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公共管理;公共性;合作共治性;全球化
一、引言
公共事务管理在过去的很长一段时间内都不受重视，但是在当今时代，越来越被政府官员以及学者和政治界所重视。公共管理的概念随着上世纪七八十年代，由新的公共管理运动的推动而造成了变化，其理论和管理的模式正在逐渐与时代接轨。目前各国的政府改革运动正如火如荼，这对传统的公共事务管理提出了挑战，公共行政需要在自我辩证否定的基础上进行批判性的继承，并延伸其内涵，自我超越，以前者从未有过的张力和活力迅速发展，奠定它在新世纪从理论与实践的结合上继往开来，塑造、规制和导引当代公共事务管理的方向和运作方式的重要地位。
二、公共管理的本质特征
公共管理的本质特征主要体现在它的公共性、管理本质的服务性和政府与公民社会的合作共治性。下面笔者分别介绍这几个本质特征的内涵及其在公共管理中的作用。
(一)公共性公共管理内的公共性，其含义主要涵盖两个层次:第一，利益取向方面。公共管理是不能只作为某一特定群体与阶层的意志实现工具的，它必须要肩负社会整体的公共利益，以实现全体大众人民的整体利益为首要。并且，公共性的宣示能够明确的表明，公共管理是一种能够实现与维护公共利益的一种方式;第二，公共参与性。公共管理的实行主体是大众，也就是说其中包括涵盖政府，同时还有公民与其他组织在内。现代的政治理念所昭示的政府合法性的基础是公共性，政府所实行的一切权利也都是公共权力，所以，公共性是公共权力的特征。这种权力只能用来提供与维护公共服务和公共物品，它不能成为实现某一阶层与群体利益的工具，政府也没有权力用它去剥削社会成员，更没有权力用它去维护自身的一己私欲。所以，合法的现代政府一定是具备秉持与坚守公共精神的，并会运用这种公共精神去规制着其的运行过程。
(二)服务性在研讨公共管理服务性之时，非常有必须要再次审视一番其的概念。由现代意义去看，管理应该是什么?其实人们可以通过不同的视角去观察疏解它:(1)管理就是决策。管理中的一切活动，由最初的确立目标到最后的绩效评估，所有的一切活动都可以称之为决策。(2)管理就是服务。政府的协商、调控、强制、约束、指导活动，都是为实现政府目标而进行的措施，所以它是一种服务。其他组织管理也是如此。(3)管理就是协调。管理需要化解矛盾与冲突，需要协调所有万事万物间的一切矛盾与冲突，需要通过协调管理去创建和谐且有效率的运行体例，然后由这种运作体例去实现已经确立成型的目标。
(三)合作共治性合作共治性是公共管理尊崇的治理理念，这个特点意味着，在公共事务的管理中，治理的职责并不是单方面的，而是社会各界包括公民和政府相互配合，共同来承担的。这种思想极富创新性，在公共事务管理历史过程中具有划时代的意义，这种管理理念之所以会横空出世，原因在于人们看到了市场自发调节存在的局限性，而政府的宏观调控措施也不是尽善尽美的。靠市场单方面的调节，只能对资源配置起着基础性的作用;反之，仅仅依靠政府和政策，资源最优配置也是无望实现的。所以，治理思想不畏国家与政府权威，宣示社会唯一中心权力不是政府。治理思想明确表示:政府在面对与解决社会与经济问题的时候，因为受制于外部与内部客观条件，所以无法做到全知全能事事一肩挑，所以，这就造成了另外一种局面———去找寻且发挥其他资源的作用去弥补政府功能的不足，而这种资源则是民间与公共组织的可以当做权力主体的力量。
三、公共管理的时代性:公共管理何以成为当代全球关注的焦点
全球各个国家对公共管理与其变革的关注均是比较热切的。但是，这种局面并不是各个国家的政治家们与学者们在官邸与书斋以心智谋略演化而来的，而是人类社会现实生活发展的需求是造就的现象。其涵盖全方面意义的全球化发展，此中包括社会、文化、经济、政治，以致全球众多国家自上世纪中期至今一直面临的均是有着一定相似度的问题，只是问题严重程度有所不一而已。随着社会中不可治理性问题的频发，现代民主化进程发展，技术革命与知识经济的发展等问题的凸显，这些问题都以时不我与的紧迫态势步步紧逼各国，要求公共管理在管理效率、理念、方式等方面能够推陈出新。
技术与经济的发展大幅度的推动着全球化的发展，全球化发展趋势主要体现在经济、政治、文化方面。全球范围内的资源随着全球化的发展已而得到相应配置与重新配置;国际间的合作与对话协商频次均有大幅增长;传播优势强的文化的渗透性与扩展性已得到增长。全球化问题早在上世纪中期就以迅雷不及掩耳之势的速度逼近人们。全球化发展也是自那时而逐渐进步的，政治与经济发展也愈加强劲。如果通过经济活动去观望全球化会发现，全球化涵盖经济生活中的各个方面，不管是从原材料到人力资源的转移，还是从金融到收入分配或者是市场营销，它们都是在一个全球化的模式上相互依存。上世纪中期到至今所凸显的种种问题证实，民族经济的整体性已在被全球化经济的发展所侵蚀，民族经济的自甚至也遭到了相当大程度的侵蚀，这种情况明确的证实:全球内没有一个国家是可以在不对国际信息深思熟虑且不找寻国际合作的前提条件下，去做出与本国经济发展战略与政策相关的任何决定的。
全球化理论为从世界的角度来观察社会活动的现象提供了理论基础。经济全球化的发展也在改变着很多国家决策者的战略决策，全球化的发展对于公共管理来说，既是机遇，也是挑战:首先，它影响着很多国家的外交策略，以及国际关系的变化;其次，国际竞争和国际的合作并存，使各国的公共事务管理的效率发生着变化;再次，全球化推动公民社会和全球结社革命的兴起，结果使得政府的权力运行方向发生着变化，将权力运行的方向转移到国际组织，或者与社区组织近距离接触。导致政府权力部分上移和下移—向上是向国际组织转移，向下则是向社区组织或第三部门转移。这些变化，都导致了传统公共事务管理已经不合时宜，不论是理论方面，还是管理的过程中，都出现了不可调和的矛盾，公共管理必须要进行自我创新才能适应全球化的趋势。
从公共事务管理的发展历程来看，从简单的公共行政管理过渡到公共事务管理，并不是一种概念上的偷换，而是意味着公共事务管理在定义上和管理方式上的深刻变革。研究者们应该把目光聚焦到如何完善政府监督机制，以及与政府的合作来达到优化公共事务管理上来，为公共利益的最大化保驾护航。
参考文献:
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一、 中华人民共和国惩治贪污条例》中的贪污罪主体
新中国立法史上第一部反贪污贿赂的专门法规是1952年4月18日颁布的《中华人民共和国惩治贪污条例》。该《条例》第2条规定：“一切国家机关、企业、学校及其附属机构的工作人员，凡侵吞、盗窃、骗取、套骗国家财物，强索他人财物，收受贿赂以及其他假公济私和违法取利之行为，均属贪污罪”。该《条例》第15条、第16条规定，社会团体的工作人员、现役革命军人也是贪污罪的犯罪主体。该《条例》第12条规定“非国家工作人员”勾结“国家工作人员”伙同贪污的，也要按照贪污罪处理。该《条例》第8条规定“非国家工作人员侵吞、窃取、骗取或套取国家财物，情节严重特别的，依本条例处理。”
由此可见，该《条例》对于“国家工作人员”的认定范围非常宽泛，除了国家机关工作人员外还有企业、学校及其附属机构、社会团体的工作人员和现役革命军人等。同时，对于“非国家工作人员” 构成贪污罪的认定也较之现行的
刑事立法宽泛很多，不仅勾结“国家工作人员”伙同贪污的，要按照贪污罪处理，同时对于“非国家工作人员侵吞、窃取、骗取或套取国家财物，情节严重特别的”，也要依照贪污罪惩治。
二、 1979年《中华人民共和国刑法》中的贪污罪主体
79刑法是我国历史上的第一部刑法典。该法典第155条规定：“国家工作人员利用职务上的便利，贪污公共财物的，处五年以下有期徒刑或者拘役；数额巨大、情节严重的，处五年以上有期徒刑；情节特别严重的，处无期徒刑或者死刑。”该条规定：“受国家机关、企业、事业单位、人民团体委托从事公务的人员犯第一款罪的，依照前两款的规定惩罚。” 第83条规定：“本法所说的国家工作人员是指一切国家机关、企业、事业单位和其他依照法律从事公务的人员。”
相较1952年《中华人民共和国惩治贪污条例》中的规定，79年《刑法》对贪污罪主体范围的规定有所扩大，既包括“国家工作人员”又包括“受国家机关、企业、事业单位、人民团体委托从事公务的人员”。同时，79年《刑法》也对“国家工作人员”的范围作了立法解释。但对于“受国家机关、企业、事业单位、人民团体委托从事公务的人员” 和“其他依照法律从事公务的人员” 的范围，法律上没有做出具体的限定，因此，贪污罪总的基本主体范围实际上仍然非常广泛。1985年7月8日最高人民法院和最高人民检察院在《关于当前办理经济犯罪案件中具体应用法律的若干问题的解答（试行）》中提出，“贪污罪主体是国家工作人员，也可以是集体经济组织工作人员或者其他受国家机关、企业、事业单位、人民团体委托从事公务的人员”。这样就使得贪污罪的犯罪主体通过司法解释进一步扩大到了“集体经济组织工作人员”这一类型。
三、 《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》中的贪污罪主体
1988年1月21日全国人大常委会颁布的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》将贪污罪的主体规定为：国家工作人员、集体经济组织工作人员或者其他经手、管理公共财物的人员。显而易见，1988年《补充规定》对贪污罪主体范围再次进行了扩大化规定，除国家工作人员和集体经济组织工作人员以外，还包括了其他经手、管理公共财物的人员。
1988年《补充规定》和1989年司法解释使得贪污罪主体的范围不断扩大，不但国家工作人员、集体经济组织工作人员可以构成贪污罪，其他经手、管理公共财物的人员也能构成贪污罪。在认定标准上也由是否具有“国家工作人员”身份转至是否“经手、管理公共财物”。同时也对“公务”和“劳务” 进行了简单的区分。
四、 《关于惩治违反公司法的犯罪的决定》中的贪污罪主体
1995年2月23日全国人大常委会通过《关于惩治违反公司法的犯罪的决定》。该《决定》第10条和第14条增设了“公司、企业人员的侵占罪”，同时，该《决定》第12条又规定，国家工作人员犯第 10 条规定之罪的，依照《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》处罚。从这些规定来看，“公司、企业人员的侵占罪”与“贪污罪”就客观方面来说毫无二致，其内涵和外延都是一样的，两罪之间唯一的区别就是二者的主体不同，贪污罪的主体是“国家工作人员”，“公司、企业人员的侵占罪”是“非国家工作人员”，但问题在于如何区分公司、企业职工中的“国家工作人员”和“非国家工作人员”，也既是公司、企业中的“董事、监事和职工”是否有可能成为贪污罪的主体？为此，最高人民检察院和最高人民法院分别就如何认定“公司、企业中的国家工作人员”做出了相应的司法解释，相比之下，最高人民检察院的司法解释将管理职能作为认定“国家工作人员”的特征，而最高人民法院的司法解释则将“公司、企业中的国家工作人员”的范围限定地更窄，在管理职能基础上将具有公务身份作为认定的标准。上述两个司法解释虽然不尽相同，但就总体而言，贪污罪的主体范围事实上变小了。
五、 1997年《中华人民共和国刑法》中的贪污罪主体
1997年《中华人民共和国刑法》第382条中规定了两种贪污罪主体：一种是“国家工作人员”，另外一种是“受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员”。97《刑法》第271条第2款中规定的贪污罪主体“国有公司、企业或者其他国有单位中从事公务的人员和国有公司、企业或者其他国有单位委派到非国有公司、企业以及其他单位从事公务的人员”，和第183条第2款中规定的贪污罪主体“国有保险公司工作人员”属于97《刑法》第93条第2款规定中“以国家工作人员论”的人员，也即“准国家工作人员”。97《刑法》第394条规定的是特殊贪污罪，其主体与普通贪污罪的主体相同。因此，目前我国贪污罪的主体总共包括两种：一是国家工作人员，包括国家机关工作人员和准国家工作人员，这是贪污罪的核心主体。二是非国家工作人员，主要是受委托管理、经营国有财产的人，这是贪污罪的辅助主体。
从上述分析可以看出，虽然各个时期的立法对贪污罪主体的规定范围不尽相同，但是都贯彻和延续了“从严治吏”、重点惩治贪污犯罪行为的指导思想。
二、有关贪污罪主体本质特征的观点及评析
对于贪污罪主体本质特征的研究，目前刑法理论界主要存在四种观点：
第一种观点认为具有公务性或者职务性是贪污罪主体的本质特征。持这种观点的学者认为把具有公务性或者职务性作为贪污罪主体的本质特征，不仅可以界定贪污罪主体的范围，同时可以使贪污罪主体与其客观方面的要素“利用职务上的便利”相联系，更有助于贪污罪主体的区分。公务性的特征使得那些在国有单位中从事劳务的人员被排除在贪污罪主体之外，同时，也合理地界定了其他经手、管理公共财物的人员构成贪污罪主体的范围，只有因为从事公务而经手、管理公共财物的人员才能构成贪污罪，因为从事劳务而不可避免地经手、管理公共财物的人员不属于贪污罪主体的范围。
第二种观点认为管理、经营公共财物是贪污罪主体的本质特征。持这种观点的学者认为我国《刑法》规定贪污罪的立法目的在于保护公共财物所有权，贪污罪侵犯的公共财产权，其实质职务犯罪，而非身份上的犯罪。职务使得贪污罪主体与贪污罪的犯罪对象建立了直接的联系，而身份显然不具有该种职能，因此，具有某种职务直接经手、管理公共财物的人员，才能成为贪污罪的主体。
第三种观点利用职务上的便利是贪污罪主体的本质特征。持这种观点的学者认为贪污罪与盗窃罪、诈骗罪等与贪污罪在行为方式上具有相似性的犯罪进行区分的要素在于是否利用职务上的便利，如果利用职务上的便利盗窃、骗取公共财物的，就构成贪污罪，否则，就分别构成盗窃罪或者诈骗罪。按照哲学的观点，事物的特殊性构成某一事物区别于其他事物的特殊本质。因此，利用职务上的便利是贪污罪主体的本质特征。
