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一、当前推行电子政务过程中存在的问题
(一)三大矛盾
1.崭新的电子政务工作形式与陈旧的政府组织结构的矛盾。我国政府组织结构是条块分割的二维模式,是纵向层级和横向职能制的矩阵结构。纵向层级制的行政组织系统由纵向的若干层次构成,形成一个金字塔状。横向职能制的组织结构由横向的若干部门构成,实施垂直领导。
电子政务是以公共服务需求为出发点,将政府各个部门整合起来,公众享受政府服务只需一个入口,不必再一个一个“衙门”去拜访的串行工作方式。电子政务希望展现的一种比较理想的公共服务结果可能是,公众一次性地将办理业务所需的证明材料或其他文件传递给一个政府业务处理入口,政府内部业务处理可以并行式办公,提高工作效率。这种并行式办公方式并非简单的“一站式”或“一厅式”的服务,很多部门简单地集合办公,而是后台系统的协调统一工作。市场经济发展到今天,伴随着越来越多的政府服务转移至网上实现,这种电子政务要求的后台协调一致的工作流程与政府“条块分割”的组织结构的之间的矛盾将会愈发尖锐。
2.快速发展的信息技术与墨守成规的法律建设之间的矛盾。伴随政府上网工程的推进,人们对于电子政务的需求已经不只停留在浏览政府网页,知悉一些政府法规的状态上,而是希望可以通过政务平台可以与政府进行交流。这时电子政务法规的不健全对于电子政务的制约就逐步显现出来,如电子邮件是否具备法律效率,电子签名是否合法等。
环顾世界电子政务法规建设现状,世界各国电子政务法律体系目前处于无统一规范、不断修订的不成熟阶段,我国目前要建立相关的法规确实具有一定的风险性。电子政务法规的制定不同于传统法律法规,并非对于电子政务的事事都要有个说法,应该抓住重点逐步完善。主要集中在电子签名的有效性、信息公开程度等方面做出规定或者司法解释,这是目前电子政务法律法规建设方面的核心问题。
3.的安全性要求与为公众服务的信息开放之间的矛盾。不同于商务活动,它关系到党政部门、各大系统乃至整个国家的利益。因为政务信息比商务信息更为敏感,所以电子政务作为在信息时代的一种新的表现形式,在安全性方面有着很高的要求。“安全第一”的思想一直贯穿于电子政务建设的全过程。
同时,政府是为公众服务的,政府的大多数部门和大多数公务员承担着政府的公共服务职能,政府的大多数信息是为公众服务的,是需要为公众所知悉的。电子政务倡导的就是利用网络优势加速信息的流通,使公众更好的享受政府服务。
由此,电子政务的安全要求与电子政务平台的开放性要求成为电子政务实施过程中最难以平衡的一对矛盾。如何把握安全与开放的平衡,一方面要把握住哪些信息是政府机密哪些是可公开信息;另一方面,在电子政务平台的建设过程中要摆脱“安全绝对化”倾向。
(二)三大难点
1.电子政务一体化即业务关联性较强的政府信息化系统之间的一体化。标准不统一、管理流程不畅通等,是企业电子商务建设中的老问题,如今在电子政务建设中依然存在。目前我国政府机构复杂,彼此之间缺乏沟通,为电子政务的建设带来了不小的困难,并将给未来全国电子政务网络的建设构成极大障碍。
2.数字鸿沟的出现同样困扰着电子政务的建设。随着政府“E化”的加深,电子政务反而可能进一步强化社会不均,因为最需要政府提供服务的人往往是那些无法上网、无力应用高科技手段的弱势群体。若数字鸿沟的问题不能得到很好的解决,将有可能加大贫富分化,导致“强者愈强、弱者愈弱”的局面出现。而尽管我国已经拥有1.11亿上网人口,数字鸿沟仍是一个较为严重的问题。
3.电子政务计划成功率的低下同样困扰着建设者。作为一个新兴项目,电子政务还处于发展初期,电子政务的相关概念也还在探讨之中。这就使得即使是电子政务发展最快的国家,能够做到双向互动或事务处理的电子政务项目尚不足30%,能对现有政府形态实施电子政务改造的就更少了。如何提高电子政务项目的成功率是现阶段我国电子政务建设亟待解决的难题。
(三)三大滞后
1.对电子政务的重要性和发展趋势认识滞后。电子政务打破了传统的政府管理模式,政府部门的工作机制、工作方法、工作思路都有了很大的改变。电子政务的推行,打破了原有政府的金字塔之间的界线,构成了一个全面电子化的虚拟政府,传统政府的金字塔式结构改变成平面化、无中心的网络结构,网络中没有权威,行政机关原有的领导权威受到严重挑战。政府官员在发展电子政务的认识上还存在不少误区,一种是把电子政务仅仅当作政府部门的计算机化;另一种是简单地把电子政务等同于“政府上网”。事实上,人是推行电子政务的关键因素,人的思想观念至关重要。
2.电子政务统一规划滞后,没有建立相应的组织机构。世界主要发达国家,都把电子政务作为政府工作和国家信息化的重要战略。我国相对滞后,既缺乏宏观规划,也没有制定相应的发展规划。目前我国的电子政务建设主要有两种方式:一种是系统内自上而下的纵向推动;一种是地区内横向推动。从理论上讲,可以大大加速我国政府信息化进程,但是,如果两者之间缺乏协调,那么最终就会产生严重的兼容性问题。还有,技术标准上的条块分割,是我国电子政务面临的突出问题。
3.对电子政务的理论研究明显地滞后于电子政务实践。历史上几乎每一项重大科技进步,都是以理论上的突破为基础和先导的。电子政务是一个涉及方方面面问题的系统工程,无论是技术上还是政策上所存在的问题,都在一定程度上影响着电子政务本身的发展。目前,理论的研究工作已经明显地滞后于实践。在这种情况下,电子政务的实践存在一定的盲目性。
二、电子政务为我国行政体制改革拓展了全新的空间
实现传统政务到电子政务的转变是一项复杂的系统工程。历史上,政府形态经历了专制型——管制型——管理型——服务型等几种。未来政府的理想目标是:作为电子化的服务型政府,应该成为社会资源优化配置中心,形成所有资源的无缝集成、零成本运行、个性化服务和即时反应的管理体系。服务型政府的模式是,EG—G:电子政府—政府;EG—B:电子政府—企业;EG—C:电子政府—公民;EG—E:电子政府—公务员。根据这种模式,电子政务的实施,除了要解决信息收集、过程建模、系统集成、安全保密技术等问题外,最主要的是政府职能要做相应的转变,要公开公共信息,尽量公开政府部门掌握的、目前尚处于封闭状态的大量公共信息,使其充分发挥作用;要规范业务流程,明确每项业务所包括的内容及程序,减少政府工作人员的随意性;要加强相互沟通,通过网络纵向及横向的信息同步更新,防止各个部门成为信息孤岛;要讲求实用有效,在认真做好系统分析及设计的基础上分步实施,并在实践中总结经验,逐步完善。
(一)外网中电子政务实际应用网络的建设将是今后的重点。在门户网站已基本建成后,电子政务网络建设的重点将逐步转向应用网络的建设上来。国家“863”计划“中国电子政务管理系统”课题组组长许光建教授认为,中国电子政务的发展经历了四个阶段,即设备阶段、基础网络建设阶段、应用环境建设阶段和系统链接阶段,经过前三个阶段的发展,实现了在一个政务体系内应用的纵深发展,但是各政务体系之间的互联互通还远未实现,不同政务环境间尚需有效的整合,系统链接将是中国电子政务下一步发展的重中之重。
(二)政府专网将成为今后电子政务网络建设的焦点,也是今后政府加大投资的主要领域,应当引起各服务厂商的重点关注。目前我国的外网建设已基本结束,而内网(局域网)仅仅实现了联接到互联网,大量信息资源库建设尚处于空白阶段,内网的很多功能都无法进行。而各地的政府网络的联接存在很多问题,中央政府网站和地方政府网站、地方政府各部门网站之间几乎是互不联接,严重制约了全国电子政务业务的发展,这正是因为电子政务专网目前几乎处于空白阶段,政府部门之间的网站缺乏有机联系所造成的。
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【正文】
党的十六大报告提出了深化行政改革的目标和主要任务，在许多方面都有较大突破和发展。改革的目标是进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。重点是转变政府职能，依法规范中央与地方的职能和权限，推进政府机构改革、行政执法体制改革、事业单位改革和国有资产管理体制改革，建立和完善决策机制、权力监督和制约机制，大力推进电子政务建设等项内容。
（一）建立服务型政府
建立服务型政府是近年来理论界和各级政府在深化行政改革中提出的一个目标选择。服务型政府本质上是社会本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社会和公民是否需要，并以此来作为政府职能定位的依据，它与传统的以官本位、权力本位为特征的管制型政府相比较，是两种不同的管理理念和管理方式。将建立服务型政府作为新时期行政改革的一个目标选择，将有助于从新的视角，把行政改革和政府职能转变引向深入。在实践中，已有越来越多的地方政府认识到建立服务型政府的必要性，着手改革以往“重管理、轻服务”的政府管理方式。上海、南京、珠海等地政府纷纷提出创建服务型政府的目标，并在创新服务、社会评议、减少管制等方面进行了有益探索。
我国中央、省级政府的主要功能要于决策和宏观调控，在管理上具有宏观性、调控性和间接性的特点，同时在决策和管理上也要体现我国服务型政府的本质要求；省以下地方政府直接面对社会、企事业单位和公众提供公共服务。因此，不同层级政府的职能定位应有所不同，中央和省级政府可以作为以宏观管理为主的“决策——服务型政府”，省以下地方政府应为以公共服务为主的“服务型政府”。
（二）建立面向市场的政府
建立面向市场、亲市场、以市场为导向的政府等提法的涵义大体相同，都是指在政府与市场的关系上，凡是市场能发挥优势或能做的事，都应当由市场来做，充分发挥市场的作用。强调政府要面向市场，将有利于进一步明确市场经济条件下政府与市场的关系，促进政府职能转变。政论要起好“掌舵”作用、催化作用、促进作用，而不是“划桨”作用、大包大揽作用；也有助于将政府发挥职能作用的主要方向，放在加强宏观调控上，放在创造有效率的市场环境上，围绕市场行使好调节、培育、监管和服务职能。
（三）建立责任政府
责任政府的提法，主要是为了按照依法行政的要求，强化政府责任。在以往权力高度集中的行政体制下，政府权力与责任严重脱节和失衡，强调权力配置而忽视追究责任，重视行使权力而忽视承担责任，注重虚置监督形式而忽视追究责任。
