易程序的价值根基
公正与效率是理性化的现代诉讼程序所追求的两大价值目标。“迟来的正义已非正义。”这句诉讼格言揭示了诉讼制度在时间上的重要特点。一个诉讼制度如果需要当事人支付更大的成本才能获得其应得的权利，那么，即使最终的分配符合“给其所应得”的实体公正要求，从实际效果看，此种分配却已经不再具有正义性了。尤其当面对着现代社会权利救济大众化的趋势及司法资源的相对稀缺性时，效率更成为诉讼程序制度所追求的一大价值目标。在行政诉讼程序中，在不损害诉讼公正的前提下，应更多的关注诉讼效率的价值目标，任何理性化的行政诉讼程序的设立和运作都必须具备一定的经济合理性，必须遵循成本投入最少而产出最大的效益规律，必须重视程序的经济性，不能为追求公正而不计成本、不惜代价。
行政诉讼设立简易程序，以效率为首要价值目标，兼顾公正，更好地协调了公正与效率两大价值目标之间的关系，将他们维持在适当平衡状态。通过对诉讼程序的简化，提高诉讼运行机制的效率，快速地解决纠纷。为提高诉讼运行机制的效率，诉讼主体的诉讼权利会受到一定的限制，在一定程度上公正让步于效率。但它同时也兼顾了公正，它是在确保行政案件公正审理的前提下简化诉讼程序的，并不妨碍诉讼公正的实现。行政诉讼简易程序的设立，缩短了诉讼周期，节约了司法资源，也尽可能地减少了原告在人、财、物方面的消耗，诉讼成本的降低将会极大地调动公民发动诉讼程序的积极性，从而获得更多的司法服务。并且它还将使行政机关有更多的时间和精力投入到行政管理和自身建设中去，获得更大的社会效益。
二、行政诉讼设立简易程序的必要性与可行性
（一）行政行为的高效率要求行政诉讼程序体现出效率理念。
在快节奏的现代社会，行政管理行为必须迅速、及时。对因行政管理行为而引起的行政争议也需要比较简单的纠纷解决机制快速地加以解决，从而更好地维护和监督行政机关的行政行为，及时地保护公民、法人和其他组织的合法权益。简易程序，顾名思义，其目的在于速审、速结，简化办案程序，提高办案效率，降低诉讼成本。在行政诉讼中设立简易程序不仅提高了行政诉讼程序运行机制的效率，同时也保证了行政管理行为高效率的实现。
（二）案件复杂程度差异性的客观规律需要设立简易程序。
普通程序和简易程序是根据案件难易程度与审判程序的适应性而采取不同的审判模式，前者是在保证效率的前提下强调规范和质量，后者是在保证规范和质量的前提下强调效率，只有找准两者之间的最佳结合点，才能达到质量效率兼俱的审判效果。在司法实践中，无论是刑事案件、民事案件，还是行政案件，都是有难有易、有繁有简，有的行政案件事实简单清楚、证据确凿、法律关系明确、双方当事人争议不大，从提高效率角度出发需要按简易程序办理，减少当事人讼累，节约司法成本，如一律按普通程序审理，虽有利于保障诉讼公正，却造成了司法机关大量的人力、物力、财力等司法资源的浪费，这是违背审判规律的。
（三）行政案件的增多趋势及司法资源的相对稀缺，也需要提高行政诉讼的效率。
近几年来，随着司法改革的深入，司法制度的逐渐完善，人民法院所受理行政案件数量有明显上升趋势。据相对保守的统计，当前的行政诉讼案件总量已十倍于颁布之初，而与此相对的从事行政审判的人数却并未大幅增加。人民法院受理的行政案件数量的增多，与有限司法资源的短缺相冲突，这势必导致行政纠纷不能得到及时的解决，公民、法人和其他组织的合法权益得不到有效的保护。在这种情况下，只有设立简易程序，提高诉讼程序运行机制的效率，才能满足程序公正和社会需求的双重价值目标。
（四）行政诉讼制度的特殊性为简易裁判制度奠定了坚实的基础。
在诉讼制度上，行政诉讼具有自己独特的特点。行政诉讼并不涉及原始事实，而只负责对具体行政行为的合法性作出裁判。在行政诉讼中，法院只需要对现有的证据材料能否支持特定的行政决定、该行政决定的作出是否合乎法律要求的条件和程序等确定的问题作出判断就可以了。对法律适用问题，无需花费太长的审理时间，而对于事实问题，法院也无需查明原告是否应受行政制裁的全部事实以及对行政决定赖以成立的事实进行全面审查。
（五）我国有关立法和司法实践为增设行政诉讼简易程序创造了条件。
我国民事、刑事案件都有适用简易程序的立法和规定，且经过实践，这两大诉讼简易程序也已基本成熟和完善，这为增设行政诉讼简易程序提供了重要的法律借鉴。并且随着行政诉讼法学理论研究的深入和司法实践经验的积累，行政诉讼中的有关问题不断得到补充和细化，人民法院审理行政案件时对案件事实的认定、证据采信、法律适用等问题得到相对统一，审理难度有所减轻，为行政诉讼简易程序奠定了基础。同时，行政诉讼程序已历经多年实践，人民法院法官队伍的构成和素质也已发生了重大的变化，业务素质和道德水平均有质的提高，从执法层面为行政诉讼简易程序的实施提供了保障。
三、行政诉讼简易程序的适用范围和条件
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1、《通知》取得的积极效果
初步取得了简易、高效、便民的程序目标，行政诉讼简易程序以其“快收、快审、快判、快结”的特点，大幅缩短了办案周期，降低了诉讼成本，形成了“多办案、快办案、办好案”的良性循环。以江西省为例，该省推行行政诉讼简易程序2年多来，受理适用行政诉讼简易程序的案件84件，审结83件，平均审理天数为18.51天，最短的仅2天，大大提高了行政案件的办案效率，减轻了当事人诉讼负担。为及时掌握简易程序试点效果，听取各方意见建议，试点法院还积极开展逐案回访制度。据悉，行政诉讼简易程序审判的案件结果更加公正，审结的案件实现了零上诉、零涉访率，案件协调撤诉率明显提高。
2.《通知》存在的问题
（1）关于适用行政诉讼简易程序审理行政案件的范围问题
关于简易程序审理案件的范围，德国在法律上采用了法官具有广泛自由裁量空间的实质标准和形式标准，而我国台湾地区关于案件是否适用简易程序的标准主要是涉诉的金额大小。在我国大陆，也是存在好几种观点，有的就认为应该借鉴我国台湾地区和德国等国家的做法，采取实质标准和形式标准兼顾以确定适用简易程序的案件。《通知》采取的是概括式的表述：“人民法院审理事实清楚、行政法律关系简单、权利义务关系明确、事实争议不大的行政案件，可以适用简易程序”。只要案件符合其中的任何一项条件，就都可以采用简易程序审理。同时还用列举的方式具体规定了不适用简易程序审理的情况：“社会影响重大的行政案件、一方或多方当事人人数众多的行政诉讼案件、涉及当事人重大利益的行政诉讼案件、发回重审和按照审判监督程序再审的行政案件、涉及申请财产保全、证据保全、先予执行和鉴定的行政案件、涉及人身自由的行政强制措施、行政处罚案件、其他不宜适用简易程序审理的行政案件”。
（2）对简易程序审理案件中有关的期限问题
简易程序及时性的特点，决定了简易程序中必然包含相关期限的缩短。我国《行政诉讼法》规定诉讼时限周期相对较长，适用简易程序审理案件就应相应地缩短诉讼时限。但实践中如何缩短期限在争议比较大。采用简易程序审理案件的期限是45天，是参照民事诉讼简易程序的规定，也是普通程序审理期限的一半。但有的人认为还应该再缩短，规定为30天的审限比较合适。
（3）应否确立一次合法传唤的缺席判决制度问题
根据我国《行政诉讼法》的规定，“经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。”关于行政诉讼简易程序中是否应确立一次合法传唤的缺席判决制度，也存在不同的观点。
（4）应否确立言词诉答制度问题
《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第四条规定了“原告本人不能书写状，委托他人状确有困难的，可以口头。原告口头的，人民法院应当将当事人的基本情况、联系方式、诉讼请求、事实及理由予以准确记录，将相关证据予以登记。人民法院应当将上述记录和登记的内容向原告当面宣读，原告认为无误后应当签名或者捺印”。这是民事诉讼简易程序确立言词诉答制度的规定，但行政诉讼简易程序是否需要确立这种制度呢？实践中存在着争议。
二、对《通知》的评析
诉讼的价值追求在于公正与效率，平衡公正与效率的关系也是诉讼制度设计时需要考虑的主要因素，该《通知》的，是行政诉讼法修改的有益尝试，是建立法治政府的有益尝试，并在实践中取得了很好的效果，民事诉讼法和刑事诉讼法均有简易程序的相关规定，作为三大诉讼法之一的行政诉讼，尚未确立行政诉讼简易程序，通过《通知》的试点实施，对于构建我国的行政诉讼简易程序有着极其重要的意义，对于我国行政诉讼法的修改，完善我国法律体系意义深远，同时我们也应该看到该《通知》在实施过程中存在的问题，在适用的案件范围、审理期限、一次合法传唤的缺席判决以及应否确立言词诉答制度等方面存在的争议，该通知只是试行阶段，并未在全国范围内得到普遍的实施，因此，应该在行政诉讼法的修改中对其加以完善，行政诉讼法的修改应针对这些问题提出解决方案，设计出更加合理的行政诉讼简易程序。
【参考文献】
[1]傅郁林.繁简分流与程序保障[J].法学研究，2003（1）.
