引论：我们为您整理了13篇地铁考察报告范文，供您借鉴以丰富您的创作。它们是您写作时的宝贵资源，期望它们能够激发您的创作灵感，让您的文章更具深度。
篇1
交通
如果从杨箕村方向[中山一路]进去的话按如下路线
第一步：
1坐公交车：由东向西,杨箕村站下,向前走,过马路,由西向东的,杨箕村站下，向回走.在共和路路口进去，路口有一个建设银行，在路口可以看到一个叫又一村的餐馆，还有一个叫羊和园的楼盘，其实这路口很容易找，那里只有一个这么大的路口。
2、坐地铁：杨箕出口出，最好是A出口出来，出来后向前走100米左右就看到共和路的路口了，如果是D出口出的，就要过马路然后在建行那个路口进入共和路
第二步：
进入共和路后一直向前走，走到铁路幼儿园，路过幼儿园后转右，仍是共和路，记住路口对面有一个铁路书亭，就走进这个书亭的这条路就没错了。然后一直向前，从共和路走到西元岗，健身中心就在西元岗13号。其实已经差不多到达道路了
如果从达道路方向进入的话就这样走
如果是从五羊新城方向到达道路车站，那就向回走10米路口进入，再向前30米就到了
如果是从西向东来，车次好象有：40，44，222，好象还有的。到站后过马路向回走，然后到西元岗路口转右30米。
游泳池情况：
一个室处标准池，水深1.4到2.2米，水质中等偏上，每天下班后工作人员会进行清理，整体感觉不错。我去的时候人不多，可能与快散场有关系。室外池常年开放
室内池为18*25米小池，拉有泳道，冬天有温水，常年开放
开放时间：
早场6；00到8点
下午：14：30到22点，足够时间啦
票价：
非铁路职工
月票200
篇2
中关村科技园区——以科技创新提高城市建设管理水平
概况：高校云集、院所汇聚、名企扎堆，中关村集中代表了我国科技自主创新能力。中关村国家自主创新示范区是目前国内最领先的智力资源密集、创新氛围浓厚的自主创新平台和载体。
评价：中关村的变化日新月异，发展速度超乎想象，不愧为自主创新的示范区、先行区。
——江苏省长李学勇
北京市东城区社会服务管理中心——率先在全国实施网格化管理
概况：该区搭建区、街、社区“三级平台”，区、街、社区、网格“四级管理体系”，在17个街道成立“街道社会服务管理分中心”，205个社区设立“社会管理综合工作站”，每个网格内实名配置网格管理员、网格助理员、网格警员、网格督导员、网格司法员、网格消防员和网格党支部书记等“七种力量”，并将区域化党建、社会保障、计划生育、统战、工会、妇联、残联等工作整合到网格中，同时构建7大类、2043项指标的基础信息数据库，将人、地、物、事、情、组织同一纳入网格管理。
评价：这种网格管理的方法，有利于推动城市管理重心下移，有利于实现数字化、精细化管理。广州各区负责人要进一步加强与东城区的学习对接，把“真经”带回去，在实际工作中积极借鉴，切实提高社会服务管理水平。
——广州市委书记万庆良
城乡发展统筹、金融商贸发展看——天津
华明示范镇——安居乐业有保障的生态宜居新市镇
概况：华明示范镇2009年入选上海世博会城市最佳实践区，荣膺“全国十大和谐宜居乡镇”。华明示范镇建设在国家现行政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则，高水平规划建设生态宜居的新市镇。
评价：华明镇开展的“三改一化”改革，是在我市成功探索以宅基地换房建设示范小城镇，实施示范工业园区、农业产业园区、农民居住社区“三区”联动发展之后，迈出的加快推进城镇化进程的关键一步，是大城市郊区农村城乡一体化发展的重要途径。
——天津市长黄兴国介绍
滨海新区——集五种产业功能、主导产业于一身的城市新区
概况：滨海新区内聚集了国家级开发区、保税区、高新区、临港工业区、空港经济区等多种产业功能区，已形成航空航天、电子信息、汽车及装备制造、石油和海洋化工、现代冶金、生物制造等主导产业，摩托罗拉、空中客车、丰田、三星等120多家世界500强企业在此投资建厂。
评价：滨海新区开发建设体现了“高大新、快实强”的特点：“高”是滨海新区开发建设高瞻远瞩，高起点谋划、规划，高起点建设；“大”是新区建设体现了大思路、大手笔、大气魄；“新”是新区建设采取了新举措、运用新技术、抢占新高地；“快”是新区开发建设速度快、效率高；“实”是新区领导干部作风务实、真抓实干；“强”是新区实力强。
——昆明市委书记张田欣
城市规划建设、园区开发建设看——上海
虹桥综合交通枢纽——辐射长三角、服务全中国的枢纽节点
概况：虹桥综合交通枢纽是依托虹桥机场和京沪高铁建设的综合性换乘枢纽，内部分为五个部分：虹桥机场西航站楼、东交通广场、磁悬浮站、高铁站和西交通广场，集中航空、高速铁路、城际铁路、磁悬浮列车、高速公路、城市地铁、公交、长途客运、出租车等9大类交通设施，旅客日吞吐量达110万人次。
评价：上海市科学规划设计、成功建设管理虹桥交通枢纽和虹桥商务区这一城市综合体，既科学组织交通方便乘客高效换乘，也极大地提升城市功能，有力促进了高端服务业发展。
——广州市委书记万庆良
上海化学工业区——享有“上海工业腾飞的新翅膀”美誉
概况：上海化学工业区是我国改革开放以来第一个以石油和精细化工为主的工业开发区，该工业区的开发建设引进世界级大型化工区的先进理念，创造性地提出了产品项目、公用辅助、物流传输、环境保护、管理服务五个一体化的开发理念，为国内外投资企业提供最佳的投资环境，形成了较完整的上中下游产业链，2011年实现销售收入1000亿元。
评价：园区的规划科学合理和安全环保管理得当，特别是“绿化进园”既构建了生态园区的框架，也为全国化工园区树立了示范。
——岳阳市委书记黄兰香
产业转型升级、城区建设与改造看——广州
广州TIT国际服装创意园——废旧厂房中走出来的创意园区
概况：广州TIT国际服装创意园前身是建于1956年的广州纺织机械厂，依据广州市政府“退二进三”政策，广州纺织工贸集团投巨资进行改造升级。如今创意园以服饰、时尚、创意、文化、艺术为主题；以新产品、时尚设计、信息咨询、专业培训等多功能服务为纽带，集创意、艺术、文化、商业、旅游体验于一体，现已成为集聚服饰创意的高端要素和引领文化时尚的全国知名产业园和国际服装品牌的设计研发基地。
评价：产业升级怎么“升”，腾笼换鸟怎么“换”？在广州TIT国际服装创意园，我们真正是找到了答案。
——浙江省衢州市考察团
猎德村——城中村改造的典范
篇3
在社会主义市场经济条件下和投资多元化的今天，快速城市化（现在39%，2050年将达到75%）和大规模轨道交通投资（中国“十一五”期间约5000亿元）的背景下，落实以人为本、走可持续的科学发展观，以“多、快、好、省”为目标，新建城市如何构建管理体制，区域中心城市或一线城市（京、沪、穗等）如何深化和完善现有管理模式，以适应高强度、网络化建设的需要，值得我们进行总结和探索。
1、中国地铁管理体制的演变和创新
40多年来，中国地铁管理体制走过了一条漫长而曲折的道路，吸取国内外先进经验和教训，经过不断探索和实践，创造性地建立了一套基本符合中国具体实践和充满地域特色的管理模式：北京模式、上海模式和广州模式。管理体制与中国社会主义体制和改革开放政策，地铁功能定位的认识和深化以及各地的具体情况密切相关。
1.1北京模式（传统模式）
北京模式的形成和发展在很大程度上是中国地铁建设的缩影。1965年开始建设1号线，目前营运线路110多公里，包括1号线（1969年建成）、环线（1984）、复八线（1999）、13号线城铁（2002）、八通线（2003）等线路，正在建设4、5、9、10号线和奥运支线，规划建设机场线，预计到2008年建成300公里，远期规划1000多公里。北京模式从2001年前传统的指挥部制、地下铁道总公司到2002年初的体制改革：北京地铁集团有限责任公司（规划与资金），下设北京地铁建设管理有限责任公司（负责建设）和北京地铁营运有限责任公司（负责营运）；2003年11月，改制成立北京市城市设施投资公司（规划和投资）、北京市轨道交通建设管理有限公司（建设管理）和北京地铁营运有限公司（营运），以及投资公司控股的项目公司如城铁公司、八通公司、9号线项目公司、10号项目公司、京港铁路公司（4号线PPP公司，30年特许经营权）等。北京市国有资产管理委员会负责三大公司（正局级）的监管。北京地铁建设和营运管理总人数约13，000人，日均客流量约160万人次，实现低票价政策，政府财政补贴占营运成本的40%左右。
1.2上海模式（管制模式）