现阶段推行依法行政的关键，在于强化政府责任，使权力的责任挂钩，建立责任政府。为此，下一步行政改革应力争取得以下突破：一是赋予权力的同时必须明确责任；二是健全政府责任制度，制定落实法定质询、罢免等追究责任的具体程序，创设引咎辞职、责令辞职等易于实施的责任制度；三是推行行政执法责任制度，并与政府外部评议制度相挂钩；四是加大执法监督的独立性、公开性和民主参与。
（四）依照公共管理理念转变管理模式
公共管理是从发达国家引进的管理理念，核心涵义在于公共性，突出强调管理主体的多元化，管理导向的社会化，公共服务的市场化等新的观念，与传统意义上的“行政管理”有较大的差别。
在实践中，各级政府开始运用这一理论，转变职能，改进管理，推进改革。例如，财政部门提出了建立“公共财政体制”的目标，人事部门提出了人力资源管理战略，深圳等地政府提出了政府职能从无限到有限、从部门性转向公共性、从政府单一治理转向社会共同治理等项改革目标，都是十分有益的探索。
篇3
政府职能是行政管理体制改革的核心问题，也是当今世界各国政府共同面临的问题。中国政府在转变职能方面必须围绕“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四个方面，抓好以下几项工作：
1.建立良好的法治环境。要通过加强法制建设，制定和完善各种法律、规章和制度，严格规范行政权和行政行为，使政府能够依法履行各项职能，包括依法规范市场主体的行为，依法维护公平竞争的市场秩序，依法保护人民群众各方面的权益，依法协调各种利益关系，依法打击各种违法犯罪行为等，确保行政管理体制在法制的轨道上运行。
2.创造稳定的经济社会环境。稳定是经济社会发展的重要前提。只有创造良好的宏观经济环境和社会发展环境，才能使投资者和消费者保持良好的心理预期，促进投资和消费健康发展。这就要求各级政府必须转变思想观念，创新管理方式，综合运用法律、经济手段和必要的行政手段，保持经济平稳发展，促进社会不断进步。
3.保护好环境和生态。要坚持以人为本的理念，全面实施可持续发展战略，为人的生存和发展提供良好、持久、和谐的环境与条件。这是各级政府必须切实负起的责任。从各国发展经验看，在经济高速增长时期往往忽视环境和生态保护，造成长期的严重后果。我们决不能走先污染破坏再治理恢复的老路。我们已经有过这方面的教训。
4.努力提供高效优质的公共服务。要按照建设服务型政府的要求，把提供人民群众必需的公共服务作为政府职能转变的切入点。通过制度和政策安排，合理调节收入分配关系，努力缩小贫富差距，保护不同群体的合法权益和创造力，切实维护社会的公平正义。特别要着力为城乡低收入群体提供必要的社会保障、教育、医疗等方面的公共服务，保障他们的基本生活，帮助他们提高自身发展能力。
（二）政府机构改革问题
1.乡镇机构改革。乡镇政府是中国的基层政权组织。改革开放以来，已经进行了三次全国范围的乡镇机构改革。2004年在农村税费改革的基础上，进行了乡镇机构改革的试点。推进乡镇机构改革是巩固农村税费改革成果，从源头上和制度上防止农民负担反弹的一项根本措施。要从完善社会主义市场经济体制、发展社会主义民主政治、建设社会主义新农村、构建和谐社会的要求出发，思考和明确乡镇政府的主要职能。
对于乡镇政府的机构设置不能有太高要求，就是五年内乡镇机构编制不要增加。可以减，不能增，控制住规模。乡镇事业站所改革问题，七站八所，主要强调的是分类管理。要区分公益性事业和经营性事业，提高公共服务资源的利用效率。
2.事业单位改革。事业单位改革是行政管理体制改革的重要组成部分。十六大已经明确指出，要按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制。五中全会又进一步提出，要分类推进事业单位改革。
（三）关于完善决策、管理机制和建设法治政府等问题
1.进一步完善科学民主决策机制。决策是政府管理的基本活动之一，正确决策是做好各项工作的前提。政府决策必须坚持民主和集中的统一，坚持原则性、系统性、预见性和创造性的统一。进一步完善科学民主决策机制，当前要着力健全五项制度：一是重大决策的调查研究制度，二是重大事项的集体决策制度，三是重大决策的事项听证和公示制度，四是重大决策的事项专家咨询评估制度，五是决策的责任制和责任追究制度。要通过健全有效的制度，确保各项决策的民主性、科学性和公开性，确保各项决策真正符合经济社会发展实际，确保各项决策真正落到实处。
2.进一步推进政府管理创新。政府管理创新，重点要抓好以下三个方面的工作：要继续深化行政审批制度改革。深化行政审批制度改革，必须与贯彻实施行政许可法和治理商业贿赂结合起来，通过建立完善的制度和有效的监督机制，坚决防止和抵御商业贿赂渗透到政府系统。要按照“巩固成果、防止反弹，突出重点、明确任务，措施配套、深入推进”的总体要求，把取消、调整和保留的行政许可项目和非行政许可审批项目落实到位，尤其要切实加强后续监管工作；对保留的项目要进一步清理和规范，确保行政许可法的有关规定落到实处。
3.进一步推进法治政府的建设。建设法治政府既是行政管理体制改革的重要目标，也是巩固行政管理体制改革成果的客观要求。要按照《全面推进依法行政实施纲要》的要求，着力把握好两点：一是进一步完善行政执法体制。要按照建设法治政府的要求，通过法律形式明确政府职能，健全各项制度，加快建立权责明确、行为规范的行政执法体制，保证各级行政机关及其工作人员严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责，从体制上解决多头执法、重复执法、交叉执法、执法效率不高的问题。二是加强依法行政的制度建设。健全推进依法行政的责任制，要明确各级行政首长作为本地区、本部门依法行政工作第一责任人，全面落实纲要各项要求的具体职责；健全行政决策监督和责任追究制度，明确决策权限，完善并严格执行行政决策程序，确保依法决策；认真实行行政复议制度，坚决依法受理行政复议，坚决撤销或变更违法或者不当的行政决定；完善规章和规范性文件的备案审查制度，及时修订或废止不符合备案要求的法规、规章和规范性文件。
4.关于政府绩效评估问题。对政府绩效进行评估，是规范行政行为、提高行政效能的一项重要制度和有效方法。我们必须着眼于建立一套符合科学发展观要求、具有中国特色而又行之有效的政府绩效评估体系。当前，要重点把握并研究解决三个问题：一是要按照贯彻落实科学发展观和加强和谐社会建设要求，明确绩效评估的具体内容，设计既科学合理、又简便易行的评估指标体系，建立针对不同部门、不同岗位人员的绩效评估标准。二是坚持把群众公认作为政府绩效评估的根本原则，同时处理好上级评估、同级党委和人大评估、政府自己评估与群众评估之间的关系，处理好对公务员个人绩效评估中行政领导与群众评议之间的关系。三是努力提高绩效评估的准确性、公正性、有效性，把绩效评估的结果与行政问责制和公务员的选拔任用、升降去留、奖励惩戒和改进工作有机地结合起来，形成正确的导向和良好的政风。
5.关于施政理念问题。全心全意为人民服务，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，是我们深化行政管理体制改革的根本出发点和落脚点。深化行政管理体制改革，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。要始终坚持人民的利益高于一切，把更多的时间和精力用在帮助人民群众解决实际问题上，把更多的财力和物力用在经济社会协调发展、努力提高人民生活水平上；要善于尊重人民群众的首创精神，善于依靠广大人民群众的智慧解决发展中的各种矛盾和问题，善于依靠人民群众的力量实现发展目标，善于在基层群众的实践中总结发展的规律；要把维护社会公平放到更加突出的位置，把公平正义作为执政的核心价值、理念和基本原则，努力营造公平公正的社会环境，让广大人民群众都能享受到改革发展的成果。
二、深化行政管理体制改革应处理好的若干关系
1.继承与创新的关系。深化行政管理体制改革，必须坚持阶段性和连续性的统一，认真吸取过去的好做法、好经验。同时，要根据新形势、新任务的要求，认真研究在行政管理方面出现的新情况、新问题，坚持与时俱进、开拓创新，积极探索加强行政管理的新理念、新思路、新方法、新途径，不断提高政府的管理能力和管理水平。
2.行政管理体制改革与政府机构改革的关系。长期以来，对行政管理体制改革的认识有一个误区，就是把政府机构改革等同于行政管理体制改革。实际上，行政管理体制改革概念要广泛得多得多。往往一谈到行政管理体制改革，首先考虑的就是撤并机构、精减人员。这种认识是片面的、不准确的。行政管理体制改革包括多方面的内容，政府机构改革仅仅是其中的一个方面。我们要把机构改革放在行政管理体制改革的大局中去谋划、去推动。另一方面，在部署行政管理体制改革的同时，必须深入研究政府的职能和组织结构。只有这样，才能增强改革的针对性、有效性和科学性。
3.改革力度与社会可承受程度的关系。行政管理体制改革是各项改革的联结点和交汇点，必然触及深层次的社会问题和社会矛盾，触及错综复杂的利益关系和利益格局的调整，也会关系到广大机关和事业单位工作人员的切身利益，处理不好将直接影响到经济发展和社会稳定。在改革的过程中，一定要坚持积极稳妥、循序渐进的原则，既要抓住机遇、大胆推进，又要充分考虑各个方面的承受能力；既要确保改革取得实实在在的成效，又要保证经济社会正常运行。
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2.提升管理人员人文素质，提升行政管理工作效率
从高校行政管理的人文视角出发，管理人员人文素质是高校行政管理工作开展的前提条件。具体的人文素质主要体现于管理人员的职业责任意识、基本道德素养两个方面。职业责任意识是管理人员对工作的责任感，基本道德素质主要包含了基本道德、工作行为习惯等几个方面。有效强化这两个方面，可进一步提升高校行政管理人员对“人文”的认知，带动高校行政管理工作效率进一步提高，满足高校发展的切实需要。
3.以人文关怀为切入点，强调统筹协调发展的重要性
人文关怀的价值主要在于，能够渗透“以人为本”的工作理念，立足于“人”的内心需求进行有效关怀，从而实现工作的转变与突破。而这一目标的实现能够促进管理者统筹协调能力的进一步提升，能够突破高校行政管理的难点，形成人性化行政管理新思路。这是新时期高校行政管理工作提出的新要求，也是对行政管理内在本质进行有效扩充的关键因素，为工作思路的有效转型奠定坚实的思想基础。
二、以理性心理辅导为主体的高校行政管理新思路
1.倡导理性探究与心理引导相结合的全新行政管理工作理念