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一、行政诉讼法的贡献及其修改的必要性
行政诉讼法在我国的施行已经有20多个年头，其所取得的成就是巨大的，这种成就突出表现在以下两个方面：一方面，行政诉讼法将“民告官”这一形式以法律制度的形式确立下来，使寻常百姓能够享有同政府平等的司法权利，极大地促进了政府观念的迅速转变；另一方面，行政诉讼法更是促进了我国民主法治制度的发展与完善，在行政诉讼法实施之后，我们形成了一系列的法律制度，例如行政复议法、行政许可法以及行政处罚法等，所以说，行政诉讼法在我国当前整个行政法制体系的构建过程中起到了重要的基础性作用。行政诉讼法的上述贡献是不可磨灭的，是任何人都应当承认的。除此之外，行政诉讼法还为救济政府机构以外的法律主体提供了良好的救济途径，使得公民、法人以及其他社会组织在受到行政侵权的情况下能够得到有效救济。但是伴随着我国当前司法实践的不断深化，行政诉讼法逐渐显现出一些缺陷与不足。主要是由于在行政诉讼法确立之初没有预见到的、一些在制度设计方面有所疏忽的问题，因此，推进行政诉讼法的修改势在必行。
二、行政诉讼法的修改方向分析
笔者通过深入分析我国行政诉讼法的相关理论以及我国近年来行政诉讼法在实施过程中的经验与教训，认为我国行政诉讼法的修改方向应当从以下几个方面来着手实施：
1．扩大行政诉讼法的受案范围。确立行政诉讼的受案范围，是行政诉讼应该首先解决的问题。受案范围大小，关系到行政机关的行为在多大程度上置于司法机关的监督之下，也直接关系到公民、法人或其他组织的权益是否得到有效保护。我国现行《行政诉讼法》第二条明确规定：公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提讼。由此可见，就《行政诉讼法》的规定来看，所界定的可诉的行政行为是指具体行政行为。这就致使我国当前的一些行政争议案件不能进入行政诉讼法律程序，比如没有把抽象行政行为和公益诉讼纳入法院司法审查的范围，这一点可以说是当前行政诉讼法进行修改的最主要问题。针对这一问题，笔者认为行政诉讼法可以从以下两个方面扩大受案范围：一方面，可以将原先受理案件范围规定的列举方式转变为概括方式，将那些不能进入行政诉讼法履行程序的案件进行列举；另一方面，可以规定除了国务院的行政行为之外，其余的行政都应当纳入法院受理案件的范围之内。近日，“北大版”与“人大版”的《行政诉讼法》修改建议稿相继面世，北大版的修改意见稿，用“行使行政职权的行为”替代了“具体行政行为”。人大版提到，用“行政争议”替代“具体行政行为”，有学者称“行政争议”这个提法更加宽泛，具有更大的包容性。
2．提升行政案件的审理级别。行政诉讼制度是一项针对我国行政机关行政行为的一部法律审查制度，是我国目前唯一的一部以法律方式控制国家权力的制度，所以说加强对法院的独立性就成为当前亟待解决的重要课题。可以在目前体制的基础上提升行政案件的审理级别，也就是需要增加中级人民法院以及高级人民法院对一审行政案件的管辖，除此之外，还可以将地域管辖的选择范围进一步扩大，可以由行政案件的被告方或者原告方所在地的人民法院受理，倘若原告方与被告方同在一个法院管辖区的，原告能够向其所在地人民法院的上级人民法院申诉制定距离最近的法院进行受理。这一改革方向也是北大版的行政诉讼法修改建议稿对现行行政诉讼法的一大改变，该建议稿的第14条提出：“中级人民法院管辖第一审行政案件”。这意味着如果该条建议被采纳，基层法院将不再设置行政审判庭。此外，建议稿还明确，对国务院及其各部门或者省、自治区、直辖市人民政府提讼的一审行政案件，将由高级人民法院管辖。
3．将行政诉讼调解机制引入进来。诉讼调解指的是当事人在人民法院审判人员的主持下，采取平等协商的方式，来进行权益争议的解决的一种办法。诉讼调解的作用在于有效的使纠纷得到彻底的解决，能够积极推进人民内部团结以及纠纷诉讼的预防。但是，在我国行政诉讼案件的审理过程中，除了行政侵权赔偿适用调解以外，其他类型的行政案件都不适用于调解。在人民法院对行政诉讼案件的审判实践中，当具体行政行为适用法律明显错误或者处罚显失公平的情况下也有进行案件外协调解决的案例。在这里，“协调”在本质上其实就是“调解”，这样能够使行政诉讼当事人双方之间的纠纷得到快速解决，极大地提升人民法院的案件审理速度。
行政调解将当事人自主意思表示建立在对行政机关正确执法而树立起的权威的服从与信任感的基础上，能够进一步完善社会冲突解决机制体系。所以说，将行政诉讼调解引入到行政案件的审理中，不仅有利于提高法院的办案效率，并且能够缓解政群关系，有利于推进行政审判方式的改革。
4．增设行政诉讼简易程序。简易程序是指第一审普通程序的简化，是基层人民法院和它的派出法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件的程序。简易程序能够给诉讼当事人提供便利，能够为人民法院的案件审理提供方便，能够使人力、物力、财力得到节约，极大地减轻当事人的负担，而且还能够使人民法院从众多案件中解脱出来，集中精力去审理那些重大的、复杂的案件。
在我国，《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》中明确规定了有关简易程序审理民事案件和刑事案件。但我国《行政诉讼法》中没有关于适用简易程序的规定。行政诉讼法第六条规定，人民法院审理行政案件，依法实行合议制度。这就明确了行政案件的审理只能适用普通程序。在制定行政诉讼法之初，行政案件数量十分有限，而且又考虑到行政案件本身的特殊性，其审理的最终结果关系到国家行政机关的正常运转和执法权威、行政相对人的切身利益，因此，立法者本着慎重的原则，只在行政诉讼法中设立了普通程序是可行的。但随着建设法治国家和依法行政步伐加快，行政案件的数量和种类不断增多。在这样的司法环境中，在我国行政审判力量严重不足的环境下，单纯适用普通程序审理行政案件已经非常不适应“公正与效率”这一法院的时代主题。所以说，在行政诉讼中增设简易程序，能够完善我国行政诉讼制度，提高行政审判效率。对于行政诉讼中适用简易程序的案件范围，主要是针对情节简单、双方当事人对事实无争议或争议不大，只是要求在法律适用上到法院讨个公正的说法的案件；或者一些事实十分清楚，涉及金额较小，并且行政相对人急需法院快速对争议进行了断的案件。对上述列举的案件适用简易程序，由一名审判员进行审理，根据需要随时传唤双方当事人到庭参加诉讼，而不受普通程序中有关答辩期、开庭审理程序的限制，既能达到快速解决争端的目的，满足双方当事人的要求，又能使诉讼成本得到有效的节约，减少当事人的诉讼负担，提高人民法院的办案效率。设立具有程序正当性的行政诉讼简易程序，符合司法公正与效率的价值追求。
三、结束语
行政诉讼法是我国当前深化政治体制改革的重要手段，是我们进行政治体制改革的排头兵，究竟是要对现行的行政诉讼法进行大的修改，还是适当的进行小的调整必须要明确。当前关于行政诉讼法修改的一些理论上的设想以及实践上的落实还需要进一步的论证。总而言之，积极推进我国行政诉讼法律制度的改革与完善，是构建和谐社会、维持良好社会秩序的重要举措。
参考文献：
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，在此类案件的审判过程中，对行政、民事争议分别立案、分别审理判决。这样做：一是繁琐，二是造成了人民法院很多重复性工作，同时也造成了当事人的诉累。所以，笔者认为从整体上看，应鼓励对行政、民事关联案件合关审理，因为合并审理符合人民群众的根本利益，减少了当事人的诉累，符合人民法院追求公正效率有机统一的价值取向。我们对此类案件进行探讨和具有重要的现实意义。
关键词：行政、民事关联案件；特征；审理程序；并案审理
一、行政和民事关联案件的概念与特征
（一）行政和民事关联案件的概念
