引论：我们为您整理了13篇社区治理的概念范文，供您借鉴以丰富您的创作。它们是您写作时的宝贵资源，期望它们能够激发您的创作灵感，让您的文章更具深度。
篇1
1.社区护理的重要性
1.1社区护理是社区服务的重要组成部分
社区护理作为社区卫生服务的一个重要组成部分，其理论来自护理学和公共卫生学。社区护士是社区服务团队的骨干力量，身兼照顾者、咨询者、指导者、协调者、管理者和研究者的多重责任，服务范围从医院走向了家庭和社区，工作内容从帮助病人恢复健康扩大到预防保健和提高人们生活和生命质量等多方面。
1.2延缓或防止向老年痴呆的转变
老年人口的迅速增加，使得随着年龄增长老年人认知障碍也逐年增多，其中阿尔茨海默症目前已获得人们的普遍关注，但作为阿尔茨海默症的前期（轻度认知功能障碍）应尤为引起重视。大量医学研究证明轻度认知功能障碍患者为阿尔茨海默症的高危人群。人口老龄化带来许多相应的社区保健需求。对轻度认知功能障碍患者实施护理干预延缓或防止其向老年痴呆的转变显得尤为重要，这其中社区护理将会发挥很好的作用。
1.3社区护理可随时发现患者存在的健康隐患
医院内的健康教育对阿尔茨海默症患者是远远不够的，社区护理干预是护理工作的延续，工作重点更有针对性可以随时发现患者存在的问题，尤其针对于缺乏医学知识的家庭，定期开展有针对性的健康教育十分关键，可提供恰当的指导和帮助。同时在社区护理干预中，注重加强家庭对患者的支持，更利于患者的康复。因此轻度认知功能障碍患者控制其疾病的发展，尤其是日常生活能力方面，离不开家庭的支持，更利于协助患者建立规律的生活秩序，以减少发病危险因素[4]。
2.社区护理具体措施
2.1饮食护理
有资料表明某些神经递质、微量元素的传导是大脑神经系统的功能活动的基础，且这些物质可以从食物中摄取得到。因此，对老人进行饮食知识宣教，指导其养成良好的饮食习惯，合理的补充大脑所需的各种营养物质，可以有效延缓和防止老年性痴呆的发生。社区护士可指导老年人多摄入新鲜绿叶蔬菜、水果和坚果类食物，其中绿叶蔬菜中含有丰富的维生素A、维生素C，可防止自由基侵害大脑神经细胞;新鲜水果中含有丰富的镁、钾、钠、锌、铁、钙、硒、铜等矿物质，是活跃大脑的必要元素，可以防止记忆力退化和神经系统老化，增强系统对自由基的抵抗力;坚果类食物中含有卵磷脂、核酸等物质有助于增强记忆力。
大脑中海马细胞的功能衰退，是老年人记忆力下降的组织学原因，日本研究人员研究发现，老年人多做咀嚼运动能预防记忆力衰退，由于在咀嚼时可增强大脑内的海马细胞活动信号，刺激海马细胞功能。尤其是对于缺失牙齿的老年人应尽早镶上假牙以恢复咀嚼功能，指导他们养成良好的咀嚼习惯，这也是预防和延缓认知功能衰退的一个重要方面。
Giuseppe等[5]研究发现，对于饮酒无需严格限制，女性每天饮酒少于40g，男性每天饮酒少于80g可降低MCI的危险，但是过量饮酒可增加认知功能的损害。
2.2心理护理
有针对性的制定护理措施，改善患者的心理环境。良好的心理状态能使老年人的智力功能保持在较好的水平，同时也对认知功能产生一定的影响。因此，帮助老年人树立正确的生活态度，积极、乐观地生活态度。但是由于老年人做事反应慢、易健忘等情况，容易被人嫌弃，极易产生自卑心理，因此合理地应用沟通技巧，不要指责、嘲笑，要给予鼓励和尊重，做好心理疏导工作，动员老年人多与人交谈、多参加社会活动、与外界接触，保持良好的社会互动。同时，尊重老年人的意愿，让具有自理能力的老人适当去做力所能及的家务、学习和活动，使其获得自我信任感和控制感[6]。另外，做好家属的思想工作，鼓励子女多与老人沟通，加强邻居、亲戚、朋友间的互相走动，鼓励有配偶的老人夫妻两人经常共同做一些如购物、锻炼等事情[7]，使其在情感方面获得支持，排解心中的孤独寂寞感，减少抑郁等心理问题的发生， 从而保持良好的心理健康水平。
2.3穴位按摩
穴位按摩主要是通过刺激穴位处末梢神经，促进血液、淋巴循环及组织间的代谢过程，以协调各器官、组织间的功能，从而提高机体的新陈代谢水平[8]，宋丽淑等[9]认为自我按摩可以预防老年期痴呆的发生，主要包括预备式、搓手摩面、手指梳头、震耳孔、按摩耳朵、对按头部、揉按太阳穴、按揉百会穴、按揉四神聪、按揉神庭穴和按揉风池穴等十节内容。患者每日自我按摩2次，早晚各1次，按摩用力要平稳，由轻渐重，以局部皮肤微微发热为宜。
2.4认知训练
记忆力训练。记忆力训练包括故事回忆、地点回忆、人物回忆等，训练者反复给患者讲解字、文字、图片、实物，让患者反复记忆;鼓励患者回忆往事，反复讲述过去生活、工作中最难忘、最感兴趣、印象最深的往事，以激发患者的远期记忆;定时看电视、报纸，了解国内、外大事，保持良好的社会互动，可获得更多的信息。
定向力训练包括时间、地点、人物的训练。每日多次对病人重复当时的时间、地点和人物，强化病人的认识。由于患病老人适应新环境的能力减弱，因而要尽量避免移动家具和迁居，让患者逐渐形成时间、地点和人物概念。
益智类活动训练老年患者智力损伤后恢复很慢，重点是促其多用脑、勤用脑，以刺激大脑的思维活动，并给患者制订切实可行的认知训练计划，老年人可多做一些简单且适合老年人的集体活动如打太极拳、读报、折纸等，既能增长知识、接受新事物，又可使大脑产生一种能活跃脑细胞、增强脑功能的物质脑啡肽，这种物质可使人思维敏捷、智力增强，并且能提高人体免疫力，从而延缓大脑的衰退。
逻辑联想、思维灵活训练从儿童玩具中去寻找一些有益于智力的玩具，比如七巧板，一开始可指导老年人拼凑出一些简单的图形，之后让老能人自己发挥想象力拼凑出不同的图形，从而对其逻辑思维能力得到很好的训练。
手指运动训练手指运动操作简单、随时随地、方便易行，尤其适合于老年人。从中医学角度来看，手上集中了许多与健康密切相关的穴位，关联着全身的各个脏器，经常以手指为中心进行各种活动，刺激这些经络穴位，可以使大脑皮层得到刺激，有助于改善老年人的认知功能和记忆力水平，保持神经系统的活力，预防老年性痴呆的发生[10]。
日常生活能力训练训练患者日常生活自理能力[11]，由于MCI患者的复杂社会功能存在一定的轻度损害，且患者完成相同日常活动耗费时间明显长于正常老年人，因此家属注意不要因为老年人动作慢就什么事情都替老年人做，应尽可能让老年人自己料理生活，如进食、穿衣、洗漱、人厕等活动，必要时可给予一定的帮助，但应尽量鼓励老年人自己独立完成。
体育训练老年人应适度参加适合自己的体育锻炼，以有氧运动为主如散步、太极拳、健身操、广场舞等，能增强机体的功能，加速血液循环，提高血氧含量，从而促进脑细胞的新陈代谢，延缓大脑衰退，利于大脑皮质的分析和综合功能的发挥[12]。
3.讨论
3.1在社区，由于大众防病及保健意识淡漠，认为“能吃、能睡、能工作即是健康”。且现在老年病、慢性病越来越多，但由于种种原因，很难得到及时有效的医疗保健。因此自我保健对于老年人非常重要，只要能合理安排好自己的生活，注意自我保健，保持心情愉悦，乐观开朗，在情绪稳定的状态下更利于器官功能趋于正常[13]。
3.2大多数老年人由于出现大脑萎缩因此影响其认知、记忆、定向等能力，而基于人大脑的可塑性以及中枢神经系统的结构、功能重组等原理，早期规范的康复训练可刺激神经细胞，使其树突增加，形成新的神经通路[14]，有效改善老年人的认知功能和记忆力。
4.小结
由于目前对阿尔茨海默症患者尚无有效的治疗手段，因而对MCI这一早期特殊阶段的研究，有助于辨别痴呆的高危人群，为老年性痴呆患者寻找最佳的干预时间。通过社区护士参与帮助老年人养成健康的生活习惯， 在预防阿尔茨海默症的发病中就显得尤为重要。社区护理干预对提高阿尔茨海默症患者的遵医行为及提高患者的认知能力和生活自理能力上有重要作用[15]。因此积极有效的社区护理干预对延缓轻度认知功能障碍向老年性痴呆的转化有着非常重要的意义。
参考文献：
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[6]朱宏霞，张彩华.老年患者轻度认知障碍的影响因素及护理干预研究进展[J].护理研究，2009，23（9）：2447―49.