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[摘 要]国外经验显示，建立整体性管理框架是政府管理创新进入顶层设计的一种重要模式，顶层设计指导未来发展、把握整体方向，公共服务标准化进入顶层设计阶段，一定要在把握服务业标准化无形性、生产和消费的同时性、不可储存性以及不确定性等一般特征的基础上，明确自身的个性特征。为了解决目前公共服务标准化界点勘探的困惑，必须在理念上解决导向上与过程中的公共性问题，解决政府主导性问题，并在规范上考虑因此而引发的经济影响因素、内在动力、协调成本等诸多操作性问题。
[关键词]公共服务标准化；顶层设计；公共性；政府主导
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2014）02-0034-05
公共服务标准化在标准化建设、服务型政府建设和规范化建设的合力推进下大步走来。目前，公共服务标准化即将进入顶层设计的新阶段，我们要从战略的高度进行把握和推进。
一、公共服务标准化即将进入顶层设计阶段
严格意义上的公共服务标准化实践在我国已有4-5年的时间，目前，我国公共服务标准化发展到什么样的水平，需要有一个总体的认识和判断，以便为下一步发展进行路径设计。2010年10月，国家标准化管理委员会（以下简称“国标委”）了《公共服务标准化指南》（征求意见稿），内容包括公共服务标准化的范围、类型、制定、实施以及评价和改进等。这份文献可以看成是在国家层面上为构建公共服务标准化整体性的通用框架做热身准备。
公共服务标准化是一种管理创新工具。可以说，公共服务标准化进入到一定的发展阶段，整体性地推出具有前瞻性和指导性的通用框架也是一个国际惯例。从20 世纪 90 年代开始，发达国家开始进行公共服务标准化的实践，1997 年，美国的全国绩效评估委员会牵头制定“服务标准”，出版了史上第一本政府服务标准手册――《顾客至上：服务美国民众的标准》；英国政府推行公共服务承诺制，1997 年确定了公共服务的 9 条原则，各地的公共服务机构针对各自的情况编制了相应的承诺服务标准；2004 年，法国政府公布公共服务质量标准，要求各部门简化行政手续，提高服务质量，为国民提供及时、高效、令人愉快的公共服务。从这个角度进行审视，可以认定公共服务标准化在我国也已经进入从地方政府的积极实践到中央层面的顶层设计阶段。
从2012年开始，我国国家层面紧锣密鼓地推出相关政策，说明构建公共服务标准化整体性通用框架的热身准备进入高潮。在较为宏观的背景方面，国家出台了两份纲领性文件。2012年 7月，国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，2012年8月，国标委同国家发改委等27个部委制定了《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》，特别强调要大力开展公共教育、就业服务、社会保险、基本社会服务、公共医疗卫生、人口计生、公共基础设施管理与服务、公共文化、公共交通、公共安全以及社会公益科技服务等领域的公共服务标准化研究，有针对性地提出了在社会管理和公共服务领域标准化工作的指导思想、工作目标、重点任务和保障措施。在分量上，这两份文件出台，说明了国家层面对公共服务标准化的高度重视；在时间节点上，也印证了我国公共服务标准化已经进入了需要进行顶层设计和总体规划的较为成熟的阶段。在具体操作层面，2012年8月和11月，国标委分别了《政府部门建立和实施质量管理体系指南》征求意见稿和《质量管理体系 地方政府应用GB/T 19001―2008指南》国家标准征求意见稿。前者运用管理单元的控制方法分解政府职责涵盖的各工作事项的内容、程序和要求，其基本内容包括政府部门建立和实施质量管理体系的原则、依据、要求、方法、步骤以及保持质量管理体系持续改进的措施等，目的就是为各级政府部门建立和实施质量管理体系提供一般模式。后者从公共服务领域出发，在阐述GB/T 19000系列标准中的质量管理概念的基础上，主要探索如何将GB/T 19001―2008中规定的质量管理体系要求应用于地方政府的公共服务过程。
对近年来我国公共服务标准化的实践进行梳理，大体上可以分为整体性的政府组织标准化建设、窗口部门的行政服务中心标准化建设，基层所站公共服务标准化建设和公共基础设施公共服务标准化建设等。其中，窗口部门的行政服务中心标准化建设进展最为迅速，涉及大部分省市。这一领域的标准化建设也已经开始进入总体规划阶段。2012年10月，由全国服务标准化技术委员会归口、新泰市公共行政服务中心等单位起草的《行政服务标准化工作指南》和《行政服务中心运行规范》两大系列、六项国家标准形成征求意见稿。2013年4月，六项标准顺利通过国标委专家组审定，将在我国所有行政服务中心执行。2013年1月，由全国服务标准化技术委员会归口的《政务服务中心网上服务规范》国家标准形成了征求意见稿。该标准主要规定了政务服务中心网上服务的基本原则、服务内容、提供要求、服务保障和服务改进等内容。这种单兵突进的举措也从一个侧面说明构建总体性框架箭在弦上。
二、共识与困惑：公共服务标准化的界点
在标准化建设的进程中，公共服务标准化由标准化、服务标准化一路发展而来。在标准化这个范畴内三者是同质的，作为一种管理工具，具有共同使用、重复使用、追求最佳秩序的特征。此外，公共服务标准化与服务标准化又具有区别于产品标准化、技术标准化的基本特征，具有服务业的标准化共性特征。
1.服务业标准化的一般特征
质量管理通常依照结果进行判定，具有可见性、恒定性特征的工农业有形产品质量、技术质量最为典型。但是服务是“为了满足顾客需要，由供方凭借体力、智力和技能，借助一定的工具、设施和手段，通过与顾客之间的接触的活动以及供方内部活动所产生的结果”[1]，具有无形性、生产和消费的同时性、不可储存性以及不确定性的特征。因此，服务业标准化最大的特点就是结果导向要与起点导向、过程导向相结合，这也就是一些学者归纳的延展性特征。因为结果本身是不完全确定的，通过起点阶段的资源提供，间接地为结果测定提供帮助，具有比较完善的资源提供机制，可以部分地依此推论将会有一个较为满意的结果。因为结果本身是不完全可以储存的，通过过程阶段的流程和痕迹描述，部分地为结果测定提供依据，具有比较明晰的流程和痕迹规范，可以部分地依此推论将获得较为可靠的质量。
服务标准化的这种共性特征对于公共服务标准化的具体实施有直接的影响作用，在公共服务标准化的推进方面尤为明显。相对于有形产品的先生产后消费而言，服务是生产和消费同时进行的过程，服务的生产过程并不是封闭的，公民的满意非常重要。这也就是说，公共服务标准化在为公民直接提供服务的领域，在有公民参与和公民互动的一线部门、窗口部门可以最先进行试行和推广，这也就是为什么各级地方政府的行政服务中心标准化、基层计生服务站标准化、就业服务站标准化等比较容易推行的原因。标准化主要是对重复性工作的统一，因此，在重复性大、可变性小、较具流程性的行业更适合标准化，旅游业和快餐业就是服务标准化的典型行业。同样，在公共服务领域，那些重复性大、流程性强的行业，特别是条条、垂管部门，诸如基层工商所、派出所等，可以最先进行试行和推广公共服务标准化。
2.公共服务标准化应该有自身明确的界点
同时，我们还要看到，公共服务标准化之所以能够从一般的服务标准化中剥离出来，成为一个相对独立的领域，在标准化建设的进程中成为一个相对独立的发展阶段，就是因为公共服务标准化具有不同于一般性的服务标准化的个性特征。公共服务标准化首先是可以辨识的，然后才是可执行的、可持续的和可扩散的。前些年的探索，由于缺乏国家层面公共服务标准化统一体系的指导，一些地方政府主要根据企业质量标准体系要求和GB/T 24421.2服务业组织标准体系进行设计。如陕西省养老保险标准化试点中，根据企业标准化工作要求建立了“三横一纵”的养老保险经办服务标准化体系：“三横”即技术标准体系、服务管理标准体系和工作标准体系。北京东城区在国家级城市公共服务标准化示范区建设中，也是以GB/T 24421.2-2009《服务业组织标准化工作指南 第2部分：标准体系》为依据开展了13个示范项目标准体系建设工作。ISO质量管理体系导入政府管理已有10多年，一度轰轰烈烈，最终成效较为一般。究其原因，就有迁移过程中的适配性问题。ISO质量管理体系是从企业生产管理中提炼出来的质量管理标准，是为适应大型企业流水线式的、稳定的、精确的工作性质而制定的。将产品技术为对象的ISO质量管理体系导入行政服务机构，用企业精神改造政府，就有一个如何与政府的实际工作兼容的问题。前车之鉴，公共服务标准化推进的过程中，更要注意这个问题。
应该说，热身中的相关政策文献已经意识到这个问题，并且也在一些地方积极地表现出来。不论是《政府部门建立和实施质量管理体系指南》（征求意见稿）还是《质量管理体系 地方政府应用GB/T 19001―2008指南》（征求意见稿），都在强调要解决两个问题：一是“隔层皮”的问题。将GB/T 19001―2008的技术语言“转化”为政府工作人员更为熟悉的语言，为地方政府提供一个通用的质量管理模式，以便于通过交流，提高整个地方政府社会管理的质量。二是“两层皮”的问题。把GB/T 19001―2008中规定的质量管理体系要求与地方政府的具体实际工作深度融合，切实改进地方政府的工作，推动地方政府的管理水平向更高的层面提升。
3.公共服务标准化界点勘探的困惑
对《公共服务标准化指南》（征求意见稿）进行分析，目前还看不出设计的个性特征所在。从体系上看，整体框架基本沿用服务业组织标准体系。从基本构成要素来看，具有明显的对应性。大部分的要素只是在原有的服务字眼上，加上“公共”二字。如服务提供规范、服务评价与改进标准、安全与应急标准以及服务保障体系的信息标准等等。有些要素也只是做了个别字词的调整，无关大碍。如服务通用基础标准体系改为公共服务基础标准，服务保障标准体系的人力资源标准改为公共服务人员资格标准，服务质量控制规范改为公共服务质量标准，如此等等。
实际上，即使是原有的框架体系，按照严格的格式规范要求，也需要进一步推敲。热身中的通用框架设计也没有对此进行完善。以《行政服务标准化工作指南 第2 部分：标准体系与编制规则》国家标准为例，行政服务提供标准体系的结构包括行政服务提供规范、行政服务过程控制规范、行政服务评价与改进标准。这里，存在种属概念重合的问题，作为一级标题的提供标准和作为二级标题的提供规范实际上是重复的，同语反复，逻辑不严密。一种较为可行的修正方式是在“行政服务提供规范”这一术语当中添加定语，进而缩小外延，使得标准体系结构更为严谨。
三、理念与实务：顶层设计必须面对的挑战
在高层即将推出公共服务标准化通用框架的前序阶段，设计过程要反复推敲、充分酝酿。笔者认为，至少要在理念上解决公共性和政府主导性这两个基本问题，在规范上要考虑因此而引发的诸多操作性问题。
1.公共服务标准化的公共性问题
政府代表社会履行公共职能，为社会提供公共产品。公共服务涉及到社会制度、经济发展、文化背景等综合因素，公共服务标准化区别于一般性的服务标准化，最重要的就是公共性问题。
首先，在导向上，公共服务标准化更注重公平、正义等价值理性的因素。公平是一个相对的概念，作为公共服务领域的公平，应该是尽可能使得受益群体最大化，受益对象利益最大化。
任何一个企业，都必须担当社会责任，必须讲究顾客回应。但企业本质上是一个盈利性组织，企业通过市场机制提供服务，是为了追求自身利润最大化。企业运用标准化的管理方法，直接体现的是工具理性。企业通过标准化改进服务流程，统一服务标准，提高服务效率和质量，进行成本管控，提升盈利空间。为了实现盈利目标，为了满足日益多样化的顾客需求以及应对激烈的行业竞争，企业会将标准化和个性化相结合，细分市场，为顾客提供标准化的个。企业会根据市场需求提供不同层次的标准水平，不仅满足一般的服务需求，而且为特定群体提供高层次需求。标准化本身属于技术范畴，但在公共服务领域，随着公共行政从现代性向后现代性的过渡，公共服务标准化必须同时兼顾工具理性与价值理性，要将价值理性作为公共服务的永恒主题，要体现对公平、责任与回应性等价值理性的关注。目前，在我国经济发展水平和政府服务能力还有待提高的情况下，公共服务标准化的领域必须侧重满足人们基本需要的基本公共服务领域，标准水平还比较低，具有基础性的特点。公共服务标准化建设应该以公共服务均等化作为基本目标，可以减少公共服务的地域、人群、性别等的分配差异。通过公共服务标准化建设促进实现社会公平正义。
以绩效合同标准为例，随着社会分工的细化、核心竞争力的凸显和信息化的应用，服务外包已经成为现代服务业的一种新业态，“即企业将信息服务、应用管理和商业流程等业务外包给企业外第三方服务提供者，以降低成本、优化产业链、提升企业核心竞争力”。[2]在服务供应链管理环境下，服务企业积极与上游的功能型服务提供商、下游的客户密切协作，而合同管理就是联系彼此的纽带。合同管理标准主要是指服务业组织将顾客需求形成文件或口头协议，达成一致并组织实施整个过程的相关标准，包括采购合同、信贷合同、租赁合同、劳务输出合同和服务提供合同等。在公共服务领域，随着政府治理和改革浪潮的兴起，以传统的等级式官僚体制为组织载体的公共服务提供形式逐渐走向网络化治理，政府绩效合同也进入公共部门。“政府绩效合同是指政府在内部要素及外部公共关系处理过程中利用合同化的管理模式对相关的绩效做出的合同规范，以达到公共管理和提供公共服务的目的。”[3]公共服务绩效合同管理与一般的企业合同管理的区别不仅在于主体不同，关键在于目标导向的不同。企业追求自身利益最大化，合同标准体现了对经济效率的追求。而公共服务绩效合同标准要遵从工具和价值的双导效应，不单关注经济、效率，更要在合同要素中渗透对公平、正义、效益等价值标准的追求。如政府与社区医疗机构签订医疗服务供给合同，合同框架要从公众所享受的福利角度出发，考虑到社区居民的就诊行为是否有所改善、是否享有公平就诊机会，社区医疗机构的技术及硬软件是否能满足当地社区居民的要求，从公平、服务、责任性等角度较为全面地反映合同的履行绩效。在这个框架下，具体制定医护人员态度、病人就诊满意度、社区居民就诊意愿百分比、医疗费用合理度等合同标准。
其次，在过程中，公共服务标准化更加需要公开与参与。标准化的过程就是一个公开与参与的过程。标准的制定需要广泛征求主体和对象各方的意见，反复磋商、认真讨论。在组织实施过程中，需要动员宣传、理念导入和试点推行。比较而言，公共服务标准化比一般标准化需要更加广泛的公开与参与。