行政诉讼即解决行政争议的一种诉讼制度。《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件时，对具体行政行为是否合法进行审查。”该法第十一条又具体规定了行政处罚、行政强制措施等八类可以向人民法院提起诉讼的行政行为。由以上规定可知《行政诉讼法》审查的核心是具体行政行为的合法性，包括具体行政行为证据是否确凿，适用、法规是否正确，程序是否合法，是否符合法定的行政执法目的。这四个方面的审查构成了人民法院合法性审查的具体内容。也构成了人民法院行政诉讼的主要内涵。但是随着司法实践的深入，人们越来越感觉到有相当数量的案件不单纯是行政纠纷，同时也是民事纠纷，行政纠纷和民事纠纷之间存在着内存的联系。例如不服道路事故责任认定案件。交通责任认定是交警部门根据法定职责对当事人之间就道路交通事故应负的责任作出认定的一项具体行政行为，在这个案件中不仅存在着当事人不服行政机关做出的具体行政行为的矛盾。同时，存在着当事人之间因交通肇事引起的民事赔偿的争议。在这两个纠纷中，民事纠纷是行政纠纷的起因，行政纠纷的解决是民事纠纷最终得以解决的必要条件。两个纠纷存在着内在的联系。我们把这种既涉及行政争议又涉及民事争议，行政争议与民事争议存在内在联系的案件，叫作行政和民事相关联案件。一段时期以来，界曾有学者把这种案件称为行政附带民事诉讼案件。笔者认为，行政附带民事诉讼这种提法主要是套用了刑事附带民事诉讼这一称谓。刑事附带民事诉讼解决的是在追究犯罪嫌疑人刑事责任的同时对因犯罪行为造成的人身伤害和才产损失赔偿一并予以判决的审判方式。在刑事附带民事诉讼中刑事部门是主诉，民事部分是从诉。而在行政、民事关联案件中，民事部分是指民事法院关系当事人之间的民事纠纷且行政争议和民事争议两者之间没有主从之分，二者是并列的关系。如称之为行政附带民事诉讼则可能让人误解为是行政侵权赔偿之诉。不能准确反映这类案件的内涵特点。笔者认为将此类案件称之为行政、民事关联案件反映了行政争议与民事争议之间的相对独立，又反映了二者之间存在在内的联系，较之行政附带民事诉讼这种提法更贴切一些。
（二）行政和民事关联的特征
行政与民事关联案件与普通行政诉讼案件相比具体如下特点：
1、民事与行政关联案件与普通行政诉讼案件权利性质不同。一般的行政案件主要是行政主体行使国家行政管理职权，体现的是公权力。而民事和行政关联案件，则不仅涉及公权力，也涉及私权利。
2、民事与行政关联案件与普通行政诉讼案件法律关系不同。一般的行政案件只体现一种纵向的法律关系，即行政主体与公民、法人或其它组织之间管理与被管理的行政法律关系。而民事和行政关联案件，除具有上述行政法律关系外，公民、法人或其它组织相互之间还具有一种横向的、平等主体之间的民事权利、义务关系。例如不服颁发施工许可证、排污许可证等案件，原告与被告之间是行政管理法律关系，而原告与第三人之间则是平等主体的民事权利、义务关系。
3、民事行政关联案件与普通行政案件在行政裁决是否体现当事人追求的终极目的上有所不同。
普通行政案件，一审行政裁判做出后，当事人的实体权利、义务即得到了实现或确定。因为，当事人的权利和义务正是由行政主体单方面的具体行政为创立和设立的。一旦法院对该具体行政行为的效力做出裁判，当事人的实体权利、义务也就从根本上得到了落实。而民事和行政关联案件，一审行政裁判结果对于当事人来说，往往只是获取最终民事权益的一个条件。行政诉讼结束后，往往还要通过民事诉讼或其它途径解决与他人之间的民事纠纷。
4、民事行政关联案件与普通行政案件在是否必须追加第三人参加诉讼上有所不同。
普通行政案件一般有原告、被告即可独立成讼。有些需要追加第三人的，主要是出于查清案件事实的考虑，第三人一般不能对某种实际利益主张权利。而民事与行政关联案件，第三人是必须追加的诉讼主体，因为，这种第三人与案件的裁判有法律上的利害关系，如果法院未按规定通知第三人参加诉讼而径行判决的话，则构成了程序上的漏列当事人。
5、审查范围不同。行政案件，法院只审具具体行政行为的合法性。行政、民事关联案件，如果一并审理，法院既要对具体行政行为进行审查，还要对民事部分进行审查。且两部分审查，审理的范围，适用的原则不同，对行政案件遵循全面审查原则，即法院审查范围不受当事人诉讼请求范围的限制，从实体到程序逐一审查。而对民事部分的审理由民法属于私法范畴，根据我国《民事诉讼法》第十三条规定“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”。因此，法院对民事部分审理的范围不能超过当事人诉讼请求确定的范围。
6、普通行政案件适用行政诉讼程序，同时补充适用民事诉诉程序。但与行政案件性质相背的民事诉讼规定不能适用。而行政、民事关联案件，由于实际包含了两个性质不同的诉讼。所以，在不同阶段要分别采用不同的诉讼规则。特别是调解、反诉，证据规则，处分原则等诉讼规则的适用，必须和各自的诉讼阶段相适应，不能混同，否则就造成了程序上的违法。如在民事部分的审理中，可以适用调解、反诉，由当事人处分自己的诉讼权利；而在行政案件的审理中，就不能适用调解（行政赔偿除外）、反诉；处分原则不是双向的而是单向的，即做为原告的管理相对人有权处分自己的诉讼权利，而作为被告的行政机关，不能放弃依法进行行政管理的职责。在证据规则上，民事诉讼与行政诉讼有较大区别，民事案件适用谁主张谁举证，不能举证的承担败诉责任；而行政诉讼，除了行政赔偿不作为等几种类型的案件，原告负有相应的举证责任外，由被告对具体行政行为负举证责任，且被告提供证据材料的时间，有着严格的规定。
二、行政和民事关联案件的具体审理
（一）合并审理问题的提出和意义
行政、民事关联案件的存在是客观的。行政、民事关联案件与普通行政案件，普通民事案件相比，也有其自身的特点。这样就给我们提出了一个问题，对这类案件的审理程序应否革新，能否革新？我们来算笔帐，我们知道，行政、民事关联案件、行政案件审结后，并不意味着当中人之间纠纷的彻底解决，当事人之间的民事争议，仍需继续通过民事诉讼或其它途径加以解决。如果当事人选择了民事诉讼解决纠纷。按照我国《民事诉讼法》规定，案件审理期限适用简易程序是三个月。普通程序是六个月，加上行政案件审理期限三个月，对于当事人来说，整个官司打下来快了将近半年，慢则将近一年。这和主义市场的要求和社会人们生活的快节奏显然是不相应适的。为了解决这一问题，方便当事人诉讼，提高人民法院办案效率，有学者提出在行政诉讼法中设立专门的行政附带民事诉讼程序，以对行政、民事关联案件进行合并审理。他们并且论证了合并审理的可能性。这就是行政审判庭在对被诉具体行政行为的合法性进行全面审查时，必然对与之有关的民事争议有所了解。而且一般情况下可以确定当事人之间的民事权利、义务关系。但也有学者对人民法院在行政诉讼中，合并审理行政民事关联案件提出异议，他们的主要理由：一是行政和民事诉讼审查的对象不同，行政和民事诉讼证据规则不同，在一个庭审程序中解决两个争议，容易造成法庭举证的混乱。笔者认为，以上两种观点，一种阐述了设立行政附带民事诉讼程序的必要性、可能性。一种强调了面临的困难和矛盾，应该说各自都有一定的道理，但从整体上看，应鼓励对行政、民事关联案件的合并审理，因为合并审理符合人民群众利益，符合人民法院追求的公正与效率有机统一的价值取向。
（二）具体审理的程序
1、现行立法的
我国《行政诉讼法》颁布于1989年，受司法实践的制约，当时对行政、民事关联案件尚缺乏系统、深刻的认识，也不可能制定对行政、民事争议一并审理的法律规定。2001年3月8日，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）颁布。《解释》第六十一条规定“被告对平等主体之间的民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”这一规定，实际确立了人民法院在行政诉讼中，可以一并审理行政、民事关联案件的原则、制度。这一制度带来了三方面积极的社会效果：第一，缩短了诉讼周期，提高了审判效率，方便了当事人，节省了诉讼成本和审判资源。第二，彻底消除了纠纷，有利于社会秩序的稳定。第三，避免了因法院审判人员个体差异造成的行政审判结果与民事审判结果的矛盾，维护了法院的同一性、严肃性。从《解释》第六十一条的内容，我们不难看出。
（1）最高人民法院对于一并审理的行政案件的范围有着严格的限制。仅限于行政裁决案件，对其它行政、民事关联案件不能适用一并审理。行政裁决是指国家行政机关根据法律授权，以第三者的身份，依照一定的程序，裁决平等主体之间与行政管理相关的民事、经济纠纷的行政行为。
根据我国目前的行政法律、法规规定以及行政执法实践行政机关作出的可以向人民法院提起行政诉讼的行政裁决，主要包括如下几类：
①行政机关就民事侵权、民事赔偿所作裁决，如环保部门对排放污染物的和受污染损害者之间的赔偿纠纷所作裁决。工商部门对侵犯注册商标专用权行为所作的停止侵害赔偿损失裁决等。
②行政机关就民事补偿所作裁决。如行政机关依《城市房屋拆迁管理条例》所作的强制性拆迁补偿决定；依《土地管理法》所作的土地征用补偿决定等。
③行政确权裁决，即行政机关就公民、法人或其它组织之间，因土地、森林、草原、矿产等资源所有权或使用权发生争议所作裁决。