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[10]苏艳美，陈秀霞.社区护理在老年性痴呆患者康复中的作用[J].护理实践与研究，2008，5（5）：88-89
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篇2
Key word:Reforming The community governs the citizen to participation
一、概念及背景
在现代中国的社会生活中,社区治理和社区公民参与已经成为非常流行的话语。那么它们的概念和定位是什么呢?广义的“社区治理”是指社区与国家和市场相结合而形成的一种社会互动方式。①而对于社区参与这一概念的理解,目前多内大多数研究者有着较为一致的看法,即认为它是指社区成员自觉自愿地参加社区各种公共活动或公共事务的决策、管理和运作,影响社区权力运作,分享社区建设成果的行为和过程。在我国的城市社区发展建设中,实现社区自治式的社区治理已经成为一个重要的目标,而社区自治的主体就是社区公民,社区自治的实现需要真正地实现社区公民参与。城市社区公民参与的兴起和提倡与中国自改革开放以来的市场化和城市化是紧密联系的。
从宏观角度来看,在由计划经济体制向市场经济体制的改革过程中,我国城市的“单位制”社区开始瓦解,逐渐开始向社区制转变,社区就像一个小型的“社会”,逐渐成为介于政府和家庭之间的一个公共空间,而社区缓和现代化进程中的矛盾和问题的作用也逐渐凸显出来。从微观的角度看,随着社会经济的不断发展,社区居民不仅在物质生活和生活质量上的要求提高,同时对精神文化生活和政治参与的要求也在日益增长。
二、发展中呈现的问题浅析
尽管公民参与在社区中兴起并成为社区发展中的一个重要方面,但是由于我国社会处在这样一个转型期,各种类型的社区内的公民参与发展程度事实上是参差不齐的。一般说来,在单位型社区和处在城乡结合部的社区的居民参与度较低,而在一些新型的商品房小区里的社区居民参与度则相对较高。这是由多方面因素导致的,单位型小区的居民由于习惯了传统的纵向管理,因此,人们对于社区治理和社区参与的理解更多地带有自上而下的参与取向。而处在城乡结合部的社区居民通常来说是由郊区农民、进城务工人员等组成,这类社区由于社区的发育程度较低,社区居民的受教育水平较低,因此,人们在社区治理中的参与意识并不强烈。而在新型社区里的居民由于有较好的收入,参与意识较强,且具备参与的能力,因此社区居民参与社区治理的程度较前两者高。但是随着“单位型”社区的功能的逐渐弱化、越来越多的人由“单位人”转向“社会人”,以及现代化的发展,单位型社区和处在城乡结合部的社区的公民参与程度会逐渐地提高,而目前社区参与的不同发展程度正是中国从传统到现代转型过程中的必经之路。
从城市社区组织来看,在社区内通常存在着纵向组织和横向组织两种参与取向的组织。尽管在许多城市社区中,业主委员会、中介服务组织和非政府组织等横向组织进入社区大大地推动了社区公民参与社区治理的发展,但是居委会、街道办事处等纵向组织作为政府在社区的代言人,在很多社区中仍然在发挥主导作用。这种社区的居民参与依然表现出一种自上而下的参与取向,所谓的“参与”只是一种政府动员、推动下的被动的参与,并没有发挥居民参与社区事务、实现自治的真正作用。
三、小结
篇3
社区自治机构不完善。第一，社区自治组织主要有居委会和业主大会，居委会主要负责社区事务的监督，而业主大会作为社区民意机构主要以会议形式决定社区重大事务的决定，但实践中这些机构设置的随意性比较大，功能错乱，直接影响到治理结构的稳定。第二，行政主体参与形式不明。由于行政体制改革相对滞后，街道办事处定位不清晰，政府服务职能与方式尚不能适应社区治理结构。第三，社区党建组织缺乏法律化和制度化。执政党的地位在社区重大事务决定上体现不出来。
社区自治缺少物力、财力的支撑。我国居委会一级没有财政收入，日常工作经费全部由国家财政支出，依赖街道拨付。财政不独立导致事权不独立。居委会人员年龄偏高，文化水平偏低，不能适应新的时展的要求。
立法及法治理念滞后。社区中的“居民”有别于户籍概念下的居民和居地概念下的居民，其公共领域如何形成，需要法律和理念上进一步明确。办理区域内公共事务和公益事业，调节纠纷，维护治安，协助政府及其派驻机构做好公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作，在传统理念和体制下难以兼顾。而且，社区服务处于社会管理一线基层，机构不健全、机制不完善、责任不明确、工作条件差、待遇无保证、措施不得力等问题，严重影响社区法治进程。
社区治理的改革与完善
（1）服务型政府的转变。政府向服务性政府的转变主要是在公共服务职能上，政府的公共服务职能必须随着全社会的发展变化而变化。政府只是单纯的作为掌舵人，注重大方向的把握而不是事无巨细的参与社区的具体行政事物。政府服务职能的实现，并不要求政府充当生产者和提供者的角色，政府完全可以购买服务而不是亲自提供，也不能包办一切福利。政府提供的服务只在社区福利与秩序方面，包括社区基础设施建设，医疗和教育服务。政府行政职能的转变，是政府内部自身职能的改革与完善，改革的程度也取决于政府的自身，这就需要通过立法，在制度上进一步明确各级政府服务职能、程序、编制及责任。对地方政府的制度创新，符合上位法和政策的提升为地方法规。街道办事处作为基层政府的派出机关，一方面连接着政府，是政府权力的末梢，另一方面联系着基层社会，是一个在基层社会中起关键作用的社会主体，所以要理顺行政关系，建立健全工作机制，明确政府监督、指导、统筹、协调、考核街道办事处工作，以及街道办事处与有关政府职能部门及其派出机关的协作、配合的工作机制。②社区行政事务经费统一由政府财政统一拨划。明确社区居委会和公共组织专职提供社区公共服务、居民事务管理方面的职能，做好居民教育、医疗救济和维持秩序工作。进一步明确社区居委会和社区自治组织的关系，通过立法让二者有权、有责、有分工，避免事权交叉。
篇4
2 多样化的行动者。国家责任范围逐渐缩小而公民享受更多的责任,包括政府部门、私营部门、第三部门以及广大公众都可以参与治理。
3 互动过程。致力于集体行动的组织依靠互相依赖的权利和资源关系实现互相促进和支持,形成协作性的合伙伙伴关系。
4 国家的主导角色。国家在制度设计和战略制定方面具有根本性作用,这是其他机构不能代替的,国家的作用充分体现在其宏观调控和组织协作上。
二、善治的内容
善治是指一种良好的治理。这是治理理念和相关机制建立并运用到实践中所导致的良好的绩效。它应该是社会治理发展的目标。善治只要是指治理能够收获到良好的技校,这种绩效表现在治理的政治效果、管理效果、经济效果和社会效果的方面。整治效果主要是通过治理达到了公民与公共机构之间的良性互动,公民的责任精神得到提升,公民对公共事务有着广泛的参与,社区团结性达到非常高的水平。管理效果是通过多元角度的参与和互动,社区和组织的治理取得良好的管理效果,形成了共同治理的机制,提供了最大效率的公共服务。经济效果主要是指通过治理直线了社区和组织资源最大化的利用,并确定了良好的经济收益,给社区居民带来了更好地福利。而社会效果则包括文化观念、环境保护、社区安全、邻里照顾等方面都产生良好的小郭,社区成为安全、幸福和文明的居住地。就一个国家而言,职责意味着国家实现有效的制度构建、公民创造力得到激活、政治文明程度高,意味着国家不仅在经济上去的稳定而快捷的增长,而且在综合效益上公民生活质量得到了不断提升,社会和自然都实现了和谐共进的目标。
篇5
“政社关系”长久以来都是中西方研究者关注的焦点问题。我国社会治理中的“政社合作”发生在改革开放之后。社会组织作为我国社会的新成员，发展迅速，已经成为我国公共治理中一股不可忽视的力量。以政府与社会组织在合作过程中的互动关系为分类维度，政社合作可以被分为两大类――政府购买与“协作治理”。[1]其中，政府购买仅仅是一种资源流动[2]，主要目的在于缩减政府规模，将一部分公共物品和服务的提供交由社会组织承担，政府与社会组织之间的互动关系十分简单。而在协作治理中，政府和社会组织会基于共同利益、共同问题、共同需要而产生集体行动和协作伙伴式的互动关系。[3]本项研究所关注的是后一种政社合作方式――协作治理。
一、概念界定与文献回顾
（一）概念界定
本文采用“协作治理”这一概念是为了区别于“合作治理”。国外学者给出的合作治理定义是：“一个或多个公共部门与非政府部门一起参与正式的、以共识为导向的、商议的，旨在制定或执行公共政策或管理公共事务或资产的治理安排。” [4]中国学者认为“在合作治理中，参与到治理过程中的每一个治理主体都能够平等地在治理活动中发挥其应有的作用，对于关涉到公共利益的每一项公共事务，都能够平等地发表意见和积极地采取合作行动。”[5]可见，参与主体的平等、共享裁量权[6]是合作治理一个十分重要的特征。然而，政府的绝对权威地位、社会组织的初级发展状态决定了现阶段发生在中国的政社合作不可能完全实现参与主体的平等，因而，郭道久提出的“协作治理”[7]的概念更加适合描述中国社会治理中的政社协同。协作治理不强调主体间的平等，仅强调多元主体按照一定的规则发挥各自的特定作用。
（二）文献回顾
对我国政府与社会组织协作治理的研究可以分为两大视角三个方面：一是理论分析视角。其中有些研究成果着重于以已有的理论为基础分析我国政社协作治理的生成机制，有些研究成果聚焦于分析我国政社协作治理的运作机制。围绕政社协作治理的生成机制，汪锦军认为政府与社会组织的良性互动依赖一系列的环境条件，政府需要顺应社会规律小心翼翼介入社会，以使社会良性发展；社会需要社会资本、自主性和参与的有机结合。[8]政府与社会组织协作治理应当在逻辑条件、环境条件、操作条件三个层次的条件都满足的条件下才能发生。[9]相较于生成机制，更多的学者关注政社协作治理的运行机制，例如曹姣星[10]、汪锦军[3]等都根据自己的分类标准从理论视角对政社协作治理的运作方式进行了分类。此外，还有一部分研究从实践分析的视角讨论政社协作的运行机制。
二、研究设计
（一）描述框架
本文的研究方法为案例研究，将在案例研究过程中关注案例在如下指标中的表现：
指标1：协作治理的发起者和主导者。在政社协作中，无论二者在地位上是否平等，或是政府，或是社会组织，一定有一类主体最先提出协作需求，也一定有一类主体主导着整个协作的过程。
指标2：协作治理中各主体的利益诉求。在大部分协作治理中，参与主体的利益都是相互依赖的。[11]当然，在政府与社会组织两者的地位极其不平等时，行政强制力也可以让协作在两者利益分离的情况下发生。
指标3：协作治理中各主体的资源供应。在协作治理中，无论是政府还是社会组织都会在其中贡献自己的资源，而所提供资源的丰富性和稀缺性也决定了其在协作治理中所承担的角色。
指标4：政府和社会组织在协作中的联结纽带。“联结纽带”是指把各类参与主体联结在一起的“黏合剂”。体现到协作治理中，政府与社会组织的协作或凭借政府权威，或通过利益交换，或基于价值认同。
（二）案例选择及数据来源
“协作治理的发起者和主导者”由政府还是社会组织担任在很大程度上影响政社协作在描述框架中其余指标中的表现，因此本文选择该指标作为案例选择的维度，也就是说选择“由政府发起并主导的政社协作治理”和“由社会组织发起并主导的政社协作”两类案例。根据案例研究所遵循的“目的性抽样”（Purposively Sampling）原t，本文基于三个标准选取H市J区社会组织管理服务中心“凯益荟”和Y基金会的“双师教学”公益项目为研究样本：（1）案例是政社协作治理中取得显著成果、具有代表性的事件；（2）案例得到业界、学界及媒体的广泛关注，可获取丰富的二手资料；（3）事件便于实地观察，可获取一手资料。
三、研究发现
（一）政府发起并主导的政社协作治理
1.在“凯益荟”案例中，协作治理的发起者和主导者是H市J区的政府，其利益诉求是借助社会组织的力量为K街道居民提供多元的、高质量的公共服务，以弥补基层政府及社区人力资源和专业能力的不足。通过实地调研，可以总结出“凯益荟”出现的逻辑：居民需求快速增长政府职能主动调整基层政府及社区人员配备不足、专业素养不够“凯益荟”成立。
“凯益荟”成立之前，K街道工作人员对居民进行了公共服务需求调研，调研结果发现，居民对助老服务、残疾人服务、文化体育服务、青少年托管服务、志愿者服务等服务有着极强的需求。
“很长一段时间，基层政府对居民的这些公共服务需求是忽视的，对社区工作人员也没有要求。”（凯益荟负责人LM）（访谈资料：XWW-20141207-LM）