以信息化标准为例，根据《服务业组织标准化》和《公共服务标准化指南》信息标准分类，从信息化功能角度，可以将服务信息化标准分为信息应用标准化和信息管理标准。无论是计算机技术领域的标准化，还是信息采集、处理、使用和管理的标准化，信息公开一定是核心内容。在服务群体上，服务企业信息公开的主要对象是其产品的消费者，具有群体性，信息公开的程度取决于企业对产品和企业形象的宣传力度，因此，企业信息公开标准程度差异性大。在服务企业的信息管理标准上，主要是重视信息采集和标准，比较缺少信息互动的要求。而公共服务信息公开的主要对象是社会公众，其内容涉及到与公众生活各方面息息相关的领域，是公众行使对公共部门履行职能知情权的表现。正如王锡锌指出，“在当代政府的行政过程中，政府具有极为广泛的管理和服务性职能，与这些职能相对应，政府通过运用行政权力和公共资源收集、处理、保有了大量的信息，这些信息本质上是‘公共财产’。如果政府垄断这些信息，就必然加剧政府和公众之间的‘信息不对称’，使公众失去有效参与行政过程的能力。在这个意义上，完全可以说，‘知情权’是公众‘参与权’的前提。”[4]公共服务信息公开是公共部门合法性和民主社会的必然要求，也是建设阳光政府和透明政府的现实需要。因此，公共服务信息化标准更加重视信息公开、阳光政务，包括信息公开的时效性、真实性、权威性和全面性，以减少公共服务质量信息在供求双方的不对称，达到管理过程和结果的可控性和可测性。在参与方面，政府期望公众通过门户网站、互动热线、电子邮件等进行政策咨询和政策参与，打造“开放政府”和“积极服务型政府”。
再以安全与应急管理为例，我国正处于经济社会发展的转型变革期，社会环境中的不确定因素增加，使公共危机管理已成为政府的重要职能，公共危机的处理能力已经成为政府能力的重要指标。相对于企业危机管理，公共危机管理更具有多元参与的开放性。企业具有产品差异大、顾客群体细化和组织分散性的特点，企业危机的危害范围相对较小，具有区域性和行业性。而公共危机的作用对象是社会大众，波及面广，可以在短时间产生巨大危害。企业追求自身经济效益最大化，与其他企业更多的是竞争关系，在企业危机爆发时，除非面临收购和兼并，一般不太容易得到其他企业和社会公众的援助。因此，企业危机管理主要是自身的管理，其标准化涉及面也主要是企业内部进行危机处理的标准化，具有内部性。而公共危机面向社会公众，具有共同利益，当危机发生时，除了政府利用权威进行资源调配外，企业、非政府组织、海外人士、普通公民都将参与到公共危机的应对中。在参与的过程需要更多的公开，以便了解配置、协调利益。
2.公共服务标准化的政府主导问题
在服务标准化运行模式的分类上，有学者认为：“比较典型的是把技术标准化模式分为三类，即市场化模式、政府主导模式以及在此基础上形成的混合模式。”[5]一般性的服务标准化运行主要是在国家标准化管理机构的政策指导下进行，标准的具体组织实施大都由企业内部自身运作。与之相比，公共服务标准化的运行模式具有明显的政府主导特征，《公共服务标准化指南》（征求意见稿）明确指出“公共服务标准化工作应充分发挥政府主导作用，根据各级公共财政的现实以及公众需求，统一规划，分步实施”。
有学者分析，这个特征主要与现阶段公共服务提供方式、提供水平有关。从理论上说，随着社会治理网络的形成，根据不同公共服务项目的性质和特点，可以采用不同的供给模式，实现公共服务供给主体的多元化。在操作层面上，“供给组织主要可以有三个方面：对那些不具备规模经济特征、进入门槛比较低的公共服务项目，逐步向民营企业和民间组织开放；对那些规模经济特征明显、进入门槛较高的公共服务项目，主要引入市场机制，加强公共部门内部的竞争；对仍要依靠公共部门来提供的公共服务，如基础教育、卫生防疫等重大项目，要加强监管，保障公正，努力降低成本，提高效率。”[6] 由于我国公共服务供给能力还比较低，主要集中在基本公共服务领域，是纯公共物品，存在着严重的市场失灵，必须采取政府提供的模式，因此，从整体上说，我国的公共服务标准化采取的是以政府为主导的运行模式，带有强烈的官方色彩。在进一步的通用框架设计中，我们必须认真思考政府主导的公共服务标准化可能的影响因素。
首先，地区经济社会的发达程度直接影响公共服务标准化的发展程度。企业服务标准化的资金来源主要是企业自身，摊入企业成本，而“政府体现和行使的是公共权力，公共资源则是由国家所有的各种资源和资金。如果一个社会生产过程有政府以某种方式的介入，如财政资金、产权或特许等，并在某种程度上贯彻着国家意志，那么就属于公共服务”。[7]也就是说，公共财政是公共服务标准化的财力保障，各地公共财政状况直接影响到公共服务标准化的制定和组织实施。
经济发达、财政充裕的地方，可以制定更高的公共服务标准；经济欠发达、财政贫乏的地方，公共服务标准化程度相应就低。
其次，公共服务标准化存在内在动力不足的局限。如前所述，一般性的服务标准化领域大多数属于市场运作，企业面临优胜劣汰的竞争环境，具有管理变革的内在驱动力。企业实施服务标准化，可以提高服务质量，降低服务成本。“通过服务和管理的全面标准化，实现服务模式的复制和服务品牌的扩张，完成从价格竞争到以质量、品牌、规模为核心竞争的飞跃。”[8]通过人力资源标准化建设上，共享优秀员工的工作经验，可以降低员工培训成本；通过过程服务标准化建设，准确描述服务流程和服务规格，可以提高服务质量的稳定性和服务效率；通过质量评估标准化建设，扩大“星级”“特许”等标准化外在标识，可以提高服务企业的市场认知度和品牌认可度，扩大市场份额。因此，通过起点、过程、结果的标准化建设，建立品牌、规范流程，降低成本、提高服务质量，可以给企业直接带来盈利空间，企业有内在动力参与到标准化工作的研制和实践中。以肯德基为例，通过品牌标准化、服务标准化、质量控制标准化、运营管理标准化、员工培训标准化以及特许经营标准化，肯德基成为在中国发展最快的快餐品牌，短短二十几年就发展了3000多家门店，成为快餐行业的巨头。相对企业而言，公共部门具有对公共权力的垄断性掌控，缺少外部竞争者，先天缺乏管理变革的内部驱动力。在客观层面上，公共部门普遍存在职能交叉、职责不清、工作量化程度低以及工作效果不明晰等问题，同样是服务标准，相对于企业，公共服务标准化的效果比较难衡量。在主观层面上，鉴于公共部门的封闭性大、流动性低等特征，机构人员提高服务效率和质量的动力不足。公共部门的工资福利和升迁涉及到各种复杂因素，与公共服务标准化的过程与效果不具有直接相关性。在现阶段，各地对公共服务标准化的认识大多还是停留在理念宣传和研究工作上，还没有进入实质性的操作阶段，总体上比较缺乏推进的动力机制。
再次，实施公共服务标准化需要更大的协调成本。在标准化组织协调上，企业服务标准化属于内部管理的一部分，涉及部门比较单一，部门间权责关系比较清楚，协调成本较小。在公共服务领域，理论与现实的矛盾，“三定”方案中各个部门、各个岗位的职能定位、明确分工与实际工作中各个领域、各个部门之间界限模糊、职能交叉的矛盾始终存在。从管理的角度看，公共服务标准化通过岗位职能界定，工作流程梳理和质量结果监控等逐层展开，实际上也就是一个职能转变、流程再造和绩效改进的过程，需要和理论上的“三定”方案、现实中工作状况进行比对，和各个部门、各个岗位进行沟通，需要大量的协调成本。从政治的角度看，这样一个展开无缝隙对接过程，实际上涉及到部门权责的分割和利益的再分配，必然触碰到某些部门利益，会增加标准化的协调成本。正如李晓林所说，“按照服务事项构建标准体系只是理想的设计，实际操作中因标准体系的实施必须落实到具体管理权限的服务组织，如果体系跨越的组织机构过多，协调工作压力会很大，可操作性和实效会很差，这是按事项编制标准体系特别需要关注的问题。” [9]就以公共服务信息化标准为例，企业的信息化涉及的部门主要是公司内部，职责划分比较明晰，跨部门的合作比较容易协调。我国的公共服务信息化建设主要由专项业务信息化和综合公共服务信息化两方面组成。推行信息化的标准建设，这两个层次都有协调成本的问题。前者可能出于部门利益，固守信息孤岛，不愿意信息共享和标准兼容；后者涉及到跨层级联动和跨部门合作，常常出现由政出多门、权责不清导致的信息混乱，一些地方行政服务中心建设就遇到类似问题。
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Strategic Thinking of Top-level Design for Public Service Standardization
Zhuo Yue Zhang Shiyang Lan Lijuan
篇4
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
篇5
一、财政的本质特征
关于什么是财政，学界有多种不同的解释，占支配地位的解释应为“国家分配论”，即财政是以国家为主体的分配。作为“国家分配论”的创始者和论证者之一的我国著名财政学家邓子基先生在第一次全国财政理论讨论会上题为《为国家分配论答疑》的发言中指出：社会主义财政的本质必须要与资本主义财政等剥削阶级的财政相对比，国家的性质决定财政的性质。不难看出，此种解释认为财政的本质特征是“阶级性”。
近几年来，越来越多的学者开始质疑上述说法，厦门大学张馨教授认为：“市场型财政具有”政府性“和”公共性“两大基本性质，任何肯定其中一个而否定另一个的观点都是不全面的。”①这种论断将财政的“公共性”放到了与“政府性”平起平坐的地位，而且值得注意的是：此处没有使用阶级色彩明显的“国家性”一词，而是使用了“政府性”一词。而近几年来学界流行的“公共行政”论越来越强调财政的“公共性”，实际上认为财政的本质特征应为“公共性”。可以这么说，几十年来关于财政本质的争论就是“公共性”与“阶级性”之争，大体上没有超出这一对概念的范畴。那么，财政的本质特征究竟是“公共性”还是“阶级性”，抑或两者兼具呢？要回答什么是财政，必须立足于我国当前的政治、经济环境。对财政作一个涵盖各种历史阶段、各种社会类型的定义既无必要，也对我国的现实实践无实际上的意义。根据我国现时情况及改革发展方向，财政应定义为：民主政府为提供公共产品、满足公共需要而提供的公共服务。自然，财政的本质特征就是“公共性”。本文认为，之所以会产生“公共性”与“阶级性”之争，其根本原因在于许多学者在分析任何问题时都习惯采取阶级分析方法，“时刻不忘阶级斗争”的训条仍然阴魂不散。目前，我国民营经济茁壮发展，民营经济在国学报民生产总值中占有越来越大的比重，且大力发展民营经济仍是我国经济改革的方向。民营企业家应属于哪个阶级？是否应继续鼓励其发展？如果沿用阶级分析方法，这些问题是难以回答的。市场经济是法治经济，不确立法治的原则和理念，市场经济永远不能真正建成。而民主是法治先决条件，没有民主就没有真正的法治。我国的社会主义民主是比资本主义更切实的民主，那么将市场经济中的我国政府称之为民主政府当无错误。所谓民主，就是人民做主，抛开阶级性不谈，就是公众做主，政府只不过是公众服务的工具而已。政府不是生产单位，自身不能创造价值，财政资金只能源于公众支付的税金和公共财产（国有资产）创造的利润。公众选举、组建政府并支付经费，其目的只有一个：享受公共产品、公共需要得到满足。财政的本质恰与此相对应：提供公共产品，满足公共需要。财政是政府的重要组成部分，为公众服务即是其天然的职责，其公共性显而易见。国家对公共资金的分配，仅是财政本质的现象反映而已，并非是财政本质本身。
据上述，“国家分配论”虽对我国财政学的发展作出了很大贡献，但它是阶级分析方法的产物，已不符合时展的需要，应予摒弃。主张财政具有“政府性”和“公共性”两大基本性质的说法亦不准确，因为“政府性”体现的也是“公共性”。此论断尽管与“国家分配论”的结论不同并使用了“政府性”这一阶级色彩较淡的表述方式，但不难看出仍带有“国家分配论”的清晰痕迹。可见，冲破阶级分析方法的樊篱，还财政本质的本来面目，确为我国财政学界的当务之急。综上，我国财政的唯一本质特征是“公共性”，财政模式的选择应与财政的本质特征相适应。即我国财政模式发展的方向和目标应定位为单元的公共财政模式。
二、财政模式的几种不同理论
在我国财政学界，对财政模式的选择有多种不同的主张，其中包括与国有资本管理相分离的单一“公共财政”论、“双元结构财政”论、“复式财政”论等。其中，在学界最有影响力且至今仍占支配地位的论断当属“双元结构财政”论。此种主张的核心观点是：我国政府既是政治权力拥有者又是财产权力拥有者，据此财政应为“公共财政”和“国有资产财政”或“国有资产经营财政”的双元结构。其中，“公共财政”是依据国家政治权力进行的分配，而“国有资产经营财政”是以国家拥有的全民生产资料所有者的财产权力进行的分配。②这种主张有以下缺陷：首先，将“国有资产财政”与“公共财政”等量齐观。财政的本质属性为“公共性”，财政的职能和目的都是为公众服务，国有资产亦不能例外，至少在定位上应是如此。如果说关于国有资产的收支存在特殊性的话，它也只能与税收、行政事业性收费等财政收支活动并列，而不能成为独立于“公共财政”之外的另一种财政类型。其次，将政府权力划分为政治权力和财产权力并据此推出“双元结构财政”。实际上，财产权力是政治权力的属概念，政治权力在财产领域的表现即为财产权力，将两者作等量齐观也是不正确的。再次，未将国有资产区分为竞争性国有资产和非竞争性国有资产。非竞争性国有资产的设立，其目的就是为了满足公共需要，为市场经济的运行提供良好的运行环境，本身即属于公共产品提供的范畴，亦是公共财政的有机组成部分。最后，忽略了竞争性国有资产的发展趋向。竞争性国有资产是我国计划经济时期遗留的特殊问题，随着我国市场经济的愈加成熟，国有资产退出市场竞争性领域乃是大势所趋，关于国有资产的退出问题将于下文讨论。“双元结构财政”论将“国有资产财政”与“公共财政”平行并列，必然对国有资产的发展方向产生误导。
至于“复式财政”论，其与“双元结构财政”论相比并无质的变化，只是认为在“国有资产财政”与“公共财政”之外还存在“功能财政”，“功能财政”不能包含在“公共财政”之中。这种提法并未在学界引起广泛的注意，但为进一步说明公共财政的范围，本文在此仍对其主张的“功能财政”加以简要评述。此种论断认为“社会保障支出作为政府的转移性支出，其受益并不具备公共产品的特征：（1）效用具有可分割性。社会保障基金通过建立个人帐户可在不同的时间以不同的份额分割给不同的社会成员享用。（2）消费具有排他性。同一笔社会保障支出，此人享用，彼人就不能享用。（3）取得方式具有一定程度的竞争性，即多一人享受社会保障支出，就要相应增加其边际成本，因此必须在社会保障的受益与缴费之间实行一定程度的挂钩。（4）并非完全免费提供。社会保障实行国家、集体、个人三方分担的原则，国家必须向集体和个人收取一