（2）对一并审理的适用条件有着严格的规定：第一、要有民事关系当事人提出一并审理申请。对此，有一种观点认为，对行政、民事关联案件的一并审理，必须基于当事人的自愿。不仅要有民事关系一方当事人提出要求，而且要有其它民事关系当事人一致同意。笔者认为，当事人提出要求是法院并案审理的前提，这是应该的。但将其进一步扩大理解为，其它民事关系当事人也必须一致同意，笔者不敢苟同。我们知道行政裁决从提起形式上看，既有行政机关依法定职责在处理行政事务时主动作出的裁决，如依《渔业法》所作裁决，也有依当事人申请，行政机关作出的选择性行政裁决；如依《药品管理法》所作裁决；还有行政机关即可以主动作出，也可以根据当事人申请作出的自主型行政裁决。如依《草原法》所作裁决。由以上可知，行政裁决既可以根据当事人申请也可以由行政机关依职权作出。它体现的是国家单方面的意志，而不是当事人和行政机关的共同合意。因此，笔者认为强调当事人“一致同意”既不现实也不符合行政裁决的性质和特性。第二，只有对违法的行政裁决，法院才可以和有必要进行一并审理。因为，如果行政裁决合法，法院就应当作出维持判决。而维持行政裁决，就意味着行政机关对民事权利义务关系的裁决发生效力。在这种情况下如果仍由法院对民事争议进行审理。法院的处理结果如与行政机关的裁决相同，则属于重复，没有必要；如不同，则造成法院判决和行政裁决法律效力上的冲突。考虑到合法行政裁决案件进行民事审理。必然带来逻辑上的矛盾和冲突。所以，最高法院在《解释》中排除了对合法行政裁决进行民事审理的情况。第三、行政、民事两个不同的诉讼请求之间应具有内在的关联性。具体表现在两个方面：一是同一具体行政行为引起了行政和民事两个不同的争议和纠纷。行政行为和民事纠纷之间有直接的因果关系。二是民事纠纷的解决有待于行政争议的解决，行政争议是民事争议解决的中间环节。以上三个条件必须同时具备才可以适用《解释》进行一并审理。
（3）《解释》未对“一并审理”的内涵、具体程序进行规定和说明。一并审理可以理解为是由同一个审判组织在同一审判程序中对行政、民事两个争议并案审理，也可以理解为由同一个审判组织在两个庭审程序中对行政、民事争议分别审理。在一个庭审程序中是分别审理还是交叉在一起统一审理，诉讼规则、证据规则如何适用等方面，《解释》都没有涉及，规定的比较笼统。
综上所述，《解释》对行政、民事关联案件的规定，表现在“严”和“宽”两个方面。“严”主要体现在严格限定受案范围，严格限定审理条件，严的目的是考虑司法实践所处的阶段、考虑行政审判庭的承受能力，以达到少而精确保案件质量。宽的目的是不做过多限制，给大家留下更加广阔的规定具有较强的时间性。相信随着司法实践的深入，随着经验的不断积累，审判能力的不断提高，严和宽的趋势会发生转变。这严和宽的变化将意味着的进步，法制的进步。
2、具体审理程序的设想
最高法院在《解释》中对行政、民事关联案件的具体审理程序未作规定，这给司法实践、探索提供了广阔的空间，各个法院在具体办案中可以大胆尝试适用不同的审判方式。但是无论采用何种具体审判方式，有一个原则不能背离。这就是具体审理程序，必须以《行政诉讼法》、《发事诉讼法》为基础，必须注意保护当事人的诉讼权利不受损害。笔者认为，对一个行政民事关联案件的审理，一般应在一个庭审程序中完成，确因案情复杂或者行政案件审结期限的，可以分别开庭审理。对于行政争议、发事争议在不同的审理阶段，或不同的庭审程序中应适用相应的行政或民事诉讼规则，证据规则。具体设想如下：
（1）认真审查起拆状、答辩状，判断案件性质是否属于可以一并审理的行政、民事关联案件。是否符合法定的一并审理的条件。
（2）对于符合条件的，告知当事人有要求法院在行政诉讼中一并审理民事纠纷的权利，当事人要求并案审理的，写出书面申请。
（3）书面通知民事法律关系对方当事人作为行政诉讼第三人和一并审理民事案件的被告到庭参加诉讼。如商标局将甲的商标专用权确认给乙、甲不服向法院起诉，并附带要求民事赔偿，法院应把乙列为行政诉讼第三人和一并审理的民事案件的补告。否则，审理工作就不能正常进行。
（4）告知当事人诉讼权利，庭审注意事项。
（5）先对具体行政行为进行审理，后就诉讼请求的范围对民事争议进行审理。
（6）经法院主持，民事法律关系当事人可就民事纠纷进行和解。
（7）调解不成的，由法院一并作出行政、民事判决。
（8）对于一并判决可能过分迟延，影响行政案件审理的，法院可先就行政争议作出判决，然后再在民事审理期限内就民事纠纷另行作出判决。
3、办理行政、民事关系案件应当注意的
(1)行政、民事关联案件是作为一个案件审理还是作为两个案件审理问题。这个问题理论界一直存在争议，一种意见认为应作为两个案件审理。由于行政案件与民事案件在审理对象、审理方式、举证责任、当事人称谓等方面有诸多差异，将行政与民事合并审理，下一份判决书，理论上不容易理顺，操作上较困难，因此，主张将行政案件与民事案件分别立案，分别审理，分别判决。另一种意见认为，行政、民事关联案件应做为一个案件审理，一并审理一并判决。这样有助于提高办案效率，减轻当事人诉累。由于对行政、民事案件进行一并审理是一种前所未有的事情。所以，势必对现有的诉讼程序或司法观念带来一定的冲击。这正为大胆实践和理论创新提供了动力和必要。面对挑战不应回避矛盾，而应积极主动探索解决问题和矛盾的途径。诉讼规则本身不是一成不变的。诉讼目的是在一定规则的保障下实际排解纠纷，消除社会矛盾，解决实际问题。因此，只要有利于提高审判效率、有利于方便当事人诉讼，有利于法院做出公正判决。就应大胆去尝试。关于对行征、民事、争议分别立案，分别审理，分别判决，这种观点认为，一是繁琐，二是会造成法院很多重复性工作，实际上和分别提起行政诉讼和民事诉讼没有多大区别，也就失去并案审理的意义。
笔者倾向于后一种意见，即对一般行政、民事关联案件，应做为一个案件在一个庭审程序中审结，制作一份判决书。但也不排除第一种意见，如果案情比较复杂。证据材料多，在一个庭审程序中不易审理，也可以将行政、民事分两个案件进行审理。但是必须注意先行政后民事。因为只有经过对行政案件的先行审理才可能了解行政裁决是否违法、是否符合法定的一并审理的条件。在一并审理过程中遇到的诸如判决书名称、当事人称谓等法律问题只要不违反法律限制性规定，大家都可以大胆探索，如能否将判决书称为“××法院行政及民事判决书”能否将民事法律关系对方当事人称为“行政诉讼第三人兼民事诉讼被告”。大家都可广泛探讨，仁者见仁，智者见智。
（2）在一个庭审程序中，审理行政、民事关联案件时，应注意不同诉讼，证据规则的不同。行政诉讼中被告对所作具体行政行为负举证责任，民事诉讼中适用当事人谁主张谁举证。民事法律关系对方当事人参加诉讼后，为了自身的利益，也可能会提供相应的证据。这种证据有时可能会弥补被告举证的不足，但是法院要注意不能把这种经过他人补证后的具体行政行为确认为合法，因为补告搜集证据作出具体行政行为和向法院提供证据材料都有严格的时间限制，违背这种限制即使事后有证据佐证，也不能发生应有的法律效力。
（3）对于并案审理的行政、民事案件，要注意诉讼费的收交，要对行政案件、民事案件分别计费合并征收，民事案件涉及赔偿、补偿数额的，要按标的比例征收，防止由于并案审理，造成法院诉讼费的流失。
：
1、主编：《行政法政府与审判实务》，人民法院出版社2000年12月第一版；
2、作者甘文：《行政诉讼司法解释之评论——理由观点与问题》，法制出版社2000年5月第一版；
3、《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释释义》最高人民法院行政审判编 中国城市出版社2000年6月第一版；
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人民法院审理二审行政案件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，发回重审、应当发回重审、可以发回重审的相关条款有：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项规定，原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
二、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十一条第一款规定，原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。