“居民的需求都是在新的时期新出现的，政府还未来得及一一应对。”（J区领导LYJ）（访谈资料XWW-20141208-LYJ）
伴随着政府职能改革，地方财政实力增强，社区居民的新增需求逐渐受到重视，政府开始主动回应居民的各项需求。
“现在，对居民需求的回应成为了社区工作人员绩效考核的重要指标。”（凯益荟负责人LM）（访谈资料：XWW-20141207-LM）
尽管政府开始重视对居民社会需求的回应，但在“小政府、大社会”理念的指导下，基层政府及社区所获得的人力资源无论在数量上还是在专业能力上都十分缺乏。面对日益多元的居民需求，基层政府及社区雪上加霜。
“尽管上级政府已经开始力求打造小政府、大社会形态的服务型政府，但我们社区仍然处于事事包办的状态。我们的社区非常强大，拥有着三位一体的治理结构，社区内部包括党委、居委会和公共服务站。党委统揽全局，居委会主管居民自治，公共服务站负责为居民提供计生、卫生、城管、综治、医保、养老、就业等全方位的一站式服务。但与这一治理结构相反的是，上级政府分配给社区的人力资源十分有限，这就造成了社区自身不可能提供周全专业的服务。”（凯益荟负责人LM）（访谈资料：XWW-20141207-LM）
当前K街道下辖社区固定工作人员仅有10人左右，每个人都承接多项管理职能，身兼数职，例如有的工作人员既承担社会保障又做文体专员，既负责妇联工作又处理计生等。
在政府面临上述困境的同时，越来越多的社会组织以不同的形式出现，这些社会组织大多只在某一个领域活动，因此与政府相比具有专业优势。
“政府承担了太多的职能，但是政府并不专业，公共服务的提供效果很难令民众满意。因此，政府拿经费养人，不如拿经费办事，将很多想做但做不好的事情交给社会组织。此种方式不仅能够解决公共服务的提供问题，还有助于缓解官民冲突。因为，如果政府没有做好，居民会认为，但是如果社会组织做得不好，居民可以提意见让政府对其进行监督，督促社会组织改进，避免了居民和政府之间的直接摩擦。”（J区领导LYJ）（访谈资料：XWW-20141208-LYJ）
2.H市J区政府利用利益激励的方式吸引社会组织加入“凯益荟”。在协作中，政府为街道内社会组织提供合法性、公信力、活动场地、能力建设资金等，为街道外组织提供信用担保、市场空间、项目购买资金等。因而，通过加入凯益荟，社会组织将获得更大的发展空间以及更加便利的发展条件；与此同时，社会组织也需要根据凯益荟的整体规划，为街道居民提供社会服务。
“凯益荟”的组织性质是民办非企业单位，业务主管单位是区民政部门。实质上，无论从成立背景、资金来源、工作人员的身份，还是从其承担的具体职能方面考虑，“凯益荟”都是政府职能部门的延伸，其本质就是一个政府的职能部门。“凯益荟”共有3位专职工作人员，其工作身份都是街道下派到社区的社区干部，工资由财政统一发放。根据职能定位，“凯益荟”连接K街道办事处、K街道居民以及K街道内外的社会组织，其工作逻辑如图1所示。
如图所示，“凯益荟”的工作内容主要包括三大类，分别面向公众、政府和社会组织
第一，需求调查。需求调查工作主要目的在于了解K街道居民对公共服务的需求。居民的需求决定着凯益荟所有的工作方向。截至实地调查之日，凯益荟收集的居民需求主要集中在助老服务、残疾人服务、文化体育服务、青少年托管服务、志愿者服务等方面。
第二，承接政府转移的职能以及从政府处获得公共服务提供的相关资源。承接政府转移的职能是政府成立凯益荟的初衷，而凯益荟承接政府转移职能的主要渠道是整合社会组织资源。因此，凯益荟需要从政府获取各类资源，以实现对社会组织资源的整合和管理。
J区政府为“凯益荟”投入资金300万元，其中200万元用于“凯益荟”的办公场所建设，“凯益荟”在K街道拥有一栋三层办公楼，办公楼主要用于为入驻“凯益荟”的社会组织提供基本的办公场所。另外的100万元用于支持或者奖励入驻“凯益荟”的社会组织。（凯益荟负责人LM）（访谈资料：XWW-20141207-LM）
第三，管理、整合、孵化K街道内活跃的社区社会组织，使其成为街道社区提供公共服务的主要力量，与此同时，引入购买K街道外的社会组织，使其进驻“凯益荟”，为K街道提供公共服务。
针对K街道外部的社会组织资源，“凯益荟”采用邀请入驻和政府购买项目的方式进行整合。由于K街道内部的社会组织中社区服务类组织较少，因此，“凯益荟”采用“筑巢引凤”的方法，吸引专业的社区服务类组织入驻，“四点半学校”就是其中的典型案例。
“四点半学校是一家提供儿童托管服务的社会组织，业务已经比较成熟，在儿童托管方面具有绝对优势。K街道儿童托管问题一直存在，社区居民对此需求十分迫切，因此凯益荟邀请我们入驻社区，为居民提供儿童托管服务。然而我们在社区居民中被认可程度低成为提供服务的首要障碍。为保证我们能够顺利开展工作，“凯益荟”以政府名义为我们背书，帮助我们获得社区居民的信任，还给我们提供办公场所。”（四点半学校工作人员L）（访谈资料：YB-20141209-L）
篇6
（一）传统意义上的警务概念及其局限性
英国警学专家约翰?安德逊在《自由警务论》中对“警务”概念做了狭义与广义之分。他认为：“狭义警务即指警察队伍所干的事情；而广义警务则指由社会各个部门所实施的打击犯罪、维护治安的行为。”国内学者认为：狭义的警务指警察实施的行为，广义的警务指全社会实施的维护治安、打击犯罪的行为。 【2】
传统意义上的警务即为狭义上的警务，认为警务即为警察行为的总和。这种观点单纯从行为的主体出发去定义“警务”的概念，即一行为是否为警务仅仅只是看其是否为警察的行为。显然，这种观念有明显的局限性。当人们为了寻求安全的社会环境而组成国家授予政府权力后，政府所实施的一切维护社会秩序的行为都是现代意义上的“警务”。而警察则产生于人类进入工业时代以后，所以，现代意义上“警务”的产生先于现代意义上的警察。
传统意义上的狭义警务的定义仅仅从主体出发，尤其明显的局限性。传统意义上广义警务的定义虽然突出了警务的目的功能，但也没有完全脱离以主体为标准。从警务产生的渊源不难看出，警务是维护社会秩序、满足人类安全需求这一功能性目的产物。所以，对警务的定义应以其功能性目的为标准。在《美国警务热点问题研究》一书中，警务概念被解释为一系列的功能和服务，既包括传统的执法反应，如刑事调查、逮捕，也包括旨在改善社区整体生活质量的预防犯罪活动。【3】
（二）多元警务兴起背景下的警务概念
多元警务是指多种主体共同参与的维护公共安全和公共秩序的工作。多元警务的兴起是社会经济不断发展进步的产物，是现代社会警务工作进化的趋势。多元警务的兴起有其时代必然性：随着经济全球化的不断深入，国与国之间的经济社会联系日益紧密，科技的发展和文化的交融使得世界范围内地理上的界限不再是难以逾越的鸿沟。而信息时代的来临使得社会分工也日趋精细科学，社会各部门之间以及人与人之间的协作、协同日益成为整个社会前进的推动力。在这样的背景下，多元化的社会对于安全的需求也不再有单一的标准。
多元警务兴起背景下警务概念该如何定义，国内学者郭太生教授对国外有关警务的概念进行了归纳，指出，警务是广义的、分层次的：第一是作为法律规范过程的警务；第二是作为警察工作的警务；第三是作为以提供安全、维护秩序、控制社会、维护和平、预防犯罪为核心的警务；第四是作为提供安全的警务；第五是作为治理的警务。【4】可以看出，多元警务下警务应该是一个综合体的概念。它不仅仅是传统意义上从主体层面界定的警务概念，而是为全社会提供安全服务、供给秩序产品的一切行为的综合体。
与传统的警务概念不同呢，多元警务兴起背景下警务概念，更多的着眼于对社会安全需求的供给上。它不再是传统意义上的某一特定主体的行为，而是为了满足社会多元化安全需求这一目的，多个主体所实施的行为的总和。简而言之，在多元化警务兴起的背景下，我们应从提供安全和秩序服务这一功能性目的出发去定义警务的概念。即多元化警务兴起背景下警务的概念是一个功能导向性的概念，它所具有的新的要素即为新的时代背景下人们对于多元化警务的需求。
二、多元警务兴起背景下社会治安治理面临的机遇和挑战
多元警务的兴起是一个不争的事实，甚至于普通人通过各种信息传播渠道都可以了解到社区警务、微博警务等相对专业化的名词。多元警务是适应社会发展需求的产物，警务发展的趋势和潮流。历史大的发展方向是不可逆的，那么我们就有必要分析研究在多元化警务兴起的背景下社会治安面临的机遇和挑战。
（一）多元警务兴起的社会环境
进入新世纪以来，随着科学技术的爆炸性发展，信息时代的魅力愈加彰显无遗。上世纪末我们还沉浸于互联网科技所带来的信息交流的便利中，感叹于科技对生活的改变、对人类社会发展的重要作用。短短十年之后，移动互联网已然快要取代传统互联网生态，全方位的渗透和影响着我们的日常生活。在这样一个变革迅速的时代，人们对于安全的需求是亘古不变的，只是在形式上有了新的要求，多元警务便在新的社会环境下应时而生。
1.社会组织结构的变化。改革开放以来，社会组织结构总的变化趋势是一元化转向多元化、由集中型变为松散型。改革开放以前，个人食物的供给、住房教育资源的分配、医疗服务的提供等等，都依赖于个人所依附集体的提供。随着市场经济的不断发展，个人开始有能力拜托集体的束缚，创造出更多的物质财富。少数人的成功范使得越来越多的人尝试脱离集体，投入市场经济的大潮之中，随之而来的就是各种社会组织结构的变革。在此过程中，市场作为资源分配的基础起到了主要作用，但是政府在宏观调控上的作用也不容忽视。譬如九十年代的国企改革，很多巨无霸量级的国企进行了破产重组或者是私有化改革，很多人脱离了原集体组成了市场经济下的新的细胞。社会组织结构也日益呈多元化发展。
2.人口组成分布的变化。人口组成上的主要特点是人口老龄化程度不断增加，人口分布上的主要特点是人口流动性极大。长期坚持实施的计划生育政策使中国在过去三十年少出生四亿人，也使中国的人口老龄化问题日益严重。改革开放后的三十年来，中华大地上出现了历史上任何一次人口大迁徙都不能与之相比的巨大的人口流动。东南沿海的率先开放吸引了很多劳动密集型产业入驻，随之而来的是大批的中西部务工人群。这些远道而来的务工者在为社会创造财富的同时也改善了自己家庭的生活，直到现在我们依然要感谢他们对中国经济起飞所做出的贡献。务工潮的出现是的现阶段中国人口的特点之一就是流动性极大，过去政府对于人口流动强大的控制力已不复存在。
3.国退民进，政府控制力的下降。改革开放之前，我国实行严格的计划经济，企业基本都是全民所有制或集体所有制，其中全民所有制占绝对主导地位。改革开放以来，多种所有制经济共同发展，国有经济实行战略性调整，国有经济比重显著降低。所以说改革开放三十年来，国退民进是大趋势。国进民退所带来的影响之一就是政府的控制力的下降。计划经济时期政府直接控制着全社会的生产生活的安排，通过各种供给制度严格限制着个人的活动范围。市场经济环境下政府应该回归于它的角色，而不是过度参与到经济活动之中，以及对于公民活动的控制。
（二）社会治安治理面临的机遇和挑战
多元化警务是适应新的社会环境产生的，产生的因素包括社会环境的复杂化、人们对于安全需求的多元化等等。社会的大变革预示着政府提供的单一化警务服务已不能满足社会的全部需求，社会治安治理的主体不能再仅限于警察等公务人员，引导社会力量参与到水治安维护的时机已经到来。多元化警务兴起的背景下，社会治安治理面临着与以往不同的局面。总的来说，机遇与挑战并存。
1.社会参与度增加，综合管理的难度加大。多元警务背景下突出的特点是社会力量参与到社会治安治理的广度和深度都大幅度提高。社会力量的参与，在维护社会治安之一大的功能性目的导向下有很多益处。但我们不能忽视一个问题：如果社会力量在参与维护社会治安的过程中侵犯了其他公民或法人的合法利益，该怎么处理？当然，在民法通则和刑法上，可以援引诸如“紧急避险”等理论进行解决。但在预防为主的理念下，我们该如何防范这种情况的发生呢？只有规范对相关社会力量参与到社会治安治理的管理。譬如近几年社会上兴起的私家侦探。不可否认，在诉讼爆炸的今天，私家侦探在帮助公民搜集证据、赢得诉讼上相对于公权力部门有很大的便利。但在这个过程中，往往又会发生侵犯公民隐私权等违法问题。规范对相关社会力量的管理，引导其依法参与到社会治安治理，才能最大程度避免其负面的影响。
2.多元警务下社会参与主体的合法性问题。在多元警务背景下，社会参与度增加，维护社会治安的主体随之多元化，主体的合法性问题就产生了。在公职人员作为单一主体维护社会治安时，其具有法律法规所赋予的相关职权，主体的合法性问题无需探讨。但是在多元警务背景下，参与维护社会治安治理的主体不再是单一的警察等公职人员，那么其他主体在行使相关权利时的合法性就使人产生质疑了。