定的社会保障费用。所以，社会保障同社会福利、价格补贴、财政补助等其他转移性支出一样，不属于”公共产品“范畴，当然也不等同于纯私人产品。由于社会保障等转移性支出的经费来源与受益者之间并不存在一一对应和对等的关系，它实际上是用压缩一部分社会成员私人需要的办法去增加另一部分社会成员的私人需要，是对私人需要的调节，或者说是对社会成员收入的再分配，是对私人产品的调节。因此这部分财政职能从严格的意义上讲，并非满足社会的公共需要，从而不能纳入”公共财政“的范畴。由于它发挥了调节私人需要的特殊功能，故可将其称为”功能财政“。同理，财政分配中其他凡属调节私人经济、私人产品、私人收入、私人需要的活动，即满足调节私人需要的活动，均可纳入”功能财政“范畴”。③从上论不难看出，论者之所以会得出“功能财政”不属于公共财政的结论，主要源于其对公共产品概念理解的狭隘化。以上面提及的社会保障为例，论者将社会保障与社会保障基金、支出混为一谈，然后得出社会保障具有效用可分割性、排他性、竞争性等特征。维护社会秩序是政府提供的公共产品，关于这一点恐怕没有人会提出异议。但如按照论者的思路，因为警察可以在不同的时间用不同的形式为不同的社会成员提供服务，同一个警察在为某一社会成员提供服务时，其他社会成员则不能享受这一服务，那么同样可以得出治安具有上述特征而且不属于公共产品的结论。
任何公共需要反映到每一具体的社会成员都是私人需要，但不能因此将公共需要与私人需要混为一谈。公共需要与私人需要的区别就在于私人需要仅仅是私人需要，公共需要则不仅是私人需要，更是公众的需要。社会保障、社会福利同国防、治安、水利等一样，都是为了满足社会公众维持共同生活环境正常运转的需要。不仅如此，保护弱者、给予弱者救助也是一个文明社会共同的伦理价值需要，社会保障、社会福利等转移性支出正体现了这一需要。因此说，社会保障、社会福利等当然是公共产品，其收支属于公共财政的范畴，试图论证在公共财政之外还存在着独立的所谓“功能财政”显然是讲不通的。
最后，关于上面提到的三种财政模式中唯一的单一“公共财政”论，虽然坚持了单元公共财政论，但又认为“社会主义市场经济的财政应该是与国有资本管理相分离的单一的公共财政”。④这种认识仍然是不准确的。首先，公共财政不可能与国有资本管理相分离，国有企业的赢利除留存部分外只能收归公共财政，而不可能流向他处。国有企业需要补贴时也只能由公共财政负担，而不可能有其他的负担渠道。尽管国有企业的具体管理可以由某个具体部门负责，但从总体上来说，无法将国有资本的管理排除在公共财政之外。其次，公共财政无需与国有资本管理相分离。应该说，学者们之所以提出分离主张，无论是主张独立的国有资产财政还是独立的国有资本管理，主要是基于竞争性国有资产特性不相容于公共财政本质属性的考虑。实际上，只要确立了公共财政的价值和理念，反而可以保证竞争性国有资本发展的正确方向。应该认识到，国有资本的竞争性只存在于我国市场经济发展的特殊阶段。
通过以上比较分析可以得出结论：我国财政模式的选择只能是以与财政本质特征想适应的单元公共财政模式为取向。
三、我国竞争性国有资产的发展方向
目前我国的财政模式还不能称之为公共财政，如何认识及定位我国竞争性国有资产的发展方向，对我国在不远的将来建立单元公共财政模式具有十分重要的意义。公共财政模式是唯一与市场经济相适应的财政模式，公共财政模式一个十分重要的职能就是为市场经济创造一个公平、良好的运营环境，促进市场经济的健康发展。如果竞争性国有资产长期存在，公共财政模式就无从建立，市场经济下财政的应有职能就不可能充分发挥。由于我国是从计划经济向市场经济转型，尽管政府对国有资产从市场竞争性领域的退出作出了大量努力，但我国现存的竞争性国有资产规模仍十分庞大，且大量国有企业质量不佳、效益低下。如果这种状况长期持续下去，不仅影响了公共财政的单一性，还会使公共财政背上沉重的负担。从更深层次上讲，还会严重制约市场经济的发展和阻碍市场经济体制的真正确立。但从另一方面来看，竞争性国有资产大量存在的特殊国情又决定了其从市场领域的退出不能一蹴而就。对此，本文认为：
第
一、在目前阶段应确保竞争性国有资产的保值增值。唯有如此，才能确保应承担提供公共产品责任的财政不背额外包袱，也才能确保国有资产不致流失，对人民负责。今年四月，我国国有资产监督管理委员会正式成立，掀开了国有资产管理的新篇章。在此之前，对国有资产的管理，是由大型企业工委行使选择经营者的职能，财政部行使收益及产权变更管理职能，而国家经贸委、计委、劳动部分别行使技改投资审批、基本建设投资管理及企业工资总额审批的职能，此种局面被戏称为“五龙治水”。国资委的设立，结束了国有资产多头管理的格局，对国有企业建立现代企业制度及加强国有资产监管当会起到积极的促进作用。国资委设立的一个重要目标就是确保国有资产的保值增值，这种思路无疑是正确的。因为国有资产即使退出市场领域，也应当是体现国有资产应有价值的退出。
第
二、应该采取切实措施使国有资产尽快退出市场竞争领域，建立真正的公共财政。确保国有资产保值增值，只是适应我国国情的特殊阶段的特殊目标，这并不意味着竞争性国有资产应当继续发展壮大。国有资产管理的历次改革乃至国资委的设立，都没有解决竞争性国有资产与市场经济冲突的根本矛盾。从财政的角度而言，财政应处于市场竞争之外，为所有市场主体提供一视同仁的服务，而不能因企业是国有或民营而区别对待。如果大量国有资产长期存在于市场竞争领域，财政就要补贴甚至设立国有企业。这样一来，财政既提供公共产品，维护市场的公平运行，又亲自参与市场竞争，实际上是既当服务员又当运动员，既服务于己又服务于人，其提供的服务有所差别就势在必然。没有公平的市场运行环境，市场的资源配置和自我调控能力就会大大削弱，建立成熟的社会主义市场经济体制就会永远只是一个梦想。在确保国有资产保值增值的基础上使国有资产退出市场竞争领域，采取的方式可以多种多样，但最基本的方式应是出让。这样不仅维护了公共财政的纯洁性，出让获得的资金还可以极大地增强财政的财力，使我国摆脱目前财政困窘的局面。最终的结果必然是：公共财政更有财力和精力提供提供公共产品和满足公共需要。
［注释］
①张馨我国“财政本质”观演变评述［J］。经济学家。1999（4），92.
篇6
1.公共性。公共管理的公共性特征主要是从五个方面体现出来的。第一、从公共管理的组织机构上来看，公共管理是以政府为核心的公共部门的组织机构，公共管理的组织机构市政府所设立的，代表公共的权力和利益，并不是某一个人的私利。第二、公共管理的客体，也就是公共管理主要应用的对象是社会上的全体成员，拥有中华人民共和国公民身份的每一个公民都可以享受到公共管理所带来的服务性和方便性。第三、公共管理的职责主要是推动社会经济的发展和生活文明的建设，通过公共管理机构的调节和补充，增加政府公共管理的全面性，促进社会和谐，增加社会的公平和平等，将代表正义公平的信息传播在社会的角角落落。第四、从公共管理的活动范围来看，公共管理涉及的都是公共事务的领域，是以促进公共利益最大化为目标的事物管理，以追求公共利益最大化为主要的方向和目的，不同于私人的以盈利为主要的非公共利益最大化的目的。第五、公共管理的权利使用在现代的公共管理中，不仅是政府公共管理机构组织形式的权利，同时也需要其他的社会组织的公众参与进来，实现共同管理的职责，在多元化的公共管理主体的相互沟通合作之间，实现对于公共事务的全面合理的管理。例如今年两会的召开，就是在全国人民代表大会和全国政治协商会议的共同协商沟通之下，对于我国社会的发展和人民生活提出的建议和提案。
2.合作性。对于政府组织的公共管理机构而言，公共管理的部门职权主要是作为我国国家权力的重要组成部分而存在的，而部门职权的最初授予者就是公众的间接授权，所以公共管理部门主要是公民权利的一种特殊的转化形式。公共管理部门主要就是为公众服务的，如果在某些地方公众的权益受到损害而得不到相应的补偿和维护，那么公共管理部门的权力就会受到质疑，公共管理部门的合法性地位就会失去支持的权利基础，所以在公共管理事务中，必须要强调政府与公众之间的合作。只有政府和公众之间实现合作才能保证公共管理事务的平稳有效开展。公共管理的合作性主要的体现就是政府通过和公共管理机构的合作，实现社会的管理，这里的公共管理机构不仅是政府设立的公共管理机构，比如说民政局或者工商局;还有公众自发组织的机构，比如说书画协会或者消费者权益保障协会。只要这些代表民众思想和意愿的机构和政府实现合作，才能解决社会问题，实现社会的健康有序发展。
二、公共管理的时代性
公共管理在发展的过程中，受到时展趋势的影响，在公共管理的过程中往往会带有时代的特色和气息。现在公共管理主要是在经济全球化和网络信息化这个时代中发展，必然会受到经济全球化和网络信息化的影响。公共管理的时代性主要从这两个方面进行分析。
1.经济全球化扩大了公共管理的范围。经济全球化是经济和技术快速发展的结果，经济全球化的发展，使得公共管理的范围和领域不断扩大。在经济方面，经济全球化使得资源在全球范围内依据市场的需求重新配置，公共管理对于资源的配置范围也在不断扩大，由最初的省市扩大到全国，由全国扩大到全球，并且实现了全方位的合作。在政治方面，各国之间的对话和交往更加密切频繁，公共管理除了对于中国公众事务的管理，还包括由于国家间的密切交往而来到中国的非中国公民的管理，比如说对留学生或者来中国旅游定居的外国公民都是公共管理必须要涉及到的管理领域。在文化方面，文化的交流与传播，促进不同文化的创新与合作，公共管理对于民族传统文化的继承发扬和外来文化交流的管理工作都是增加的事务，整个地球俨然已经成了一个地球村。所以公共管理的范围不断扩大，要求公共管理部门的不断提高竞争的能力。
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现代社会,各类危机发生已经成为社会生活中的一种常见现象。相关研究表明,一个国家人均GDP处于1000美元-3000美元的发展阶段,是各种社会问题及突发事件的高发期,是社会经济发展的关键阶段。在这一时期,经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会规范需要调整或重建,社会不太安定、突发性事件频发。中国2008年人均GDP已达到3000美元。事实上,近年来,各类突发性公共事件呈现加速上升,应急管理所需资源增大,相对于每年由于公共安全问题造成约占GDP总量的5%的损失,中国用于应对公共危机事件的总预备费只有预算支出的1%-3%,预留比例显得有些不足。突发性公共事件的形成和演变也更为复杂,更具深层次原因,衍生更多不确定性的影响。因此,强化公共安全保障、建立健全重大公共安全事件预警与应急管理体系是中国政府重大而紧迫的现实需求。
二、中国应急管理体系建立的简要回顾
总书记在十七大报告中明确提出,要“完善突发事件应急管理机制”。中央政府也高度重视应急管理体系的建立健全。国家批准了“十一五”期间“国家突发公共事件应急体系建设规划”,支持开展国家突发公共事件应急体系建设。科技部“十一五”科技支撑计划已设立重大项目“国家应急平台体系关键技术研究与应用示范”,重点支持应急管理的关键技术攻关和应用研究。
在整个体系建立上,2003年是至关重要的一年,成立了应急预案工作小组,重点推动突发公共事件应急预案编制工作和应急体制、机制、法制建设工作。2004年将制订完善公共突发事件应急预案作为2004年政府工作的一项重要任务。在体制建设上,十届人大四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将公共安全建设列为专节(第四十一章),应急管理工作首次被列入国家经济社会发展规划。十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,对“一案三制”建设提出了更加明确的要求,这是中国在构建社会主义和谐社会进程中加强应急体系建设的纲领性文件。2006年国务院办公厅设置了国务院应急管理办公室(国务院总值班室),承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作,履行值守应急、信息汇总和综合协调职能,发挥运转枢纽作用。2007年,全面建立了基层应急管理组织体系,将应急管理工作纳入干部政绩考核体系。在应急管理的法制建设上,2004年国务院第376号令颁布了《突发公共卫生事件应急条例》;2006年1月8日国务院了《国家突发公共事件总体应急预案》;2007年11月1日颁布《中华人民共和国突发事件应对法》,相继出台的还有《防洪法》、《防震防灾法》、《安全生产法》、《传染病防治法》、《海上交通安全法》、《公共卫生应急条例》等。
三、建立有中国特色的应急管理体系
(一)中国特色
应急管理的本质依然是管理,管理对象本身的特性决定了管理体系的建立健全必须适应管理对象的特质,因此,应急管理体系的建立必须落脚于中国具体的国情,才能有的放矢地解决中国的应急管理面对的问题。
中国特色的应急管理体系,是指应急管理的最为基础的体制方面具有典型的中国政治体制和行政管理体制特征,应急管理的对象有着显著的中国独特的特征,包括地理自然条件特征、人文特征、经济特征和社会特征,并且特定的历史发展时期(全球化、工业化、信息化、知识化、城镇化、加速的社会转型期交织在一起)又同时对这些因素特征施以影响(见图1)。尤其是,在本身已经具有的相对于应急管理的中国独特的因素之外,中国的应急管理工作还面对一个广阔的社会经济文化背景,即转型期。转型期问题已经深入广泛地和以上列出的具有中国特色的应急管理因素相伴相生。
(二)中国特色的政治体制和行政管理体制