上海地铁筹建处成立于1958年，1988年成立地铁工程指挥部，1993年成立上海地铁总公司。地铁1号线（1990-1995）政府委托上海久事公司负责投资和信贷，地铁指挥部负责协调，地铁总公司负责建设与营运。2号线（1994-1999）按照市区两级财政、两级事权，沿线各区负责动迁与车站土建（折价入股，占总投资1/3）。地铁建设公司负责建设，营运公司负责营运。目前已经建成1、2号线、明珠线、莘闵线，营运里程约120公里（不含磁浮示范线30公里），正在建设M8线（杨浦线）、R9线（申松线）、6、7号线、既有线延伸线等十多条线，预计到2010年建成400公里线路，远期规划810公里。管理模式从传统的上海地铁总公司到地铁建设公司、上海地铁营运公司。2000年4月形成了投资、建设、营运、监管“四分开”模式，上海申通集团公司（投资）、多家建设单位如上海地铁建设管理公司、上海轨道交通明珠线发展有限公司（明珠线建设）、上海磁浮交通发展有限公司（磁浮建设与营运）及久创建设管理公司（建设）、中国铁路建设集团公司（建设），申松线、上海港铁公司等9家项目公司（代建制），多家营运机构如上海地铁营运公司（营运）、上海现代轨道交通有限公司（营运），上海城市公共交通管理局（监管）。四分开体制不断进行完善，2004年6月和2005年7月，上海地铁建设公司和上海地铁营运公司先后归并到申通集团旗下，更名申通地铁集团，下设建设事业部、总体规划部、投资策划部、机电事业部、工程合约部以及11个项目公司，负责规划、投资、建设和大部分营运。
目前现有建设与营运人数约10，000人，日均客流量约180万人次，实行计程中等票价政策，营运收入（含资源开发）与营运成本持平，略有盈余。
1.3广州模式（一体化模式）
广州地铁筹建于60年代初期，1990年成立地铁指挥部，1992年成立地下铁道总公司，1997年1号线首期开通，成立地铁营运公司。1999年探索体制改革，取消指挥部，实现事业部制的一体化管理，在地铁总公司内设建设事业总部、营运总部、财务总部、企业管理总部、资源开发总部等，以及附属公司和设计院，实现建设、营运和资源开发一体化。目前营运1号线、2号线、3、4号线首期，线路里程约110公里，正在建设3、4、5、6、8号线和广佛等线路，预计到2010年建成255公里，远期规划约717公里。
现在建设与营运总人数约7000人，日客流量约100万人次，实行计程中等票价政策。在不提折旧的条件下，营运收入（含资源开发）与营运成本持平，略有盈余。
1.4国内其他城市模式
其他城市由于处于建设初期，往往只有建成一条线，没有形成网络，大都采用类似广州模式或指挥部形式，如南京、重庆、武汉、长春、大连、沈阳、杭州、成都、哈尔滨等。天津有地铁公司（负责地铁建设与营运）及滨海线轨道交通公司（负责滨海轻轨线建设与营运）。深圳探索新模式，现在形成深圳地铁公司、3号线建设投资管理公司、深港4号线项目公司等。
2、不同管理体制的特征分析
北京模式：脱胎于计划经济，基本属于“大业主小社会”类型。2001年前的体制特点：“国有独资、政企不分；建设与营运合一，高度集中；执行低票价政策，营运亏损政府补贴”。2002年后，投资、建设与营运三个公司平级，通过合同契约关系负责相应事务，相对分离的模式确保了社会公平，但是由于存在相互协调与沟通，效率受到一定影响，如复八线10年才建成。目前，对投资主体多元化进行探索，全国首条地铁线路（4号线）实现PPP管理模式。2002年后的体制改革后效率明显提高，为2008年建成约300公里线路提供了体制保证。
上海模式：从高度集中到“四分开”再到政府管制模式。2000年改革的四分开的特点是“政企分开、产权清晰、出资人到位，投融资良性循环、契约经济关系、项目管理走向社会化和专业化”。虽然该模式脱胎于中国计划经济体制，但是基本符合市场经济规律，目前形成了多家建设单位和营运机构的竞争市场，项目公司实行“小业主大社会”模式。开创了中国地铁股票（申通地铁）上市的先河，为市场化融资作了有益的探索。目前管理体制已经基本适应多条线路齐头并进，高强度网络化建设的内在要求。
广州模式：学习与引进香港模式，建设、营运和资源开发一体化模式，内部实行事业部制和派驻制度，这样各种资源得到了整合，提高了内部协调效率，体现了效率优先兼顾公平。公司派驻制度在一定程度上确保了监督和执行，但是由于所有权与经营权高度一致，在一定程度上影响营运效率（香港地铁采用审慎的商业原则，通过地铁股票上市，引入市场监督，确保营运效率）。政府投资为主、信贷为辅的投资模式使建设资金得到保证，利用科技进步和政府强有力的协调推进机制确保了建设项目的如期或提前完成。广州模式属于“中业主中社会”模式。广州管理体制不断创新、引进各种先进技术（高速地铁、线性电机列车等）并消化吸收和改进提高，而且单位造价呈下降趋势，为我国机电装备现代化和国产化开创了先河。目前管理体制基本适应多项目网络化建设的要求。
3、理论基础：
3.1轨道交通的功能定位
城市轨道交通的功能应该以社会公益性为主，其定位必须建立在科学分析的基础上，对其定位偏差或认识不足是限制轨道交通发展的根本原因。城市快速轨道交通属于城市公共交通类别，主要服务于大城市范围内部核心区（如地铁）或核心区与卫星城、卫星城之间（如轻轨）居民出行。作为城市公共交通模式之一，它具有功能的公共性和效益的外部性。按经营性分类，属于准经营性范畴，由于轨道交通所产生的外部效益（社会效益，如出行时间节省、减少环境污染和促进城市空间合理布局等）占50%以上，不能内生化，因此仅仅靠轨道交通的票务收入不能弥补高投入的建设成本，而造成营运政策性亏损。
3.2经济学原理
轨道交通可以分为基础建设（A）和营运（B）两大部分，他们分别适用于公共经济学和规制经济学。作为轨道交通的基础设施如隧道、建筑物和构筑物等（A部分），根据“谁受益，谁投资”的原则，理应有政府财政或税收支付，因为受益者是城市居民或纳税人。作为国有固定资产，只有有效运作（如投入营运）才能发挥效益（经济效益和社会效益），根据规制经济学原理，市场经济通过有效竞争才能发挥最大效益。因此有必要所有权与经营权相对分离，通过市场选择，政府与营运机构建立契约关系，政府象征性地收取基础设施使用费（如新加坡政府只收取1新元年费），为大众购买快捷、安全和准点的优质运输服务。由于轨道交通是准公益性垄断性行业，通过特许经营服务协议（如30年），由营运机构负责轨道以上的车辆等机电设备的投入及其维护、更新等（B部分）。（新加坡政府还扣减若干年的机电设备折旧作为A部分，以减轻营运机构的资金压力，目前运营效率居世界领先水平）
4.管理体制改革建议
世界上资本主义国家和地区的管理体制值得借鉴：香港实行地铁规划、建设、营运和资源开发一体化模式，2005年利润达84亿港元（其中物业收入占1/3）。目前，九广铁路公司并入地铁公司，进一步增加了整体竞争力。新加坡陆路交通管理局负责规划与建设，新加坡地铁公司（SMRT）和新加坡捷运公司（SBS）负责营运；日韩政府负责规划与建设，多家营运公司负责营运（含国铁和私铁）；台北市（或高雄市）捷运工程局负责规划与建设，地铁公司负责营运，高雄地铁采用公私合营形式（PPP模式）；欧美国家大都市公共交通管理局负责规划与建设（资金50%来自联邦政府），地铁公司负责营运。
许多大城市公共交通的发展目标是：建立以城市轨道交通为骨干、常规公交电汽车为主体，多种交通模式有效衔接的立体网络化交通系统，适应投资多元化格局，实现公共交通的可持续发展，高效、优质、服务大众和社会。
为了实现这一目标，必须在现有基础上，结合当地实际，在体制和机制上深化改革，在我国社会主义市场经济条件下，遵循“政企分开、责任明晰、效益优先、兼顾公平”基本原则，逐步构建“小业主大社会”地铁管理体系，以适应大规模地铁建设和投资主体多元化的必然要求。政府、企业和咨询机构的分工大体如下：
4.1政府成立大都市公共交通管理局或地铁工程局
优先发展公共交通是世界百年来的宝贵经验，由于轨道交通系统及其复杂性和投入巨大，而影响范围和深度非一般城市基础设施可比，通过对轨道交通建设与营运规律性的认识，结合国内外实践，有必要成立大都市公共交通管理局或地铁工程局，取消指挥部制，如台北捷运工程局、新加坡陆上交通管理局、纽约大都市公共交通局、香港环境运输与工务局等，负责大公交（含常规公交）的规划、投资、建设、监管。具体包括规划设计、可行性研究、资金筹措，招投标管理、建设管理；制定政策法规、特许经营规则、质量安全标准及其考核办法；组织票价听证，保障大众权益；强化承包商、供应商资质管理，扶植和培育有效竞争市场等。
4.2、企业特许经营营运线路
按照现代企业制度要求，完善法人治理机构。建设期实行“小业主大社会”的项目公司制（无论是政府投资还是民间投资），建立自负盈亏、独立经营的独立法人，承担经营责任和市场风险；营运初期通过契约关系由独家营运，后期每个城市至少形成两家营运机构，如新加坡地铁公司（SMRT）和新捷运公司（SBS），上海地铁营运公司和上海现代轨道交通营运公司。地铁公司以轨道交通运营为主，多种经营服务（如经营巴士、出租车业务、广告、通讯租赁等提供公共服务及技术输出等）。内部形成有效的执行与激励机制，构建学习型和创新型企业，不断提高营运服务水平和经营效益。