理性探究作为对高校行政管理工作进行客观认识与研究的基本思想，对于工作内容以及工作涉及领域的深入研究有积极的推动作用。而这一方面也是造成高校行政管理人员工作压力的根本因素之一，因此学校应加强管理人员的心理疏导，促使高校行政管理工作效率能够得到不断提升，体现出高校行政管理工作开展思路的创新性。
2.针对行政管理工作特点做出相应的个性化工作要求
高校行政管理工作的基本特点表现为涉及范围较广，要求存在差异，这也导致高校行政管理工作人员的心态产生了不同程度的变化。随着高等教育发展进程的进一步加快，行政管理工作思路逐步向个性化方向发展，应针对行政管理人员的不同工作心态，及时、有效地进行有针对性的心理疏导，使其对工作特点与发展方向都有更好的认识，以缓解工作压力与思想压力，最大限度地提高工作效率。
3.立足客观工作规律，强调高校行政管理心理疏导工作
高校行政管理工作较为复杂，对行政管理人员造成了巨大的心理工作压力。对此，在进行新时期高校行政管理工作思路的探索中，学校应强调客观工作规律对工作方法的影响，研究客观工作规律，简化工作程序，对行政管理人员进行减压与疏导，从而推进高校行政管理人员职业素养以及职业能力的进一步提高。这样，心理辅导的作用得以全面发挥。
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《行政处罚法》第十六条虽然规定国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但因为该法律条款非强制性条款，每个执罚部门必然片面强调自身职能的重要性和专业性，肯定不愿轻易得将自己的执罚权交由其他部门行使，这样，执罚部门庞杂的现象就不可能从根本上得到改变。而且随着法律、法规和规章的不断增加，一些新的执罚部门就会不断出现，执罚队伍将更加混乱。
二、行政处罚决定权交由行政机关行使，是导致行政权力极度膨胀的重要根源之一。
行政处罚是对公民或组织人身、财产、行为的限制和剥夺，是一种惩罚权，应属司法权的范畴。而我国现行行政处罚体制是在过去计划管理体制下逐步形成的，过分强调了行政权威，而忽视了国家权力分权制衡的原则，一些行政机关借助历史机遇，获取大量的行政处罚权，通过多年的苦心经营，不进行政职权遍布公法领域，而且还将触角逐步伸向私法领域，一行政权力干预公民或组织之间的平等主体之间的私权纠纷。
行政机关千方百计争夺行政处罚权，一方面是为了表明自己部门的重要性，确保自己在历次政府机构改革中能够保住一席之地，这也是政府机构改革似乎走不出膨胀-----精简-----再膨胀-----再精简的怪圈的一个重要原因。另一方面，拥有行政处罚权也能给部门自身带来一定的经济利益。我国现有行政执法部门的经费名义上是执行收支两条线，但真正落实的仅是少数。大多数执罚部门经费短缺，必须靠上级财政部门的罚款返还来弥补。更有一些执罚部门的经费实行自收自支，靠直接坐支罚款收入来维持。这种财政保障体制就必然导致了趋利执法和自费执法的现象，一些部门不是重在纠正违法行为，而是罚款了事。有的部门甚至希望、鼓励当事人违法，因为这样才能有钱可罚，由此形成了“养违法”的现象。如某地公安派出所为罚款创收，竟然招聘女做诱饵，钓客来，创造了执罚机关执罚创收的奇闻。利益的趋势只能驱使行政机关更加愿意滥用行政处罚权，总是千方百计的保留和争取更多的行政处罚权，从而引发行政权力的再度膨胀。
三、现有行政权力不能满足行政处罚的需要，起不到真正惩罚违法，纠正违法，保护第三人合法权益的目的。
现有行政机关的大部分行政权力是与其行使宏观调控、社会管理和公共服务等职权相匹配的，劝导性、指导性较强，法定强制力相对司法权而言比较弱。目前，除公安、海关等少数行政执法机关拥有对人、对物的行政强制权外，其他机关一般不具有这种行政强制权。而现行行政处罚过程中，又不能没有上述权力的保障。诸如现行行政除案件的相对人作伪证；向行政机关提供假证；拒不提供有关材料、信息；拒绝行政机关检查；拒绝接受行政执法机关的行政调查等诸多现象，在现有行政处罚体制中运用现有行政权力都不可能合法有效的予以解决，寻求司法支持又缺乏可操作性法定程序，导致行政执法人员或采取非法手段行使行政权，或渎职、失职不作为。这两种做法都是对法治社会的一种践踏。要改变这种状况，必须对现有体制进行彻底改革。
我国现有行政处罚案件有相当多的都和第三人权益受到侵害相联系。第三人希望国家在对违法行为进行处罚的同时，能够使自己受侵犯的权利得到救济。显然，这种救济最终还需司法权来保障。而我国现有行政保护制度中，如商标权保护、消费者权益保护、治安案件人身伤害赔偿等，虽然赋予相应行政机关在进行行政处罚的同时，可以对涉及民事赔偿的部分一并做出处理，但并没有法律最终强制力。而且，一些行政机关担心引起行政诉讼，也不愿意履行这部分职权，使这类法律规定形同虚设。
而且，现行行政处罚程序所设置的一般程序，诸如立案、调查、内部法制核审、处罚告知、听证、决定处罚、强制执行、行政复议、行政诉讼等程序繁琐，虽然耗费大量政府资源，反而很难达到预期目的。
我们知道，行政执法体制必须符合国家权力分工制衡与协作的原则要求，必须体现国家意志的唯一性、强制性和有效性。我国目前的政府机构改革虽然蕴含着较为深刻的制度创新思想与举措，但仍是一种过渡性的改革，其直接目的不过是在于解决目前较为突出的矛盾，具有头痛医头，脚痛医脚的性质，而缺乏前瞻性与预防性。法律体制改革必须具有前瞻性，行政处罚体制改革也同样如此。是体制改革迁就于行政处罚现状，还是行政处罚改革适应时代的发展，确实是一个值得考虑问题。我们应该借鉴包括西方法制社会在内的所有人类文明成果，结合我国实际，与世俱进，建立一套新的能够适应现代法制社会要求的行政处罚体制，而不是修修补补，应付了事。具体而言：
一、将现有执罚部门适当集中，仅赋予其当场行政处罚权和一般程序调查权、行政处罚建议权。除公安、海关、税务部门外，其他部门执法权全部合并，统一交由各级人民政府行使。根据我国宪法和各级人民政府组织法的规定，各级人民政府是国家行政机关，享有包括行政执法权在内的国家行政权力。但实际上各级政府的执法权力都分散到政府的各部门手中，造成部门林立，权力分散。行政处罚体制改革就是要还完整行政权与政府。将行政处罚案件调查权与决定权分离，是按照行政权与司法权分工原则，将行政处罚决定权从现有行政权力中剥离出来。
考虑到目前违法行为大部分属于性质轻微的状况，可以授权行政机关行使相对人没有异议的当场处罚权，但仅限于案件事实简单清楚，
不需要另行调查取证，仅处以警告或一定数额以下的罚款的行政处罚。除此之外，行政机关只能依法对违法行为进行行政调查，并提出行政处罚建议。
二、专门成立行政法院，由其行使行政处罚决定权、行政强制措施决定权、行政处罚强制执行权。依托现有人民法院的行政庭，单独成立行政法院，由行政法院的行政法官根据行政机关的申请，针对违法行为签发行政调查令，行政执法人员持行政调查令对违法行为人或组织进行强制性的行政调查，必要时可以申请行政法官签发行政强制措施令，对涉案物证进行查封、扣押。由于一切活动都是由行政法官决定，既保证了司法权对行政权的时时监督，又赋予了行政调查行为的权威性。违法相对人的一切拒绝、阻挠调查行为都可被视为是妨碍司法行为而受到追究，从而解决了现行行政处罚手段过软的弊端。行政法院通过对行政机关收集的证据和处罚建议的审查，听取违法相对人的陈述和申辩，独立行使行政处罚决定权。对行政法院做出的处罚决定，只有违法行为人可以上诉。逾期不上诉的行政处罚决定即发生法律效力，违法行为人必须履行，拒不履行的，由行政法院强制执行。
三、行政处罚案件的权由县级以上人民政府法制机构行使。县级以上人民政府法制机构仅负责诉讼程序的操作，不参与行政调查取证，代表国家对行政处罚案件向行政法院提讼。
对现有行政处罚体制的改革，由于涉及到行政权、司法权的重新分配，牵扯到许多部门的利益，肯定会有很大的阻力。但这应是我们今后改革的方向。我们应当先从理论上、思想上掀起一场大讨论，百家争鸣、百家齐放，使之更加完善，然后以法律的形式予以确立。只有断然废除一切不合理的体制，重新确立一套完善、科学的运作制度，才会使政府在管理社会和经济事务中发挥更大的作用。
参考文献
1、胡锦光著《行政处罚研究》法律出版社
2、应松年主编《行政法学新论》中国方正出版社
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政府的微观经济管理职能逐渐削弱或消失，宏观经济管理的职能将进一步加强。
行政与企业将进一步分离，企业将真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体。
财政投资管理体制将发生重大变化。今后国家的财政支出将分为三大部分：一是用于那些周期长、利润少、规模大、单个企业不愿投资或无力投资，又是社会所必需的项目。二是用于社会公共事业，如教育、卫生、抚恤、救济、公共工程等。三是用于行政支出和国防支出。这些变化，对减轻财政负担，增强企业的生存和发展能力；促进市场经济的发展大有益处。
金融机构的性质将朝着企业化的方向变化。
国家包办、包管事业单位的格局将被打破。
人事制度改革将在更广阔的领域里展开。
教育行政部门将逐渐减少对学校的行政干预，使各类学校朝着自主办学的方向发展。一是教育、教学将朝着注重职业教育和能力培训的方向发展，以适应市场经济对各类人才的需求。二是改变单一的办学经费由国家统一拨款的模式，学校可以多方筹集办学资金，私立学校、社会办学将有一个较大的发展。三是高等学校将淘汰一些落后的专业，根据市场经济的要求设置专业和课程，配备师资。四是学校内部将实行教师职务聘任制，进行工资分配制度的改革，建立激励竞争机制。五是大中专学校毕业生的就业，同样要经过市场的挑选。在实行国家公务员制度后，大学毕业生不再和官员资格划等号。
政府行政机构和人员将大幅度削减。
行政管理体制改革也给秘书工作提出了新的更高的要求：
首先，要迅速转变观念。秘书工作是当领导参谋助手的工作。