三、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十一条第三款规定，原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉具体行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。
四、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项规定，人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉。
以上是二审行政案件发回重审、应当发回重审、可以发回重审的相关规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项规定，当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。那么，在审判实践中，人民法院审理当事人对重审案件的判决、裁定提起上诉的二审行政案件能否第二次发回重审呢？
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一、行政诉讼简易程序的受案范围
最高院在《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》中对适用简易程序审理的案件进行了规定，除去发回再审、重审的案件，《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》通过“概括——列举——排除”模式的确定。确定简易程序的受案范围，可以按照形式标准或实质标准予以区分，也可以将其统一规定。形式标准是通过列举式的方法对案件范围予以明确，比如按照涉及诉讼的案件标的额大小来确定简易程序适用的标的额范围。该标准的设立是从社会整体资源的角度出发，同时国家也不能因为标的极小的案件花费高昂的司法资源。但这种标准不能涵盖所有情形，因此不能适应社会的发展需要。实质标准体现严密、简洁的特点，概括性地规定简易程序适用的案件类型。笔者认为我国行政诉讼简易程序采用实质标准与形式标准相结合的形式。
实质标准与形式标准的具体体现可以从以下方面规定：第一，对于涉及财产金额较小的，应当分自然人、法人或其他组织确定具体金额范围，可由最高院通过司法解释对数额的标准进行规定，各地标准确定，最后由最高院进行审批和备案。适用简易程序审理小额标的案件，既可以实现司法效益的最大化，同时也实现了整体公正与个体公正的协调处理，而且符合费用相当性的原则。第二，前已经复议或者听证程序而且事实清楚的案件。适用简易程序对这种事实清楚，争议焦点明确的案件当然可以实现诉讼目的。第三，涉诉行政行为适用简易程序的案件。出于对行政效率的考虑，这些案件的具体行政行为采用简易程序，因此引发的行政争议适用简易程序也是合理的。第四，当事人共同以书面的形式向人民法院申请适用简易程序进行审理的行政案件。该制度会保证当事人行使选择适用何种程序的权利，而且对于符合简易程序适用条件的案件，人民法院可以告知双方当事人，若当事人均无异议也可以适用简易程序进行审理。第五，兜底条款的设置。考虑到现有法律、法规规定的局限性，设置兜底条款对未涵盖案件类型予以补充。
二、关于适用行政诉讼简易程序的审级和职级的规定
笔者认为， 只有基层人民法院才能在一审程序中适用简易程序对案件进行审理。简易程序的设立是为了减轻群众的诉累，不是为了简便法院的工作。《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定，“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（1）确认发明专利权的案件、海关处理的案件；（2）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提讼的案件；（3）本辖区内重大、复杂的案件。”因为这种类型的案件案情较为复杂、争议较大、影响较广，不宜适用简易程序进行审理。而高级人民法院及最高人民法院受理的案件更为重大复杂，更不宜适用简易程序进行审理。二审和审判监督程序设立的目的是为了纠正错误裁判，采用简易程序明显不符合立法本意和精神。
职级规定是对适用简易程序审理的行政案件的法官相应职级进行限制。简易程序采用法官独任审理，虽然适用简易程序的行政案件基本都是属于案情简单，争议较小的案件，但由于现阶段官民矛盾相对激烈，法官既要面对行政机关一方，也要面对行政相对人一方，要独自做好协调工作并驾驭好庭审，因此就要求法官要具备相当的行政审判实践经验、过硬的专业素质及较高的政治素养。因此须对运用简易程序审理行政案件的审判人员在职级进行必要的限制。
三、调解制度在行政诉讼简易程序的运用
我国原有的立法理念认为行政诉讼涉及公共权益，不能被随意处分，因而调解制度不适用于行政诉讼成了我国《行政诉讼法》的一项基本原则。我国刑事自诉案件中适用刑事调解制度很好地说明了“公权不可处分”在一定程度上有背时代精神。事实上，近年来的司法实践均证明行政诉讼调解制度在解决行政争议时有很强的生命力，我国行政诉讼撤诉率较高的原因之一就是调解活动的影响，司法实践中经常由法院居中协调，促成双方达成和解，尔后行政机关作原告撤诉的动员工作。在2011年全国法院审理行政案件情况中，一审结案中原告撤诉的就占47.95%，二审撤诉的占10.62%。但因为法律上没有明文的规定，法院系统尚未对行政诉讼的调解活动进行规范。依照“坚持合法性审查，促进执法完善，依法规范撤诉，力求案结事了”的原则，很多地方已经进行了行政诉讼调解相关试点工作，在实践中探究行政争议化解的良方，同时也总结了一定的经验。
调解制度率先引进到行政诉讼简易程序中，有其合理性。一是行政诉讼调解制度还处于尝试摸索的时期，对于适用简易程序审理的行政争议案件，由于本身案件事实清楚、法律关系明确，双方争议较小，实行调解制度对行政争议的化解有很大的帮助，双方当事人都可以对诉讼标的进行一定程度的自由处分，而且这种处分行为不会严重影响公共权益和损害国家利益，也不会降低行政和司法的权威。二是调解制度的实行体现了行政诉讼简易程序的立法精神和立法本意。实行调解制度可以促进司法效率和司法质量的提升，降低原告与行政机关的对立情绪，在较为和谐的氛围中实现行政争议的快速彻底解决。这样既保护了行政相对人的合法权益，又纠正了行政机关的不当行为，促进其依法行政，提高国家的行政效率，同时也丰富了司法手段。
四、简易程序的程序规则
（一）方式多元化。比照民事诉讼，行政诉讼简易程序的可以采取书面和口头相结合的方式。原则上要求当事人递交书面状，对于书写状确实存在困难的当事人，可以准许当事人进行口头，由法院工作人员做好记录工作，并对当事人提供必要的程序帮助。
（二）庭前准备工作适当简化。当事人后，如果符合条件的应予当场立案，及时将状副本送达被告，告知双方当事人相关权利义务，要求被告收到法院相关应诉材料后及时提交书面答辩状和涉诉具体行政行为的事实和法律依据。被告逾期未进行答辩的，对审判程序的正常进行不产生影响。对于经一次合法传唤无故不到庭的当事人，分别采取“视为申请撤诉”或“缺席判决”。
（三）简便快捷的传唤方式。《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》中规定了可以采取电话、传真、电子邮件、委托他人转达等简便传唤方式。上述各种简便的传唤方式对于被告和第三人同样适用，通常情况下进行电话通知，当然也建议更多采用传真或者邮件的方法，如果采用电话通知的，需完成工作记录，确有需要的可到通信部门调取通话记录。同时考虑到卷宗装订问题，送达回执应附卷，对于采取简便传唤方式通知而没有数码回执的明显不符合现在案件卷宗的装订要求。所以，对于采用简易程序进行审理的案件卷宗可适当精简，在卷宗内注明情况，可不必附送达回执。
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目前，在法院受理的涉及房地产权属纠纷案件中，行政争议和民事争议重合的案件呈增长趋势。这一状况的出现与现代社会行政权的扩张、行政法与民法互相渗透相关，同时也是我国经济体制改革、社会发展的必然。合法的行政行为建立在有效的民事行为的基础上，二者相互关联，互为因果，这种客观存在的关联性导致民事诉讼与行政诉讼必然存在交叉。二者相互交叉所发生的法律事实性质不同；人民法院适用的审理程序、对实体调整的法律依据不同。所以，房地产权属登记行政诉讼与相关民事诉讼的交叉不仅历来被法学理论界所重视，而且也是行政、民事审判活动中的难点。笔者将对此类问题的性质、特点、范围及审理方式、程序作如下探讨。