4.3、咨询机构为业主提供技术和服务
主要包括规划设计机构、技术咨询公司、投资顾问、法律顾问等，引入国际竞争机制，为业主提供各种业务的技术服务和技术保障。超级秘书网
中国地铁管理体制改革与探索，由于各地发展不平衡，建议分类引导，逐步推进。在市场经济发育好、法制环境完善的上海、广州等城市，按照社会主义市场经济的要求，深化现有体制改革。北京要深化地铁国有企业改革，上海要吸收一体化的优点，提高协调效率；广州要培育多家营运机构，提高营运效率；对建成一条线的城市，在实施建设规划项目的同时，要培育营运机构，形成竞争态势，提高服务水平；对于规划建设城市，根据市场经济发育程度（包括咨询、外包、服务、中介市场发育程度）和政府强势程度，构建小业主大社会的框架（如苏州）。
总之，在社会主义初级阶段，中国地铁管理体制改革既不能照搬西方国家资本主义制度下经济实力强、高福利、低速度（3-5公里/每年）、长期政府补贴的“国有国营”管理制度；又不能脱离中国社会主义市场经济和各地具体实践，真正形成政企分开、产权明晰的经营管理机制，多家参与的市场竞争机制，政府与社会共同参与的多元化投融资机制和项目收益与政府财力相结合的偿债机制，最终实现中国轨道交通健康、有序和可持续发展。
参考文献
1、于松伟，关于城市轨道交通工程总承包建设模式的思考，《城市轨道交通首届中青年专家论坛文集》，2002年，兵器工业出版社
2、王灏、高明，地铁投融资与管理运营的思路及建议，《中国投资》2003年第11期
篇4
上海地铁在引进世界各国先进地铁设备的同时，考察学习国内外相关城市地铁设备管理的方法，依据自身实际逐步形成自身的设备管理模式，基本满足了目前上海地铁运营的需求。但是，由于人员、技术、体制等各方面的原因，上海地铁的设备管理与世界一流地铁运营企业相比还存在较大的差距。主要表现在设备前期管理、备件管理、维修管理以及计算机应用等几个方面。由于存在这种差距，上海地铁运营的人工成本、物料消耗成本远远高于国外先进城市地铁运营企业。
在上海轨道交通超常规发展的今天，为了适应新的环境，目前上海地铁运营管理人员正在探索适应上海地铁运营新发展、新设备的管理方法，建立新型的管理模式。本论文也是从分析上海地铁近十年来的设备管理入手，针对存在的问题，分析原因，并提出了一些改进的方法和对策。希望能在上海轨道交通运营的设备管理实践中起到一定的作用。
第一章：绪论
1．1研究背景
随着《上海市城市交通白皮书》的颁布，上海市政府完整地提出了城市交通发展的目标、战略、任务和措施，并且规划将城市轨道交通作为公共交通体系的支柱来发展。即：在“十五”期间，建设200公里左右的轨道交通，形成以重要换乘枢纽为核心，联系中心城市重点地区的基本网络；到2005年，轨道交通成为公共客运的骨干；到2010年形成500公里左右，基本完成整个轨道交通网络，使轨道交通成为客运系统的主体。同时，《白皮书》对现有轨道交通线路的运营管理提出了更高的要求，必须加强轨道交通运营管理，提高运行效率，提升运营服务水平，实现良好的投资效益。
1．2研究的目的和意义
众所周知，城市轨道交通是我国城市有史以来最大的公益通基础设施，也是城市百年大计的建设运营项目。因此轨道交通项目一旦投入运营，就必须保持整个系统日以继夜的正常运营。而整个系统的正常运营，必须要以设备安全运行为前提和保障。本文从上海地铁运营有限公司十多年的设备管理分析入手，与相关城市的地铁设备管理模式相对比，找出存在问题，通过科学管理的手段，提出建议和对策，来应对未来几年的超常规的设备运营管理。
1．3研究对象与范围
本文的重点在于分析上海地铁的设备管理存在哪些问题和相关行业的先进水平比较存在哪些差距，并分析这些问题和差距存在的客观和主观上的原因。
在分析原因的基础上，提出改善的建议和措施，有一些建议和措施已经在实践中，还有待实践验证；有一些只是处于理论上的分析，作者希望能够在实际工作中得到应用，对上海地铁的设备管理工作起到一定的促进作用。论文主要从以下几个方面来分析上海地铁的设备管理：
(1)设备管理组织结构
(2)设备前期管理
(3)维修体系管理
(4)备件管理
(5)计算机辅助管理
以上面几个问题为中心，并从经济学等角度来分析一些问题，使问题解决办法尽可能的切合实际。
由于上海地铁运营只经历了十年运营里程，所以本文研究范围为上海地铁运营设备的前期、中期管理。
第二章：上海地铁设备管理现状
2．1上海地铁设备简介
由于轨道交通是一种大容量、运送速度较快的交通工具，其有关的设施、设备具有客流组织、客运服务、运营安全等功能。主要有以下几大部分组成：
(1)车辆：一号线为德国AEG公司生产的直流车；二号线为德国Adtranz公司生产的交流车；三号线位法国ALSTOM公司生产的交流车28列。
(2)供电系统：主要有主变、牵引、降压变电站、接触网及电力监控设备。
(3)机电设备：主要有车站、区间、车辆段的各类低压配电设备、照明、FAS、BAS、自动电梯、自动扶梯、给排水系统、环控系统、售检票系统
(4)通信设备：主要有传输系统、程控交换系统、无线系统、广播系统、图像监控系统、时钟系统、电源系统、线路设备组成。主要是为运营组织、指挥提供语音及图像信息以及电力监控系统（SCADA）、环控系统（BAS）、防灾报警系统（FAS）、自动售检票系统（AFC）等信息的传输。
(5)信号设备：信号系统（ATC）是轨道交通线路上惟一的指挥列车运行系统，主要有列车自动驾驶系统（ATO）、列车追踪运行保护系统（ATP）、行车指挥系统（ATS）系统组成。
(6)工务设备：主要有轨道、道岔、道床等。
总体而言，上海地铁设备具有自动化、连续化以及量大面广、种类繁多、专业性强等的特点。以上这些特点，加重了上海地铁设备管理的难度，对于上海地铁的管理人员和管理制度也是一种考验。
2．2上海地铁的设备管理体系结构
2．2．1轨道交通管理体制改革
上海市地铁总公司成立于1985年，承担地铁的投资、建设和运营职能，组织了地铁一、二号线的工程。“十五”期间，轨道交通建设不断加速，为适应轨道交通大发展的需要，2000年年初，经市政府批准，轨道交通“投资、建设、运营、监管”四分开的体制方案正式启动。
2．2．2运营企业的维修管理体制
根据“四分开”体制，轨道交通基础设施的所有权归属线路投资方(业主)，由运营企业根据委托运营协议的要求开展日常运营工作，也包括组织实施基础设施的维护养护工作。
上海地铁运营有限公司本部设置设施处和车辆处两个专业管理部门，负责各种运营设施设备管理及维护、更新等相关工作。
上海地铁运营经过多年的实践和探索，逐渐形成了一套比较适合上海地铁运营管理的体系结构（如上图一上海地铁管理结构图所示）。特别是2000年至今，上海地铁运营的设备管理系统进行了多次改革重组，使得我们的设备管理体系更加趋于合理化、效率化。
2．3上海地铁的设备前期管理
上海地铁一号线的运营设备前期管理，是以当时“投资、建设、运营、监管”四分开之前地铁总公司的建设公司为主线。从工程的决策到设计委托，设备的采购，施工安装委托均采用合同关系。从立项开始就进行运营的前期管理，从人员培训，参加设计联络，进行设备监造，完成管理的方式设计，直到现场组织施工管理，组织单项调试，总体调试，单项验收，总体验收，组织试运营直到正式运营。这种管理方式是在地铁总公司为主线法人合同制，以建设为主体，运营动态参加，各施其责，相互配合。总公司与设计者，设备制造者，施工方案建立合同关系。这种合同也体现了集中一贯管理的原则，设计方，建设者的一贯管理要管到投运后的设备维修，薄弱环节的改造设计，包括投运的设备，施工方的一贯管理要坚持到投入运营。上海地铁三号线的建设运营是在“四分离”改制后，因此三号线的建设和运营分别由上海地铁建设有限公司和上海地铁运营有限公司承担。
2．4上海地铁的备件管理
通过近十年的运营探索和实践，上海地铁运营的备件管理坚持以合理储备为目标，追求价值最大化。从研究备件供应链入手，面对建设遗留的问题，重点研究存在问题和需要改进的环节，使备件管理工作及时纳入ISO9001质量体系中，围绕内部机制的完善，形成了彼此互动的控制，逐步整合与协调，在整体工作中取得了一些成效。
2．5上海地铁的设备维修管理
上海地铁运营设备维修模式有：
(1)操作维修；
(2)专业维修；
(3)委外维修。
上海地铁运营委外维修，按“施工方、产品生产方、专业维修”的原则，依据不同专业项目承包给维修单位。同时保留一支2000人左右的设备检修操作人员队伍。从而保障目前三条线65公里的设备运行。