应急管理体系是一个开放的复杂巨系统,具有多主体、多因素、多尺度、多变性的特征。从各国的实践看,突发公共事件处理成败的关键,其一是反应迅速;其二是资源整合,两者并重。在应急管理体系中,应急管理体制具有先决性和基础性。从2003年的SARS到2008年的大雪灾、汶川大地震,再到2010年的玉树地震,可以看出,中国独特的政治体制所决定的行政管理体制在巨灾、重特大公共事件中表现出的凝聚力、指挥力、执行力显然是优秀的。30多年的中国的行政管理体制改革证明,中国的行政管理体制机制能够充分满足应急管理所要求的特质,能够在最短的时间内集结最优质最多的资源应对突发公共事件,并能够长期地做好善后工作。为进一步适应中国经济社会的发展,有必要随着客观情势的变化和基于未来的建设,继续深入进行行政管理体制的改革和建立公共管理型、服务型政府。
(三)独特的地理自然特征
中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一,其自然灾害基本特点主要有四个方面:一是灾害的种类非常多,除了火山以外,所有的自然灾害中国都存在。二是分布的地域非常广,中国70%以上的城市,50%的人口均受到地震、洪涝、海洋等灾害的威胁。三是发生的频率非常高,受季风性气候影响,基本上每年都会有洪涝或干旱灾害。四是灾害的损失非常严重。每年受灾害影响的人口大体在2亿左右,约占全国人口的1/7。2009年民政部《全国自然灾害损失情况通报》称,全国各类自然灾害更是共造成约4.8亿人(次)受灾,因灾直接经济损失2523.7亿元。但同是一个年份,联合国国际减灾战略署表示,2009年是十年内全球最低自然灾害年。
中国独特的地理自然条件是形成中国自然灾害基本特点的主要原因:一是中国处在两大自然灾害带,即环太平洋地震火山带、阿尔卑斯-喜马拉雅地震火山带的交汇处。二是中国处在太平洋板块和亚欧板块的交界处,地壳运动强烈。三是中国2/3的面积是山区,地貌类型复杂多样。四是季风气候不稳定。
近年来,社会经济活动的影响有较大关系,生态环境的破坏则加剧了潜在的环境危机的爆发。有明显的南北不同和东西分异。生态资产的明显短缺、不合理的经济活动已成为推动自然灾害在空间上蔓延、在时间上加剧的重要原因。
(四)传统文化特征
中国文化传统倡导以人为本,注重天地人和谐的理念,厚德载物、海纳百川的宽广胸怀,自强不息、百折不挠的奋斗精神,这些传统文化理念和精神无疑在重大自然灾害应急动员过程中具有重要的凝聚人心作用。中国是一个社会主义国家,这也就决定了其执政理念、政策和制度与西方国家是有所区别的,反映在应急动员的组织实施、领导体制、组织机构上,更有利于对重大自然灾害、突发性公共事件的应急管理。几次重大自然灾害应急动员的实践充分说明,我们优秀的传统文化是取得救灾胜利的重要条件。
(五)经济发展特征
中国经济发展处于工业化和快速城市化阶段,在经济高速增长的过程中,由于中国人均资源较少,而能源消耗强度较高,经济增长又较快,经济发展方式长期难以实现根本性扭转,能源、资源、运输供给长期偏紧。经济增长对基础能源的强劲需求,使安全生产形势严峻。再加上中国的安全生产基础一直较为薄弱,一些地方和企业责任不落实、监管不到位,生产安全事故总量居高不下,重特大事故时有发生。经济快速增长过程中,由于教育的缺失,人们对利益、财富的渴求已经忽略了基本的道德。“阜阳奶粉事件”造成的大头娃娃、狂犬问题疫苗等食品、药品的生产经营中市场秩序混乱、源头污染严重、监管力量薄弱等问题日益突出。
(六)社会特征
近期,、报复社会事件如南平事件反映了经济社会发展中深层次的矛盾,主要集中在以下方面:一是经济发展不平衡。目前中国区域之间、城乡之间、各行业、各群体之间发展及收入的不平衡。二是社会处于急速转型期。在工业化、城镇化和市场化的迅速推进过程中,社会结构加速分化,有着不同的利益诉求,而目前中国的利益表达、协调和解决机制还不健全。同时,社会转型过程中旧的制度规范逐渐失效、而新的制度规范尚未最终形成,不能给处于混乱状态的人们的行为、思想、观念法制化、人性化的引导。三是政府信任的流失。公共服务供给的不足及民生问题的凸显、收入分配不公、贫富差距过大和腐败等现象的存在,集聚了大量的“怨气”,人民群众容易在突发性事件中爆发对政府的不满。
四、小结
当前,中国正处于工业化、城镇化快速发展时期,各种传统的和非传统的、自然的和社会的风险、矛盾交织并存,使公共安全和应急管理工作面临的形势更加严峻。综合起来看,重大突发公共事件的形成与演变是一个复杂的系统,多种致灾因子和不同的承灾体的相互作用、相互影响,多种因素、多个条件的复合叠加,使突发公共事件呈现复杂多变、综合性强的特点;导致应急管理工作较之以前具有更强的复杂性、艰巨性、严重性和放大性。因此,中国的应急管理体系的建立,应该充分考虑到中国的具体国情,构建中国特色的应急管理体系。
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篇8
贪污罪是一种职务犯罪行为，它严重损害了党和政府在人民群众中的形象，破坏了廉政建设，是关系到党和政府是否变质的重大问题。
随着经济体质改革的深入发展，各种经济组织大量涌现名目繁多。如：个体专业户、个人合伙、以及其他经济联合实体。这些经济组织的出现，有力的促进了生产力的发展，加快了经济体制改革的进行。但是，这些经济组织在进行经济管理和经济活动中，往往容易出现类似贪污行为的问题，如何确定这些行为是否构成贪污行为，是摆在司法工作面前的一个新的问题，也是司法机关正确定罪量刑急需解决的一个问题，对于准确的打击经济领域的犯罪活动，保证经济体质改革的顺利进行，以及现代化建设都有着重要的意义。
一、贪污罪的一般构成要件概述
我国刑法中规定的贪污罪，是指国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他非法占有公共财务的行为。它的主要特征有以下几点：
第一、贪污罪的主体是国家工作人员、集体经济组织工作人员、或者其它经济管理公共财务的人员。与国家工作人员、集体经济组织工作人员、或者其它经手管理公共财务的人员勾结，伙同贪污的，以贪污罪共犯论处。这里所说的国家工作人员一般是指“一切国家机关，事业单位，和其它依照法律从事公务的人员。”（见刑法第93条）首先，根据刑法和其它法律规定，国家各级权利机关、司法机关、军队、企事业单位以及人民团体中的工作人员都可以成为贪污罪的主体。其次，在劳动管理制度中享有工人待遇的人员也可以构成贪污罪的主体。例如：国有企业保管员是工人待遇，在适用贪污罪中就应依照法律从事公务的人员。所谓从事公务，就是公共事务，带有管理财经性质的职务活动，就以依照法律从事公务是这种犯罪的主体特征。再次这种犯罪的主体还应包括受国家机关、企事业单位、人民团体委托从事公务的人员。例如：国有企业的普通工人接受厂方委托，担任采购工作，利用采购工作之便非法侵吞公款。这种情况就是接受委托从事公务，当然这种委托应当就是法律规定范围的委托，所以应当视为依照法律从事公务的人员。由此可见，依照法律从事公务是区别于一般工人、农民和其它人员的主要特征，也是把握这类犯罪主体的重要标志。
第二、贪污罪的对象只能限于公共财物。这是贪污罪不同于盗窃、诈骗等其它侵犯财产罪的又一个重要特征。所谓公共财产是指：“（1）国有财产；（2）劳动群众集体所有的财产；（3）用于扶贫和其它公益事业的捐助或者专项基金的财产。（4）在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产以公共财产论。（见刑法第91条）中外合资经营企业，实际上这类企业的部分财产是国家财产，因而这类企业中的贪污行为理应以贪污公共财产论。另外，贪污国家、集体、企事业单位、人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，这种行为实际受损失的只能是国家的有关部门。例如：铁路运输管理人员，利用职务之便盗窃死人所运物资。这种情况私人物资的损失，实际上应由铁路部门赔偿，可见受损失的只能是铁路部门，所以这种行为应当以贪污公共财产论处。
第三、贪污罪在客观上表现为国家工作人员利用职务上的便利，非法占有公共财物。这是贪污罪区别于盗窃，诈骗等其它侵犯财产罪最重要特征。所谓利用职务上的便利，是指利用职权范围内的合法条件。例如：国有企业财会人员利用经营账目和现金之便，用涂改账目的方法攫取公款，保管员利用保管物资之便窃取物资等。而不是指一般利用国家工作人员的身份，对作案环境熟悉等方便条件。如：人员利用熟悉本单位环境的便利条件，趁值班人员的疏忽盗窃公款。这种行为就不能视为利用职务之便，而事实上这种行为也根本没有利用他合法的职权范围，而是利用了他所熟悉的地理环境，为盗窃行为的实施提供了方便，所以，这种行为应视为盗窃的行为，不能视为贪污行为。由此可见，是否利用职务之便是贪污最和其它犯罪相区别的本质特征。
贪污行为的实施手段是多种多样的，一般来说，指侵吞、窃取、和骗取或者其它方法。
侵吞是指直接的、公开的、非法占有公共财物的行为。例如：某单位干部，以合法的身份长期挪用数额较大的公款，拒不归还。这种行为就是直接地、公开的、非法的占有公共财物的行为。应以贪污公共财产论处。
窃取是指利用职务上的便利，采取秘密窃取的方法将公共财产非法占有的行为。这种方法在贪污行为中是最常见的一种，也是危害比较严重的一种。例如：国有企业保管人员利用保管财物的便利条件，以非法窃取自己所保管的公共财物。这种行为的主要特征是直接的侵犯公共财物的所有权关系。
骗取是指利用职务上的便利，以欺骗的方法非法占有公共财物的行为。这里的欺骗方法有两种，即虚构事实和隐瞒真相。所谓虚构事实，就是捏造本来不存在的实施，来骗取受害单位的信任。如：财会人员利用涂改账目贪污公款。所涂改的账目就是虚构事实。所谓隐瞒真相，就是行为人掩盖客观存在的事实，造成受害单位产生错觉，以达到贪污之目的。如：国有企业采购人员采取虚报冒领的方法从中贪污公款。这种方法就是隐瞒真相的方法。所以，国家工作人员利用职务之便骗取公共财物，包括虚构事实和隐瞒真相的两种方法。至于贪污罪中其它方法是上述三种方法所不能包括的。刑法第三百九十四条规定：“国家工作人员在国内公务活动或者对外交往中接受礼物，依照国家规定应当交公而不交公，数额较大的，依照本法第三百八十二条、第三百八十三条的规定定罪处罚。”这种情况就是其它方法的贪污犯罪。
上述三个基本特征相互联系，缺一不可。主体是国家工作人员，侵犯的对象只能限于公共财物，而国家工作人员之所以能够贪污公共财物，关键是利用职务上的便利，非法占有公共财物是贪污罪的本质特征，也是和其它侵犯财产罪相区别的重要标志。
二、关于贪污罪的“监守自盗”和盗窃罪
贪污罪的监守自盗，是行为人利用职务上的便利，采取秘密窃取的方法，非法占有公共财物的行为，这种盗窃行为和刑法中的盗窃罪是有严格区别的。
盗窃罪是指，以非法占有为目的，秘密窃取数额较大的公私财物的行为。所谓秘密窃取，是指犯罪分子采取自认为不使财物的所有者、保管者发觉的方法，暗中窃取其财物。在一般的侵犯财产罪中盗窃与贪污是不难区别的，而在个别的尤其是企业所有制性质难以确定的情况下，二者就难于区别了。例如：某合伙企业的保管员，利用保管财物之便，窃取合伙组织的财物。这种行为应该定为什么性质呢？在适用法律上就出现了新的问题。
首先，在这种行为能不能适用贪污罪，贪污罪的主体必须是国家工作人员，或者集体经济组织工作人员。而这种行为的主体是合伙企业的成员，包括长期的和临时的，固定的和聘用的。贪污罪侵犯的对象只限于公共财产，而这种行为侵犯的对象是全体合伙成员的财产，贪污罪的本质特征是利用职务之便，而这种行为是利用企业对合伙成员的分工，也就是工作之便，所以两者在很大程度上有相似之处，但是，从上加以分析，二者则完全不同。
1.如前所述，贪污罪的主体只能是国家工作人员或集体经济组织工作人员。而合伙组织内部的监守自盗只能是合伙组织内部成员，而非合伙成员显然是不能利用合伙企业工作中的便利条件的。延误定罪主体必须是特定的，这种特定的主体范围法律上是有明确规定的，是不能纰漏的。
2.贪污罪侵犯的对象只限于公共财产，这种公共财产刑法第91条也有明确规定的，国有财产和劳动群众集体所有财产；用于扶贫和其它公益事业的社会捐助或者专项基金的财产；在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产以公共财产论。这里难于区别的是，什么是劳动群众集体所有财产，合伙企业是否构成社会主义的集体企业。集体所有制经济是部分劳动群众占有的生产资料和劳动产品的经济组织。它有以下几个特征：第一、劳动者对生产资料的占有关系在同一组织内部是平等的。而个人合伙企业则未必平等，他只能根据合伙人员投入财产的数量而定。第二、归集体使用的生产资料，只能供该集体成员为了他们的共同利益而共同使用。劳动产品是根据按劳分配的原则进行的。而个人合伙企业在生产资料的使用上与集体企业有相似之处，但是，他的前提条件必须为了合伙成员自己的利益。在产品分配上也不必然的实行按劳分配，而是根据个人投资的多少和劳动贡献两者的结合而确定利润的分配数额。第三、同工同酬按劳分配原则上之存在于同一集体组织内部。而个人合伙企业由于投入的资产数量不同，也不可能完全同工同酬。由此可见，生产资料和劳动产品的占有形式是确定经济组织性质的标准。而个人合伙企业的生产资料是由劳动者个人占有，其形式是由个体组合而成，在产品分配上是按份其有，所以合伙企业的性质是个体经济的特殊形式，企业财产只能是私有财产，而企业本身不占有财产。但是并不排除在某一阶段，合伙企业占有生产资料和劳动产品，这是企业从事生产和再生产的必要，从整体上把握应该是按份其有。
3.贪污罪最本质特征就是利用职务之便，所谓职务，就是带有管理性质的，根据委派、任命、群众选举或者工作分工，职务的性质不同，种类也有所不同。如会计、保管员、营业员等，其工作分工为管理经济或经营经济，所以也应视为一种职务。职务的性质与贪污的手段是有密切联系的。如：保管员只能利用保管财物的职务之便，不能利用涂改会计账目的手段，否则不能视为利用职务之便。而合伙企业只有工作中的分工，这种分工还很难视为职务。
第一、合伙企业的利润是按份分发，资金管理属于个人。
第二、合伙的财产是按份共有，各自所有的财产有明确的划分。
当然，合伙企业的财产，在生产中是共同使用，在产品分配上并不排除管理共有财产的必要性，而这与国家工作人员利用职务上的管理从整体上来看是有本质区别的。所以，利用工作之便与利用职务之便二者也是有不同内容的。以上分析说明，这种行为不能适用贪污罪。能不能适用盗窃罪呢？我任务可以适用，其理由如下：
1.盗窃罪是以非法占有为目的，秘密窃取数额较大的公私财物的行为。上例中行为人主观上显然是以非法占有合伙人财物为目的，只是在手段上利用了工作中的方便条件，达到了占有的目的。