一、房地产权属登记行政行为与相关民事行为发生交叉的范围和特点
房地产权属登记行政行为是指房地产管理机关依据房屋所有人或使用人的不同申请，经过对申请人所提供的证明材料审查核实，确定房地产所有权、居住权、他项权的管理行为。它在行政法上最重要的价值是明确了登记申请人对登记所确认的内容产生了权利，并可以在权利被他人侵犯时，以登记的行政行为与之发生对抗，任何机关、团体及其他个人非经法定程序不得以任何理由撤销该行为。登记申请人向房地产管理机关提交的申请材料主要是有效的民事行为的相关材料，这其中可能存在民事纠纷从而引发民事诉讼。
与房地产权属登记行政行为有关的民事诉讼主要包括：房地产买卖合同纠纷诉讼、抵押合同纠纷诉讼、继承纠纷诉讼、析产诉讼、侵权诉讼、离婚财产分割纠纷诉讼、赠与纠纷诉讼、互换纠纷诉讼、房屋租赁诉讼、房屋动迁安置补偿诉讼等。房地产权属登记行政案件中与民事行为有关的行政诉讼主要包括：诉房地产登记机关的初始登记行为、转移登记行为、变更登记行为、他项权登记行为、不履行法定职责行为、注销行为、撤销注销行为等。
房地产权属登记行政行为与相关民事行为相互交叉的主要特点是：一是二者均是建立在同一标的物上的权利义务争执；二是在同一标的物上产生三方利害关系人，即房屋登记的合法主体、登记簿上的权利人和民事权利人；三是物权的产生来源于民事法律关系和行政法律关系；四是发生诉讼时，是不同法律事实和不同法律关系的对抗，而不是同一法律事实和法律关系的对抗。
二、房地产权属登记行政案件与相关民事争议是否发生交叉的审查确定
房地产权属登记行政行为与相关民事行为在法律关系上发生冲突而引发诉讼时，很难或不可能由一个审判组织依据单一诉讼程序解决争讼，必须根据案件的不同事实，理顺出不同的法律关系，依据不同的程序法，作出相应的判决结果。行政诉讼的当事人行使行政诉讼权利的目的不但是为了维护自己的行政权利得到实现，而最重要、最关键的目的是要通过行使行政诉讼权得到救济之后实现其人身和财产上的权利。这就充分说明了行政诉讼与民事诉讼无论从主体上，还是从诉讼目的上都存在着千丝万缕的联系。但是这种联系一旦发生诉讼不能适用一个程序来调整。
从审判实务角度上研究，房屋登记行政案件与相关民事案件在程序上的交叉问题在具体的案件中应当重点把握以下几个方面：一是涉案的法律关系是否为行政法律关系与民事法律关系并存；二是两种法律关系相互之间发生影响，包括时间上的影响和空间上的影响；三是用一个程序能否彻底解决诉讼当事人的争议；四是作为行政法律关系的诉讼主体或民事法律关系的当事人能否在一个案件中依法予以追加。民事审判中的房地产案件和行政审判中的房屋登记行政案件，只有同时具备以上四点，才可以确认该案为行政与民事交叉案件。
例如，甲公司将自己开发的房屋在未办理所有权登记之前将其中部分门市房卖给了乙企业。’在价款和房屋相互交付一年后，甲将该房屋全部登记为自己的所有权。同时向乙下属的使用单位丙收取房租。当乙得知丙向甲缴纳租金，以自己与甲的买卖行为是所有权的买卖而不是使用权的买卖为由，指定丙停交租金，同时向人民法院请求确认双方买卖行为是所有权的买卖，而不是使用权的买卖，并要求甲返还违法收取的租金。本案中，原告的是民事法律关系，主张财产权，被告以行政法律关系进行抗辩，二者同发生在一个案件之中；原告房屋买卖行为的内容与被告答辩的登记行为相互产生影响，在时间上，双方的买卖行为在先，登记行为在后，在空间上涉及了所有权和使用权；按照民事诉讼法的规定，民事诉讼不能解决行政登记是否有效的问题，而行政诉讼又不能对双方当事人的买卖行为是否合法、买卖的标的物如何确定作出裁判；在诉讼参加人的资格上，登记机关不能在自己登记的房屋发生买卖纠纷时以第三人或其他诉讼当事人的身份参加诉讼，而卖方同样不能以原告的身份参加行政诉讼。
三、房地产权属登记行政案件与相关民事案件发生交叉时的审理方式
由于法律并未明确规定行政诉讼和民事诉讼的分工，作为法官也并非能够准确确定，那么原告在进行诉讼选择时难免存在偏差。此时人民法院应当行使阐明权，同时应当尊重原告的诉讼选择权。根据我国现行的民事诉讼法及其相关司法解释和行政诉讼法及其相关的司法解释规定，当二者交叉时，应当从公法优于私法的角度确定审判顺序，并在审判实践中应当把握以下几个原则：
一是行政审判优先原则。按照公法先于私法，比照刑事先于民事的审判原则。当二者发生程序上的交叉时，应当采取行政审判优先的原则。在大多数的涉及房屋处分权争议的案件中，有关登记的行为或者发生在买卖之前，或者发生在买卖之后，要么是初始登记，要么是撤销登记。例如，本文所列举的某公司房屋买卖纠纷案，既然被告在答辩中举出了房屋登记行政行为的证据，那么就应当中止民事诉讼，起动房屋登记的行政诉讼程序。通过审查行政机关登记行政行为的合法性问题，确定涉案房屋的所有权。
二是民事优先证据原则。在大量的房屋所有权纠纷案件中，涉案的房屋已经发生登记行政行为，而行政机关却不能完整的提供登记证据时，人民法院会判决撤销该行政行为，但因行政审判不能评价民事争议，所以行政相对人的权利仍未得到明确保护，此时主张权利的一方可以在民事诉讼中通过举证证明争执房屋所有权的归属，然后以生效的民事判决作依据请求房屋登记管理机关变更登记。
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《中华人民共和国行政诉讼法》实施以来,全国各级法院审理了大量的行政诉讼案件,也反映出了一些问题,难、审判效率低成了人们反映最为强烈的“固疾”。造成这种状况的原因之一就是现行制度缺乏一种简便、快捷的审判程序,大多数相对人在遇到行政机关的轻微不法侵害时,会考虑到诉讼成本而忍痛作罢。为了畅通救济渠道,切实解决公民“告状难”的实际问题,笔者认为应在行政诉讼程序中增设“简易程序”。
一、构建行政诉讼简易程序的必要性与可行性
(一)行政诉讼增设简易程序是合理配置司法资源,促进司法发展的需要。公正、效率一直是人民法院追求的目标,如何合理配置司法资源,提供充分的救济,便成了中国行政诉讼制度设计的首要问题。简易程序具有的省人、省力、省物的这一经济性特点,在诉讼制度中应有自己的地位,德国行政诉讼原本没有简易程序的规定,基于为公民提供有效法律保护的需要,在1997年修改《行政法院法》时,建立了“法院裁决”和“范例诉讼”两种简易程序制度,极大地提高了德国行政法院的司法效能。我国台湾地区“行政诉讼法”(1998年)也增设了简易程序,该法规定了简易程序的适用对象为捐税征收、行政处罚及其他公法财产诉讼标的在3万元新台币以下的案件;不服行政机关所为记点、记次或类似轻微处分的案件。
(二)我国有关立法和司法实践为行政诉讼增设简易程序创造了条件。我国《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》规定的简易程序,司法实践证明是切实可行的,其立法与基本成熟的制度安排为增设行政诉讼简易程序提供了借鉴。另外值得一提的是关于简易程序我国立法已经有了一定的涉及。《行政诉讼法》颁行十多年来,我国人民法院已经积累了不少审理行政案件的经验,大多数行政审判人员已完全能够独立承担案件的审判工作,这也从执法层面为行政诉讼简易程序的实施提供了保障。
二、建构行政诉讼简易程序的基本构想
(一)关于简易程序的最低公正标准。简易程序的最低公正标准是人们在肯定其高效率低成本的同时所重点关注的问题。简易程序与普通程序的分立,并不意味着是效率与公正的分离,因此在设计简易程序时必须要符合一些最低的程序公正标准,使当事人受到最基本的公正对待。
1.简易程序应依当事人合意,但法院也必须衡量公共利益。一般凡符合简易程序法定适用范围的,就可以启动简易诉讼程序。但当事人合意适用简易程序时,具体又包括两种情形:一是任意合意适用简易程序,这是维护当事人程序选择权的必然结果。因为“关于通常诉讼程序之规定,甚为周密,旨在保护双方当事人之利益。兹当事人两造既合意适用简易程序,本于当事人之程序选择权,实无违反当事人之意思强行适用通常诉讼程序之必要。”但是这里需要强调的是,出于公共利益的考虑,以及行政诉讼的特殊性,人民法院对于当事人的合意必须加以判断。二是拟制合意适用简易程序,即对于原本非简易程序适用的案件,未经当事人合意,法院直接适用了简易程序,但当事人都未依法提出异议,可视为已有适用简易程序之合意。亦即拟制为当事人依法合意选择适用简易程序,事后不能以其未经合意而为上诉理由。这样做是为了维护诉讼程序的安定。2.简易程序中当事人其他权利保障。这方面包括诸如获得律师的帮助,告知当事人权利等等。