第三章：上海地铁的设备管理存在的差距与改善对策
3．1上海地铁与同行业先进水平的差距
上海地铁运营管理从建设初期就学习考察了各国地铁的管理理论与方法，并依据自身实际，形成了一套上海地铁运营管理的模式，并在运营管理中实践应用，积累了一些经验。因此，无论在管理理论方面，还是从管理实绩来看，上海地铁在国内同行业还是较为领先。但是我们放开视角，而对世界各国先进的城市地铁运营企业的管理。如新加坡、香港、日本、台北等一些城市地铁运营企业管理相比，还是存在着较大的差距，正需要也有必要研究分析，从而找出差距，找准对策，不断努力，缩小差距。
3．1．1设备前期管理的差距
设备的一生，可以分为建设期、投产期、稳定期和更新期。地铁运营设备可分为建设期、投运期、运营稳定期和更新期。一般将从地铁设备规划开始，一直到投运这一阶段的管理称为设备的前期管理。
3．1．1．1体制方面的差距
上海地铁自实施“四分开”新的体制改革以来，取得了明显成效，按经济学的原理，政府必须将地铁的经营权和所有权分离出来。在实施过程中责权的分属并未同时对应权利的划分，导致责权利无法对等分配，造成责权关系的模糊，从一定程度上阻碍了上海地铁运营管理与投融资的良性发展。
3．1．1．2设备原始设计、制造的差距
上海地铁一号线几乎全部引进国外的设备与技术，二号线、三号线有了一些比例的国产化设备，但是一些关键的技术、设备和机组，国内还无法生产，还是要依靠引进技术和设备。这一点就决定了上海地铁设备的初期投入非常高，而且运行维护成本也居高不下，一些备件的供货周期和售后服务得不到保证，价格也很不稳定。
3．1．1．3工程项目管理水平的差距
上海地铁在工程项目上的管理，虽然积累了不少的经验，但还是在项目管理中缺乏科学的管理方法和技术含量。往往是几个有经验的设备项目经理，凭着自己多年的经验来管理一个上亿的工程，缺乏科学管理体系在实际工程项目中的运用。
3．1．2备件管理水平上的差距
从近年来各专业分公司备件费用和备件库存等各项指标来看，上海地铁运营的水平处于国内同行的前列，也呈不断优化的趋势，说明备件管理工作卓有成效。但是，同国外先进水平相比，还存在着较大的差距。
（1）备件管理组织体系的比较
香港地铁公司实行“集中”的管理体制。其备件管理部负责从备件计划生成到备件送至现场整个过程的所有事务。备件管理部统筹整个地铁公司的备件管理，并通过有效的供应商管理制度，使得备件管理高效简单。上海地铁公司中每个分公司都有备件管理的部门，“小而全”，机构、功能、人员重复，而且供应商难以统一管理，对于一些通用备件、办公用品、常用耗材等物资不能因为更多量而取得更低优惠，降低成本。
（2）备件计划、采购、物流等流程上的比较
上海地铁运营备件的物流流程如下图二所示：
物流、信息流管理如下图三所示：
依据图三中物流系统分析，需求信息和供应信息(反馈信息)都是逐级传递，信息传递慢，且互相之间缺少有效的信息共享，信息流无法及时、正确地反映物流情况。在物流规划方面，没有从整体角度进行规划，常常导致一方面库存不断增长，另一方面当需求出现时又无法满足的现象。
从流程上分析，备件到货后资金没有与仓库及时交接，造成库存资金不能及时反映出来，备件领用后也不能及时进成本，使资金流和物流不同步。
香港地铁实行专业化的管理和采购体制。采购部门将备件划分为三个大类，即：通用消耗件、各专业设备备件，这样有利于进行集中管理、保存、采购、降低保存、采购成本。
（3）备件仓库管理的比较
备件仓库管理好坏涉及到物流是否顺畅和资金的有效利用率。香港地铁公司室内仓库也为立体库，高约20米，充分利用空间，机械化、自动化水平高。同香港地铁公司相比，上海地铁备件仓库主要是平面放置，空间利用水平不高，而且出入库困难，效率低。
上海地铁的仓储人员比香港地铁的多好几倍。一方面原因是因为上海地铁的仓库自动化水平较低，需要多名仓储人员管理一个仓库，另一方面各分公司也各自配备仓库，反映了上海地铁备件仓储管理水平较低，效率不如香港地铁。
3．1．3设备维修管理的差距
3．1．3．1上海地铁维修人员占总定员的比例相对较高（如下表一所示）。
表一上海地铁与台北地铁维修人员情况对比
运营里程数（单位：公里）车站数
（单位：个）职工总数
（单位：人）维修人员
（单位：人）设备维修管理人员（单位：人）维修人员占职工总人数百分比（单位：%）设备维修管理人员占维修人员总数百分比（单位：%）
上海地铁65484444166623537．514
台北地铁66603600122030332．5
资料来源：上海地铁2002年运营报表以及台北地铁2002年来上海地铁交流资料
3．1．3．2上海地铁与台北地铁维修水平相对较低。
上海地铁已经历了十多年运营里程，从运营设备维修角度分析，尤其是核心技术目前还处在委外维修。而台北地铁从1996年3月28日投运至今，已经把所有运营设备的关键技术消化吸收，目前除消防设备以外，所有设备都采用自主维修模式。这表明：
（1）上海地铁在设备系统定员优化问题上还有潜力可挖：
（2）上海地铁检修工作，外协委托项目较多，但系统考虑少，核心技术掌握少；
（3）检修负荷还可进一步控制，工作量具有较大下降空间；
（4）上海地铁的检修工时数据含金量不高，虽然已经逐步推行检修定额工时，但由于各方面原因，定额工时不能反映实际检修工作量。
3．1．3．3计算机辅助管理手段，相对较弱。
目前，上海地铁实施开发EAM设备管理系统，从系统规划设计上讲，在当今设备管理上应该是一个比较完善的计算机辅助管理系统，它其中的设备维修管理子系统的设想非常好。但是由于基础数据不完善及业务流程不明晰，导致推行困难，尚未起到应有的作用。
3．1．3．4维修方式的相对落后。
目前国外的维修方式已经逐步由预防维修转入状态维修，防止过维修，以进一步降低维修成本。上海地铁也正在推行状态维修的理念，但这需要各个方面的条件，如设备维护人员的观念的彻底转变、操作人员的设备技术和意识的提高、设备诊断技术的提高等等。
3．2存在差距的主要原因
针对3.1提出的一些问题，本节做进一步的分析，以说明存在差距的主观和客观上存在的原因。
3．2．1设备初期管理的差距原因分析
3．2．1．1缺少统一协调的管理机构
目前，对于基础设施维护过程中的有关问题，从经费来源、技术规程、人员配置、质量检测等方面，既没有明确的管理部门，也缺少明确的管理要求。负责维修费审批的投资方受市发展改革委领导，运营企业受市建委、市交通局领导，缺少统一的协调，造成运营企业在试运营中对建设前期遗留的设备缺陷的整改费用无法得到落实。
3．2．1．2没有以运营为中心，导致运营质量指标下降
上海地铁在该指标上与香港差距较大，表现不尽如人意，有以下几个原因：
（1）目前所使用车辆的购买运营方均未参与，无法要求生产方根据运营实际情况对车辆设计进行改动；
（2）线路设计未考虑运营的需求，缺少必要的存车线、渡线以使运营不受故障点的影响，一旦列车发生故障就会引发连锁反应。
3．2．1．3法规、标准、规程建设滞后
轨道交通在国内、新兴产业，还没有建成一整套建设和运营的法规、标准体系。国家和地方标准中对于设计、建设阶段的标准比较全面，但还没有运营养护阶段的标准。国家还没有完善规范轨道交通的法规，而《上海市轨道交通管理条例》中对于地铁建设和运营验收也没有明确的规范要求，导致投入运营后产生的问题。
3．2．1．4设备依赖进口
缺乏满足上海地铁生产的高精度技术水平要求的设备制造厂家，部分关键设备还是要依赖进口，这样虽然在单件设备的精度和质量得到了保障，但是价格和周期相对较长，运行成本也相对较高，设备与设备之间的接口，如果涉及两个厂家，就需要大量的协调管理工作。
3．2．2备件管理水平差距的原因分析
上海地铁的备件库存一直居高不下，过量的备件库存掩盖了许多管理上的不善。减少库存去发现问题、解决问题，是我们目前迫不及待的任务，这样一方面可以降低备件库存成本，同时也可以提高备件管理的水平。如果为了设备不能停，确保生产不中断，只是盲目的通过增加库存的手段来达到目的，往往无法解决实质性问题，系统效率也比较低。
3．2．2．1备件管理组织结构不合理
目前上海地铁的备件管理组织结构是一种职能制结构，即将组织按照职能的不同分成若干个部门，其实质是一种包含很多层次的金字塔结构，实行纵向管理，从下到上是信息传递，从上到下是决策输送。组长或主管又只对主任负责，其优点是每个人明确自己的职责，专业化分工使得员工能够发挥业技能。但是，其局限性表现在：
(1)同一性质的业务由不同部门管理，部门之间分工重叠。
(2)由于各部门员工被严格地定位，工作时一般只与本部门员工或主管接触，相对独立，缺广泛而有效的沟通和联系。