2.行为人采取了秘密窃取的方法，直接的将合伙企业的财产非法占有。
以上两点充分说明，这种行为适用盗窃罪比较适宜。
三、关于贪污罪的“骗取”和诈骗罪
贪污罪中的骗取，是行为人利用职务上的便利，采取虚构事实和隐瞒真相的方法，非法占有公共财物的行为，这种骗取行为和刑法中的诈骗罪也有严格区别的。
诈骗罪是指：以非法占有为目的，用虚构事实或隐瞒真相的方法，骗取数额较大的公私财物的行为，其主要特征是：
第一、诈骗罪侵犯的客体是国家、集体、个人的财产权利。简单的说，就是公私财产的所有权关系。它包括社会主义全民所有财产，劳动群众集体所有财产，以及公民个人所有的合法财产。诈骗罪侵犯的客体只能是上述三种财产所有权关系，否则不能构成诈骗罪。
第二、诈骗罪在客观上表现为：用欺骗的方法使被害人产生错觉，从而“自愿地”把财物交给犯罪人。欺骗的方法有两种：虚构事实的方法和隐瞒真相的方法，行为人使用上述两种方法，非法占有公私财物的都可构成本罪。
贪污罪和诈骗罪在一般的司法实践中是不难区别的，但在个别情况中就容易混淆。如：某合伙企业的会计利用涂改账目的方法，非法获取该组织现金。这种行为表面上看来是贪污行为，但认真加以分析，是有本质区别的。
1.贪污罪的主体必须是国家工作人员而合伙企业不存在国家工作人员。相反，诈骗罪的主体则不一定是国家工作人员，只要达到法定年龄，具有责任能力的人都可以成为诈骗罪的主体。合伙企业的成员一般都可包括在此范围内，所以上述行为符合诈骗罪的主体特征。
2.贪污罪侵犯的客体是公共财产的所有权关系，这种公共财产是根据的性质而确定的，合伙企业财产属于个体私有财产，不存在公共财产。而诈骗罪侵犯的客体是国家、集体、个人的合法财产的权利关系，对象是公私财产，当然包括合伙企业财产。所以，上述行为为符合诈骗罪的客体特征。
3.贪污罪的本质特征是利用职务之便，侵吞、窃取、骗取、或者以其它非法占有公共财物的行为。利用职务上的之便通常是指主管、经管、公共财物的便利、其职务是公开的、合法的。而合伙企业由于财物属于个人所有，这种企业不存在职务，其不同的只是工作中的分工，正如所述，利用工作之便和利用职务之便是有根本区别的。而诈骗罪的本质特征，是行为人用欺骗的方法，这种方法包括两种，虚构事实和隐瞒真相，使受害人产生错觉，以达到非法占有公私财物的目的。而这种行为的“涂改账目”本身就属于虚构事实的一种，所涂改的账目和涂改等候账目必须有一个是虚构的采用这种方法实现非法占有的目的，这符合诈骗罪的本质特征。
以上说明，上例中的行为以定诈骗罪适宜。
四、贪污罪的“侵吞”与民事侵权行为和职务侵占罪
宪法规定，公民的合法财产收国家保护。侵犯公民个人的合法财产情节严重的构成犯罪，对轻微的侵犯公民财产的行为，只能是民事侵权行为，不能构成犯罪。在如：合伙成员甲，借用该组织财物而长期不还，这种行为在全民和集体组织中应视为贪污行为，而合伙企业内部应视为民事侵权行为，其理由如下：
1.甲的行为是借贷行为。所谓借贷，就包括要约和承诺，是当事人双方意思表示一致的结果。
2.出借人是合伙成员而不使合伙组织。甲某所借的财物是生产资料，不可能是产品，因为产品是按份分发，当然应当包括甲某其中的一份，如果他本人的份额不足时，只能向其它合伙人求借。生产资料是合伙企业在一起使用的，而生产资料的所有权是合伙成员个人所有，所以借用生产资料也只能向其它合伙成员求借，是一种合伙成员与合伙成员之间的借贷关系。
3.这种行为主观恶性较小，危害性轻微。借用人在和出借人的承诺下，将财物占有，在出借人的承诺阶段应视为合法占有，只是由于某种原因，借用人破产而拖欠不还，或者由于借贷手续不全而导致借用人赖帐等等。这就不难看出，出借人在一定程度上也有过错。所以，对于这种情况只能追究行为人的赔偿责任，而不能追究行为人的刑事责任。但是，以借用为手段，占有他人财物后逃之夭夭，或根本无归还之意，赖帐等，应该视为诈骗行为，情节严重的应该追究行为人诈骗犯罪刑事责任。
职务侵占罪是指，公司、企业或其它单位的人员利用职务上的便利，将本单位财物非法占为己有，数额较大的行为。职务侵占罪具有如下特征：
1.职务侵占罪侵犯的客体是公司、企业、或者其它单位的财产所有权。犯罪对象必须是行为人所在单位的合法财物。
2.职务侵占罪客观方面表现为利用职务上的便利，将本单位财物非法占为己有，数额较大的行为。
3.职务侵占罪的主体为特殊主体，即公司、企业或者其它单位人员才能构成，而且这些人员不属于国家工作人员。
4.职务侵占罪主观方面出自故意，并具有将本单位财物非法占为己有的目的。
贪污罪与职务侵占罪二者在形式上基本相同，其主要区别有以下几点。
1.侵占的客体不同，贪污罪侵犯的客体是刑法第91条规定的公共财产，而职务侵占罪只能是本公司企业的财产，这种公司、企业性质：股份制或私营企业
2.犯罪主体不同：贪污罪的主体是刑法93条规定的国家工作人员。而职务侵占罪的主体则是非国有公司、企业或其它单位中的非国家工作人员。，
3.构成两罪的数额标准不同：职务侵占罪数额较大的标准高于贪污罪追究刑事责任的数额起点。
因此，贪污罪和职务侵占罪在形式上基本相同但有本质上的区别。
贪污罪之所以规定国家工作人员利用职务之便侵吞社会主义公共财产以贪污论，这是由我国社会主义性质所决定的，生产资料公有制是社会主义的经济基础，因此必须加以特殊保护。宪法第12条第一款明确规定：“社会主义公有财产神圣不可侵犯”这是社会主义制度区别于资本主义制度的重要表现。因此侵吞社会主义公共财产的行为，必须以贪污罪论处。
五、结束语
综上所述，贪污罪的法律适用，主体必须是国家工作人员，具有管理职能，依法从事公务的人员，其它人员不能构成贪污罪的主体。贪污罪侵犯的对象只限于公共财物，是否成为公共财物，关键是把握经济组织的所有制性质，国有财产，集体所有的财产都是贪污罪侵犯的对象，否则不构成贪污罪而成为其它犯罪。利用职务之便变异贪污罪的本质特征，国家工作人员之所以能够贪污公共财产，关键是利用了合法的职权范围，事实隐蔽的、非法的侵吞、窃取、骗取公共财物的行为。所以必须严厉打击这种削弱社会主义经济基础，危害社会主义经济制度的犯罪行为。以保卫社会主义化建设，保障经济体制改革的顺利进行。
宪法第13条明确规定：“国家保护公民的合法收入，储蓄、房屋和其它合法财产的同时也必须保护公民的合法财产，只有这样，才能更好的维护社会主义的经济制度，保护经济体制改革的胜利成果。个人合伙企业理所应当的受国家法律的保护，这是我国宪法明确确认的。如何准确有效的保护合伙企业财产的所有权，以上分析可知：合伙成员利用工作之便侵吞该企业财物的，应视为民事侵权行为，追究其经济赔偿责任，或者实行必要的行政处罚。利用工作之便采取秘密窃取的方法，非法占有合伙企业财物的行为，应以盗窃罪论处。同样，利用工作之便采取虚构事实、隐瞒真相的方法非法占有合伙企业财物的行为，应以诈骗罪论处。行为人实施非法占有合伙企业财产的手段是确定该行为性质的标准。
随着经济体制改革的深入，各种经济组织也在不断变化，个体性质经济组织的联合和发展，有可能使企业的性质发生变化，当然伴随着企业性质的变化，犯罪性质也相应变化。所以，我国的立法工作也应跟上新形势的发展，以完善社会主义的法制建设，适应经济体制改革的需要。 资料目录
1.《中华人民共和国刑法》
法制出版社
2.《中华人民共和国宪法》
中国法制出版社
3.《中华人民共和国民法通则》
中国法制出版社
3.《刑法学》
作者：赵秉志
中央广播电视大学出版社
4.《宪法学》
作者：焦洪昌
中央广播电视大学出版社
篇9
公务员胜任力三大维度
国家公务员胜任特征通用模型结构由核心知识、核心能力和关键品质要素三大维度构成。其中的每一维度都有一系列重要的基本要素和指标体系，由此，为开展国家公务员胜任特征考核评价提供了基本依据。
（一）能力通用模型
在抽取诸要素的基础上由此设计了调查问卷，开展了较大范围的问卷调查工作。通过对2506份调查问卷进行数据处理分析得出了公务员通用胜任特征模型结构，并绘制了胜任特征通用模型结构图。通用模型主要有必备知识、核心能力、关键品质要素三个层面构成。在问卷调查过程中，对被调查结果编码得出的28项能力要素进行了认真对比，从中选择出了公务员胜任特征必备的7项核心能力。
从28项能力要素分布趋势来看，解决实际问题的能力（1173，占8.04%）、政策贯彻能力（1077，占7.38%）、政治鉴别能力（1064，占7.29%）、合作共事能力（990，占6.79%）、综合分析能力（871，占5.97%）、协调能力（697，占4.78%）和决策能力（653，占4.48%）这7项能力要素居于前7位，高于其他的能力要素。在此，选择频次最低的7项分别是：时间管理能力（56，占0.38%）、追求结果能力（152，占1.04%）、激励能力（201，占1.38%）、心理调适能力（246，占1.69%）、应对能力（265，占1.82%）、调查研究能力（298，占2.04%）和信息整合能力（307 ，占2.10%）。由此得知，解决实际问题的能力、政策贯彻能力、政治鉴别能力、合作共事能力、综合分析能力、协调能力和决策能力7个核心能力要素构成了国家公务员胜任特征中的关键能力要素指标。
（二）品质要素通用模型
根据调查问卷处理结果，对26项品质要素在排序问卷中出现的频次进行了统计，可以看出，选择前7位的分别是：务实精神（1504，占10.23%）、责任心（1310，占8.91%）、廉洁（1179，占8.02%）、进取心（1075，占7.32%）、大局意识（1075，占7.32%）、公道正派（964，占6.56%）和诚信（801，占5.45%）。可见，务实精神、责任心、廉洁、进取心、大局意识、公道正派和诚信7个品质要素构成了国家公务员核心胜任特征的关键品质要素指标。
（三）知识通用模型
通过调查访谈和编码分析，对集中显现的10项知识要素进行了计算机统计，可以看出分布前5位的分别是：政策法规（2137，占14.84%）、领导科学（2046，占14.20%）、公共管理（1944，占13.50%）、业务管理（1928，占13.38%）、经济管理（1610，占11.18%）。可见，政策法规、领导科学、公共管理、业务管理、经济管理这5大知识要素是国家公务员胜任特征知识维度中的关键指标。有此构成了国家公务员核心胜任特征通用模型。
各因子调查结果差异比较
1、年龄差异比较
调查结果表明，不论哪个年龄段的公务员都把解决实际问题的能力放在第一位。其中，也发现了一些细微变化。对于选拔35岁及以下的年轻公务员来讲，除了解决实际问题的能力要求之外，决策能力、协调力、综合分析能力是培养考核的重点；对于36岁至45岁的公务员，尽管能力发展比较平衡，但合作共事能力、政治鉴别能力、协调能力上不能忽视；对于46岁至55岁之间年龄段的公务员，虽然综合分析能力、决策能力比较好，但政策贯彻能力上的要求当更高；对于55岁以上的公务员，其强项是政治鉴别能力、政策贯彻能力以及合作共事能力都突出，但在决策、协调以及分析判断力方面也要提出新的要求。在各级各类领导干部领导班子选拔考核和配备当中，完善年龄结构更要注重能力结构的调整改善，在老中青“三结合”中，除了年龄互补之外，还要关注能力差异，注重发挥能力优势。
从统计结果以及图表显示可以看出，各年龄段在务实精神、责任心两项品质要素选择上非常集中。比较而言，55岁以上年龄段公务员更看重“廉洁品质要素”，46岁左右的公务员更多强调为人处事当中的“公道正派”。7项关键品质要素选择上尽管略有差异，但从总体统计结果看来，务实精神、责任心、廉洁、进取心、公道正派等品质要素是各年龄段公务员胜任特征考核中的关键项目。
不同年龄段的公务员都把政策法规、领导科学、公共管理、业务管理以及经济管理方面的知识视为胜任工作的必备知识。
篇10
“干部”顾名思义，系指一个组织或团队中的管理者、领头人，属核心和骨干地位。结合我国国情，“干部”的具体涵义则是指在党政机关、行政机关、企事业单位、公共社会团体中担任一定公职、起到一定骨干作用、带领大家去完成目标的高级管理人员，包括各级各类领导人员，国家机关、人民团体的公务人员，在企事业单位以及科学、文化等部门担任一定的领导工作或管理工作的人员均属于干部范围。党的十报告对新形势下深化干部人事制度改革，着力造就高素质骨干队伍作出了新的部署。党的十八届三中全会也对进一步加强干部人事工作制度改革提出了更高要求。作为党的事业的骨干、服务人民群众的公仆，干部素质的高低和能力的强弱，直接关系到各项组织工作能否得到落实取得实效。
目前，我国对胜任力的研究还主要集中在于企业层面，而对于行政机关领导干部胜任的研究还处于初级阶段。而党和国家关于用人以治事的行动准则、干部办事规程和管理制度则关系到干部队伍建设和干部人事工作的方针和路线。从人本管理视角出发，以人本主义作为干部胜任素质研究的前科学的参考框架，将对深化干部人事管理制度、提高国家公共行政管理效能起到举足轻重的作用。
人本主义管理的提出
受传统公共行政模式的影响，我国公共部门干部管理依然采用以理性主义和黑箱为前科学假设的科学主义管理模式，是将干部个体特征、工作内容、管理行为与管理绩效进行转化后对内容的观察与认知，这种理性主义观察过于保守，忽略了干部创造性、直觉、意志等个体内在属性，干部胜任素质研究丧失了研究对象的主体性和内在完整性，容易视人为物化的资源贴上不同的胜任素质标签，干部个人能力建设和培养往往与政府完成行政职能所要求的能力相偏离。“只上不下”、“退出困难”、干部任职“唯亲不唯能”“岗—能”不匹配、工作效率低等问题严重阻碍了系统内部的人岗匹配资源优化，更是与中央明确的优化结构、提高效能等要求格格不入。
而人本管理（Humanistic Management）基于行为科学管理又不同于把人作为工具、手段的传统管理模式，而是以“全面发展的人”假设为前提，在深刻认识人在社会经济活动中的作用的基础上，突出个体内在属性（生命、本能、情感、创造性、自觉意识、自律意志、自我实现）在管理中的主体性和完整性。“以人为本”的管理思想已成为一种价值取向、一种思维方式，要求我们从另一个角度来诠释干部人力资源管理的核心工作。选人的时候，围绕解决人与工作相适应这一核心问题，真正做到岗有所需、人有所值；用人的时候，要充分调动其积极性和创造性，帮助个体在创造中挖掘潜能、超越本能、超越自我；育人的时候，要注意和政府管理部门的特点相结合，将个人能力与组织的可持续发展目标相结合，提高其职位胜任力，实现个人与组织协调发展。