(二)关于简易程序适用范围的规定。简易程序的适用范围在各国立法中不尽相同,德国采取概括式标准,“法院裁判”简易程序的适用范围是“诉讼事件在事实上或法律上并无特别困难,或事实之内容已臻明确”,我国台湾地区则采用列举式标准。概括式涉及范围较广,但规定比较模糊,操作较为困难。列举式规定的适用范围比较明确,但不能穷尽所有事件。笔者认为应综合上述二者的长处,对我国行政诉讼简易程序适用范围作如下规定:1.事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的第一审行政案件,可以适用简易程序。2.小额标的案件,如标的额较小的涉及税收或其他行政、事业性收费的案件;罚款额较小的行政处罚案件;赔偿请求较小的行政诉讼案件;3.不服行政机关警告、通报批评等轻微行政处罚的案件。4.法律规定应适用简易程序的其他案件。5.当事人一致选择适用简易程序,人民法院认为可以适用简易程序的案件。
(三)关于简易程序审判的一些具体规定。1.简易程序适用于一审法院。2.简易程序可以口头,符合条件的由审判人员记入笔录,并告知双方当事人。被告的答辩应采用书面形式,提供作出行政行为的事实与法律依据。3.人民法院适用简易程序审理行政案件,一般应在立案之日起30日内审结。4.人民法院适用简易程序审理行政案件由审判员一人独任审理,可以随时传唤当事人、证人。5.人民法院适用简易程序受理的案件,应当在立案之日起三日内将副本或原告口头笔录发送给被告,被告应在收到状副本或原告口头笔录之日起五日内向人民法院提交作出行政行为的事实和法律依据。人民法院应在收到答辩状之日起三日内将答辩状副本发送给原告。被告不答辩的,不影响人民法院对案件的审理。6.传唤当事人、通知证人的方式简便,可以以口头、电话等方式。7.庭审过程简化。人民法院在受理案件后,经过必要的准备即可开庭审理,法庭调查和辩论可同步进行,不必有严格的区分。8.简易程序应尽可能以一次开庭为原则。9.简化裁判文书制作。
结语:美国学者庞德这样表述他对法律的看法:“为了理解当下的法律,我满足于这样一幅图景,即在付出最小代价的条件下尽可能地满足人们的各种要求。”付出最小的代价,满足人们尽可能多的要求,从而接近正义,构建行政诉讼简易程序的目的正在于此。
参考文献:
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[2]应松年.外国行政程序法汇编[M].中国法制出版社,1999
[3]江伟主.民事诉讼法学原理[M].中国人民大学出版社,1999
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人民法院审理二审行政案件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，发回重审、应当发回重审、可以发回重审的相关条款有：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项规定，原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
二、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十一条第一款规定，原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。
三、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十一条第三款规定，原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉具体行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。
四、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项规定，人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉。
以上是二审行政案件发回重审、应当发回重审、可以发回重审的相关规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项规定，当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。那么，在审判实践中，人民法院审理当事人对重审案件的判决、裁定提起上诉的二审行政案件能否第二次发回重审呢？
《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》没有明确规定。而人民法院审理二审民事案件，按照《最高人民法院关于人民法院对民事案件发回重审和指令再审有关问题的规定》第一条规定，第二审人民法院根据民事诉讼法第一百五十三条第一款第（三）项的规定将案件发回原审人民法院重审的，对同一案件，只能发回重审一次。第一审人民法院重审后，第二审人民法院认为原判决认定事实仍有错误，或者原判决认定事实不清、证据不足的，应当查清事实后依法改判。
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行政诉讼；程序；原告资格障碍
“民难告官”一直是我国社会的一个顽疾。虽然新行政诉讼法颁布施行及立案制度改革，使当前我国行政诉讼案件在数量上激增，但由于我国大多数行政案件根本没有进入实质性审理程序，就被以莫须有的程序性“问题”驳回，从而被消灭在萌芽状态。因而，这种状况实质上并未因新行政诉讼法颁布施行而明显改善，如笔者所在的连云港市海州区人民法院行政案件胜诉率竟然只有可怜的2．6％［1］。毫无疑问，造成这种老百姓所谓的“官官相护”现状的原因是多方面的，但部分法院或法官之所以能如此肆无忌惮地“护官”，显然与我国行政诉讼在程序上存在疏漏密切相关。因此，对当前我国在行政诉讼程序中存在的直接导致行政诉讼案夭折的程序性法律障碍进行探索分析，对公正、及时审理行政案件，真正实现行政司法监督职能，促进行政机关依法行政无疑是极其重要且刻不容缓的。限于篇幅和能力，笔者仅就行政诉讼原告资格性法律障碍作一些浅显探析。
一、行政诉讼原告资格性法律障碍的内涵及性质
障碍，汉语意为阻碍前进的东西，因此，顾名思义，所谓行政诉讼程序性法律障碍即阻碍行政诉讼程序合法、正常进行的各种因素，而行政诉讼原告资格性法律障碍就是阻碍行政诉讼原告主体资格认定并进而阻碍行政诉讼程序依法、正常进行的各种因素。行政诉讼原告是行政诉讼的发起者，提起行政诉讼者是否具有原告资格，直接决定了行政诉讼能否提起和继续进行，根据现行法律规定，一旦法院认定原告主体不适格，则已经受理立案的行政案件就将被裁定驳回而不能进入实质审理，这也就意味着，一个行政诉讼程序的阶段性终结。因此，和其他行政诉讼程序性法律障碍相比，行政诉讼原告资格性法律障碍对行政诉讼的影响，通常来说是直接的和根本性的，是行政诉讼程序性法律障碍中对行政诉讼的提起和进行影响最大的一种。
二、当前我国行政诉讼原告资格性法律障碍实证
我国行政诉讼案件胜诉率严重背离我国当前行政法治真实状况是公开的秘密，更让人触目惊心的是，绝大多数败诉案件都是因原告资格性法律障碍而被驳回，即未审先败。以笔者为例，新《行政诉讼法》施行后，笔者作为原告人参与办理5起行政诉讼案件，无一幸免，全部被以原告资格性法律障碍驳回而未进入实质性审理。以下为其中较为典型的两例：
（一）顾守林诉灌云县国土资源局履行法定职责案［2］
原告顾守林是灌云县龙苴镇竹墩村的村民，因该村村支书常青甫连续多次大肆侵占村中集体土地、建房出售以谋取私利，顾守林及其他部分村民多次到灌云县国土资源局，要求其对常青甫的违法行为进行处理，但灌云县国土资源局一直消极应对，两次拒收顾守林以特快专递的方式提出的查处申请。因此，顾守林以不履行法定职责为由，将灌云县国土资源局告到连云港市海州区人民法院。2014年12月28日海州区法院经过开庭审查，以只有过半数的村民才可以以集体经济组织名义提讼，顾守林以个人名义提讼，不是适格原告为由，裁定驳回顾守林的。顾守林不服一审裁定，提起上诉。二审中，在当事人明确指出最高院的十大行政不作为案例中的《张风竹诉濮阳市国土资源局行政不作为案》［3］与本案案情完全相似的情况下，连云港中院仍然以顾守林与所涉及集体土地无法律上利害关系为由，认定其不是适格当事人，驳回其上诉，维持了一审裁定。显然，本案中，两审法院的理由都涉及典型的原告资格性法律障碍问题。一审不顾不作为行政案件的特殊性和合理解决当前中国农村类似案件的现实需要，将最高院本意是关于土地侵权案件本身的原告主体资格认定司法解释中关于“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提讼”［4］的规定硬套到本案中，否定了适格的原告诉权，致使侵权案件与不作为行政案件都无法得以纠正。对此，即便可以以专业技能作为借口，但其违背法律精神的事实却显而易见。而对于二审裁定，虽然我国并非判例国家，但在最高院已经指导性案例的情况下，二审却不管不顾，其故意曲解法律精神以“护官”则更是一目了然。