(3)由于分工过于专业化，各主管、主任等各级管理者和工程技术人员长期从事某种专门业务的管理工作和技术工作，知识面狭窄，不利于人才，尤其是高级管理人才和专业技术人员的培养。
(4)层次众多的垂直式金字塔组织结构，严重妨碍了信息和决策传递的准确性和时效性，加上高度集权的决策权力，最终影响决策的准确性和时效性。
3．2．2．2需求分析判断不准
客观上设备状态、备件磨损呈随机型、发散型，难以把握；同时设备员工的水平也参差不齐，对设备状态的分析不同，使需求判断不同；在制订备件需求计划时，对设备劣化程度、备件寿命周期、订购周期等技术因素的掌握及应用程度均不同，仅靠员工技能、素质、责任心、经验等，缺乏有力的技术支撑。
3．2．2．3备件管理人员素质仍有待提高
目前备件管理每个成员都负责各自的工作，这样容易产生高效率，管理也比较简单，但当工作涉及多个部门时，部门或人员之间的协调就非常重要。随着前所未有的新产品的大量涌现，使备件管理工作的重要性和速度都大大提高，对管理人员的要求也在大大提高，即：要求备件管理人员从目前单一任务的角色转换成综合功能的角色，能使备件管理长期地与公司策略相一致；并成为一个国际化的角色，对国际贸易和各种相关法规都熟悉和掌握，对运输、海关等涉及供应速度的规定都能通晓；成为一个能负责备件成本的角色，懂得在一个备件的寿命周期中如何进行有效的管理使成本最低；成为一个能综合相关因素快速做出决策的角色、能对各种供应的风险做出判断和对策的角色。
3．2．2．4基础管理工作存在薄弱环节
(1)没有准确的备件基本寿命数据
(2)备件管理号编制混乱
3．2．3设备维修管理存在差距的原因分析
上海地铁的设备维修管理模式基本上是向国铁及国内外相关城市地铁管理企业学习。十多年之后，我们发现，尽管我们在设备维修管理上有进步，但两者之间的差距仍在进一步的扩大。上海地铁的差距主要原因有以下几个方面：
3．2．3．1管理方式和维修方式相对滞后
上海地铁运营十多年来，引进并推行的维修方式主要是计划预防维修方式，并结合自身实际情况，从2000年开始意识到要向状态维修过渡，之后才逐步推出状态维修管理方式。由于维修方式的落后，导致了目前我们维修管理手段的滞后，我们的管理手段基本处于八十年代初期的水平。
3．2．3．2基础管理的薄弱
上海地铁运营以来，在设备维修管理的指导思想上重在现场设备状态的安全稳定、能及时处理或排除设备问题，但由于管理模式变动频繁，对基础管理工作重视不够、以及前几年维修成本意识较差，居高不下的维修成本掩盖了基础管理薄弱的若干问题。
3．2．3．3检修委外缺乏竞争机制、检修效率低下
因为上海地铁的主要专业设备都引进自国外并集中在若干大的专业厂商，如车辆系统是AEG、Adtranze、Alstom，通信系统是SIMENSE，消防报警系统是Simplex。这些设备开放性不强，技术相对垄断，自身对这些设备的核心技术掌握不够，设备维修时还是必须与原生产厂商合作，依赖其技术服务。
3．2．3．4管理手段和综合维修管理水平落后
目前上海地铁开发实施的EAM设备管理系统，是一套设计比较完善的综合性的计算机管理系统，这套系统目前还存在许多的缺点和不足，还处在逐步完善的过程当中，还需要不断地去维护。而香港地铁企业早在10年前，计算机系统就已经成熟地应用于设备维修管理领域了。
3．3缩小差距的主要对策
针对上海地铁设备管理目前存在的问题和差距，本节提出一些建议和方法。
3．3．1强化设备前期管理，贯彻推行设备一生管理的理念
我们在项目前期管理工作中要吸取过去的经验教训，系统思考，建立完善的管理机制和技术后盾，以避免或杜绝类似现象的发生。
（1）体制完善。通过体制完善，地铁由国家投资建设，属于国有资产。政府应尽快将地铁的运营与建设由国资委统一委托给运营方和建设方，从而实现国有资产的所有权与运营权的分离。
（2）在设备选型时设备维护人员一定要积极介入，提出准确的设备工况条件并严格把关，防止设备在投入运行不长时间内各类消除缺陷、技术攻关项目费用的不正常投入，为企业争取最大的经济效益。
（3）关于工程项目过程管理的问题，在项目实施过程中，我们要对设备安装的环境及诸多因素进行全面的考虑，为设计部门提供详细的书面设计要求，并加强跟踪管理。
（4）我们在技术交流、谈判与合同签约过程中，除了认真消化技术资料外，还有将人员培训及参与调试的要求写进合同的有关条款，同时要求外方提供调试资料的最终版本。
3．3．2优化备件管理系统结构、流程优化，逐步降低备件费用
3．3．2．1备件管理系统组织结构调
机构调整需掌握以下五原则：
(1)管理结构扁平，机构简约，运行高效，控制闭环
(2)集中一贯与区域管理相结合；
(3)规范基层备件管理组织结构的原则；
(4)采购部门简化原则；
(5)综合管理信息系统支撑的原则。强化管理功能；
3．3．2．2建立物流中心
各分公司的设备备件、物资仓库合并，与管理部门、采购部门分离，成立上海地铁物流中心，担负整个公司供应(仓储配送)职能。
3．3．2．3ERP环境下的业务流程再造
(1)物料系统业务流程再造
(2)物流与资金流同步
(3)无库存管理
3．3．3加强设备维修队伍建设，推进完善设备维修管理系统
3．3．3．1优化设备维修管理队伍
上海地铁目前的设备维修管理系统，还存在一定的不足，人员素质还有待进一步提高。提高人员素质，要从人员的思想素质和技术素质两个方面出发。
第一，要避免因为思想上的大意和不重视而造成设备管理的失误。
第二，要从技术水平和经验积累上提高设备人员的素质。
3．3．3．2计算机系统的充分利用
从设备一生管理的角度来看，计算机系统在每个环节都能起到及其重要的作用。从设备基础管理阶段各种设备信息、档案的建立，设备在线运行诊断功能，设备维修管理以及备件库存科学管理等等各个方面，计算机都起着不可估量的作用。
香港地铁自从90年代初，发展计算机诊断、专家系统以来，取得了巨大的成绩。上海地铁也应挖掘自己的技术力量，开发计算机辅助系统，做到事半功倍的效果。
第四章：结论和后续研究方向
通过上述各章节的阐述，本文就上海地铁运营的内外环境，实际管理的情况，依据香港、台北等城市的地铁运营业绩，上海地铁虽具有世界一流的硬件设施，但与同行业先进水平相比，与香港等城市先进地铁还有一段差距，上海地铁设备管理差距主要体现在设备的前期管理方面、备件管理方面及维修管理方面。
上海地铁经过十多年的运营、近二十年的建设，已建成运营三条线，形成“十字加半环”的轨道交通网络。“十五”期间，上海地铁处于集中发展期，每年将有一到两条线建成投入运营。“十五”期末骨架网络形成后，共有400公里运营线路。同时上海地铁一号线已经投入运营10年，各种设备陆续进入大修及更新期，按照“建管并举、重在管理”的要求，加强上海地铁运营设备的维修管理，研究开展科学的维修管理方式，保障上海地铁正常运营。尤其在韩国大邱、俄罗斯、香港地铁突发事件发生后的设备保障是一项必不可少的基础性工作。
本文在深入开展上海地铁设备管理的现状调查研究，通过和国外类似城市轨道交通情况进行比较分析。从目前运营设备的前期管理、维修管理、备件管理、规程规范、核心人才、维修成本等方面的研究而得出的。针对超常规发展的今天，上海地铁运营设备管理企业建立科学的管理构架、维修质量评估体系、各项运作规程提出了建议和对策，以加强和提高上海地铁运营的设备维修管理水平，保证上海地铁运营安全，高效地发挥地铁运营在上海城市交通中的骨干作用，都有积极的意义。但由于缺少对专项管理课题研究的经验及有关国内外地铁管理的定量化资料的结果。所以本文局限与上海地铁的前期管理、备件管理、维修管理等方面的研究，没有对地铁设备更新改造进行研究，这主要由于上海地铁运营只经历十年里程。但我将不断努力学习当今设备管理的新理念，不断积累和探索上海地铁设备管理这一课题的研究，进一步跟踪实施状况。对上海地铁建设与运营验收管理进行研究及上海地铁设备维修定额管理研究，以适应上海地铁超常规发展的需求。
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篇5
Keywords: mass railway transit， metro， institutional innovation
地铁项目具有投资大、建设期和回收期长，但生命周期长（百年隧道）、边际成本低等特点，地铁管理体制和机制在一定生产力（技术进步）条件下在项目管理方面起着非常重要的作用。从中国40多年，特别是90年代以来的实践证明，管理体制与机制的好坏直接影响投资、工期和质量控制，进而影响城市经济和社会的健康发展。