人本管理视角下干部胜任力运用的最高宗旨在于，通过胜任力的开发和管理与组织的目标结合起来建立一整套完善的管理机制，使得整个组织是以人为中心实行的管理，点亮人性光辉、回归人本价值，使人不是处于被管的被动状态，而是处于自动运转的主动状态，以达到激励干部奋发向上、实现个人全面发展与组织做强做大的繁荣局面。
人本主义管理中的“干部胜任力素质”
胜任力（competency）的概念最初由哈佛大学Mcclelland教授于1973年采用行为事件访谈法研究得出，胜任力是指能够区分在特定工作岗位和组织环境中绩效水平的个人特征。它包含知识、技能、能力、自我意向、个性特质、动机需要。不同岗位职务所要求具备的胜任力内容和水平是不同的，领导干部作为公共管理者代表政府行使公共管理的责任，而公共管理的多元性、政治性以及公共性的特点，决定了领导干部扮演着与一般管理者不同的角色，其胜任力包含素质具体有：
知识范畴。知识是指个体所拥有的一个领域的信息总和。领导干部除了要具备相关领域的专业知识和公共管理学知识，还需要具备包括哲学、政治学、经济学、教育学、心理学、行为学、历史学、法学、档案学等较为广阔的知识面，以此来指导自身的工作行为。
技能范畴。技能是个人运用他所掌握的能力来完成特定任务。领导干部除了要具备基本的管理技能，还需要具备较高的行政管理、组织建设、人才建设、文化建设、廉政建设、公共事务处理、政策分析等技能。
自我意向。自我意向是个人对自己身份的认知所表现出来的态度、形象和价值观。领导干部除了要认清本职工作和工作规范以外，还要对自我为公共利益服务的身份有深刻的认识，具有高度的公共服务意识和工作热情，牢记全心全意为人民服务的宗旨。
个性特质。个性特质是指在任务或情景中表现个人身份特征和典型行为的一致性反应。领导干部除了要具备一般领导能力，如表达能力、沟通能力、协调能力、资源整合能力、决策执行能力等，还需要具备政策学习能力、谏言纳策能力、危机处理能力、应急处置能力、改革创新能力以及极强的自我管理能力。
动机需要。动机需要是指决定个体外显行为的思想和内在动力。管理干部除了要具备职业素质、敬业度、责任感，还需要具备较高的政治素质和道德素质。包括政治觉悟、道德觉悟、法律观念、工作操守，怀揣成就欲望，秉持积极的工作态度和严谨的工作作风，始终不渝地为广大人民谋利益。
人本主义管理视角下干部胜任力的运用
提高领导人才胜任力，在人本主义范式下对胜任素质进行合理运用是一个系统工程，用水中漂浮的一座冰山来描述的话，个体所拥有的专业知识与技能是漂浮在水面上的表层特征，是能胜任工作的基本素质。而个体自我概念、价值观、特质、动机等则是隐藏在水下的深层次特征，即在工作情境中的鉴别性特征。将人本主义管理的理念应用在政府管理干部的能力建设之中，根据胜任力素质建立选拔、任用、培训、奖惩等一系列机制，探索制定出协调个人能力发展与政府职能所需能力之间矛盾的人事制度，不仅能全方位、多角度提高领导干部的行政能力和工作效率，而且，在充分发挥人事制度的疏导和规范功能基础上，还可以满足行政职能对工作人员能力的要求，最终实现个人与组织双赢的结果。
第一，采取人员导向的岗位分析方法，促使干部任用工作更加准确。“人本管理”思想是把人作为社会活动的主体，作为最重要的核心资源来看待。人具备的知识、技能、智慧、价值观才是决定组织发展的根本源泉。因此，基于胜任特征的干部岗位分析要以人为中心，采取人员导向的分析方法把人、职、企结合起来，把“干部—岗位—组织”的匹配作为获取竞争优势的一种关键途径。胜任力是在一定的工作情景中体现出来，不同的职位、不同行业、不同文化环境中的胜任特征是不同的，要明确领导干部工作岗位的具体要求，通过对岗位关键性胜任特征进行深层剖析，提炼出鉴别优秀绩效的标准，以确定干部能力素质结构需求，精心设计最能发挥其专长的岗位职务，为干部人才指明职业发展的方向，做到用当其时、知人善任、人职匹配、人尽其才，“不越位、不缺位、不错位、不失位”，各就各位，才能保证整个团队有力、高效的运行。
第二，构建科学、客观、公平的选拔晋升机制，真正把好干部选。构以科学、客观、公平的选拔和晋升机制是 “人本管理”思想原则下行政改革的重点所在。
首先，无论是领导者还是普通员工都具有独立人格，在招考时，要使符合标准的人才得到尊重，就要打破体制壁垒，扫除身份障碍，拓宽选人视野和渠道，改进优秀年轻干部选拔机制，适当降低艰苦边远地区进入门槛。让准优秀干部均能享有平等的录用渠道，都能享有成长成才、脱颖而出的选拔通道，都能有机会获得施展才华与抱负的广阔天地。同时，建立有效管用、简便易行的选人用人机制，完善党政机关、企事业单位、社会各方面干部人才顺畅流动的制度体系，打破干部部门化，加强干部跨条块跨领域交流，避免干部任职“只上不下”、“唯亲不唯能”等“官僚风、官本位”的不良影响，使各方面优秀干部充分涌现。
其次，完善选拔录用的内容和形式。因为公共部门的特殊性，单纯的知识技能测试只能考查人是否满足岗位的基本要求，并不能保证其在以后的工作中就能表现卓越。因此，在招考规划时，要打破传统僵化模式，坚决纠正唯票取人、唯分取人等现象。根据干部的胜任力要素，完善选拔录用的内容和形式。在进行选拔测评时，要对每一位候选人进行充分全面的了解，依据该工作岗位的优异表现绩效进行选拔录用。注重对拟选拔人选的能力、学识、特质、态度和价值观念等隐性素质的分析判断，预测拟选拔人选在该职位的未来表现，如干部是否具备克服现有经济体制中的各种结构性和制度性问题的经济品性；是否具有从管理型政府向服务型转变的服务品性；是否具备较高的法律素养、具有依法行政、带头执法、守法的法律品性；是否具有摄取新知识，更新旧知识，敢于在政治领域、经济领域、社会领域进行理论创新、制度创新、技术创新的创新品性。只有将上述品性贯彻于干部人才胜任力各个要素中去择优确定选拔对象，才能增强系统的公平性和科学性，避免考用分离等弊端，真正调动干部候选人的积极性，把信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的好干部选。
第三，实施基于关键胜任特征的培训优化方案，激发干部人本性的不断升华。人无完人，但重在诱导。基于胜任力设计的培训优化重点就是对干部进行关键胜任特征的培训，通过文化学习、职业训练调动干部的积极性和创造力，提高干部获取高绩效的能力、塑造其形成现代领导者特有的人格特质、自我概念、社会角色，道德品质、核心动机等胜任素质，以适应国家管理和经济建设的需要。
因此，要激发干部人本性的不断升华，根据组织当前或以后发展的潜在需要，通过培训、心理治疗等方式重点突出受培训者隐性胜任力的提升，点亮人性的光辉。即顺应人性的管理，使真善美统一。
真，就是要做一个真实、正直不阿的人。说真话、办真事。要注重干部自制力培养，控制权力膨胀的作风，消除懒散、消极、阴暗的人性面，提高干部抵制权利诱惑的自我控制和管理能力，要不折不扣、不走样、不变形地执行好党的各项决议。
善，就是要有一颗仁爱之心，爱国家、爱人民、爱岗位。要培养干部牢固树立大局意识，树立关心集体、关心公共利益的管理理念，提供具体鲜活的行为范例，使领导干部的个人特质培训具有较强的可操作性，培养干部始终坚持“把困难留给自己，把方便献给人民”，无私为党、为国家、为人民服务的思想。
美，就是对美好的理想、愿望和事业的追求。一方面，要注重干部个人理想与组织战略目标的结合引导，让干部珍惜好当前和谐稳定的社会环境和大好形势，坚持做到同心、同向、同步，在一天位，尽一天责，做出一天的成绩。以实际行动忠诚履职，发扬螺丝钉精神，努力在平凡的岗位上，做出不平凡的业绩。另一方面，干部自身综合素质的提高就是组织生命力的旺盛。要对当前工作能力和长远发展需要做出充分考虑，鼓励干部不断学习以适应环境发展变化，提高其适应未来环境的能力和潜在发展的能力。如参加MPA教育重塑自己，提升自身决策能力、行政能力、公共服务等综合能力，以高标准、高效率、高水平的工作业绩说话、服众。
第四，建立综合评估、多元反馈、奖惩并用的绩效管理体系，真正发挥绩效管理的激励作用。胜任特征分析为绩效考核提供了新的思路，可以充分兼顾领导干部的外在表现和潜在能力更好地指导绩效考核，更客观、更全面、更长远地反映领导干部的综合工作表现。
首先，在绩效管理中要进行综合评估。既立足部门目标和具体岗位设定任务绩效目标，又要将胜任力素质尽可能地转化为可测量的胜任力发展目标。综合考察领导干部的作业绩效、岗位工作效能、工作奉献、人际促进、适应性绩效、发展性绩效，要注重各项素质的整合尤其是在于公共利益方面，要设定思想道德和政治修养等绩效管理指标。并改革政绩考核指标，着力解决“面子工程、形象工程”以及不作为、乱作为等问题。使个人工作和公共利益、干部价值和对组织长远发展需要、显绩绩效和潜绩发展绩效结合权衡。以目标的完成、任务绩效的提高和胜任力的发展三方面来进行综合评估。
其次，实施内外兼顾，多源评估的反馈机制。制度规范是一种有形约束、强制约束，而伦理道德规范则主要是自我约束和社会舆论约束。实施多源评估，使评估主体不仅有上级，还包括同事、下属、群众等共同参与，推行领导干部有关事项公开制度试点，选择最需要监控又最能体现对公共利益负责的重要项目，健全全面监督、法律监督、舆论监督机制，运用和规范互联网监督。通过公众的参与反映信息，可以增加指标体系的客观性、全面性和社会相关性，使干部客观看待自己的绩效，了解差距找出关键绩效问题和主要原因，有针对性地进行自我提高，保证在执行公共服务时提供的机制符合公众的偏好，从而对干部自身为人民服务的思想正向强化。
篇11
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。 转贴于
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
参考文献：
[1]陈瑞莲，论区域公共管理研究的缘起与发展[J]政治学研究，2004(1)
[2]王诤，区域管理与发展[M]北京：科学出版社，2000，58-61
[3]杨龙，我国的区域发展与区域政治研究[J]学习与探索，2003(4)
[4]刘锋，新时期公共管理创新[J]，中国行政管理2002(5)
[5]艾德加·胡佛，弗兰克·杰莱塔尼，区域经济学导论[M]上海：上海远东出版社，1992，239
[6]陈瑞莲，张紧跟，试论我国区域行政研究[J]广州大学学报（社会科学版）2002(4)
[7]张成福，党秀云，公共管理学[M]，北京：中国人民大学出版社，2001，5-12，
篇12
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
参考文献：
[1]陈瑞莲,论区域公共管理研究的缘起与发展[J]政治学研究，2004(1)
[2]王诤,区域管理与发展[M]北京：科学出版社，2000,58-61
[3]杨龙,我国的区域发展与区域政治研究[J]学习与探索，2003(4)
[4]刘锋,新时期公共管理创新[J],中国行政管理2002(5)
[5]艾德加·胡佛，弗兰克·杰莱塔尼,区域经济学导论[M]上海：上海远东出版社，1992,239
[6]陈瑞莲，张紧跟,试论我国区域行政研究[J]广州大学学报（社会科学版）2002(4)
[7]张成福，党秀云,公共管理学[M],北京：中国人民大学出版社，2001,5-12,
篇13
我国对农村集体土地的征收从形式上看经历了两个阶段，即从单一的“征用”阶段到“征收”与“征用”并用阶段。在以往的法律法规中，一般均将“征地”统称为“征用”。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，将《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”此后修改的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地法》）和新颁布的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）均同时使用了“征收”和“征用”两个概念。
“征收”是指为了公共利益的需要，国家将集体土地强制性征归国有；“征用”是指为了公共利益需要而强制性地使用集体的土地。征收主要是所有权的改变，征收后的土地即为国家所有；征用只是使用权的改变，是在特殊或紧急情况下，国家对集体土地的一种强制性的临时使用，并不改变土地所有权性质。对于我国目前的土地征用是属于“征收”还是属于“征用”，在理论和实务中的看法并不一致。有人认为“征收”和“征用”是不同的，且我国目前的法律法规均是针对土地征收而提出的，尚未就“土地征用”立法，此问题在我国法律上仍是空白点［1］；但也有人认为目前在我国“征收”和“征用”实质上是相同的，因为国家是土地的所有者，无论土地征收还是土地征用都是针对土地的使用权而进行的，所以目前不论是土地征收还是征用都是指因为国家需要而使土地使用权发生变更的情况，即属于土地征收的概念［2］。笔者认为，在现行的法律体制下，鉴于农村集体土地的性质，“征收”和“征用”从本质上其实是一致的，只是在补偿的标准上有所不同。
二、我国农村集体土地的性质
土地的所有制性质决定着土地征收的性质。
我国的土地所有制分为国家所有制和农村集体所有制两种形式，其中，农村土地被定义为“农民集体”所有，但“集体”的含义模糊不清，集体所有的范围也存在较大的争议［3］。长期以来，理论界对集体土地的性质一直存在着不同的认识，对集体土地性质的研究也一直没有停止过。我国资深经济学家周诚教授对我国农村集体土地性质的认识就经历了“共同共有制”（在此观点下，失地农民只能获得安置补助费）、“按份共有制”（在此观点下，每个农民平等地拥有一份承包地并平等地获得补偿）、“等额享有制”［4］（在此观点下，失地农民所获得的整个土地补偿费的份额，便自然而然地占绝大部分，而集体经济所获得的，便只能是极少部分）这样一个过程；还有人认为农村集体土地是“政府想什么时候拿地就什么时候拿地的‘二公有’制度”，农村集体土地的处置和收益权力，有关土地的发展权实际掌握在政府手中［5］。对农村集体土地性质的认识不同，农民对集体土地的权利也就不同，对征地补偿的分配范围、分配方法和农民个人获得的补偿额也就有很大的不同。