以保安服务行业为例。保安服务业在当下发展十分迅猛，每个人的日常生活都或多或少的与保安有接触。但是我国当前并没有专门的保安法，只有国务院颁布的作为行政法规的额《保安服务管理条例》，对保安法律定位的缺失导致了一系列的问题。例如根据《保安服务管理条例》第二十九条的规定：保安员应当及时制止发生在服务区域内的违法犯罪行为，对制止无效的违法犯罪行为应当立即报警，同时采取措施保护现场。但同样是上述条例带三十条规定：保安员不得限制他人人身自由、搜查他人身体或者侮辱、殴打他人。也就是说，保安在制止违法犯罪行为时，他在法律上并没有特殊的主体地位，他是作为一个普通公民在从事维护社会治安秩序的工作。在发生纠纷时，他不能援引法律条文中适用于特殊主体的相关条文维护自身的权益。这显然是不合理的，解决这个问题只有不断完善相关法律法规，构建合理的规章制度，保障参与到社会治安治理中的相关社会力量的权益。
三、现有警务模式及社会治安治理路径的创新
（一）现有警务模式
1.国内关于警务模式的提法很多，但主要以警察为核心，围绕“警察到底是什么”“警察该干什么”“警察该怎么干”等问题进行研究，即以警察工作为导向来定义警务模式。概括起来主要包括以下几种说法：以警务活动的领域为标准分为社区警务模式、微博警务模式、单位警务模式；以警务手段定义为标准分为情报主导警务模式、电子警务模式、信息警务模式；以警务理念界定为标准分为民生警务模式、合作警务模式、赞同式警务模式。近年来也有学者提出，警务模式是具体的行为方式与内在附着的警务理念与目标动机的统一体。
2.国外关于警务模式这一概念，都以“policing”所囊括。国外学者的研究中，按照主体划分的警务模式包括：
（1）公共警务，即“public policing”。公共警务以警察为主体，以法律为依据行使权力，其工作范围是维护公共安全与公共秩序，具有较强的国家意志性和强制性。它主要通过解决争端、管制交通、打击犯罪以及承担一系列其他任务发挥作用，参与社会管理的方式主要体现为控制。
（2）私人警务，即“private policing”。一般认为，私人警务以除警察之外的警务机构为主体，如保安、社区援助官，以法规或警察的授权为行使权力的依据，以参与社会管理的方式提供安全服务及进行安全防范，其工作范围是特定安全与秩序的维护，主要通过巡逻监视、报警和监控来发挥作用。鲍登认为，“在英国，私人警务形成了公共警务本身的最初核心”。莱斯?约翰斯顿则认为，现代警务从来就没有被公共部门所垄断，并且在结构剧烈转变的时候，公共警务与私人警务之间的平衡也许要重新考虑。所以，“任何对于当代警务工作的严谨分析研究都应该集中在整体的多样性之上”。
（3）混合警务，即“hybrid policing”。胡根布姆认为，混合警务包括刑事司法系统之外的不同社会控制机构之间各种形式的合作（1991）。莱斯?约翰斯顿认为，混合警务“由部门身份不清的组织承担”，如保卫市政安全或单方街头巡逻的不宣誓、穿制服的人员团体。其中有两种形式尤其重要：一是在公共和私人两大领域均有立足点的某些组织机构，比如提供调查服务的公共机构（如邮政调查处）；二是有些公共警务组织的“公共性”可以不受它们在“公共场所”进行常规部署的影响（如原子能机构警察局是法定的公共警察机构，然而它们对之负责的公众是狭义的）。【5】
（4）自我警务，即“self policing”。莱斯?约翰斯顿认为，自我警务是个人和团体在政府没有认可和支持的情况下参与的治安维持活动，是一种“公民自治”的体现。虽然难以提供具体数字证明，但还是有理由相信居民自己组织的维持治安活动日渐重要。这种警务容易走向极端，有可能危及普通公民的人身财产安全，但如果加以合理引导也可以承担一些基础性的治安维持工作。
（二）社会治安治理路径的创新
建国以来，我国社会治安治理经过几十年的摸索和经验的积累，逐渐形成了自己富有特色的工作方针和指导原则。我国社会治安综合治理的方针是：在各级党委和政府的统一领导下，充分发挥公安司法机关的职能作用，广泛组织社会各方面的力量协调一致、齐抓共管，依靠广大人民群众，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的多种手段，预防和打击违法犯罪人员，逐步限制、消除产生违法犯罪的土壤和条件，建立良好的稳定的社会秩序，保障经济建设和改革开放的顺利进行，保护人民安居乐业，维护国家长治久安。社会治安综合治理的原则是：打防并举，标本兼治，重在治本；谁主管，谁负责；属地管理。【6】
我国现有的社会治安治理的指导方针和原则是经过长时间经验教训的积累总结出来的，无疑是适合我国国情的合理的理论。但是信息时代下社会经济的发展日新月异，我们不能一成不变的简单重复已有的理论，我们仍然要继续完善现有的警务模式，创新社会治安治理的路径。恶性案件、群体性事件甚至恐怖袭击事件的接连发生已经给我们敲响了警钟，创新社会治安治理路径已经刻不容缓。
1.社区警务。社区警务是在政府倡导和警方积极参与及指导下，充分依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，以调查、发现和解决社区治安问题为导向，以预防减少社区犯罪为根本目标，不断增强公众安全感，提高社区居民生活质量的治安战略思想及战术方法。社区警务为使社会治安综合治理落实到社区奠定了理论基础，提供了基层平台和可操作的基本单位，是社会治安资源和力量整合的基础工程。社区警务既是一种新型的警务理念，又是一种新型的警务战略，同时还包括一系列新型的可操作的警务工作方法等。【7】
社区警务是六七十年代兴起于欧美发达国家的警务理念，如今是流星于世界各国的一种主流的警务研究历年和警务改革探讨的方向。社区警务以其先进的理念获得了众多的支持者，他们认为社区警务能够深度发掘社区力量参与到犯罪预防与犯罪控制中来，有着以往各种警务模式不可比拟的优势。第一，社区警务可以深入到公众日常生活之中，能够第一时间发现并传送违法犯罪的信息线索，对于违法犯罪的控制力度空前加强。第二，社区警务在控制假释缓刑人员及有犯罪记录人员方面的效果强于以往警务模式，对于吸毒贩毒等违法犯罪行为也颇具威慑。
2.危机警务。危机是一种严重威胁社会生态系统基本结构和基本价值规范的突发性紧急事态。在这种事态中，决策者必须在很短的时间内，在极不确定的情况下作出关键性决策，才能防止事态继续严重恶化。危机管理是政府及其职能部门通过建立危机应对机制，制定危机应急预案，并在危机发生时依法采取一系列必要措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展的一种特殊状态下的的公共安全管理活动。危机警务则是政府在危机管理中正确运用警察力量、发挥警察治安职能的工作。包括依法确定警察部门参与危机处理的职责、任务和权限，明确警察部门在政府危机管理体系中的地位与作用，制定和实施警察部门参与危机管理的战略原则及战术方法等。与警察部门履行维护社会治安和预防控制刑事犯罪职能的常规警务相对而言，危机警务是警察部门在危机状态下履行治安行政管理和刑事执法职能的非常规警务，是政府危机管理的重要内容和强力措施。【8】
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党的十以来，就完善和发展中国特色社会主义制度发表了一系列重要讲话。在这样的基础上，党的十八届三中全会明确提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的崭新概念和重大任务。社会治理是国家治理的一个重要组成部分，社区治理是社会治理的一个基层单元，是社会治理的工作重点。国家治理必须突出民主与法治，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治市场、法治社会、法治公民一体化建设。
在我国，社会治理就是指在执政党领导下，吸收政府、企事业单位、社会组织、社区以及个人等多方面社会治理主体参与，通过多种管理手段和方法，依法对社会公共事务进行规范和管理的过程。按照十报告，我国的社会治理是在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的总体格局下运行，努力形成党政善治、社会共治、基层自治的社会治理良好局面。
二、我国创新社会治理中存在的基本问题
（一）基层社会治理行政化、机关化现象严重
随着社会的发展，人口流动性增强，“单位人”大量地转变为“社会人”，社区成为我国社会服务和治理的新载体。然而，事实上我国社会管理整个体系中，行政部门的职能并未削弱，甚至呈现相反的倾向，在政府的职能没有彻底转变的情况下，政府的职能部门仍将社区居民委员会当成是基层行政部门，他们承担着大量的社会和行政事务，社区居委会全部工作几乎都要接受上级党委、政府等各部门的监督和考核。
（二）基层社会治理忽视了社会组织的作用
社会治理的改革创新需要我们继续协调社会与政府之间的关系，充分释放社会发展的活力。社会力量和社会组织的成长与兴盛是社会前进源源不断的动力，更是基层自治最直观的表现。从社会协同方面来分析，我国的社会力量还没有被充分地组织起来。随着当前我们国家的社会结构和利益主体的多元化不断发展，不同的社会组织与社会力量所代表的是利益诉求，不同的主体就有了表达利益诉求的渠道和途径，这样会有效的在社会矛盾转化为政治矛盾之前，通过诉求的合理表达以及协商的方式将矛盾化解，面对不同群体日益不断增长的物质与文化公共需求，不同的社会组织可以满足不同群体的不同需要。但是，基层组织结构过分行政化、机关化抑制了基层社会力量与社会组织的生长和壮大，进而影响到基层社会组织服务和治理职能的发挥。
（三）基层社会治理所需财政资金的投入不足导致基层的基本公共服务体系不完善
健全的基层服务体系必然包括政府、市场、基层自治三方服务体系，基层公共服务供给“往往不能适应群众不断增长的需求”。基层公共服务配套设施在覆盖率和供给上依然处于老旧和供不应求状态，很大程度上不能满足居民的需要，基层基本公共服务体系不完善的最直接原因是财政资金的不足。
（四）基层社会治理缺乏相关的法律支持
十的报告中明确指出，法律是社会管理最根本保障。然而，过去的很长时间里，我国在社会管理的途径和方式总体相对单一，很多时候采取的是强制性手段和行政性手段来解决问题和矛盾，忽视法律规章制度的建设。目前，我国正处于加快社会转型的重要时期，相应的法律法规并没有及时作出对应的改变，在很大程度上束缚了创新社会治理的发展进程。
三、新形式下创新社会治理的对策、建议
（一）社会化运营
在发展基层社会组织时，要有效利用社会力量，使得社会上的资源得到较好利用，形成多方参与的良好局面，从而建立起良好的共建机制、协调机制和市场机制。既要发挥出市场在优化资源配置和加速要素流动上的作用，同时还要发挥出政府的服务作用，通过合理的税收政策和激励政策，有效利用社会性资源，让更多的企业、组织和社会力量参与到社会治理中去。
（二）组织化拉动
探索组织服务组织的工作模式。要对社区内的高端公益事业性组织机构和基础性组织机构进行必要扶植，常见的有社区组织发展中心、社区公益事业发展中心等，让这些组织的作用得到更好的发挥，特别是在策划公益事业、扶助社区组织和培训相关负责人等方面有明显的效果。要号召社会组织通过建立起公益组织孵化器的方式，给被孵化的社区组织提供必要的创业资源，帮助社区创立的公益组织更好地成长起来。
（三）多元化发展
社会组织服务要适应多元化的趋势，建立更多的社会组织类型，以此满足不同阶层居民对多元化生活的需要，从而让更多的居民参与到社会组织建设中去，真正把社区当成“家”。此外，还要加强社会组织之间的合作和联系。社区在发展社会组织时，要通盘考虑，突出重点，推动社区治理向多元化方向发展。社区内的社会组织要有“走出去”眼光，加强与其它社区的交流学习，让活动样式更加丰富，同时为广大居民参与活动搭建更大的平台，让社会融合力和多元发展格局得到有效拓展，让社区居民更好地融入社会。
（四）法制化监管