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1.2“省直管县”财政体制改革的实践分析。学者的研究主要根据我国早期“省直管县”改革实践（例如浙江省）围绕以下几个方面展开。首先是“市管县”与“省直管县”财政体制的优劣比较。与“市管县”相比，“省直管县”具有以下优势：①有利于社会主义新农村建设。市管县财政体制在一定程度上阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置，制约了农村的发展，不利于城乡统筹和“三农”问题的解决。实行省直管县（市）财政体制改革，实质就是“扩权强县”与留利于农村，体现了关注“三农”和建设社会主义新农村的全新理念，符合全面建设小康社会的要求。②有利于提高财政管理效率。实行省直管县（市）财政体制改革后，相应地减少了地市级中间管理环节，可有效地避免管理效率的递减，防止财政资金的层层盘剥和滞留，增强了省级财政的调控能力，提高了财政资金的利用效率和周转速度。③有利于扩权强县和富民强县。实行省直管县（市）财政体制改革后，能增强县域经济发展的自主性。④有利于缓解县级财政困难。实行省直管县（市）财政体制改革后，省级财政按财政管理体制直接结算到县（市），既能避免地级市集中县级财力的“市刮县”问题发生，又可以使县级财政困难直接反馈到省级财政，从而省级财政能够直接解决县级财政困难。同时，也要看到“省直管县”财政体制的负面影响：加大了省级财政对县级财政监管的工作量和难度；行政管理与财政管理不同步；制约了区域性中心城市的发展；可能造成县域开发的无序进行。其次是与“省直管县”财政体制改革的配套财税政策。正是考虑到“省直管县”财政体制的负面影响，学者们纷纷提出了与“省直管县”财政体制改革的配套财税政策：①相对确定的各级政府事权的确立。各级政府事权的确定是一个由何级政府承担才能最有效率的问题。事权的相对确定性，不是说事权不能变，而是要求每一次事权的变动都应该有对应的财力变动，即事权变动有相应的财力支持。②税权、收费权、发债权、国有经济与国有资源收益权等地方财权的重新划分。税权的界定，要综合考虑税收的征收成本、政府所承担的职责以及其对收入分配的影响等因素。如个人所得税就是一个与收入再分配和经济稳定密切相关的税种，从政府职责实现的目标来界定，应属于中央政府征收的税种。收费权往往与政府所提供的公共服务直接对应。一般说来，收费仅针对受益对象明显的公共服务，但这不是说所有受益对象明确的公共服务都应该收费。现代政府负有基本公共服务均等化的职责，应保证提供最低水平的基本公共服务。按照全口径预算(综合预算)的要求，政府收费不仅要纳入预算，而且收费权也应在不同层级的政府之间进行分配。③转移支付制度的规范化。财权划分并不能完全解决事权与财权的匹配问题，而财政转移支付可弥补这一缺陷。应尽可能完善一般性转移支付制度，标准收入的测算将融入更多的激励因素，考虑更多的财政努力因素，以尽可能减少其负激励效应。专项转移支付则应尽可能使决策公开透明，并在一定范围内引入竞争机制。应创造条件让更多的地方政府参与专项转移支付资金的竞争，以尽可能降低政策目标实现的成本。再次是与“省直管县”财政体制改革的配套条件。①行政管理体制改革。财政非常重要，政府各项事务都与之紧密相关，政府的各种活动都会对之产生影响。为确保“省直管县”财政体制改革成功推进，需要进行相应的行政管理体制改革。②行政区划调整。从浙江省的经验来看，辖区面积小和各县（市）之间距离近是其实行“省直管县”独特的地理条件。实行“省直管县”后，全国多数省份除了管理数量较少的地市之外，还要管理数十个甚至上百个县的财政。这无疑会急剧增加省财政的压力，增加省级财政的工作量，对省级财政管理能力也是一种考验。虽然信息化的推行可减少一定的工作量，但从根本上看，还需要对一些面积小、人口规模小的县市进行合并，以减少工作量。
2湖南省直管县财政体制改革的内容与初步成效
2.1改革的内容
2.1.1推进湖南地方政府财政分权的财税政策研究。财政分权有助于各级政府明确划分彼此的责权利，并由地方政府承担发展本地经济的主要责任。这种体制能够形成一种有助于保护市场的地区间财政竞争，政府间的竞争对地方政府随意干预市场构成了约束，从而促使地方政府强化对预算的硬约束并促进经济的发展。在这方面，财税政策有许多工具可以运用，通过直接作用于市场经济，能够为促进湖南地方财政分权和经济发展奠定坚实的基础。
2.1.2促进湖南地方层级政府之间良性税收竞争的财税政策研究。适度、合理、规范的税收竞争不但可以调动地方各级政府的积极性，而且还可以防止各级政府因为税权过分集中而引起效率低下、官员腐败等问题。在这方面，将利用各种财税政策允许地方根据当地税源情况，行使必要的税收管理权，以提高税收制度的效率。
2.1.3推进湖南“省直管县”财政体制改革的配套财税政策研究。省直管县部分解决了不同层级政府财政的分工问题，但与市场经济正常运转所要求的财政体制相比，还有不小的差距，因此配套的财税体制改革与政策是必不可少的。在结合国家政策基础上，我们将对湖南地区如何制定和实施推进“省直管县”财政体制改革的配套财税政策，进行全面的分析和论述，提出具有建设性的意见。
2.1.4推进湖南“省直管县”财政体制改革的配套条件的研究。“省直管县”的推进成效与其配套条件紧密相关。行政管理体制改革以及行政区划调整等都是十分关键的因素。这些方面都可以充分发掘财税政策的着力点。
2.2主要观点
本论文的主要观点包括以下几方面：一是以财税政策来促进湖南地方财政分权和地方自治，这也是推进“省直管县”财政体制改革的根本目的。二是财税政策应有利于构造湖南地方各级政府间良性的纵向税收竞争。三是与湖南“省直管县”财政体制改革配套的财税政策要紧密配合。例如相对确定的各级政府事权的准确划分，税权、收费权、发债权、国有经济与国有资源收益权的重新划分，以及转移支付制度的规范等。四是与“省直管县”财政体制改革配套的条件要跟上，如行政管理体制改革以及行政区划调整等。五是应借鉴包括浙江等省在内的国内先进经验，在财税支持“省直管县”财政体制改革有所创新，包括努力争取更加广泛的中央财政政策支持，这些都是促进财政体制改革的重要条件。
2.3理论创新程度与实际应用价值
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一、高等教育管理体制及其改革的涵义
1高等教育管理体制的含义
高等教育管理体制是关于高等教育事业的机构设置、人员配属、隶属关系和职责、权益划分的体系和制度的总称。高等教育管理体制主要包括国家各级政府及教育行政部门对高等教育的管理体制和高等学校的自身管理体制两个方面的内容。具体而言，它既包括高等学校的管理机构、管理制度、管理体制、招生就业体制，也包括高等学校的办学体制、管理权限、投资体制、管理工作、管理人员等。
高等教育管理体制是国家管理高等教育事业的根本制度，是国家在高等教育行政管理工作中机构设置、相互关系和责权划分的制度，主要是明确由哪级政府对高等教育的行政管理进行统筹和决策、各级政府和高等学校之间的责权利如何划分以及采取何种方式才能对高等学校和教育机构进行有效的管理等。其最主要的作用及意义在于：明确的规定中央与地方、政府与学校在实施高等教育管理过程中的相互关系及各自的职能。相较各个高校这些子系统而言，高等教育管理体制是具有全局性、整体性的大系统，它决定学校的教学、科研、人事、财务、后勤等一系列管理活动，直接支配着高校的全部管理工作。
2高等教育管理体制改革的含义
从宏观的角度来看，高等教育管理体制改革是指政府或高等学校、高等教育机构对高等教育体制的改革。改革的内容相应地分为两个层次：一是政府(中央)与政府(地方政府)在管理权限方面的分配与安排，也就是中央政府和地方政府在集权与分权之间如何实现合理的安排：二是政府、社会和高等学校的关系，即政府如何进行宏观调控、社会怎样积极参与、高校如何自主办学。高等教育管理体制改革的最终目的就在于：适应新形势下经济体制、政治体制变革的要求，协调政府、学校和社会三方面的关系，增强高等学校自主办学能力，建立一个有利于调动各方面的积极性、推动高等教育事业蓬勃发展的有中国特色的社会主义高教管理体制。
从微观看，高等教育管理体制改革是指高等学校或高等教育机构内部有关管理体制方面的改革。我国高等学校和高等教育机构的内部管理体制，是在计划经济体制下形成的。有其历史的必然性与合理性。改革前，高等学校及其机构的管理机制基本上与上级主管部门的管理职能对口(一般由对口的职能部门，如各级教育部门统管)，具有明显的依附性、封闭性特点，导致高校缺乏独立、自主办学的能力。上世纪80年代以来，高校开始对内部管理体制进行改革，改革的目的是：要形成既能适应上级主管部门的对口管理需要，又具有一定的面向社会自主办学能力的内部管理体制，但由于种种原因，改革的结果离理想目标还有很大的差距。因此，在新的历史时期，尤其是加入WTO后，如何继续深化高等学校及其机构内部管理体制的改革，理顺政府、社会及各高校之间的关系仍然是高等教育管理体制改革的一项重要任务。因此，新时期高校内部管理体制改革的目标。就是要建立符合市场经济环境要求的，科学合理、灵活高效的，有利于高等学校自主办学的内部管理体制和运行机制，确保新时期高等教育事业蓬勃、健康、和谐、有序的发展。
二、高等教育管理体制改革存在的问题
我国高等教育管理体制的形成，离不开两个背景：其一，高度集中的计划经济；其二，权力比较集中的政治体制。这两个背景最大的相同点就是集权。不可否认，这种受集权影响巨大的高等教育体制曾经为我国国民经济的恢复和社会主义建设事业培养了大批优秀人才，然而，面对飞速发展的市场经济，尤其是我国加入WTO后，各种新思潮对高等教育的冲击，现行高等教育管理体制中存在的问题日益暴露出来，主要表现为以下几个方面：
第一，资源配置不合理。
长期以来，高校的行政人员普遍存在人员过多的问题，许多高校不是因岗设人，而是因人设岗，各院系“麻雀虽小，五脏俱全”，严重浪费了人力资源。此外，高校的主要中层管理岗位，通常都是职教相兼，对科研教学和学校的管理工作两肩挑，大部分人员由于分身乏术而有所偏重，这样既不利于教学水平的提高和教学质量的保证，也不利于学校的管理工作的高效与有序。
第二，监督机制不健全。
由于高校部分中层管理干部“职与教”相兼，一方面，作为学校中层管理干部要参与学校的决策过程，贯彻落实学校的办学思想和理念，制定各项具体的规章制度并监督执行：另一方面，作为教师要执行学校的各项规章制度并接受监督和检查，使得制订者本身也是执行者，监督者又是被监督者，监督无法保证，工作难以展开
第三，竞争机制不科学。
无论是高校行政人员还是教学人员由于缺乏科学的竞争机制，奖惩不及时，报酬不合理，激励不到位，没有真正做到优胜劣汰，教职员工的工作积极性调动不起来，得过且过，缺乏工作的主动性和创造性。
三、高等教育管理体制改革的政策建议
1高等教育管理体制改革的方向
首先，必须加强院校合作办学。实现优势互补。