其实，对农村集体土地性质争论的焦点可归结为“集体”（或者是村民个人）对“土地”是否拥有最终的权利。土地征收之所以发生，应当是由于存在不同的独立物权所致，物权独立是物权平等保护的基础。只有独立存在的主体或权利之间，才能确定和实现彼此之间的平等保护。一切依附关系，因依附一方要受制于被依附方的需要和意志，不可能也不需要平等。土地的征收应以物权即土地所有权的独立为前提。但从我国的现行法律法规看，国家并没有赋予“集体”对土地的独立物权，而是将其作为特殊物权来处理的，如《物权法》就将农村土地承包经营权规定为“用益物权”，即在赋予农民长期又有保障的土地使用权的同时，又将其视为一种特殊的物权［6］，这事实上是对“集体”土地权利的一种限制和约束，农村集体并不能对土地行使完全的土地处分权［3］。因此，笔者认为“农民集体”对土地的所有权是受限制、受约束的，也是不充分也是不完整的，在现行的法律框架下，集体土地是一种特殊的公有制形式。国家对集体土地权利的行使，既非完整意义上的“公权”也非“私权”，是以“准公权”或“集体公权”的性质来对待的，笔者本文对集体土地征收的研究也以这种性质为前提。但这并不等于笔者就赞成将集体土地作为“集体公权”来看待。事实上，集体土地征收中的诸多问题恰恰是这种原因造成的，这一性质也决定了土地补偿与其他许多物权的补偿性质的根本不同。
三、对农村集体土地征收的性质
对农村集体土地征收的性质决定着征收补偿的性质与分配方式。在现代法治国家，土地征收属于一种附有严格法定条件的行为。如美国宪法第5条修正案规定，准许联邦政府占有私人财产，但必须具备三个条件：即为公共利益而征收、予以公正的补偿和经过正当法律手续［7］。这事实上是确定了对土地征收的性质。但在我国对土地征收性质的定位，目前学术界并无一致的见解［8］，在现实中造成了很大的混乱，是产生诸多补偿问题的根源。基于目前的法制体系，笔者认为对农村集体土地的征收主要具有以下性质：
（一）主体缺位
在对农村土地的征收中，主要涉及国家、集体和个人三方利益，在这三者之中，集体土地的主体是谁？谁对土地拥有最终的处置权？理论上，宪法和有关法律似乎已经做了明确的规定，农村土地所有权属于集体，农村土地的主体是“集体”，但实际上理论和实际是脱节的。现实中不仅存在着土地所有权主体不到位、权利义务不明晰的问题［9］，而且问题很复杂［10］。目前从总体上讲，对农村集体土地的主体资格主要有三种不同的认识：国家主体说［11］，村集体主体说［9］，村民个人主体说［12］。
国家主体说是从其现实性和实质性上而言的。根据“实质高于形式”的原则，农村集体土地名义上虽然属农村集体所有，但农民并没有处置权，实质上仍是国家在决定农村集体土地的命运。国家对“农民集体”超越法律强制行使土地所有权，使本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人，农民的集体土地所有权事实上被悬挂，或者说被虚化，国家才是农村土地的终极所有者。国家是否拥有集体土地的所有权，目前争议最大，也越来越受到质疑［13］。
集体主体说是从现行法律意义上而言的。《宪法》第十条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”
［14］。《土地法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”但该观点的关键问题是“集体的范围”没有得到很好的解决，争议较大。如《北京市高级人民法院关于审理土地行政案件有关问题的意见》第三条规定：“关于诉讼当事人问题。依法享有集体土地所有权的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组，认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向人民法院提起行政诉讼”［15］，就是对“集体”范围的一种含糊提法。基于不同的认识，“集体主体说”又有很多不同的观点。按集体的范围不同，“农民集体”有“乡（镇）集体+村集体”［9］、“村集体”［16］和“村民小组”［10］等不同的观点，其中“村集体说”占主流；按集体的性质“农民集体”有“村民集体”和“集体经济”等不同的观点。
村民个人主体说是从改革的方向上而言，该观点认为中国现行的农村用地制度只能算是一种临时性安排，因为它和真正的市场经济原则仍有极不相容之处，应该使农村集体土地所有权明确为农民个人所有，有序地推动农村用地私有化，将农村用地私有化和城市化有机结合起来。
对于上述各种观点，笔者认为，将国家作为征地主体不是法律赋予的，而是法律在实际执行中的变形，既不合法又不合理。将农民集体作为征地主体，虽然是现行法律规定的，但集体的概念过于宽泛和空洞，既没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，也没有明确产权代表和执行主体的界限和地位，同时也没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。在实践中，农村集体土地所有权事实上已被土地使用权所代替，这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度复杂化，其结果是主体不明，谁都有权，谁也都无权。把村民个人作为目前征地的主体看似可行，但缺乏法律依据，突破了我国现行的土地制度，涉及我国宪法及相关法律中有关规定的方向性调整。尽管近年“两会”期间屡有代表或委员提出把集体土地的所有权固定给农民的建议或提案，但短期内实现的可能性不大。综合上述原因，事实上农村集体土地的主体是缺位和虚化的。
（二）国家主导性
土地资源的稀缺性、有限性及对社会生活的重大意义决定了国家对其征收的必要性和主导性。在现行的法律和制度框架下，政府是农村土地转变为城市土地的唯一仲裁者，它拥有从农村获得土地并将其转换给城市使用者的排他性权力，所有土地进入市场都必须首先由政府进行强制征收，然后通过一定的方式再将其配置给土地的使用者。尽管直接需要土地的不一定都是国家，还可能是国家机关、事业单位和社会团体甚至是私人企业，但如果要使用集体土地，都必须也只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定的程序向国家（代表国家的各级国土管理部门和人民政府）提出用地申请，由国家征收后转供，而不能由用地单位直接向集体土地的所有者“购进”。在土地转换用途的过程中，不需要在原有的农村土地拥有者和最终获得土地的城市新使用者之间进行直接交易。除国家以外，任何单位和个人都无权对土地进行征收，无论是土地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为私人使用，都是如此。因此，国家自始至终主导着这一市场。
（三）强制性
对农村集体土地的征收是否具有强制性，取决于对农村土地征收行为的理解。总的来看，目前对农村集体土地征收行为有两种不同的理解：一为行政行为说［17］，二是民事行为说［8］。行政行为理论认为在土地征收关系中，征地方以国家名义，行使公权力强制性取得土地所有权，被征地方既没有与之自由协商的权利，亦无对之提讼的权利，由此形成的法律关系并非是在平等基础产生的，应该具有强制性。而民事行为理论认为，从土地征收行为目的公益性、土地征收法律关系主体的特定性、土地征收权利的专有性、土地征收的补偿性和土地征收后果的物权性的意义上说，土地征收应为民事行为，不具有强制性。
笔者认为，土地征收的国家主导性决定了土地征收的强制性。国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。在土地征收法律关系中，国家与被征收土地的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）之间的地位是不平等的，土地征收行为并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家单方面的意思表示。国家作为征地者在征地时，不以被征地者是否同意为必要，被征地者必须服从，不得阻挠。虽然在征收土地时集体有权按一定的程序争取合法权益，但争取合法权益并不能对抗国家对集体土地征用的强制性，除非土地所有权真正归集体或归村民个人所有。
（四）公益性
土地征收是不需要经名义上的土地所有权人（即村集体）同意而强制性取得其土地的行为，这显然与法律平等保护“公有财产”与“私有财产”的立法原则相冲突，进而引发人们对征收权合宪性的怀疑。“公共利益”的正当性不仅成功地消除了这种矛盾和冲突，使得征收权合宪性得以成立，而且它还成为评判一项具体土地征收行为是否实质性合法的根本标准及防止征收权滥用的重要措施。虽然国家对集体土地的征收具有强制性，但国家也不能以此为借口滥用“公权”，必须以“公益性”为前提条件，土地征收权只有符合公共目的或公共利益才能为法律和社会所接受。正因为如此，世界各国对土地征收权的行使都有详细的限定，都在其宪法中规定了“公共利益”是征收土地的前提条件［18］，并严格以土地用途是否为公共用途或者具有公共利益为标准作为判定土地征用是否合法的依据。
我国《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。2004年8月28日修订的《土地管理法》第一条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，可见是否符合公共利益是土地征收权行使的依据。虽然征地用于“公共利益”还存在争议，其范围还有待明确和界定［19］，确定原则和方法也不明确，《土地法》、《物权法》及相关法律也没有对“公共利益”作出明确和严格的界定，但这些并不影响“为了公共利益”这一征地限制条件和立法原则。对集体土地用于非公益性和科学界定公益性用地的性质目前在法律上还有很多问题，需进一步研究。
（五）程序性
土地征收程序是一种行政程序，是国家征地机关在行使土地征收权过程中必须遵守的步骤、顺序以及时限的总和。对集体土地征收的程序性一是指基于集体土地的特殊性，在征收集体土地时必须遵从一定的程序；二是现行法律法规中也对征收集体土地进行了严格要求。但我国立法及实践中，一直存在重内容、轻程序的错误倾向，表现在征地中，政府及土地行政主管部门违反程序的情况屡有发生，其表现形式也多种多样：化整为零、下放审批权、分级限额审、特事特办、一事一议、边报边批、未批先征，未批先用、越权审批等情况较为普遍［18］，不按程序办事的案例更是随处可见［20］。
由于土地征收具有强制性的特点，因此土地在征收过程中就容易产生“强权性”和“非公平性”。强制性如果不以严格的程序为前提，就很容易演变成以强权对农民财产的“剥夺”，成为“剥夺”一部分人的合法权益去满足另一部分人合法权益的工具。因此，科学合理的土地征收程序可以预先设定政府及土地行政主管部门的权限，规范政府及土地行政主管部门的行为，增加土地征收的透明度，避免暗箱操作和少数人的肆意妄为等现象的出现，以保证征地权力的公正合理行使。集体土地作为一种特殊的物权，国家、村集体和村民个人任何一方均无权单方面对土地进行处置，必须按法律规定履行必要的程序，否则就是非法的。法制体系比较健全的国家大多对国家征地有一套程序来限制国家的权力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。对农村集体土地的“征收”毕竟是对农民所拥有土地的“剥夺”，会给其生产和生活产生深远的影响，因此土地征收不能仅仅是政府的单方面的强制行为，而是有征地方和被征地方共同参与的过程；不是村集体干部等少数人的行为，而是全体村民参与的行为。这样既可以保证农民在征地过程中可以积极参与进来，及时了解征地过程中来自各方的信息，也能更好地保护自身权益不被侵害。
我国虽未出台关于土地征收程序方面的单行法律法规，但其相关规定却分别体现在《土地管理法》（2004年）、《土地管理实施条例》（1998年）、《建设用地审查报批管理办法》（1999年）、《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》（2000年）、《征用土地公告办法》（2002年）和《国土资源听证办法》（2004年）等以及各地方制订的法律、法规和规章中。根据上述法律法规，完整的征地流程包括：建设项目许可——告知征地——征地调查——征地听证——征地安置和补偿——用地。其中《征用土地公告办法》和《国土资源听证办法》还对公告程序和听证程序作了专门规定。此外，《土地法》第四十五条规定：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”。第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。此外，《土地管理法实施条例》和国土资源部2006年6月《关于加快推进征地补偿争议协调裁决制度的通知》对征地补偿争议协调裁决制度和程序也做了更加具体的规定。
（六）有偿性
有偿性也可称之为补偿性。土地征收必须以土地补偿为必备条件。国家建设征收土地既不同于没收土地，也不同于征购土地，它不是无偿地强制征收，而是有偿地强制征收，被征收土地的集体经济组织和个人应当依法取得经济上的补偿。但是，这种补偿不是建立在独立物权前提下的“等价交换”，而是建立在土地作为“集体公权”基础上的特殊买卖。《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地法》、《物权法》和国土资源部2004年11月的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》以及各地方政府均对土地征收补偿作了相应的规定。至于补偿的标准，争议较大，一般人认为是“适当补偿”，它以对征地性质的认识不同而有较大的差异。虽然对“适当补偿”还没有形成一致的意见，但应以被征用土地的农民生活水平不降低为原则。
总之，在现行法律体制下，农村集体土地是一种特殊的权利，国家对集体土地的征收性质有别于一般物权的转让，这些特殊的性质进而影响到集体土地征收补偿的性质。
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