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在如今，城市化得到了巨大的发展，城市内部的治理问题越来越被重视。社区是城市中十分重要的一部分，是城市的基础组成。社区的发展以及社区的治理，在一定的程度上也决定着城市化的发展，对于城市的发展的方向与方式也有一定的影响，也决定了一个城市的生活水平的高低，也是一个城市的治理水平的体现。并且，随着社会的发展，中国进入了一个巨大的转型时期。改革开放后，原来的以单位为中心的模式，逐渐发展成为多元化的发展模式，政府不单单是管理者，更是在成为引导者、参与者，逐渐发展成为政府与社会、企业共同合作的治理方式。而中国的社区综合环境的治理相比较于西方是属于比较晚的，在治理的结构上、方式上等都是比较落后的。当前中国的社区综合环境治理也存在着许多的问题，如民主不够彻底、群众参与度非常低等等。所以，应高度重视社区综合环境整治绩效评价工作，以提高社区综合环境的治理水平，营造一个整洁和谐的生活环境，改善市容市貌。绩效评价是治理体系中十分重要的一部分，贯穿着治理的全过程。而如今，对于绩效评价更多的是在治理后对于结果的评价，也存在着评价虚高，以及官员在其中弄虚作假等问题。所以，社区综合环境治理的绩效评价的研究也是社区综合环境治理中的关键，是必须要牢牢把控并且优化结构，使治理更彻底、更有效的重要方面。
一、上海社区综合环境治理的绩效评价面临的障碍
1.居民参与评价程度低影响绩效评价的客观真实性。对于居民参与评价的程度较低，需要从主观和客观两个方面来分析，主观是自身意识问题，而客观是政府体制问题。首先，主观方面来说，居民对于参与绩效评价体系中的反馈评价这一部分的意识是极差的，许多人都不知道社区环境综合治理的绩效评价过程中有评价反馈这一过程。同时，居民也不会想到对于治理之后的结果好坏对政府进行评价。从客观方面来说，政府对于上海社区综合环境治理的绩效评价的整个体制中也比较忽视反馈型的评价，更不用说让居民参与进评价的整个过程中。政府在目前的情况下，对于上海社区综合环境治理绩效评价体制中，一直存在着注重投入的过程却缺少反馈缺改进的这样一个制度上的缺陷，而居民的不了解评价反馈并不仅仅是自身的意识问题，也同时是政府没有正确引导。或者说，政府在制度上根本缺失让居民参与进评价反馈中的一个过程，政府忽视反馈评价的同时更是缺少居民参与评价，目前的制度偏重居民参与进治理的过程中，却缺少事后更好地对治理进行反馈，这是因为在制度上没有明确规范要求。因为缺少居民参与的评价是不完善的，是缺失公众监督的，所以在客观的制度上缺少居民参与评价，也是当前上海社区综合环境治理的绩效评价中制度方面的一大问题。2.资金漏洞与挪用使得评价目标失真。在社区综合环境环境治理过程中，难以避免地会存在环境治理资金漏洞与环境专项治理资金挪用的情况，社区综合环境治理方面上存在着很大的资金漏洞，所以所投入的资金并没有取得预想的成效。对于环境治理，所需要的资金、人员以及物资是极其大量的投入，在方方面面中都需要资金的支持，而且如今的大气污染严重，PM2.5超标等环境逐渐恶化的情况下，对于环境治理的要求日渐严峻，专项资金到位更是被需求。社区综合环境治理更是环境治理的一个部分，更关系到人们的生活，但是上海社区综合环境治理中也同时存在着资金漏洞以及专项资金被挪用的情况，国家对于上海社区综合环境治理的拨款不在少数，但真正能用到实处，对社区综合环境进行一定程度上治理的资金却少之又少，社区依然存在着许多的环境问题，如此的资金漏洞与挪用是十分影响上海社区综合环境治理的绩效评价。很简单的道理，因为钱花出去了，但没花在社区综合环境治理上，其投入与产出的比例大大失调，绩效评价必是较差的。
二、上海社区综合环境治理的绩效评价的问题成因
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一、社区概念及其类型
所谓社区主要是指由居住在一定地域里的人们结成多种社会关系和社会群体，从事多种社会活动所构成的社会区域生活共同体。这种共同体是由一定的人群、一定的地域、一定的生产或生活设施、一定的组织和行为规范，以及居民的社区意识等等要素所构成的相对独立的社会实体，是人们参与社会生活的基本场所，是以聚落作为自己的依托或物质载体的。根据地域型社区划分法，可以将社区划分为城市社区、农村社区和集镇社区。
二、社区自治的基本内涵
社区自治的含义可以概括为：社区自治是社区居民通过一定的组织形式，依法享有和实现自主管理社区事务的权利，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，创建社区体制，优化社区资源、完善社区功能，不断提高社区居民物质和精神生活质量。主要包括七个方面，即人事自治、财产自治、财务自治、管理自治、教育自治、服务自治、协管自治。
三、城市社区自治机制形成的制约因素
中国城市社区机制在实际形成过程中面临着一些共同的制约因素：
1.政府社区管理体制不完善。政府社区管理体制是国家对社区普遍性治理的体制，是社区内部事务治理形成的基础，它包括政府治理社区的组织构成、职能与权力配置。中国政府社区管理机构主要是条、块设置，各级党委和政府、街道办事处，或街道层面的社区管理委员会为块，各级政府中与社区建设相关的职能部门为条，其中各级民政部门及其基层政权与社区建设机构是社区建设的负责单位。这一机构设置基本上能适应城市社区治理的需要，但是，在政府块的层面，如何协调各个同时受上级职能部门指导的本级职能部门的社区管理工作是有待解决的一个问题。
2.社区治理制度、资源和价值建设滞后。城市社区合作治理机制的形成需要制度、资源和价值的有效保障。由于城市社会结构变迁、政府管理体制改革和社区治理的发展，目前的城市社区治理制度都处于探索、建立、调整的过程中，相对社区治理的需要来讲还不是很完善。社区治理需要相应的物质资源支持，可是，中国社会建设总体投入长期不够，社区建设无法获得大量财政拨款，社区缺乏从事经营活动的权力，社区内部公共物质资源有限，社区面向社会的资源动员能力较低，所以，社区治理尤其是自治所需的物质资源十分短缺，制约了社区合作治理的开展。社区价值是社区的灵魂，它决定方向、控制制度、制约行动、凝聚资源、创造成就。以人为本、和谐互助、全面发展、自由自主等价值的实现是社区合作治理的深层目标，社区决策要服务这些价值，社区制度建设要贯穿这些价值，社区居民要实践这些价值，社区发展要实现这些价值。
3.社会力量参与不足。中国城市社区治理不仅限于政府与社区之间的合作，社会力量也是重要的合作者，并且，它参与合作的程度直接影响到政府和社区的角色、功能定位。在三方合作中，政府主要负责对社区的普遍性治理和地方性治理的宏观规划、指导与规制；社区组织和居民落实国家的普遍性治理、具体组织社区的地方性治理；而社会力量主要直接参与社区专业化服务和公共资源的提供。社会力量参与的方式主要有三种：为社区提供市场化服务，如物业公司的服务；专业化的志愿服务或非营利；提供资源或捐赠。但目前的情况是，由于非营利组织数量、种类和资源条件有限，社会捐赠文化和机制处于建构之中，社区内部组织募捐能力较低，社会为社区提供专业化公益服务不足，国家和社区不得不成为力不从心的社区服务生产者，影响到国家和社区治理角色的到位以及三方的正常合作。
四、创新城市社区自治机制
1.合理划分社区及其规模。创新社区居民自治机制建设的前提是科学合理地划分社区，依据全国社区建设实验区的实践看来，社区的划分方法和规模调整因地而异。过去居委会的运作状态已经明确地显示，如果将社区所辖区域定位于现有居民委员会，将不利于资源的有效配置和重新整合，各类生活要素在狭小的空间内也不能发挥更大的作用，因此可能造成资源的浪费和损耗，也不利于新形势下城市的整体规划。如果将社区所辖区域定位于街道办事处，则又有可能续展居委会的行政化，与街道办事处融为一体，成为街道办事处的附庸，社区自治的最终目标会有遭受夭折的危险。
2.明确社区政府职能。在社区自治机构体系构建的同时，需要转变政府职能部门和派出机构的职能，明确政府在社区管理中的责任，做到有所为和有所不为。
政府力量的有所为包括:（1）政府力量回归本位，转变力量行使的方向和明确行使的范围。政府力量应主动调整自身与社区自治机构之间的关系，将现实中两者的领导与被领导、命令与服从的关系，调整为指导与协助、服务与监督的关系。（2）政府力量授权给社区自治机构。包含有政府责任和权力的让渡，伴随着这种授权的是实质性的财政支持和政策优惠。所授之权即让社区居民真正能行使“自我管理、自我服务、自我教育、自我约束”的权力。（3）政府应履行好护航角色。护航一方面体现为对社区自治机构的护航，政府应通过必要的制度约束其他社区组织对社区自治机构的侵权行为，为社区自治机构与社区居民的社区管理实践营造良好的社会环境氛围。另一方面护航更体现为对社区居民利益的护航，对社区自治机构的工作进行依法监督，防止社区管理事业的偏向，更要防止社区自治机构可能存在的对社区居民利益的侵害，保障社区居民的各项权利。
政府力量的有所不为包括：（1）社区自治机构的权力除自治权、监督权外，还有协助基层政府开展工作的义务。因此，要防止政府将协管变成“单管”，即变相地把行政事务全盘转嫁给社区自治机构。即使遇有特殊情况需要社区自治机构办理，也需要遵循“权随责走，费随事转”的原则，赋予社区自治机构必须的权力和提供必要的资金。（2）除对社区自治机构必要的依法监督外，杜绝政府对社区自治机构的各种行政性摊派事务和名目繁多的考核，严禁干预社区自治机构开展各项自治活动等。确保社区自治机构的工作更多地服务于社区居民群众的实际需要，以培养和加强社区居民群众对自治机构的认同。（3）严禁政府力量以任何理由侵占、挪用、截留社区自治机构的经费和财务，或强行上收、分成社区自治机构通过社区服务所得用于社区公共事物投入的经费等等。
3.完善社区居民自治的组织架构。（1）权力机构――居民代表会议。社区内每户居民家庭最多派一名具有选举权和被选举权的代表参加的居民代表会议，是社区的最高权力机构也是唯一权力机构。在实践中，也可采取居民小组或门栋推选一定比例的代表参加的形式，但推选出来的人数和代表性应和户代表参加的形式相差无几。居民代表会议的基本权力包括：讨论决议社区发展计划；审议居民委员会年度工作报告、 财务收支情况报告、社区集体收益分配使用方案，对社区资产实行监管；制定和修订居民公约、居民自治章程；讨论决定涉及全体居民利益的重大事务和居民委员会的重点工作；对居民委员会、社区内工作机构及政府职能部门工作进行评议监督；改变或撤销居民委员会不适当的决定；选举居民议事会、居民委员会成员。（2）议事机构――居民议事会。居民议事会是居民代表会议授权的社区自治事务的常设议事决策监督机构，其成员经居民代表会议选举产生，实行常任制。居民议事会受居民代表会议委托，在闭会期间和授权范围负责居民代表会议的日常工作，行使社区自治事务议事权、决策权和监督权，商议社区日常事务，组织召开临时会议。接受居民代表会议和居民的监督。（3）执行机构――居民委员会。居民委员会是社区居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是居民代表会议闭会期间的常设执行机构，执行居民代表会议的决议以及居民议事会在授权范围内的决议，向居民代表会议、居民议事会负责，接受居民代表会议和居民议事会的监督。
4.建立经费预算和绩效考核办法，提高社区公共服务的财政保障水平。由各级政府提供社区公共服务项目，相关部门要制定经费预算和绩效考核办法，实行以事定费、以质定酬的公共服务经费核算和绩效考核制度。鼓励民间资金投入社区公共服务项目，各级政府根据服务的质量，可视情给予配套资金支持。各级政府要将社区基本公共服务经费纳入本级财政预算，根据经济社会发展水平制定对社区公共服务投入的最低经费标准并形成正常的增长机制。
5.完善居民参与机制，提高居民的参与意识。完善社区自治机构体系和社区中介组织，给居民参与提供一个组织化的舞台；同时完善社区居民参与“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的制度，给居民参与提供一个制度化的保证。通过开展形式多样的活动，转变社区居民的观念，树立“服务邻里，服务社区”的理念，倡导创建学习型社区，以学习型社区作为公民参与的立足点，由此培养社区居民的团队精神。
6.促进社区社会组织发展。大力培育服务性、公益性、互社区社会组织，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。支持社区社会组织参与社区管理和服务，对不具备登记条件的社区社会组织，实行备案制度。在政府项目资金、社区工作经费和居民公益设施中统筹解决社区社会组织的资金和场地，保证社区社会组织正常开展工作。
收稿日期：2011-06-18
作者简介：张梅燕（1978-），女，江苏丰县人，讲师，硕士研究生，从事经济管理研究。
参考文献：
[1][美]格里・斯托克.作为理论的治理:五个论点[J].国际社会科学:中文版，1999，(2).