自20世纪90年代始。院校之间的合作办学在我国蓬勃兴起。大量地理位置相近的学校通过协议就教学、科研等达成一致的合作意向，在合作中力争实现优势互补、资源共享、共同发展、最终双赢的目标。这种办学模式由于能实现校际间的资源互补，有利于提高教育质量，因此受到了教育主管部门和社会各界的追捧。近年来，越来越多的高等院校在自愿互利的基础上进行了合并，并已经取得了显著的效果。从长远来看，高等学校通过合并实现优势互补。进而大大提高教学质量这一办学模式在未来的高等教育体制改革中仍应大力推行。
其次，有必要继续扩大高等学校办学的自。
我国在20世纪80年代以来，把扩大高等学校办学自作为高等教育管理体制改革的一项重要内容加以实施。高校的办学自二十年来也确实取得了巨大的进展，大学比以前有了更多的办学自。但是，从社会发展和高等教育发展的角度看，目前的状况仍不理想，比如高校招生、教师专业技术职务、职称评审、教职员工科研项目的评定等方面仍无自。因此，扩大高等学校办学自，建立学校自我管理、自我发展和自我约束的机制，仍是我国高等教育管理体制改革必须继续坚持和壮大的重要内容。
2高等教育管理体制改革的思路
首先。要转变教育管理观念。
我国加入WTO后。在教育服务方面的承诺将对高等教育管理体制改革产生重大的影响。长期以来，由于计划性、指令l生的经济体制和高度集权的政治体制，我国各级教育部门一直信奉“高等教育管理就是行政管理”、“高等教育管理体制就是行政体制或属于行政体制”。现在，这些落后的、旧的观念必须加以扬弃，取而代之的应是高等教育国际化的理念。从而使高等学校办学自、高等教育的人才培养模式、政府的教育管理模式等满足全球化、国际化的要求，达到提升我国高等教育的整体水平和竞争能力之目的。来源于/
其次，转变政府部门的职能。
我国高等教育管理一直以政府行政机构设置模式为榜样，政府对教育管理干预过度，学校自过小。在目前的新形势下，政府部门必须尽快转变相关职能，“下放”相关权力。政府如不能做到政校分离，从繁琐的事务性管理中退出，高校的自主办学也就无从谈起。政府也就没有教育国际化视野。但这并不意味着高等教育完全脱离政府管理，政府管理仍是高等教育存在与发展的保障与基础，政府主要履行宏观的、全局性的、指导性工作。也就是说，政府部门在制定和执行高等教育政策法规的程序更为公开、更为透明：对高等教育的管理方式由直接管理转向间接管理，由事务性管理转向宏观管理；进一步扩大学校的自等。
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一、政府会计改革的背景
（一）公共财政体制改革促使政府会计改革
我国经过多年的改革开放，市场经济环境已经发生了巨大变化，尤其是政府职能的转换、公共财政体制的改革、政府收支分类科目的变化、政府绩效评价制度的建设以及政府监督的加强等，均对反映政府经济活动的政府会计信息提出了更高要求，从而需要与时俱进，积极推进政府会计改革。我国公共财政体制改革主要致力于三方面转变：一是从传统预算会计到现代政府会计，反映政府履行职责与政府占用、消耗经济资源的配比关系；二是从公共投入（程序）管理到公共产出（目标）管理，消除公共悲剧；三是从偏重政府财政、财务状况的（短期）流量分析到（短期）流量分析和（长期）存量分析并重，防范财政风险。相应地，国库集中支付、部门预算、收支两条线、政府采购、预算外资金纳入预算管理、绩效评价等重大改革措施相继出台，对财政资金的管理体现了事前预算、事中控制、事后追踪与监督。公共财政体制需要相应的政府会计信息作支撑来保证财政管理公正、透明和财政资金使用的有效性，核算预算部门预算的合理性及效用性，保证政府采购的合理性及考察政府绩效。
与此同时，在我国公共财政体制改革之后，我国现行政府会计制度已不能适应相应的变化。如在实行国库集中支付之前，我国对财政拨款采用“以拨作支”的方法，只记录每次拨款的数额，行政单位自己记录资金的使用情况。实行国库集中支付后，各行政单位只能得到当年度的预算额，财政对资金的控制加强，扩大了预算会计的核算范围。
（二）政府职能转变促使政府会计改革
20世纪80年代以来，西方发达国家针对区域性的经济危机和经济衰退开展了所谓的“新公共管理（New Public Management）运动”各国政府一致期望改善公共部门的内部管理，提高成效和效率。
在新公共管理的大背景下，我国改革开放与经济的发展对当前政府的执政能力提出了新的要求。我国正逐步实施政府职能转换，提出了“立党为公、执政为民”的执政纲领和建立透明、高效政府的目标。《行政许可法》的出台从法律上界定了政府的职责和权限，明确了政府行政管理的界限，促进了我国政府职能的转变。政府职能的转变，强调政府的受托责任，受人民之托，管理国家事务，政府应当好人民之家、理好人民之财，践行绩效政府理念，体现服务型、管理型、绩效型政府。
欲实现上述政府职能转变，必将建立一个完善的政府信息系统。这套系统应全面反映政府的各项活动；另一方面，它能对政府形成有效的制约与监督。在这个信息系统中，会计信息至关重要，是政府信息系统的重要组成部分。政府财务报告应全面反映当期政府的财务状况、运转情况及现金流量，利于信息使用者了解整个政府的资产负债及政府绩效。因此，政府职能转变要求政府会计改革，政府会计改革促进政府职能转变，体现了可持续的科学发展观。
（三）国际大环境促使我国政府会计改革
一场声势浩大的新公共管理运动在全世界范围内展开，至今已有三十多年。预算管理和政府会计一直处于这场运动的前沿。美国联邦政府1990年成立的联邦政府会计咨询委员会一直在努力，试图将联邦政府会计基础由原来修正的现金制改为应计制。加拿大注册会计师的公立单位公告第2号《政府财务报表的目标》（1984）、第6号《地方政府财务报表目标和一般原则》（1990）要求，政府或政府单位采用修正的应计制基础。澳大利亚会计研究基金会第27号会计准则公告《地方政府的财务报告》（1989）和第55号《政府部门的财务报告》（1992）要求，政府及政府部门采用应计制基础。而美国、加拿大等国正积极酝酿下一轮的政府会计改革。
在我国，作为整个会计体系一个重要组成部分的政府会计，改革起步相对较晚，在某些方面甚至滞后于预算管理体制改革，与国际会计惯例也存在着较大的差距。中国是世界经济大国，中国经济对世界经济的具有重要作用，中国想要在世界舞台上发挥应有的作用，尽可能遵守国际公认的游戏规则是其必要条件。
二、当前我国政府会计中存在的问题
（一）政府会计对象概念狭窄
目前我国的预算会计制度主要包括1998年开始实施的《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》、《事业单位会计准则》以及2005年开始实施的《民间非营利组织会计制度》。可以说，在我国还没有真正意义的政府会计，或者说只有政府会计的一部分――预算会计。我国现行的预算会计，特别是财政总预算会计，反映了政府预算的编制、执行、监督等信息，但不能像政府财务会计那样全面、连续、系统地反映预算收支对政府财务活动情况及财务状况产生的当期影响及连续影响。在我国现行的预算会计制度中，《财政总预算会计制度》只涉及货币性资产的计价，其计价对象包括财政性存款、有价证券、暂付及应收款项、预拨款项、财政周转放款、借出财政周转金以及待处理周转金。《行政单位会计制度》认为行政单位的资产包括流动资产和固定资产，并没有引入一些非金融资产，如不动产、基础设施、文化遗产。由此可见，其对资产的计价范围非常狭小。同样的原因，我国的预算会计中的负债概念也反映得不全面，缺少政府的或有负债，可能导致政府在某些金融活动中（发行政府债券）承担较大的风险。
（二）政府会计基础不能适应经济发展需要
目前，我国政府预算会计采用的是以现金制为基础的收付实现制。在当前经济发展环境中，收付实现制已不能完全适应经济的发展。现金制会计确认的是实际入库的预算资金，这就便于安排预算拨款和预算支出进度，也便于落实预算余缺，并如实反映预算收支结果，这是它的优点。但是，按照这种基础编制的财务报表及其反映的财务成果易于被管理当局操纵（因为管理当局可以根据其需要将收款或付款的时间从本期推迟到下期，或从下期提前到本期），使会计信息缺乏一贯性和可靠性。此外，收付实现制会计还有其他的缺点。比如，无法分清各级政府及各预算单位的财务责任，特别是涉及到财政体制结算、税收返还、预算拨款或财政补助等情况，也无法落实政府的经济管理责任。
（三）会计信息质量（政府财务报告质量）有待提高
财务报告是报告主体对一定会计期间财务活动乃至整个主体各项活动进行系统、全面的总结和报告，典型的财务报告为年度财务报告。政府财务报告的质量直接影响报告使用者能否全面、客观了解政府运行情况。在我国虽然每年各级政府在开人大会、政协会时都会有政府预算执行情况报告，但并不是完整意义的政府财务报告。这些报告大都反映政府预算执行情况，没有反映政府财务信息。
三、改进政府会计的对策
（一）扩大政府会计对象
政府会计应当从更广的范围来研究会计对象，即政府会计对象除了反映当期预算资金运动情况及结果外，还应该全面、系统、完整地反映整个预算资金运动连续的过程及累积的结果。因此，我国预算会计应相应扩大资产、负债等要素的范围，尽可能把政府的所有资产都纳入会计的核算范围。这样可以全面反映政府的受托管理责任，分清各级各部门的政府职责的履行情况，以降低本届政府承担的运营风险，减少对下一届政府的影响，体现科学发展观。
（二）以修正的现金制为核算基础
现行现金制核算机制已不能完全适应经济发展对政府会计提出的新要求，笔者认为，我国政府会计应采用修正的现金制，逐步过渡到完全的权责发生制。其实我国政府实务界已开始接受修正的现金制，这是很好的趋势，应逐步扩大应用范围，以实现完全的权责发生制，以加强会计信息的可靠性和一贯性，落实当期政府经济管理责任。
（三）建立政府财务报告体系
政府是人民的政府。随着我国公众对政府财务关注度的提高，政府更应注重政府财务报告的质量，因此，编制政府年度财务报告，已是迫在眉睫。首先，应明确政府财务报告的目标。笔者认为政府财务报告的目标是：向社会公众提供有关政府职能履行情况，以反映政府的受托责任。其次，可以借鉴企业财务报告的形式，结合政府运营的实际，编制财务报告。财务报告应信息全面，涉及政府资产、负债情况，预算执行情况和一些特殊项目的信息。
总结
当前我国的政府会计改革应多考虑扩大会计的核算范围，将政府的全部资产与负债纳入核算范围；逐步实现从修正的现金制到完全的权责发生制转变；建立完善的政府财务报告体系这三方面的问题，以实现政府职能转变，建立服务型政府。
【参考文献】
［1］ 刘玉廷.我国政府会计改革的若干问题［J］.会计研究，2004（9）：3-6.