在社会主义市场经济条件下和投资多元化的今天，快速城市化（现在39%，2050年将达到75%）和大规模轨道交通投资（中国“十一五”期间约5000亿元）的背景下，落实以人为本、走可持续的科学发展观，以“多、快、好、省”为目标，新建城市如何构建管理体制，区域中心城市或一线城市（京、沪、穗等）如何深化和完善现有管理模式，以适应高强度、网络化建设的需要，值得我们进行总结和探索。
1、中国地铁管理体制的演变和创新
40多年来，中国地铁管理体制走过了一条漫长而曲折的道路，吸取国内外先进经验和教训，经过不断探索和实践，创造性地建立了一套基本符合中国具体实践和充满地域特色的管理模式：北京模式、上海模式和广州模式。管理体制与中国社会主义体制和改革开放政策，地铁功能定位的认识和深化以及各地的具体情况密切相关。
1.1 北京模式（传统模式）
北京模式的形成和发展在很大程度上是中国地铁建设的缩影。 1965年开始建设1号线，目前营运线路 110多公里，包括1号线（1969年建成）、环线（1984）、复八线（1999）、13号线城铁（2002）、八通线（2003）等线路，正在建设4、5、9、10号线和奥运支线，规划建设机场线，预计到2008年建成300公里，远期规划1000多公里。北京模式从2001年前传统的指挥部制、地下铁道总公司到2002年初的体制改革：北京地铁集团有限责任公司（ 规划与资金），下设北京地铁建设管理有限责任公司（负责建设）和北京地铁营运有限责任公司（负责营运）； 2003年11月，改制成立北京市城市设施投资公司（规划和投资）、北京市轨道交通建设管理有限公司（建设管理）和北京地铁营运有限公司（营运），以及投资公司控股的项目公司如城铁公司、八通公司、9号线项目公司、10号项目公司、京港铁路公司（4号线PPP公司，30年特许经营权）等。北京市国有资产管理委员会负责三大公司（正局级）的监管。北京地铁建设和营运管理总人数约13，000人，日均客流量约160万人次，实现低票价政策，政府财政补贴占营运成本的40%左右。
1.2 上海模式（管制模式）
上海地铁筹建处成立于1958年，1988年成立地铁工程指挥部，1993年成立上海地铁总公司。 地铁1号线（1990-1995）政府委托上海久事公司负责投资和信贷，地铁指挥部负责协调，地铁总公司负责建设与营运。2号线（1994-1999）按照市区两级财政、两级事权，沿线各区负责动迁与车站土建（折价入股，占总投资1/3）。地铁建设公司负责建设，营运公司负责营运。目前已经建成1、2号线、明珠线、莘闵线，营运里程约120公里（不含磁浮示范线30公里），正在建设M8线（杨浦线）、R9线（申松线）、6、7号线、既有线延伸线等十多条线，预计到2010年建成400公里线路，远期规划810公里。管理模式从传统的上海地铁总公司到地铁建设公司、上海地铁营运公司。 2000年4月形成了投资、建设、营运、监管“四分开”模式，上海申通集团公司（投资）、多家建设单位如上海地铁建设管理公司、上海轨道交通明珠线发展有限公司（明珠线建设）、上海磁浮交通发展有限公司（磁浮建设与营运）及久创建设管理公司（建设）、中国铁路建设集团公司（建设），申松线、上海港铁公司等9家项目公司（代建制），多家营运机构如上海地铁营运公司（营运）、上海现代轨道交通有限公司（营运），上海城市公共交通管理局（监管）。四分开体制不断进行完善， 2004年6月和2005年7月，上海地铁建设公司和上海地铁营运公司先后归并到申通集团旗下，更名申通地铁集团，下设建设事业部、总体规划部、投资策划部、机电事业部、工程合约部以及11个项目公司，负责规划、投资、建设和大部分营运。
目前现有建设与营运人数约10，000人，日均客流量约180万人次，实行计程中等票价政策，营运收入（含资源开发）与营运成本持平，略有盈余。
1.3 广州模式（一体化模式）
广州地铁筹建于60年代初期，1990 年成立地铁指挥部，1992年成立地下铁道总公司，1997年1号线首期开通，成立地铁营运公司。1999年探索体制改革，取消指挥部，实现事业部制的一体化管理，在地铁总公司内设建设事业总部、营运总部、财务总部、企业管理总部、资源开发总部等，以及附属公司和设计院，实现建设、营运和资源开发一体化。目前营运1号线、2号线、3、4号线首期，线路里程约110公里，正在建设3、4、5、6、8号线和广佛等线路，预计到2010年建成255公里，远期规划约717公里。
现在建设与营运总人数约7000人，日客流量约100万人次，实行计程中等票价政策。在不提折旧的条件下， 营运收入（含资源开发）与营运成本持平，略有盈余。
1.4 国内其他城市模式
其他城市由于处于建设初期，往往只有建成一条线，没有形成网络，大都采用类似广州模式或指挥部形式，如南京、重庆、武汉、长春、大连、沈阳、杭州、成都、哈尔滨等。天津有地铁公司（负责地铁建设与营运）及滨海线轨道交通公司（负责滨海轻轨线建设与营运）。深圳探索新模式，现在形成深圳地铁公司、3号线建设投资管理公司、深港4号线项目公司等。
2、不同管理体制的特征分析
北京模式：脱胎于计划经济，基本属于“大业主小社会”类型。2001年前的体制特点：“国有独资、政企不分；建设与营运合一，高度集中；执行低票价政策，营运亏损政府补贴”。2002年后，投资、建设与营运三个公司平级，通过合同契约关系负责相应事务，相对分离的模式确保了社会公平，但是由于存在相互协调与沟通，效率受到一定影响，如复八线10年才建成。目前，对投资主体多元化进行探索，全国首条地铁线路（4号线）实现PPP 管理模式。2002年后的体制改革后效率明显提高，为2008年建成约300公里线路提供了体制保证。
上海模式：从高度集中到“四分开”再到政府管制模式。2000年改革的四分开的特点是“政企分开、产权清晰、出资人到位，投融资良性循环、契约经济关系、项目管理走向社会化和专业化”。虽然该模式脱胎于中国计划经济体制，但是基本符合市场经济规律，目前形成了多家建设单位和营运机构的竞争市场，项目公司实行“小业主大社会”模式。开创了中国地铁股票（申通地铁）上市的先河，为市场化融资作了有益的探索。目前管理体制已经基本适应多条线路齐头并进，高强度网络化建设的内在要求。
转贴于
广州模式：学习与引进香港模式，建设、营运和资源开发一体化模式，内部实行事业部制和派驻制度，这样各种资源得到了整合，提高了内部协调效率，体现了效率优先兼顾公平。公司派驻制度在一定程度上确保了监督和执行，但是由于所有权与经营权高度一致，在一定程度上影响营运效率（香港地铁采用审慎的商业原则，通过地铁股票上市，引入市场监督，确保营运效率）。政府投资为主、信贷为辅的投资模式使建设资金得到保证，利用科技进步和政府强有力的协调推进机制确保了建设项目的如期或提前完成。广州模式属于“中业主中社会”模式。广州管理体制不断创新、引进各种先进技术（高速地铁、线性电机列车等）并消化吸收和改进提高，而且单位造价呈下降趋势，为我国机电装备现代化和国产化开创了先河。目前管理体制基本适应多项目网络化建设的要求。
3、理论基础：
3.1轨道交通的功能定位
城市轨道交通的功能应该以社会公益性为主，其定位必须建立在科学分析的基础上，对其定位偏差或认识不足是限制轨道交通发展的根本原因。城市快速轨道交通属于城市公共交通类别，主要服务于大城市范围内部核心区（如地铁）或核心区与卫星城、卫星城之间（如轻轨）居民出行。作为城市公共交通模式之一，它具有功能的公共性和效益的外部性。按经营性分类，属于准经营性范畴，由于轨道交通所产生的外部效益（社会效益，如出行时间节省、减少环境污染和促进城市空间合理布局等）占50%以上，不能内生化，因此仅仅靠轨道交通的票务收入不能弥补高投入的建设成本，而造成营运政策性亏损。
3.2经济学原理
轨道交通可以分为基础建设（A）和营运（B）两大部分，他们分别适用于公共经济学和规制经济学。作为轨道交通的基础设施如隧道、建筑物和构筑物等（A部分），根据“谁受益，谁投资”的原则，理应有政府财政或税收支付，因为受益者是城市居民或纳税人。作为国有固定资产，只有有效运作（如投入营运）才能发挥效益（经济效益和社会效益），根据规制经济学原理，市场经济通过有效竞争才能发挥最大效益。因此有必要所有权与经营权相对分离，通过市场选择，政府与营运机构建立契约关系，政府象征性地收取基础设施使用费（如新加坡政府只收取1新元年费），为大众购买快捷、安全和准点的优质运输服务。由于轨道交通是准公益性垄断性行业，通过特许经营服务协议（如30年），由营运机构负责轨道以上的车辆等机电设备的投入及其维护、更新等（B部分）。（新加坡政府还扣减若干年的机电设备折旧作为A部分，以减轻营运机构的资金压力，目前运营效率居世界领先水平）
4. 管理体制改革建议