[2]王思斌.社区建设中的中介组织培育[J].中国民政:理论版，2001，(1).
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（一）城市社区治理的“应然”定位
社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会共同体。它具有以下几个特征：1、社区有地域性，具有明确的地理边界；2、社区是一定范围内居民社会生活的共同体；3、社区是相互联系、相互制约的整体，辖区内居民因居住于此而产生社会交往；4、在一定程度上获得的公共服务具有同质性。在社会管理领域，城市社区治理是指在是地域性社会实体一定地域范围内地方政府、社区组织、社区居民共同管理公共事务的活动。在危机管理的意义上，社区是指同一范围内居住和生活，具有共同的危机风险和减灾目标，由一定人口和家庭组成的区域，与此社区对应的是社区治理指的是危机应对。综上，城市社区的“应然”定位应该是治理主体多元化、治理方式协商化，且社区满足各参与行为主体的公共利益的公共利益，最终获得社区发展。这里的“多元”不仅指参与多元，还是指可以在多种解决冲突、解决问题的过程中进行选择。
（二）城市社区的“实然”作用
在我国，城市发育状况不同，治理理念发展路径不同，实际制度环境不同，所面对的实际情形不同，导致城市社区治理程度不同，但又体现出共同的问题，举例说明：
西安市的经济开发区高新区为例，高新区逐步向“城”的概念发展，所以社区的概念刚刚兴起。社区内同时有社区居民委员会、物业公司、业主委员会。社区委员会方面，高新区已初步建立其辖区内社区的组织结构与人员配备体系，并逐步开展各项职能活动，初步形成了社区的雏形，开始履行部分基本公共服务与社会治理的职能，为居民的生活、工作提供了便捷。但简单来说，即居民认为社区的基本职能就只是盖章审批，即承担了街道办事处的职责，并不能承担其他职责。社区内的物业公司负责社区内部水电气等硬件设施维护及维持治安。业主委员会发挥的作用并不明显。
以上两个实例都说明一个问题，社区是一个基层性组织，它的职能发展有赖于政府职能的建设和发展，即政府主导的特性。社区的发展和城市的发展同呼吸、共命运，在不同的时期发挥着不同的作用，它服务大众，支撑着政府。但是，基层社区挂牌多，承接大小行政事务多，经受考核多，证明盖章多已是众多社区的形象缩影，本该是“对下负责”为社区居民提供公共服务，却成为“对上负责”的行政机关的延伸。
二、社区居民组织自主治理社区
现有的困境和解决路径不免显得悲剧色彩十足，一个良好的治理体系包含了很多方面，可是细数我们自己的却都还没有发展起来。如果接着从政府主导的角色出发，提出来的建议就是：培育自治组织，形成政府、市场、自治组织多元治理体系。但是，埃莉诺.奥斯特罗姆的研究打破了解决公共池塘资源治理的唯一途径是实行完全的私人财产权或集权式的政府规制，这让人们意识到“非政府”“非市场”的巨大魅力。这种思想放到社区治理中来说，就是享受同质公共服务的社区居民，他们是有着地缘并且相互联系的共同体，由社区内部是有可能内生出一种有别于政府主导和市场主导的第三种选择。首先，政府在社会治理的角色弱化，而作为一种社区治理的外部政治制度环境存在，而社区所有事物的责任承担者。其次，社区居民同时实现私人理性和公共精神相平衡的心理和行为才能实现现代社区治理的目标。换句话来说，在别无他法的情况下（即没有由政府主动提供、完全提供公共服务，还充当居民冲突的协调者等一系列假设前提下），社区居民可以找到一条路实现社区治理发展的目标。
实践表明，在社区服务中，单纯的政府供给模式或是市场供给模式都无法为居民提供有效的服务。这是因为，如果一个社会一端是单一的个人和家庭，另一端就是正式的政府机构，由于政府对居民分散而琐碎的需求信号反应很弱，政府面临公共服务持续供给的巨大压力，而且政府自上而下、整齐划一的行政供给模式也无法触及居民生活的方方面面，显然不能满足居民的需求，很多问题也无法得到迅速化解。市场供给模式由于遵循利润最大化原则，因此在抵偿或者无偿供给方面就显得有些林捉襟见肘，如有学者指出，坚持福利宗旨对于密切社区关系、增强社区凝聚力和居民的归属，也有着相当重要的作用①。只是，如何激发居民参与社区事务？如何在每个人都有搭便车享受良好的公共服务而不愿参与到公共服务的供给中来？解决社区治理中这些问题，主要需要分析的是作为特定社区环境特征的变量。
有研究指出，随着民主参与和社区服务的扩大，人们发现社区中的弱势群体中社区公共事务和社区服务站的参与认同，包括志愿服务队参与认同，却高于在职职工等社会主流群体②。我认为奥斯特罗姆的这句话在一定程度上可以说明这种现象发生的原因，即人们对避免损失的重视程度要高于潜在收益的重视程度，相对应的，人们对避免未来损害的预期收益大大胜过对生产未来产品的收益的重视③。社区居民虽然是生活在一个有边界的范围之内，但是有着不同的经济实力和社会生活背景。当参与社区公共事务和社区服务站可以使自己避免一些生活困境时参与的积极性就较高。而之所以在职职工等社会主流群体则没有意识到自己某个时刻生活质量变差等类似这种威胁的存在，他们认为参与到社区治理过程中需花费大量的时间然而这个过程带来的显性收益微乎其微，所以这类群体的参与认同感将大大降低。假设政府职能转变，政府鼓励社会力量参与社会管理和社会服务，也就是说，社区自治得到政府鼓励而不受外部政治制度的消极作用。另一方面，政府作为一种将部分社会服务职能转交由市场企业、社会组织和公民个人承接，从而使其能够有更多的精力投入到制度法律制定和政策法规建设中。那么，在这种假设下，社区组织、社区居民如何来承接这样的职能，提升自治能力？
本文认为，原有的制度惯性会使得社区治理演变的过程较为漫长，假定以治理能力较弱的社区为基础，首先：应该从较容易引发居民共鸣、缩小居民潜在危机的角度培育社会组织，激发出社区的自我调节和解决冲突的能力。例如，提升社区应急能力的社团组织构架，社区调解组织。由社区自生出的社团组织，虽然培育速度较慢，但是也有生命力强，根基稳的特点。倘若，社区居民能在某一方面的事务进行良好的组织，则可以实现很好的辐射带动作用，扩大自治范围。其次，实行“居站分设”制度，即分别设立社区工作站和居民委员会。在短时间内，社区处于政府的行政末梢端的地位不能改变，则应该将行政事务严格划分出来，一部分政府行政事务的执行者即社区工作站，方便基层政府在社区治理过程中承担行政职能和责任以及自身工作的展开，增强了社区行政事务管理的执行力，保证工作人员的专业化。除去社区行政事务外，均作为居民委员会自治部分，有一定的自治空间和需要将是居民委员会自治能力提升的必要条件。（作者单位：西北大学公共管理学院）
注释：
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一、目前我国社区警务制度的现状
社区警务是以社区警察为专门力量，以社区公众为依靠力量，以密切警民关系、改善治安状况、预防和制止犯罪为基本目标的全新警务战略。上世纪九十年代初，中国警察学界开始引入这一概念，后来，社区警务制度逐步在全国得到广泛推广，反响较为强烈。但我国目前的社区警务发展仍然尚处于初级阶段，与西方发达国家相比，仍然存在着一些问题阻碍着社区警务制度的实施，如有些地方受传统思维定势的影响，缺乏改革创新的精神。这些问题，不仅影响到了社区警务战略的实施，而且已经影响到了社区警务作用的高效发挥。当前，我国社区警务所面临的问题主要表现为以下几个方面：
（一）对社区警务制度的认识存在误区
社区即“区域性的社会”，是指“人们能感觉到的具体化了的社会”。一般来说，社区包括地域、人口、区位、结构和社会心理这五个要素。而社区警务作为社区与警务的合理融合，是警察等国家暴力机构依托社区等基层单位，实现警察与社区单位、社区民众的有机结合，共同维护社区治安，共同发现和解决社区的治安问题和其他各类潜藏的安全隐患问题的有效举措。但是在人们的普遍观念中认为，警察的主要职责是打击和控制犯罪，而设立社区警务的目的也仅仅是警察为控制犯罪的需要。这种认识有它的合理性，但其理解也过于狭隘。对于社区群众，甚至于社区民警来讲，为什么要搞社区警务，社区警务与传统警务有什么区别等问题认识都不够充分。设立社区警务的目的不只在于控制犯罪，它是为了保障整个社会的和平与安宁，对社区警务的理解不能过于微观与狭隘，不能简单地从功能上认为实施社区警务单单只是以预防犯罪为目的。此外，社区警务不仅仅是公安机关的工作，它需要全社会的协力配合。
（二）警民关系不够融洽，缺乏沟通
社区警务是扎根于社区，依赖社区群众搞好社会治安问题和其他问题。但在实践中，社区警民关系不够融洽，群众工作的开展有待提升。第一，有些社区民警思想认识上存在错误，总有一种官本位的思想，以官自居，高高在上，不认真对待群众遇到的问题，官僚作风严重，为群众办事还要要求请客送礼，给群众留下了不好的印象，严重影响人民警察的形象。第二，从目前我国的社区警务工作开展的形式来看，被派驻社区的民警有一部分工作能力和工作方法有待提高。由于缺乏经验或者其他原因，导致缺乏和群众互动和协作的能力。社区民警首先应当具备警察的专业技能，并且还必须具备社区工作者的能力，必须同时具备这两个方面的素质。除此之外，受学历水平等的限制，有些民警的法制观念仍然淡薄，依法行政的水平较低，不能很好地、及时地解决群众问题，导致矛盾越积越大。
（三）警力配置不尽合理
社区警务是深入到基层的社区治安治理措施，基层社区的工作量大，工作任务繁重，需要较多的社区民警，而我国目前的状况是一些地区的警力配置不尽合理，有些地方出现“一区一警”的状况，一个社区只有一名社区警察，这直接导致社区民警的工作压力过大。一个人的精力是有限的，过度繁重的任务只会导致工作效率的降低，而且加之有些基层工作环境较差，社区民警工资待遇较低，保障体制不完善，从而也严重影响社区民警的工作积极性。我们应该适度增加社区民警的数量，合理配置警力。
二、西方社区警务制度发展及其对我国的启示
由于社会环境不同、法律制度不同，社会治安反应的特点不同，因而，各国在社会治安治理上的管理理念与运作方式等方面存在着异同，西方社区警务的运作方式则异彩纷呈。西方国家经历了四次警务革命，警务改革从“预防为主”到“打击犯罪”再到“回归重视群众的作用”，西方国家在社区警务建设方面已经取得了丰硕的成果，有许多值得我们借鉴学习的地方，我们要充分利用好这些资源，以促进我国社区警务制度的创新与改革。
（一）注重依靠发挥群众力量
澳洲的邻里联防制度值得我们借鉴。典型如澳大利亚，警方开展犯罪预防工作的一个很重要的方面就是开展邻里联防制度。首先，先由警察或警务人员负责划分邻里联防的范围，召开小区及村庄居民会议，分配每名警察人员的责任区域，同时选举出相应的居民代表，向他们发放预防犯罪单页等；其次，加强安全和防范工作布置，将贵重物品悉数登记，并做好物主标记；最后，广泛发动群众，鼓励其积极举报犯罪分子，增加犯罪发现率，从而通过邻里联防制度充分发动群众的力量来有效预防犯罪。除此之外，与此相类似的还有美国警务改革中的邻里守望制度，日本警务改革中的交番与驻在所制度，以及新加坡的社区安全与治安计划等，这些制度都在一定程度上做到了警民结合，增强了警民之间的信任与交流，发挥了居民群众对维护社区治安的积极作用。因此，在今后的社区警务改革进程中，必须注重依靠大众的力量。
（二）提高社区民警为民服务的意识