［2］ 李建发.论改进我国政府会计与财务报告［J］.会计研究，2001（6）：9-17.
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水资源问题用系统的观点来看，可以分为工程体系问题和行政管理体系问题。水资源的工程体系问题包括水源、水调度、水土保持、水污染治理、防洪排涝等工程的规模是否适度、布局是否合理、利用效率是否高效等；水资源的行政管理体系问题包括行政管理体制是否适应社会经济发展的需要、管理职能的确定是否符合科学合理和适应性的要求、管理手段是否先进有效、管理效果是否达到预期目标等。本文将着重对水资源行政管理问题进行讨论。
1问题的分析
1.1管理观念问题首先对管理落后的认识不足。严格来讲，我国目前仍然处于从计划经济体制向市场经济体制的转型时期，尤其在水资源管理方面。其次对人与自然的辨证关系认识不足。我们一直把人放在自然的对立面，对自然无休止地索取，人也就必然受到自然的惩罚。如为解决粮食问题，不加控制地超采地下水而出现地下漏斗；为防洪排涝，一味加高堤防。
1.2行政体制问题由于水资源的开发、利用和保护，纵向涉及中央和地方的权益，横向涉及水利、农业、建设和环保等部门的权益，重复管理现象严重，责任不明，“政出多门”，不但增加了政府的管理成本，减弱了财政资金的使用效果，而且不利于水资源的统一管理、统筹兼顾、优化配置、节约保护和高效利用，违背了水的自然规律，尤其在流域管理和城市水务管理问题上矛盾更为突出。
1.3管理职能问题管理上仍然存在严重的“越位”和“缺位”现象。“越位”主要指该由市场来解决的问题仍由政府来承担。如水资源合理配置问题，其中最典型的是我国北方缺水地区水资源分配问题。“缺位”主要指宏观调控不到位。如政策、法规的透明度、统一性和预见性较差；水资源监测、评价水平偏低；政策引导、信息服务跟不上等。
2改革的分析
2.1改革目标的分析水资源行政管理改革必须以适应社会主义市场经济发展为基本原则，以建立水市场为中心，把行政管理体制及其运行机制的改革作为重点，以实现水资源的合理配置，提高水的利用效率，最终实现以水资源的可持续利用支持我国社会经济的可持续发展。
主要包括：①加快水法、节水法等水法规体系的建设；②在明确水权的基础上，建立流域水资源统一管理机构；结合城市供水及水处理市场的对外开放形势，积极推行城市水务一体化管理；③以水价政策改革为契机，建立和完善水市场规制体系；④启动水利资产管理运行机制，提高水利建设融资和水利国有资产增值保值能力。
2.2改革动力与阻力的分析
2.2.1改革的动力。改革的动力一方面是利益的驱动，另一方面是现实的需要。
①客观形式的需要。所谓客观形势主要是指：我国水资源所面临的危机已经严重制约社会经济的正常发展，水利部门的改革显然已经到了“不改不行”的地步，需要进一步开放水务市场等。
②履行职责的需要。供水价格偏低，造成水资源浪费严重；众多供水企业以及相关水管单位经营失败、普遍亏损等等。问题的解决取决于水资源行政管理改革的深度和进程，因此，履行职责的需要也是改革的推动力之一。
2.2.2改革的阻力。水资源行政管理改革的阻力，一方面来自既得利益者，另一方面来自传统观念的束缚和习惯势力的制约。
只注重了水资源的开发利用，而忽视了水资源的合理配置、水资源的节约和保护。由于人们对水资源危机的认识不足，同时又由于改革的道路是艰难而曲折的，需要社会以及个人付出一定代价，因此，旧观念的束缚对改革是一种无形障碍。同时，习惯势力的影响也对改革形成阻碍。在计划经济条件下，人们通常认为水利是福利事业，理应由国家投资和无偿用水和排污。在这样一种思维定式下，要想确立新的水资源观念、水市场观念，其难度是显而易见的。
3.改革的构想
3.1行政体制改革水资源行政管理体制改革的总体思路是：以加强流域水资源统一和城市水务一体化管理为突破口，构建现代水资源行政管理体制，以保证政府职能系统效益最佳，保证中央、地方以及社会组织对科学合理开发利用和保护水资源的积极性的发挥。
3.1.1流域水资源实行统一管理。设立流域管理委员会，其成员由中央政府代表、地方政府代表、用水户代表、专家代表；委员会主席由选举产生；流域委员会依法拥有对流域水资源的分配权，依法对流域水资源进行统一规划、统一管理，实现流域水资源的优化配置。
3.1.2城市水务实行一体化管理。对供水企业、水处理企业实行出租或转让；对经营性水务工程实行资产管理；将用水许可与排污许可有机结合起来，推进城市节水。
3.2建立水市场
3.2.1水权管理改革。水权管理的核心是产权的明晰和确定。将水资源的所有权和使用权分离开，是促进水资源优化配置的前提，是建立水市场的基础。
建议通过法律的形式，首先确定以占有优先权原则为主、河岸优先权及惯例水权原则为辅的优先权原则，再结合水资源现状，因地制宜，制定相关法律法规及实施细则。第二，设定总量控制、保障生活用水和环境用水，旱情调度预案、水污染防治的事权划分等限制条件。第三，实行以水资源规划为先导，有计划、分类分批地进行水资源使用权登记并公告社会。第四，建立水资源使用权招投标、使用权拍卖等管理机制。通过以上努力，逐步建立起适应我国社会主义市场经济发展的水权制度。
3.2.2水价政策改革。改革现行的水价制定方法，按提高公众参与程度，即由政府代表、用水户代表、供水企业以及有资质的独立审计事务所共同协商确定水价；水价应计入资源水价、工程成本、利润；资源水价应在政府统一评估基础上允许在合理的范围内浮动；利润不再以工程成本及运行成本加成的方式计算，而是以国家的社会平均利润率和资本金来计算；水价的确定要兼顾公众承受能力和政府的财政能力。
3.3改革管理模式
3.3.1资产管理。要尽快调整政府及水利部门在水利工程建设及管理中的定位。水务企业完成企业自我发展的公司制经营实体，经营性、科研性、开发性的事业单位要逐步转制为企业。依据不同的情况和条件，对原有的水利工程要逐步实行企业化管理。
3.3.2节约用水。在国家宏观调控与市场机制下，水价是调节供需方矛盾最敏感的经济杠杆。国外研究表明，水价提高10%，将使家庭用水减少3%～7%，同时如果水费没有占到市民收入的1%以上，人们就不会注意节水问题。
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一、对接的必要性和现实性
（一）《纲要》是本专业教学的指导性大纲和教材
国务院批准实施的《纲要》是一个重要的纲领性文件，其内容丰富，涵盖政治、经济、文化、社会、管理等诸多学科，是行管、公管专业不可多得的教科书和教学指导大纲。
首先，它体现了行政管理类专业的内容。（1）创新行政管理体制。研究行政职能是行政管理学的重要内容，政府机构设置是行政管理学研究的一个重要范畴，责权利相统一是行政管理的一项重要原则。《纲要》中关于转变政府职能、机构设置和机构改革、改进政府管理和服务方式、建立综合行政执法体系等内容为我们研究政府管理和服务指明了方向，值得行政管理教学研究探讨。（2）推进社会管理体制改革。《纲要》强调，完善社会管理制度，创新社会管理方式。这些都对社会管理提出了更高的要求，值得公共事业管理专业研究探讨。（3）推进民主法制建设。《纲要》指出，要着力构建法治政府，推进决策科学化、民主化。
其次，它反映了珠三角体制机制创新的重点、难点和突破点。（1）重点：如何发挥珠三角在体制机制创新方面的优势。（2）难点：如何突破珠三角发展“优势不再”的困境。所谓“优势不再”就是指，广东近年来在全国的改革引领作用正在弱化、退化的趋势。随着改革开放的不断深化，长三角、环渤海等经济圈的快速发展与赶超，中、西部的开发和崛起，这些优势已经转化为一种体制基础，成为普遍现象，珠三角体制机制创新将越来越艰难。因此，如何抓住体制机制创新的重点、难点?如何寻找突破“优势不再”的思路与途径？这些问题需要我们深入研究和思考。（3）突破点：对珠三角地区来说，深化行政体制改革是未来改革的突破口。
（二）珠三角体制改革经验为本专业教学提供了新课题
随着广东行政体制改革的深入和政府职能的转变，原有行政管理的性质、管理的对象和范围、管理的内容和行为方式随之发生改变。主要有：（1）深圳重启“行政权三分”改革。2009年5月《深圳综合配套改革试验总体方案》获国务院正式批复。改革将政府职能部门权力分为决策权、执行权、监督权，各自运行。深圳这次政府机构改革围绕建立比较完善的中国特色社会主义行政管理体制目标，对政府转变职能进行一系列探索。（2）顺德大部制改革的“党政联动”模式。顺德大部制改革从2009年9月开始，顺德大部制改革的成功经验，对广东省乃至全国的行政体制改革都具有重要借鉴意义。（3）珠海正在积极探索社会管理体制改革，努力建立具有珠海特色的社会管理和社会公共服务体系。
二、行政管理类专业教学的现状分析
目前民办高校行政管理类专业教学与珠三角社会、经济发展存在较大的差距。
（一）教学内容陈旧，理念跟不上行政管理发展的步伐。
1.过于强调传统的行政管理模式，忽视行政权三大板块即政府职能部门的决策部门、执行部门、监督部门的相互制约性。
2.过于强调行政管理主体对社会组织、社会生活和社会公众的管理，忽视社会组织逐步扩大的作用及社会公众对行政管理主体及其行为的制约和监督。由于脱离行政管理实际，教学内容不能很好地解决甚至解释广东及珠三角的实际问题。
（二）人才培养目标定位设计不明确。
目前，广东很多高校行政管理专业都是按照国家教育部1998年颁布的《普通高等学校本科专业目录和专业介绍》进行定位的，即定位在为国家培养公务员和公共事务管理领域的人才。这种专业定位“大一统”的培养目标，对行政管理人才的知识结构和能力要求不具体，界定也不清晰。而民办高校又是照搬公办高校的培养计划，这就导致培养目标与当前社会需求脱节，所培养的学生不能适应特定社会的需要。目前行政管理专业培养目标设计普遍存在的不足是：专业间对接生硬，课程衔接缺少过渡，缺乏本校自身的专业特色；按照公办高校的行政管理专业的人才培养目标生搬硬套，没有自己的人才培养定位，“万金油”现象比较普遍。