世界上资本主义国家和地区的管理体制值得借鉴：香港实行地铁规划、建设、营运和资源开发一体化模式，2005年利润达84亿港元（其中物业收入占1/3）。目前，九广铁路公司并入地铁公司，进一步增加了整体竞争力。新加坡陆路交通管理局负责规划与建设，新加坡地铁公司（SMRT）和新加坡捷运公司（SBS）负责营运；日韩政府负责规划与建设，多家营运公司负责营运（含国铁和私铁）；台北市（或高雄市）捷运工程局负责规划与建设，地铁公司负责营运，高雄地铁采用公私合营形式（PPP模式）；欧美国家大都市公共交通管理局负责规划与建设（资金50%来自联邦政府），地铁公司负责营运。
许多大城市公共交通的发展目标是：建立以城市轨道交通为骨干、常规公交电汽车为主体，多种交通模式有效衔接的立体网络化交通系统，适应投资多元化格局，实现公共交通的可持续发展，高效、优质、服务大众和社会。
为了实现这一目标，必须在现有基础上，结合当地实际，在体制和机制上深化改革，在我国社会主义市场经济条件下 ，遵循 “政企分开、责任明晰、效益优先、兼顾公平” 基本原则，逐步构建“小业主大社会” 地铁管理体系，以适应大规模地铁建设和投资主体多元化的必然要求。政府、企业和咨询机构的分工大体如下：
4.1政府成立大都市公共交通管理局或地铁工程局
优先发展公共交通是世界百年来的宝贵经验，由于轨道交通系统及其复杂性和投入巨大，而影响范围和深度非一般城市基础设施可比，通过对轨道交通建设与营运规律性的认识，结合国内外实践，有必要成立大都市公共交通管理局或地铁工程局，取消指挥部制，如台北捷运工程局、新加坡陆上交通管理局、纽约大都市公共交通局、香港环境运输与工务局等，负责大公交（含常规公交）的规划、投资、建设、监管。具体包括规划设计、可行性研究、资金筹措，招投标管理、建设管理；制定政策法规、特许经营规则、质量安全标准及其考核办法；组织票价听证，保障大众权益；强化承包商、供应商资质管理，扶植和培育有效竞争市场等。
4.2、企业特许经营营运线路
按照现代企业制度要求，完善法人治理机构。建设期实行“小业主大社会”的项目公司制（无论是政府投资还是民间投资），建立自负盈亏、独立经营的独立法人，承担经营责任和市场风险；营运初期通过契约关系由独家营运，后期每个城市至少形成两家营运机构，如新加坡地铁公司（SMRT）和新捷运公司（SBS），上海地铁营运公司和上海现代轨道交通营运公司。地铁公司以轨道交通运营为主，多种经营服务（如经营巴士、出租车业务、广告、通讯租赁等提供公共服务及技术输出等）。内部形成有效的执行与激励机制，构建学习型和创新型企业，不断提高营运服务水平和经营效益。
4.3、咨询机构为业主提供技术和服务
主要包括规划设计机构、技术咨询公司、投资顾问、法律顾问等，引入国际竞争机制，为业主提供各种业务的技术服务和技术保障。
中国地铁管理体制改革与探索，由于各地发展不平衡，建议分类引导，逐步推进。 在市场经济发育好、法制环境完善的上海、广州等城市，按照社会主义市场经济的要求，深化现有体制改革。北京要深化地铁国有企业改革，上海要吸收一体化的优点，提高协调效率；广州要培育多家营运机构，提高营运效率；对建成一条线的城市，在实施建设规划项目的同时，要培育营运机构，形成竞争态势，提高服务水平；对于规划建设城市，根据市场经济发育程度（包括咨询、外包、服务、中介市场发育程度）和政府强势程度，构建小业主大社会的框架（如苏州）。
总之，在社会主义初级阶段，中国地铁管理体制改革既不能照搬西方国家资本主义制度下经济实力强、高福利、低速度（3-5公里/每年）、长期政府补贴的“国有国营”管理制度；又不能脱离中国社会主义市场经济和各地具体实践，真正形成政企分开、产权明晰的经营管理机制，多家参与的市场竞争机制，政府与社会共同参与的多元化投融资机制和项目收益与政府财力相结合的偿债机制，最终实现中国轨道交通健康、有序和可持续发展。
参考文献
1、于松伟，关于城市轨道交通工程总承包建设模式的思考，《城市轨道交通首届中青年专家论坛文集》，2002年，兵器工业出版社
2、王灏、高明，地铁投融资与管理运营的思路及建议，《中国投资》2003年第11期
篇6
言
随着国民经济的快速增长，人流、物流、信息流以前所未有的密度涌向大城市并向周边辐射，使中国的城市化水平迅速提高，带动了城市交通需求的高速增长。
当前， 中国许多大城市机动车拥有量以高于10 % 的速度增加[ 1 ] ，交通拥堵和机动车尾气对生态环境的影响日趋严重。因此，科学深入地研究分析城市交通现状以及其对生态环境的影响，优选架构科学、合理的城市绿色交通体系，引导提高人们出行的绿色交通消费观念，是根治大城市交通拥堵、改善城市交通对生态环境的影响这一现代“城市病”的最佳方案。本文以北京、上海等大城市为例，就城市轨道交通对生态环境的影响做简要分析。
2 生态环境
生态环境是包括人类在内的一切生命赖以生存的自然环境，是地球村可持续发展的基础。
2.1 生态环境地球上的生命群落由于其物种的物候、时空分布及适应习性的不同，在地球生物圈某一地域形成了各具特性的自然生态系统。自然生态系统连同其所处地域、时空统称生态环境。
2.2.1 自然生态系统
生态系统可分为自然生态系统和人工生态系统。未被人类干扰的海洋、森林、草原、湿地、荒漠等生态环境为自然生态环境。自然生态环境是相对的“ 自给自足”的生态环境。该环境中不同的原生物种种群分工有序、和谐相处、相互制约以实现系统的长期生存与发展。
2.2.2 人工生态环境
人工生态环境是以人类为优势种群，并按照人类自己的意志对某一选定地域进行改造以大幅度提高其生产力和消费水平的生态环境。该环境生产与消费平衡的维持需要相关的其它生态系统大量的物质资源、信息资源的投入，它的运行处于超负荷状态。因此，人工生态环境的稳定性与自我调控能力低于自然生态环境，它的平衡与稳定是脆弱的。
2.2.3 城市生态环境
城市生态环境是由城市城区及其郊区的自然生态系统、经济生态系统和社会生态系统三部分构成[2 ] 。
(1) 自然生态系统是人类生存的基本物质环境;
(2) 经济生态系统是城市生态环境中生产力的主要体现;
(3) 社会生态系统体现了城市生态系统中消费层面。
3 城市轨道交通概况
城市轨道交通是一种存在已久的公共交通方式。近几十年来，在我国曾一度受到冷落。实践证明，在高新技术迅速发展、人们环保意识迅速提高的今天，城市轨道交通以全新的面貌成为都市交通圈中公共交通骨干系统，是促进城市可持续发展的21 世纪的“绿色交通”系统。
3.1 城市轨道交通系统
城市轨道交通系统由城市(郊区) 铁路、地下铁路、轻轨铁路组成。其中轻轨铁路又含多种类型:轻轨电车、自动导轨电车、单轨电车、磁悬浮列车等。
3.2 城市轨道交通特点
城市轨道交通主要承担城市公交客运功能。其特点见表1 。
表1 城市轨道交通特点
3.3 城市轨道交通适用范围
城市(郊区) 铁路适宜长距离、大运量运输， 可做为联系城市中心区、边缘集团和卫星城的客运交通走廊; 地铁适宜城市中心区运行， 并可延伸到市区的边缘集团; 轻轨交通因运量较小， 造价较低， 可配合地铁、城市(郊区) 铁路共同组成都市交通圈的轨道交通网。
4 城市轨道交通对生态环境的影响
目前， 北京市常住人口1100 万余人， 流动人口超过200 万。城市交通圈内出行人次为8216 亿人次， 公交客运量达37.2 亿人次。机动车保有量超过150 万辆。人均道路面积1997 年为5.8 m2， 比全国平均水平低28.2 %[4 ] 。机动车交通拥堵以及其对生态环境的影响严重制约着北京市的经济发展。因此， 科学、合理的发展城市交通已成为改善城市生态环境、保证城市可持续发展的当务之急。
4.1 城市轨道交通对城市自然生态系统的影响
4.1.1 城市轨道交通系统可节约大量的土地资源
据报道， 全欧铁路用地占欧洲总面积的0.03 % ; 而公路用地却占到1.3 % ， 为铁路用地的43.3 倍[5 ] 。西欧高速铁路用地只相当于同等运量的公路用地量的40 %[6 ] 。由于城市轨道交通与高速铁路相比速度低、编组小、防护距离小， 用地率小于高速铁路。根据规划， 北京市将建设13 条主线和2 条支线总延长为408 Km 的城市轨道交通系统[1 ] 。其占用土地资源情况见表2 。
表2 城市公交系统占用土地一览表
由上表知， 若考虑北京城市轨道交通一半走行于地下， 一半走行于地面， 则规划实施后可节约土地资源9.8 km2 ～17.9 km2 。对于北京市规划区面积为1 040 km2 、规划路网占地超过1.5 km2 、且寸土寸金的市区来说， 这笔土地资源无疑是一笔巨大的财富。而北京市最近启动的中央商务区规划面积尚不足4 km2 。若不建轨道交通而改用公路交通承担公交运输时， 公路占用土地资源之多是北京市城区改造难以承受的。
4.1.2 城市轨道交通可节约大量的能源