英国的警务改革非常注重公民的建议和意见，因为社区警务最直接的影响主体便是普通的社区群众，因此在做出一项决定时，要充分考虑群众的意见，始终把群众的意见放在首位，要充分注重保护群众的利益。这就需要社区民警树立为民服务的理念，提高社区民警为民服务的意识。具体来讲，社区警务管理模式要实现从命令、处罚模式转变为引导、保护和帮助模式，提升服务质量，把群众的事情当做自己的事情一样认真对待，始终坚持公众至上和服务至上的原则。服务理念在西方的警务改革过程中始终贯穿始终，这是值得我国社区警务制度改革过程中认真学习的宝贵经验。
（三）注重警务管理模式的创新
澳大利亚的协商会制度则是对警务改革过程中具有里程碑意义，协商会制度是指只要违法者愿意共同商讨应对违法活动的办法并自愿参与协商会，他就可以免于被；警察主持协商会，依照法律赋予的自决权，向违法者提出警告，并决定如何依法惩处违法者，其对象一般是初次违法犯罪者。协商会的成员主要包括：违法者、受害者、受害者家属及其他有关的人员。澳大利亚的协商会制度与我国刑法领域中的刑事和解制度有一定的相似之处，都是对于轻微违法犯罪者在其认罪、悔罪的前提下，给以其一次改过自新的机会，并同时得到受害人的同意和谅解，而不对违法者提起公诉，达成和解的一种制度。这种处置方式使违法者和受害人之间相互谅解，化解矛盾，有助于实现一般预防和特殊预防，对预防再次犯罪发挥了重要作用。这种制度我国应当进行借鉴与学习，应用在我国的社区警务管理中，把一些因邻里琐事而引发的违法犯罪在法律规定的范围内进行适当的调解，而不必全有法院、监狱等机关介入，这样有利于更好的化解矛盾，实现社区稳定。
（四）注重区域治安的治理
英国的“分散化”治安将一个大的整个社区划分为不同区域，分别治理好区域治安，自然能够确保社区治安的稳定。“分散化”治安将管辖单位由大化小，重组警力，区域小的治安管辖单位比区域大的治安管辖单位更能有效的实行社区治安，通过设置各个警备区，便于使社区民警及时察知警情。 我认为，这一制度是我国目前应当认真学习的内容。我国目前部分地区社区警力不足，难以高效率的处置已经发生的问题，采用英国“分散化”治安的方式，将一个社区再具体划分为不同的更小的社区，以便于社区警察能充分了解所管辖社区的基本情况，也确保能够在事件发生后的第一时间及时高效地进行处置。这样一来，减轻了社区民警的工作压力，也更能充分调动他们的工作积极性，也提高了工作的效率，高效率的工作也能给群众留下良好的印象，融洽警民关系。
西方在社区警务改革中的一些制度与经验具有优越性，我们要适度地加以借鉴和吸收。
三、我国社区警务制度的创新与改革
在信息化、网络化高度发展的当代社会，结合西方社区警务制度的发展经验，为了我国的社区警务制度能够早日走上及时高效的正轨，应当：
（一）建立社区警务服务化制度
在当前建设法治国家和法治政府的时代背景下，社区警务服务化制度应当走群众路线，坚持法治与权责结合的原则。首先，要建立全责结合、权责明确的责任制度和体系，提高社区民警的责任意识；其次，警察机关和社区民警要接受人民群众的监督，依法办事，依法行政，不能越权办事，懂法、守法、用法、执法；再次，社区警务的改革要鼓励群众积极参与进来，为社区警务政策建言献策；最后，社区警务制度要以群众为中心，树立为民服务的意识，始终把群众利益置于首位，着力解决事关群众切身利益和最为关心的问题，加强与群众的沟通与交流，建立和谐的警民关系。 社区警务服务化制度的核心是由管理向服务的转变，强调的是服务而不是管理。建立社区警务服务化制度，是我国社区警务制度改革与创新中应当着重抓好的突出点。
（二）充分调动群众的力量
我国传统的社区警务主要是由公安警官治理，而要建立新型社区警务必须充分发挥和调动群众的力量，使群众参与进来，促进社会治安治理主体的多元化。这种多元参与式警务模式，不但有利于充分的调动群众的积极性，而且也更加有利于维持良好的社区秩序乃至社会秩序。这样一来，也可以在一定程度上减轻警察机关的工作压力，让他们有足够的精力更好的进行社会治安治理。
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一、“善治”理念对基层社会治理模式的重构启示
对于基层社会治理而言，其在解决基层社会公共事务过程中，也要积极维护社会的和谐关系，而这种和谐是建立在民主基础之上的，因此要求政府遵照社会现实，调整社会治理模式。现阶段，我国政府进一步强调了基层社会治理的民主化，政府要还权给民众。全国政协十二届三次会议以来，我国政府大动作“简政放权”，取消和下放行政审批事项累积超过700项。在国务院的号召下，各地区各级政府也要深入推进“简政放权”幅度，社会活力空前迸发。简政放权不仅是过去两年的改革重头戏，也将会是未来的重头戏，而基层社会治理模式也要“简政放权”。事实上，行政主导的基层社会治理模式已经不适应社会经济发展的需求，因而政府要对基层社会治理模式进行重构。但是，重构需要强大的理论指引，而“善治”理念给了我们较多的启示。
“善治”是一种重要的社会管理思想，其中其概念的中心是good governance，“善治理念”主要强调了通过有效的治理，维护良好的社会秩序和集体。“善治”对政府与社会的关系进行了很好的阐述，具体来看：
（一）合法性质与法治状态
即公众和政府均对社会秩序和权威表示认同，并自觉服从。在基层社会治疗重构中，我国政府也要保证治理模式的合法性，并使其社会大众认同，维持良好的社会秩序。
（二）公众深度参与
“善治”的基本原则是公民参与政治活动、社会活动等，同时强调民众的深度参与性质。对于基层社会治疗重构而言，民众（社会组织）参与治理，要体现在政治和社会生活两方面。中国式的“善治”更加倡导政府和民众，深层次的友好合作，这样才能提高公民参与社会建设，维护社会秩序的积极性。
（三）公开与透明
“善治”要求治理过程中，关系公民和组织成员的直接利益事务要保证公开与透明。具体来说，基层社会治理模式应告知民众，政府、政策等治理相关信息，并给予公众（组织成员）参与治理相关决策制定的机会。此外，也要重视民众对公共决策的监督职能，进而保证管理政策发挥其应有的作用。
（四）公共服务优质性
“善治”强调治理的关键是为公众提供良好的公共服务，公共服务是否优质、高效直接决定管理的成败。同样，在重构基层社会治理模式中，也要保障公共服务的高质量，具体来说基础建设、软等都要保证较高的治理效果。民众与政府的协作管理，将最大限度的突显公共利益。
从“善治”理念中，我们可以得到一些重构基层社会治理模式的启发，我国基层社会治理集中体现为“还政于民”，完成这个过程也将提升社会自治能力。对于社区自治问题，我国应以培育自治能力为主，进而完成整个治理模式的重构。
二、基层治理模式重构——社区自治的治理路径
重构社会治理模式其本质就是改革社会管理方式的过程，对于社区治理而言，“自治”要求社会个体要逐步实现“社会人”的转变，这样才能做好基础社会自治与政府治理的良好互动。在治理模式重构中，社区要尽快实现“政府主导”完成到“自治”的转变，具体来说其治理路径应体现在以下两个方面。
（一）自治主体多元化发展
在社区自治中，需要对政府的职能、管理行为等进行重新定位，以提高治理的规范性。在社区自治中，自治主体已经发生了改变，其包括政府、公民、社区组织三部分，与传统治理模式相比，重构后治理主体不再单一，而是出现了多元化发展。在社区自治中政府仍占有关键的主体地位，但是要保证社区的公民充分发挥其管理的职能。作为政府，要重新定位自身参与社区建设角色，将原有“全能政府”职能进行分解，让各类社会事务管理下放至公民治理。同时，近年来一些社会非营利组织逐渐开始承担起行业内社会事务的管理，这使得政府不必浪费精力管理纷繁的事务，社会非营利组织已经成为基层政府的左膀右臂。由此来看，公民、社会非营利组织将作为政府的补充力量，在社区自治中担负起重要的责任。在社区自治主体向多元化转变的过程中，还应完成以下几个任务：
1.定位权力与关系。应构建新的现代社区组织结构，传统的自上而下单向权利运行结构不能满足合作、协商的多方管理关系。因而，要构建一种上下联动的互动管理模式，要求多方管理主体可以进行良好的合作、协商。定位权力与关系的关键是保证管理主体处于一种伙伴关系，多方主体可以友好的协商确定管理目标，这种多方认同的管理模式也将提高公共事务的效率。现阶段，政府要“简政放权”，提高社会非营利组织、社区公民的主体地位，共构建三者“鼎力”的社会组织结构。
2.加强社会非营利组织培育。社会非营利组织作为第三部门组织，应突显其社会服务功能。在社会主义市场经济体制的发展中，各行业的自治管理需要一些行业组织、社会非营利组织进行管理，而政府加强这些组织的培育，将极大减轻政府管理的负担。这些组织属于民间力量，也是重要的社会资源，应鼓励这些组织发挥出应有的社会服务功能，达到优化社会资源配置的目的。社会非营利组织的主要社会服务内容主要为中介服务和针对两部分，这样能迅速解决问题，同时也能提升服务的专业性。
3.激发内各方参与社区建设热情。社区自治的效果直接关系社区内每个个体，因而要广泛调动社区内各单位的参与积极性，营造社区共建的氛围。当前，我国社区内各单位参与管理的程度较低，且参与热情不高，尤其是一些私营企业参与率较低等。因而，在社区管理中，要积极宣传社区共设的精神，鼓励各方参与社区公共事务管理。同时，要完善制度规范，如政务公开制度、社区管理体制、听证制度等，从而用制度规范社区自治。
（二）自治方式转向复合型
传统社区治理方式以“管制”为主，强调单一治理主体（政府）绝对的管制权，而在社区自治中要打破这种绝对控制的统一管理模式。在重构基层社会治理模式中，要体现出治理主体服务社会成员的理念，并不进行统一化管理，而要尊重社会个体的差异性。因而，社区自治的自治方式，应是服务、协调、回应等组成的复合型管理方式。社区自治方式要趋于复合型发展，可以运用法律、政治、文化等多种手段。
1.加强改革措施完善。社区自治一次全面的改革，改革离不开各项改革措施的支持。首先，要加快社区改革相关法律制度的建设，构建一套完整且规范的社区法律体系，使社区自治模式规范化、制度化，同时为社区自治深化提供法律依据；其次，要完善社会政策，体现社会公平正义，注重公民的权益，促进社区治理向民主化发展。
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居民作为参与社区治理的统一命名群体，实质上还是一个个单一的个体，而作为个体，必然会基于所采取行动带给自身的利弊决定此项行为的实施与否。即就是说，当居民个体发现参与社区治理这个行为能带给自己更多的益处，其参与积极性和效能大幅度提升，反之，则大幅度下降。在这项行动中“利益”成为最重要，最关键的考量因素之一。本文以“利益为最基本，最重要的居民驱动力”这一观点为前提，展开居民参与社区治理问题中居民参与的动力问题的研究。
（一）利益的界定
推动个人或组织做出某种行为最基本的动力或者动机就是利益。这里指的“利益”包含着非常复杂的内容，并不简单地指个人的经济利益。本文倾向于以下对利益的界定：即利益是人们生存，享受和发展所需要的资源和条件。具体来说：（1）利益同时具有客观性和主观需求性。当主体的需求相契合于满足需求的客体时，利益就发挥了最大的作用，行为动机也由此产生，相应的行动也会随之开展；（2）利益的表现形式不仅有我们所熟知的物质利益，也有不以实体状态存在的精神利益，精神利益和物质利益相结合，能够最大限度的激发参与者的行为需求；（3）利益具有交换性。利益的本质，即资源和条件本身都可以在特定的环境下用于交换，而条件和资源相比，其作为利益的一种特殊形式，更应受到人们的关注；（4）利益具有普遍性，合理性。社会中，一切活动的开展或多或少都掺杂着利益因素，现实生活中，只要是人，都有生存和发展的需求，也都有利益要求。同样，利益的合理性表现在利益能够满足人和组织生存发展的需要。以上对利益的概念界定，必然可以为我们分析人类行为的内在动力和纷繁复杂的人类行为提供一个有力的解释框架。