（二）郝贵友诉灌云县四队镇人民政府土地权属确认纠纷案［5］
2013年1月，在原告郝贵友不知情的情况下，原灌云县鲁河乡人民政府作出《关于杨庄村村民王余明土地权属争议的处理意见》，将郝贵友拥有使用权的宅基地的一部分确定给了第三人王余明；2013年2月28日原告郝贵友将自己所有的位于四队镇的房屋转让给案外人龚本荣后，在知悉确权行为且复议未果的情况下，郝贵友遂向海州区人民法院提起行政诉讼，要求撤销灌云县四队镇人民政府（原鲁河乡人民政府）作出的鲁政发（2013）2号《关于杨庄村村民王余明土地权属争议的处理意见》。海州区法院在开庭审查后，认为本案中原告郝贵友已将房屋转让，其仍以已经转让了的房屋土地使用权人的名义提讼，属于主体不适格，裁定驳回了郝贵友的。二审以同样的理由驳回了郝贵友的上诉。本案中郝贵友不是行政行为的相对人，其作为原告是否适格关键是看其与被告的行为是否存在利害关系。由于行政行为发生在转让行为之前，并直接导致了郝贵友不能对案外人完全履行义务，因而，可以说，郝贵友与被告的行为存在利害关系是显而易见的。但两审法院在审查中却完全不顾行政诉讼法关于利害关系人诉权的明确规定，对庭审中原告方明确主张的、即便是一个普通老百姓都能感知得到的事实完全视而不见，在裁定中都对利害关系的存在与否只字不提。因此，与前一起案件相较，可以说，本案两审法院实际上是在公然违法设置原告资格性法律障碍。
三、行政诉讼原告资格性法律障碍产生的原因
（一）立法对原告范围的限制及具体规定的不明确
从理论上说，如果立法者不对行政诉讼原告的范围加以限制，也就不存在原告资格性法律障碍。那么，任何主体只要认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，就可以向人民法院提起行政诉讼，而人民法院受理案件后，也就必须要依法对该行政行为是否侵犯其合法权益进行审理并作出判定。不过，这显然只是行政诉讼的一种理想状态，因为：我国新的《中华人民共和国行政诉讼法》在第2条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提讼”后，仍然与旧法一样，又于该法第25条同时规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提讼”，从而对行政诉讼原告的范围加以了限制；而由于我国已经开始实行立案登记制，这就必然产生在行政诉讼提起后，要对行政诉讼原告主体资格进行审查的结果。而既然有审查，也就有了产生障碍的可能。同时，由于当前准抽象行政行为、伪行政行为及职责不清的行政不作为等现象的大量存在，很多情况下，行政行为的相对人并不明确且行政行为侵犯的也并不一定是行政行为相对人的权益；加之所谓利害关系又是极其空幻而抽象的法律术语，“在何种情况下才能认定某一公民、法人或者其他组织同某一个具体行政行为之间存在着某种法律上的牵连关系，应当以什么样的标准作为个案判断的依据，法律及其相应的司法解释均未作出明确与细致的规定”［6］，因而，实践中，在依法对行政诉讼原告主体资格进行审查时，自由裁量就不仅是必然的，而且也是必须的。而既然存在自由裁量，各种人为设定的障碍应运而生当然也就成为可能。
（二）审判机构和人员对法律精神与原则或有意或无意地曲解
行政诉讼是法律建构的制度，因而法律对原告范围的限定也是行政诉讼制度的组成部分，其只存在合理与否的问题，本身并不直接构成影响行政诉讼正常进行的障碍。从英美法系国家在无法律明确规定也无先例可循的情况下，行政诉讼仍可顺利进行的情况看，由于立法技术、立法者能力等主客观因素的影响而导致的立法对原告主体资格的内涵与外延限定不明确，显然，也并不会必然导致原告资格性法律障碍。也就是说，虽然立法对原告范围的限制及具体规定的不明确导致了原告资格性法律障碍有了产生的可能，但如果审判机构和人员具有较高的专业技能和良好的职业道德，能够按照行政诉讼法律精神与原则去判定原告适格与否，则影响适格原告进行诉讼的原告资格法律障碍就不会产生，在没有其他程序影响的情况下，已经进行的行政诉讼就必将进入实质性审理程序。因此，如前引案例，可以说目前我国行政诉讼中原告资格性法律障碍完全是审判机构和人员或有意或无意地曲解法律精神与原则直接制造出来的。
四、消除我国行政诉讼原告资格性法律障碍的思路与策略
行政诉讼原告资格性法律障碍只是诸多行政诉讼程序中的一种，要消除我国行政诉讼原告资格性法律障碍，显然既要针对原告资格性法律障碍产生的原因采取针对性措施，又要面向整个行政诉讼制度进行系统性应对。笔者认为，当前，主要应从以下几个方面入手来消除或减少我国行政诉讼中原告资格性法律障碍：
（一）修改行政诉讼法，删除第25条规定如前所述，行政诉讼法第25条对原告范围的限定是原告资格性法律障碍产生的前提因素，因此，要消除我国行政诉讼原告资格性法律障碍，最根本的措施就是修改行政诉讼法，从而消除该限制。由于，“从我国行政诉讼实践看，行政相对人在阶段普遍存在的问题是不愿告、不敢告、不会告的问题。”［7］因此，在立案制度改革前，对原告主体资格进行限制也许对节约司法资源、防止滥诉具有一点合理性，但在实行立案登记制后，且行政诉讼受案范围被限制又有诉讼成本压力的情况下，对原告主体资格进行限制已经毫无必要。实际上，对原告主体资格进行限制反而导致了许多行政案件既开庭审查又不进行实质审理的结果，往往是审查出现原告资格性法律障碍又引起再次，既占用了司法资源又达不到行政监督的目的，是真正的司法资源浪费。因此，在新的立案制度下，增加一种违法而不侵权的裁判形式，不再对原告主体资格进行限制并审查，对所有行政诉讼进行实质审理并裁判，完全是可行而合理的。
（二）完善制度，强化责任追究“离开独立审判权，行政诉讼法就可能沦为空文”［8］，因此，不论行政诉讼法如何修改，为了彻底消除或尽量减少原告资格性法律障碍及其他行政程序，完善相关制度，可设立中国特色的行政法院，以使行政案件审判机构保持相对的独立性，减少内外部的干预，无疑是十分必要的。而如前所述，由于审判机构和人员对法律精神与原则或有意或无意的曲解是我国行政诉讼原告资格性法律障碍产生的直接原因；因此，在修法、改制的基础上，对有意曲解法律的审判机构和人员追究责任，显然也是不可或缺的措施。
（三）加大宣传教育培训力度，提升司法裁判人员的职业道德水平和业务能力，建设一支高素质的司法队伍“如果在一个秩序良好的国家里安置一个不称职的官吏去执行那些制定得很好的法律，那么，这些法律的价值便被掠夺了，并使得荒谬的事情大大增加，而且最重要的政治破坏和恶行也会从中滋生。”［9］故意的曲解源于外来的各种阻力、压力和诱惑，无意的曲解则是因为能力的欠缺，而制度只是外在的约束，如果不能从内在提升司法裁判人员的职业道德水平，无论怎么严格的追责制度，也难以完全让司法裁判人员抵御住各种阻力、压力和诱惑；而即便司法裁判人员能抵御住各种阻力、压力和诱惑，如果不能从内在提升其业务能力，也无法保证他们能作出准确的判断和正确的判定。因此，即便是在修法后，为了避免原告资格性法律障碍借道其他行政诉讼程序，影响行政诉讼的提起和进行，从内在提升司法裁判人员的职业道德水平和业务能力，建设一支高素质的司法队伍也是极其必要的。
参考文献：
［1］4起胜诉“民告官”案件为打行政官司提供范本［EB／OL］
［2］郝贵友与灌云县四队镇人民政府行政确认二审行政裁定书［EB／OL］．
［3］张风竹诉濮阳市国土资源局行政不作为案［EB／OL］．
［4］最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定［EB／OL］．
［5］顾守林与灌云县国土资源局不履行法定职责二审行政裁定书［EB／OL］．
［6］胡绍娟．行政法律利害关系人的判定路径解析［D］．西南政法大学，2012．
［7］姜明安．行政法与行政诉讼法［M］．北京：北京大学出版社，2011．