（三）专业设置不合理和课时安排不合理。
1.课程数量较多，传统型的、教育部规定的课程比例较大。
2.课程分布不均，政治色彩太浓。
3.在课程设计不规范性，课程雷同现象严重，专业特色不明显。
4.在同一专业的课程中有交叉、重复现象。有存在同名、或名称相近的情况。
5.培养偏重学术性，而对应用性重视不足，其突出的表现是不重视案例教学、实践教学，不重视实践环节等。［1］
（四）教学方法不适应。
1.教学方式单一，教师授课方式呆板。在大部分课堂教学中，仍然是“以老师讲学生听”为主的教学方式。
2.教师“独断”式教学，缺乏民主性。教师采用一讲到底，教师说了算的方式，缺乏平等、宽松、愉快的教学氛围，较少跟学生沟通、交流。
3.不讲究教学艺术，缺乏趣味性。
4.过于注重理论知识的教学，片面理解所谓的教学“有效性、完整性”。［2］
（五）专业教师的整体素质有待提高。
目前，各民办高校对教师的培训和科研重视不够，公共管理系或行政管理系中有不少专业教师，既没有参加过系统的专业知识培训，又没有经过行政管理工作方面的锻炼，理论和实践相结合的能力较差，照本宣科的现象普遍存在。由于教师队伍建设的相对滞后，民办院校的教学质量多年来仍在较低的水平上徘徊。
三、实现对接的路径
（一）对接《纲要》要求，明确现有专业的定位。
在当前行政管理体制改革的新形势下，我们的专业教学需要进行重新定位。《纲要》有三个部分与我系两个专业直接相关：“促进城乡基本公共服务均等化”、“加快社会事业发展”、“再创体制机制新优势”。我建议从以下思路考虑定位：一是研究行政管理体制改革创新背景下对国家行政机关及其官员管理国家事务、社会公共事务提出的新要求；二是加强对社会组织作用的研究。《纲要》提出“全面推进政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开。凡是能够由社会组织解决的事，积极移交社会组织管理”，这就为公共事业管理专业设置“中介组织与管理”方向提供了重要依据和很大的发展空间。三是扩大对企业行政管理的研究。
（二）根据《纲要》精神，完善行政管理专业体系和结构，形成自己的专业特色。
1.根据自身的师资力量，以往专业基础及其改造，学生毕业的主要去向，以及行业归口管理等情况，在课程体系方面形成自己的特色。例如：根据珠三角实际，可以增加港澳台政府和政治、高新技术开发区行政管理、珠三角现代服务业管理、珠三角资源与环境管理等课程。
2.在行政管理专业培养目标和方向上进行细分。比如根据珠三角实际，本专业可分为行政管理、城市管理、中介组织与管理、劳动与社会保障四个方向，在课程体系上的课程设置、内容侧重、课时安排及实践环节都有不同。
3.在课程设计上要有突破。去掉一些同名、名称相近或重叠交叉的课程，加大对地方政府行政管理的研究力度，多开设一些与珠三角政治、经济、社会相关的课程，如：经济特区行政管理、珠三角行政管理创新、珠三角社会管理、产业和劳动力“双转移”研究、珠三角对外开放合作研究等课程。
（三）根据《纲要》精神，改革行政管理专业课的教学方法。
《纲要》的精神实质在于体制机制要开拓进取，不断创新，民办高校行政管理专业课教学改革的着眼点也在于创新。因此要广泛运用案例式、研究式、情景模拟和现场观摩等教学方法，加强专业实践教学环节，建立校外内各种教学实习基地，聘请有经验的教学实习基地指导老师，加强学生实践动手能力的培养，形成以应用型、实践性、技能性等课程模块为特征的课程与教学内容体系。加强珠三角内校企、校政合作，在条件允许的情况下，聘请当地政府官员、企业经理为学院客座教授，为本专业学生授课。
（四）结合“珠三角”实际，改进行政管理专业人才培养模式。
目前行政管理专业毕业生就业形势十分严峻。根据我院2010年本科毕业生就业去向情况分析，具有以下特点：（1）私营类企业所占比例较大，占77％左右；（2）考公务员或在国家机关、事业单位工作的人数较少，占14％左右；（3）行政管理毕业生专业不对口现象严重，大部分改行做其他工作。
行政管理专业的人才培养定位应从两个方面思考：一是争取通过国家公务员考试，在党政机关、事业单位、社会团体从事管理工作，这是行政管理专业的基本方向。二是适应新形势变化，扩大企业经营管理、社会组织管理人才的培养。为此建议：开设国家公务员考试技巧讲座；加强对聘任制公务员建设的研究；增设高级经理专业；增设非政府中介组织、社会组织专业。
参考文献：
［1］杨梅，刘玉琼，谭安富.对行政管理专业改革的思考［J］.科学时代杂志社，2010，（12）.
篇12
一、建立科学的支出体系
近年来，各级地方政府的财政收入都有了较快增长，相应的财政投入也不断增加。但是财政支出结构却存在不合理甚至异化的现象。如何加强和规范地方财政支出，建立科学的支出体系，成为摆在各级地方政府财政部门面前的一个新任务。
笔者认为济南市历下区在这方面的探索值得思考和借鉴。历下区实行区街财政体制改革以前，由于街道办事处原来没有实行综合预算，存在自定政策、自我管理、自己监督的“三自”现象，预算支出刚性不足，预算执行监督乏力，人为因素影响大，急需建立综合预算管理制度，用制度来制约、管理。为此，2008年年初，历下区提出要在办事处中推行综合预算，4月初区政府下发《关于下发历下区街道办事处财政性资金管理规定的通知》文件，文件规定：将街道办事处及其所属事业单位的各项财政性资金，全部纳入财政监管范围，实行收支两条线，由财政统一管理，开设的帐号必须经财政批准，严禁私设“小金库”。并参照《预算法》的规定，实行部门综合预算，严格按照编制的年度预算执行。
办事处综合预算编制按照“收入有计划、支出有标准、重点有保障、鼓励有结余”的原则安排，支出保工资，保社会稳定、民政、计生、城建城管、社会公共事业等项目，有财力的办事处逐步加强自身建设，公用经费控制在限额以内。通过对办事处的综合预算管理，使其收支更加科学、规范、透明，并逐步引导办事处对社会公共事业的投入。编制范围包括：办事处所有机关、全额、自收自支事业单位全部编制综合预算。
二、建立了社会公共事业支出审批制度
按照历下区提出的关于构建“繁荣、和谐、现代化新历下”的工作目标，为进一步加大基层社会公共事业投入力度，切实保障全区各项社会公共事业和国民经济协调发展，规范社会公共事业支出范围和审批标准，区财政制定了《历下区社会公共事业项目审批程序》，规定办事处使用年初预算预留的自有资金，在各自行政区域内开展城市公益建设、就业再就业服务、社区教育、社区服务设施、公共安全和公共交通等领域的公益活动产生的支出，应纳入社会公共事业支出范围。具体是：办事处进行社会公共事业支出于项目计划开始前一个月填报项目，财政初步审核后转至区政府有关职能部门审核，通过后报区分管领导签字同意，区财政再综合考虑项目计划的轻重缓急和资金情况，会同有关部门提出建议，上报区政府审批。经区政府研究同意后，由财政于3日内批复到申报办事处，并按时足额将项目资金拨付到有关单位。若此项经费当年未使用，可结转下年并于下一年度专项经费合并使用。同时制定了综合预算监督审核办法，监督检查各办事处管好用好预算资金。办法要求各办事处必须按照有关法律、法规，积极组织各项收入。为保证办事处的用款计划及时拨付，各办事处必须计划安排好下一步工作，提前做好资金使用计划，及时于财政相关职能科室沟通，确保办事处资金的正常运转。各办事处应严格按照年初编制的年度预算执行，未经批准、违背预算安排的资金支出，依法依纪追究有关人员责任，并由财政扣减其拨款额度，直至整改后，再恢复正常资金拨付。通过将综合预算编制下达到街道一级，历下区实现了财政资金从拨付源头到使用终点的全过程预算管理，推动了基层在科学合理编制预算的基础上，将财政资金更多地用于辖区内公共服务和管理上，用在改善居民生产生活条件上，取得了显著成效，从基层财政财务管理的角度，为各级地方政府建立科学的财政支出体系提供了经验。
三、建立转移支付和激励政策，进一步理顺地方财政体制
地方财政体制的不合理，特别是上级财政对下级财政抽血式的向上集中财力的财政体制，必须逐步改变为各级财政明确收入来源，由上级财政建立对下级财政的转移支付和激励政策，促进基层财政的稳步增收和良性循环。以历下区为例，历下区目前有13个街道办事处，由于体制上各种原因的存在，多年来，各办事处财政收支矛盾不断加剧，基本保障能力脆弱，大部分街道办事处财政支出对财政转移支付的依存度越来越高，有些办事处甚至保工资都存在困难。
为缓解街道办事处财政困难，历下区委、区政府高度重视，积极探索建立新型财政管理模式，消除导致各街道办事处财政困难的体制障碍，促进和保障了区域经济社会的协调发展。具体地说，为切实合理调整区与办事处的分配关系，促进历下区财政收入快速增长，保障街道经济社会各项事业的协调发展，历下区财政局牵头，于2007年下半年开始，抽调精干力量，由分管领导带队，分组到各街道办事处进行调研。通过几个月的调研分析，在掌握了第一手详实资料的同时写出了有实质性的调研报告，制定了《历下区区街财政体制改革实施意见》。经区委、区政府研究通过了区街财政体制改革方案。2008年4月，历下区率先在山东省实行区街财政管理体制改革。对街道办事处财政体制采取“界定人员范围，核定补助基数，收入同支出挂钩”的管理办法，把财政收入情况同办事处的利益紧密结合起来，充分调动起办事处抓税源经济的积极性。同时，新体制进一步加大了对办事处的财政支持力度。