（二）社区治理中的社区利益
具体到城市社区治理来看的话，利益也和居民的生活息息相关。首先，我们要承认社区利益的客观存在性。在公共管理的动态发展过程中，众多利益主体间的矛盾冲突愈来愈显示出复杂化趋势，社区治理也不例外。如何化解各个利益主体间的利益矛盾，实现作为社会利益核心的公共利益与具有组织分享性的共同利益以及私人独享性的个人利益间和谐发展，越来越彰显出其重要性和迫切性。
对于社区来说，其本质上就是某种利益基础上形成的人们生活的共同体。这里的利益主要指的是社区利益。社区利益在主体上包括社区成员（居民）的个人利益，社区组织成员之间的共同利益。个人是利益主体的基本单元，也是社区利益的基本构成要素，居民作为参与主体，更多的关注的是参与的实效性，即居民在参与目的上存在一定程度的偏差，居民是否参与取决于对参与的预期收益和成本的估量，取决于对自己实现目标的力量和可能性评估，而“共同利益”在历史上任何时候都是由作为“私人”的个人造成的。因此，如何提升整个社区公共利益的维护，就应当着眼于微观角度上居民个人利益的有效维护。
二、居民参与社区治理动力不足的微观探讨
本文把利益作为居民参与最重要的驱动力的出发点是人性。所谓“人性”是指人的本质属性，它包含人具有动物本能的自然属性和人受社会影响的社会属性两个方面，决定着人的行为动机。而人的行为动机是建立在人的认知基础上的，人通过认知建立一个标准，以此标准做出行为动机的选择和判断，即判断标准是动机的核心，行为选择是动机的结果表现，整个过程就是动机产生的过程。不同学科中对人的行为分析总是要对人性的假设作为基本前提，因此，人性假设是学科中人的行为分析的逻辑起点，同样，如果不从人性入手，就很难明确社区中居民的心态和动机所在。本文试图将“经济人”假设和马斯洛需求层次理论相结合，以期分析居民参与社区治理的动力问题。
（一） 经济人假设
“经济人”作为一个公认的科学的概念，最初是由英国古典经济学家亚当・斯密提出的一个假设。指不抱除经济利益以外的其他动机，只按经济原则进行活动的行为主体。具体来说，“经济人”假设的核心是：人的行为目的是获取最大的经济利益，人的行为是合乎理性的，力求以最小的投入获取最大的回报。
在现实的社区生活中，对多数居民而言，是否参与取决于参与的实际功效，而非参与的民主理念。在涉及到居民个体或群体利益相关的项目时，居民的参与热情和实效行动则会大幅度提升。如，社区的整个绿化和卫生状况，社区健身器材的购买，停车位的安排等，相关涉益居民都会有倾向性的投入与其关联性最大的项目，而这个过程是自发的不是政府或者其他主体有意识的进行强行推动的。因此，具体到居民参与中来，在居民最基本的经济利益在社区中未获得满足的情况下，我们不能奢望其能够自觉，主动，积极地参与到社区治理中来。我们不得不承认，除了部分特例之外，这是符合人的本性要求的。但同样，我们也必须承认，当居民较低层次的物质利益获得满足的情况下，还有被尊重，归属，自我实现等高层次的精神利益得以被需求，不可否认，精神利益带来的行为效力的持久性是远高于物质利益的，这就需要引入马斯洛需求层次理论予以分析。
（二）马斯洛需求层次理论
美国人本主义心理学家马斯洛在其1943年出版的《人类激励理论》一书中，初次提出需求层次理论，1954年又在《激励与个性》一书中，对该理论做出进一步阐述，该理论的基本内容是：（1）需要的多层次。马斯洛于1943年把人的需要分为生理需要，安全需要，友爱和归属需要，尊重需要和自我实现需要这五个层次。（2）人最迫切的需要是激励行为的主导动机。这种某一时期最迫切需要的强烈程度取决于其相对重要性。（3）激励是动态的。当低层次的需要逐渐满足，高层次的需求则会慢慢影响行为判断的标准。（4）各基本需要的心理强度是按由高到低逐级上升的，但这种秩序不是完全固定的。（5）人都潜藏有各种需要，只不过在不同的时期所展现的强烈程度不同而已。如图1所示，为马斯洛需求层次理论：
图1
居民本质上是“经济人”，兼有实现尊重，归属感和自我实现等高层次需求。首先，低层次的社区需求，指低层次的生存和安全需要。在城市社区内，生存需求指居民对设施完善，交通便捷，环境优美和生活便利等需求；安全需要，即指居民可以保护自身的生命和财产安全，防止意外事件的发生。其次，中间层次的社区需求。即交往需求，也就是居民对社区的归属感的建立，与其他居民保持良好的人际关系，彼此信任的需求。最后，高层次的社区需要：尊重和自我实现需要。在社区内，尊重需要指的是相互关心和尊重对方权利，社区责任感和自我约束。自我实现需要指的是能够体现人格魅力，展现组织能力，获取社区声望的需求。因此，我们可以看出，低层次的社区需求基本上关联密切物质利益，集中体现在经济，社会参与中，中高层次的社区需求则是与精神利益关联密切，集中体现在政治参与中。
（三）边际效用下分析居民参与社区治理的动力问题
边际效用递减规律作为微观经济学得一种分析方法，用于分析消费者购买某种商品数量所带来效用增减变化的影响。也即就是在一定时间内，在其他商品的消费数量保持不变的条件下，随着消费者对某种商品消费量的增加，消费者从该商品连续增加每一个消费单位中获得的效用增量是递减的（图2）。
图2 边际效用递减规律
居民作为社区治理的主体，其自身利益需求是多样的，现今有较多的社区指采取较为单一的需求点所延伸出的政策方法一成不变的实施，根据边际效用递减规律，则可分析出居民的参与热情和行动积极性会由刚开始的效用最大化到逐渐失效，也即政策的实效性只能维持一段时间而不能持久的发生效应。居民个体对某种需要对象的占有量持续不断增加时，这种需要对象带给居民的满足感在一开始时是逐渐上升的，但单一的一昧只满足这方面的需求，居民的需求点在达到饱和后便会下跌甚至会产生负效用，就像一个人口渴时，喝水能带给他满足感，但一昧的喝水，喝水的人反会呕吐，这也就能较为合理的解释为什么有些社区治理政策在刚开始时发挥了很大作用，但在一段时间后会逐渐失效甚至带来负面效果。此规律要求社区治理宏观政策的制定一定要遵循实际情况，因地制宜的阶段性调整，且要着眼于居民需求多样性的点来制定相关的政策和实施方法，关注居民的多元性需求利益。
总之，促使居民做出行为的动机是多方面的，居民最基本的物质利益需要，是使个人决定是否参与社区治理的最直接动力，也是最基本动力，当个人物质利益在社区或其他领域中得到基本满足，失去最强动力以后，其他较高层次的需求就会浮出水面，特别是精神利益，如追求尊重和自我实现等就会取而代之，由间接动力转变为促使居民参与的直接动力。
三、微观层面建构居民参与的动力机制
一般对社区居民来说，其参与社区治理的广度和深度受到多种因素影响，但从根本上看，参与是居民个人的事情，因而要从居民参与行为本身来寻找解决居民参与不足的对策，建构居民参与的动力机制。
（一）居民利益由个体利益向公共利益转化
基于个体利益追求基础之上的公民参与行为在多方之间的竞争与合作中逐渐达成对公共利益的认同，这是一个递进的过程。居民本质是“经济人”，因此利益是其从参与的最重要驱动力。当居民感到社区治理与其利益尤其是物质利益息息相关，参与能够有效维护其利益时，自然就会萌生出参与社区治理的动机与期望。反之，则会出现不参与或者假性参等现象。因此，如何将居民与社区利益更加有效的关联，使二者呈现正相关关系，是本文研究的关键所在。
1、社区政治功能的强化
（1）扩大政治参与。政治参与是居民参与社区治理的一个重要途径，具体体现在社区选举和民主瓶以上，通过社区内的政治活动，满足居民在单位外政治参与的需要。各地一重要的实践就是开展社区直选活动，让居民的政治参与权利真正落在实处而不是流于形式。
（2）强化社区党建工作。现金社会，城市居民与社区的关系愈渐密切，其“单位人”属性逐渐弱化，“社区人”属性逐渐增强，因此更需要提升社区党建工作的地位，现阶段，社区党员的数量与日俱增，原有的体制已经无法进行有效教育和管理，建立以社区为主的党建工作势在必行。
2、社区福利保障功能的强化
就我国目前市场，社区发育不足的现状来说，我国只能实行市场偏重型社区福利保障模式，即一方面强调居民的自我投资，使社区服务商业化，同时实现社区服务价格的社区补偿；另一方面强调对孤寡老人、残疾人等的无偿服务和安置。降低职工与单位间的依存度，使居民除工作外的其他利益关系都能在社区中得到体现和保障。
（二）“市民社区”的建构
1、强化非政府组织的作用
社会资本形式可分为政府创造的社会资本和民间创造的社会资本，而后者包括共同价值观、规范、非正式沟通网络及社团型成员资格等方面。这个分类方法告诉我们，社会资本的投资需要从公民个人、公民社团、国家三个层面努力。具体到社区治理中的居民参与上，通过培育社会资本来实现居民高层次需求的社区化。而个人层面涉及到社区社会资本的构建，正好和我们所探讨的居民参与是重合的。因为，扩展居民参与是社区社会资本投资的最直接方式。
非政府组织以居民的彼此需要为联系纽带，以信息沟通为切入口，以双方的满足为社区认同的感情基础，能有效突破居民间存在的陌生感和生疏感，缩短心理距离，增进相互了解，催生彼此感情，最终形成社区联系。
从外部效应来看，其将居民各自分散的力量得以整合，与其他较为强势的如政府等主体进行有效的博弈，方便了居民利益表达和利益集合，提升了居民参与的热情和积极性，有效促使居民参与。
从内部效应上来说，当个人从属于有多元目标和多样化的“横向”组织时，他们的态度将因为组织内的互动和互交压力而变得温和，也更容易培养居民的集体参与感和意识，进而形成有社区特色的社区文化，反作用力推动于居民参与。
2、社区认同感的构建
物质利益的满足其助推力的时效性是有限的。精神利益的驱动相对是长久性的。那么，如何建立有效的社区认同感则是我们的研究所在。
一方面，社区参与的重要动力源于持久有效的社区动员和民众教育，使居民转变观念，产生内在的主动参与意识和理解支持社区建设的现代化行为。另一方面，社区掌握了居民的能力和潜力，做宣传教育和发动工作时就能有的放矢，社区活动对居民有吸引力，居民自然就会产生同类认同，愿意参与。
具体来说，社区认同力的构建需要以下五个方面社区文化的构建：（1）充分发挥民间团体文化、文化精英等在文化建构中的有效作用，关注弱势群体文化需求，激发居民参与社区文化的“内生力”；（2）充分利用社区的各种资源，打造沉淀性强且独特的社区文化，彰显社区的独特魅力；（3）充分发挥中介组织、非政府组织的作用，构建“以人为本”的社区文化评价机制；（4）切实举办各种吸引力、实效性强的文化体育活动，让每个居民都能切实参与并从参与中获取一定参与实效，达到双赢；（5）协调好社区主流文化和亚文化质之间的关系，既尊重亚文化，有切实抑制并改造其负面成分。
总之，社区居民的共同利益，首先是经济利益，其使社区具有内在向心力，在这种向心力凝聚成行为规范的同时，构建社区特有的文化、生活方式，增强社区居民的社区“归属感”，并结合社区政治功能加以改造，同时增强社区福利功能。其次，有效发展非政府组织，构建“居民、社区组织、政府”三点一面的结合性攻略，形成“自信、互惠、民众积极参与公共事务”的“市民社会”，才是从根本上解决居民参与不足的对策所在。
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