从历下区的改革经验可以看出，突出制度创新，健全和完善财政体制机制，合理分配上下级财政之间的财力，是缓解乃至解决地方政府财政收支矛盾的重要措施，如能在省、市和区县政府之间建立类似的财政体制机制，很可能对推动深化当前的财政体制改革起到较大的作用。
参考文献：
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在现行的行政管理体系中，省、县之间又多了一级建制――地区或地级市，并逐渐演变成了“市管县”的格局。这种体制在计划经济时代曾发挥过重要的作用，它通过加大行政层级，强化了中央集权，确保了国家经济指标与政治指令顺利的下达和执行，同时，也在一定程度上形成了以中心城市为核心的经济辐射能力，带动了周边地区经济的发展，促进了政治的稳定。
但随着我国市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境的变化，如此多的行政层级势必导致越来越多弊端：首先，加大了行政的成本，降低了行政的效率，束缚了地方经济的发展和行政创新能力的提高，不利于政府职能的适时转变，甚至衍生出众多的体制腐败；其次，“市管县”体制扩大了市的行政“势力范围”，加之市的权力大于县，造成一些市随意扩张，市同县争资源、争土地、争项目的竞争关系与行政上的上下级隶属关系屡屡发生冲突；其三，由于城市政府职能转变不到位和传统体制的影响，一些地级市只顾中心城市的建设，有的甚至截留政策、资金与项目，成了县域经济的“抽水机”。另外，分税制改革后，省级以下常常出现财权上收，事权下移（有些地方甚至出现了“省级财政越办越强，县级财政哭爹喊娘”）的现象，也不同程度地制约了县域经济的发展。
“省管县”改革试点及现状
为此，2005年6月，总理在全国农村税费改革试点工作会议上明确指出：“要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进‘省管县’的改革试点”。“十一五”规划也提出，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。由此可见，扁平管理将是我国行政管理体制改革的必然趋势，而“扩权强县”、“省管县”将是这场改革的突破口。实际上，在这之前的14年间，“省管县”改革已在全国试点推行。 据财政部提供的资料显示，截至到目前，全国实行财政“省管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份，加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市，共有22个地区实行了“省管县”。
但是，在看到“扩权强县”改革光明前途的同时，也要清醒地认识到其道路的曲折性。在现有的“市管县”体制下，作为博弈的双方，一方面，地级市政府不会主动地放弃对县政府的财政管理权；另一方面，县政府在财政省管县的政策下必然竭力争取自身利益，以保障自己实际的财政收入。这种县市利益冲突必然贯穿于省管县政策执行的全过程。本文内容如下展开：第二部分，博弈的相关概念阐述及基本假设；第三部分，市级政府与县级政府的博弈分析；第四部分，推进省管县体制的策略选择。
博弈的相关概念阐述及基本假设
所谓博弈，是指一些个人、队组或其他组织，面对一定的环境条件，在一定规则下，同时或先后，一次或多次，从各自允许选择的行为或策略中进行选择并加以实施，从中各自取得相应结果的过程。
在此博弈中，地级市政府与县级政府不允许存在一个有约束力协议的存在，双方按照“经济人”的假设选择自己的策略与行为，拥有完全理性并力图实现自身利益的最大化。因此，这是一个典型的非合作博弈问题。
一个完整的博弈关系至少应包括三个要素：局中人，即博弈活动的参与者，在市县博弈中，主要表现为地级市政府和县政府；策略，即局中人在所有给定信息集的行动规则，它规定了局中人在什么时候选择什么行动；支付，指在一个特定的策略组合下，局中人得到的效用水平或期望效用水平，市县政府作为各自利益的代表者，其博弈的根本目标是通过自身的策略选择，实现支付最大化。
为分析方便，本文假设地级市政府在政策执行过程中有“合作”和“不合作” 两种策略选择，县政府有“争取”与“不争取”两种策略选择，博弈双方的收益是相互间共同知识，在博弈的每一个阶段，要选择行动的参与者都知道这一步之前的整个过程，即在行为前对对方的策略选择、行为信息和收益结果等都有清楚的了解，属于完全且完美信息博弈。因此下文用博弈论的标准式来描述双方博弈行为：
参与者1地级市政府从可行动集S1{a1ii=1或2}（a11为合作，a12为不合作）中，选择一个战略a1i；参与者2县级政府观察到地方政府行为，从可行动集S2{b2jj=1或2}（b21为争取，b22为不争取）中，选择一个战略b21或b22；县级政府和市级政府的收益分别为u1（a1i，b2j）；u2（a1i，b2j）。
地级市政府与县级政府的博弈分析
为了分析简便，本文假设地级市政府选择a12（不合作）时，给自身带来收益为P，给县级政府带来收益为P2（P2＜0），两者为非零和博弈；地级市政府选择a11（合作）时，则县级政府的收益为P1，给地级市政府带来收益-P。
两阶段的完全信息动态博弈如图1。
在第一阶段中，如果地级市政府选择a11（合作），则意味整个博弈结束，县级政府收益为P1，地级市政府收益为-P，县市的博弈为非零和博弈。
如果地级市政府采取行动a12（不合作），则进入博弈第二阶段。在博弈的第二阶段，县级政府观察到市级政府第一阶段采取行动a12（不合作），从可行动集S2{b2jj=1或2}选择行动b21（争取）或b22（不争取）。
地级市采取 “不合作”行动，如果县级政府采取b21（争取）的行动策略，则县级政府的支付为P2-C，其中C为县政府为争取自己的财政权益过程中花费的各种成本（主要表现为花费在与中央、省政府的沟通和与市政府较量等所耗费的人力、物力和财力），而此时地级市政府的支付为P-C2*R，其中C2为地级市的可能损失（主要表现为可供支配的财政收入的减少以及由此带来对县的部分权力的丧失等直接和间接成本），县政府 “争取”策略的情况下地级市政府对政策不合作受到县政府抵制的概率为R（0
完全且完美信息的博弈可以通过逆向归纳法，求出其不同情况下的博弈逆向归纳解即两阶段博弈可置信的纳什均衡。
情况一： P2-C＜P2-C1+C3，县级政府的最优选择为“不争取”。因为是完全且完美信息，地级市政府也能够同县级政府一样解出县级政府的最优的解“不争取”，因此地级市政府将在-P和P-C3之间比较，在现实中一般-P
情况二： P2-C>P1-C1+C3，县级政府的最优选择为“争取”。在这种状态下，县政府极力配合财政省管县政策，争取自身在财政上的权益，对某些不利于自身利益的地级市政府决议采取置之不理甚至是对抗的态度，在某种程度上影响市对县领导权威。但即使如此，地级市政府仍然不会放弃“不合作”的策略，因为其策略的选择也依赖于两种策略支付的比较分析即-P与P-C2×R之间的比较结果，这时会出现两种情况：当-P>P-C2×R时，地级市政府采取“不合作”的收益将小于因此而需要承受的成本，这时地级市政府觉得无利可图自然会对财政省管县政策采取“合作”的行为；当-P>P-C2×R，对财政省管县政策采取“不合作”行为的收益大于成本时，地级市政府就会选择对该政策采取“不合作”策略。在现实中这种条件更为常见，因而地级市政府“不合作”的行动是可置信的策略选择。在满足这个条件的情况下，再结合县政府的实际策略选择，双方动态博弈的子博弈完美均衡将是：“争取、不合作”，这是非合作博弈均衡，由双方的最优策略构成，具有稳定性。
推进省管县体制的策略选择
通过对财政省管县政策推行过程中县市关系的博弈分析，可以发现县市政府作为理性的经济人出于实现自身利益的考虑，现实可能出现的博弈均衡是“不争取，不合作”或者“是”争取，不合作“，作为推进省管县体制的策略，我们希望出现的博弈均衡是“争取，合作”。前文已有论述，当-P>P-C2×R即P
加强省级政府对于省管县体制改革的领导。中央或省政府通过法律、法规减少地级市政府对下一级政府具体层面工作上的干预，鼓励县级政府在允许的范围内独立自主地开展各项工作。同时，省政府采取分阶段扩大县级政府的经济自这种渐进的方式，避免与地级市的正面冲突，采取适当措施保障地级市的利益，使县市关系处于相对较为融洽的状态。
完善分税制，实行市、县（市）分置，建立省、县和省、市两级财政体制，减少地级市对于县级政府的直接控制能力。调整现有省、市、县三级财力的配置状况及县级内部财力配置结构，巩固省级财政宏观调控能力，进一步提高县级财力，将省、市、县三级财政体制改革为省、县两级财政和省、市两级财政体制，实行市、县财政分置、财政同级。
基本思路是：在合理划分地方各级政府职能的基础上，遵循财权与事权相对等的原则，根据各税种的特点，采用按税种划分收入的规范办法，来划分省以下各级政府的税收收入。将营业税作为省级财政的主体税种，并适时开征财产税，以此作为县级财政的主体税种，还应当保留一定数量的共享税。但应该改革现行的税收共享办法，实行同源课税、分率计征的方式，使得各级政府都能够拥有自己的主体税种成为了可能。
通过分税制改革，强大县级政府的财政实力，减少地级市政府对于县级政府的控制能力，使前述博弈中的“不合作”行为的难度加大。
大力发展县域经济，增强县级政府的谈判能力。在那些推行财政省管县省份的县政府，应抓住改革，为县提供较为充裕财政拨款的契机，加大对基础设施等公共产品和服务，通过二次制度或政策安排，为经济尤其是民营经济发展创造良好的投资环境和政策空间。
参考文献：
1.吕君.财政省管县体制下县市利益博弈分析.“落实科学发展观推进行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2006年年会论文集