以2020 年我国国民经济发展预测值估算， 铁路运量每增加1 个百分点， 将少占用333.4 km2 的土地资源， 同时减少能耗2Mt 标准煤[7 ] 。据东日本铁路公司统计， 该公司完成了客运总量的30 % ， 却只消耗了总能耗的7 %[8 ] 。铁路与其它交通系统的综合能耗比为1∶5.7 。
截止1998 年底， 北京地铁正式运营线路41.6 km ， 年运量为5.85 亿人次; 运营地铁长度仅为北京市区公交线路延长的1.3 % ， 却完成了公交客运量的15 %[3 ] 。
图1 为几种主要交通工具的单位能源消耗示意图[9 ] 。铁路交通的单位能源消耗量相当于公共汽车单位能耗的57.8 % ， 节约能源42.2 % 。城市轨道交通由于车体轻、路况好， 单位能耗要低于一般铁路。按一般铁路能耗计， 由图1 可知， 城市轨道交通单位能耗比公共汽车节约能耗79 千卡， 比私用汽车节约509 千卡。据此可算出， 2000 年北京市因地铁完成城市公交客运量的15 % (5.58 亿人次)， 可节约燃料油17.63 万t ， 以现价计折合人民币5 亿元左右。
注: 单位能源消耗= 各交通工具消耗的能源(千卡)/ 各交通工具运送的数量(人·km ， t·km) 图1 几种主要交通工具的单位能源消耗
4.1.3 城市轨道交通缓解了城区大气环境质量的恶化
由于城市轨道交通系统是电力牵引， 因此， 可以在城市城区实现大气污染物的零排放， 有利于城区大气环境质量的改善。虽然轨道交通在城区实现了零排放， 但为城区轨道交通提供电力及发电燃料的相关区域却承受着为城市供电带来的环境污染和生态资源的破坏所产生的后果。但由于上述地区一般位于郊区或边远地区， 环境容量一般较大， 自净能力较强， 只要治理防护措施到位， 可大大降低对自然生态环境的影响。而且， 轨道交通单位能耗仅相当于城市公路公交的57.8 % ， 因此发电站所排放的大气污染物也明显减少。经调查测试， 我国大城市汽车尾气污染物排放是城市大气环境的主要污染源。以上海为例， 1997 年上海汽车保有量为53.8 万辆， 汽车排放的大气污染物排放量见表4[10 ] 。
经监测分析， 1995 年北京市城区机动车CO 和NOx 排放量占全市各污染源排放总量的比例(即排放分担率) 分别为63 % 和50 %[4 ] 。而1996 年， 上海机动车尾气CO 、NOx 、NMHC 占市中心区排污分担率分别为86 % 、56 % 和96 %[4 ] 。机动车尾气污染已成为我国大城市大气污染的主要因素。城市轨道交通可缓解因公路交通产生的大气环境污染。
4.1.4 城市轨道交通对市区声环境的影响
城市交通噪声是市区声环境的主要污染源。据调查， 大城市交通高峰地带噪声明显超过70 dB ， 有些地带甚至超过80 dB[11 ] 。交通噪声已明显干扰了部分居民的工作与生活。由于轨道交通的特点(市中心区在地下、运行速度适中、车流密度低、昼间运行夜间停运等)， 该系统的运行噪声(Leq) 比公路交通干道噪声低5 dB～10 dB 左右。城市轨道交通的高架区段通过噪声敏感区时一般均设声屏障。因此， 轨道交通对城区声环境的影响明显低于公路干道交通。
图2 不同交通工具排放的相对单位运输数量的CO2
4.1.5 城市轨道交通的实施减少了水土流失、涵养补给了城市地下水资源城市轨道交通地面段路基具有良好的渗水性。排一定宽度的绿化带。若把建设轨道交通系统而节约的土地用于绿化可明显改善城区生态环境与小气候。
4.1.6 轨道交通减轻了视觉光污染
城市轨道交通轨道路基及两侧绿化带的光漫反射， 减轻驾驶员和乘客乘座公共汽车而由公路路面光反射产生的强烈的视觉光污染， 改善了工作条件和出行质量。
4.1.6 城市轨道交通产生新的环境影响 电磁环境影响
由于城市轨道交通是电力牵引， 因此， 该系统在运行时会产生电磁脉冲干扰， 对线路两侧一定范围内的电磁敏感设施和居民电视的收看产生一定影响。
经研究测试分析， 电气化铁道对线路两侧20 m 以外的电视收看基本无影响， 可以保证正常收看。沿线的电磁敏感设施在勘测设计阶段将按国家有关法规、标准进行防护处理而不会受到影响。
城市轨道交通由于电压等级低(为1.5 千伏， 而电气化铁道为27.5 千伏) 、电流强度小， 产生的电磁干扰信号低于电气化铁道。所以， 只要按有关法规对工程进行环境影响评价并实施有效的防护治理措施， 城市轨道交通将不会对线路两侧的电磁环境产生明显影响。
4.2 城市轨道交通对城市经济生态系统的影响
4.2.1 轨道交通快速准时提高了出行效率
城市轨道交通系统快速、高效、准时， 可以大大节约人们外出旅行的时间。根据北京市乘座公交车出行平均距离5 km 计算， 单程出行可节约12.5 min～20 min 的旅行时间。若设定乘座地铁的乘客有50 %为上班族， 以232 个有效工作日计算， 则2000 年， 北京市因乘坐轨道交通而节约的有效工时为0198 亿小时， 按人时效益9.36 元计， 全年北京市上班族因乘地铁节约出行时间而产生的经济效益约为91.7 亿元。
4.2.2 城市轨道交通的发展可拉动当地的经济发展
城市轨道交通系统的建设可促进沿线周边地区的房地产、物业开发， 促进经济发展。交通干线两侧环境质量的好坏， 也直接影响着经济的发展。据研究分析， 交通噪声每升高1 dB ， 周边的土地价格就会下降0.08 %～ 1.26 % ， 平均为0.9 %左右。反之， 则升值0.9 %[13 ] 。因此， 城市由于轨道交通的建设所产生的声环境改善无疑会产生巨大的环境、经济效益。
由于周边地区经济的发展， 也直接、间接地创造了新的就业机会。研究表明， 铁路建设每投资10 亿人民币， 每年可创造2 500 个就业机会， 这其中还不包括因这2 500 人购买消费而连带产生的就业机会[16] 。
4.3 城市轨道交通对城市社会生态系统的影响
4.3.1 改善了人们的出行质量
城市轨道交通压缩了时空距离， 减少了出行时间， 提高了人们的出行质量和生活质量。
4.3.2 加强了交流提高了精神生活质量
轨道交通密切了人际间的交往， 加强了人与人之间、信息流以及文化艺术的交流， 因而有助于提高人们的精神生活水平。轨道交通系统将促使城市圈科学合理地向周边扩散延伸， 因而也有助于人们融入自然、享受自然。
4.3.3 轨道交通系统具有较高的安全性能
据报导， 铁路运输是最安全的运输方式。以10 亿人km 统计， 航空伤亡人数为0.26 ， 铁路为0.18 ， 公路为16 ; 在货运中， 铁路事故率和伤亡人数仅为公路的1/ 38[6 ] 。而城市轨道交通因其部分走行于地下， 部分高架， 地面部分也采取了有效的安全防护措施。因此， 它的安全性能更高。而城市居民的出行经验和感受也表明了城市轨道交通的安全、准时和舒适性。随着轨道交通的建设， 将吸引越来越多的私家车主和骑车人改乘轨道交通工具上下班。届时， 城市交通环境将会得到更好的改观。
4.4 城市轨道交通对相关地域生态环境的影响
(1) 由于以能源产地生态环境影响和恶化为代价致使城市轨道交通系统产生经济、社会、环境效益而被人们视为“绿色交通”方式时， 受益城市应从其节约的自然资源成本和利润中提出一定额度的生态环境补偿费， 用做相关区域的资源开发和生态环境防护治理费用， 以保证大环境的正常运行。实现共同繁荣、共同可持续发展的目的。
(2) 科学规划、合理设计使轨道交通系统发挥较好的社会经济和生态环境效益在规划设计城市轨道交通系统时， 不仅要研究都市交通圈内人流、物流、信息流的流量、流向和节点分布， 研究轨道交通系统与公路交通网的科学、有机地配合， 以取长补短; 还要研究分析相关地域自然生态、经济生态、社会生态系统的特点与关系;
参考文献
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5 李业进摘译. 铁路的环保优势及法国国营铁路的环境措施. 中国铁路， 1998 (8) : 21.
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11 张鹏飞， 姚成. 高速公路与城市道路沿线交通噪声对环境的污染分析. 城市环境与城市生态， 1999 ， 26 (3): 29～31.
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13 陈长虹， 鲍仙华. 全球能源消耗与CO2 排放量. 上海环境科学， 1999 ， 18 (2) : 62～64.
篇7
1、有较为完善的管理机构。本次行程所安排参观的社区服务中心，据香港同行介绍，都是由香港政府统一投资，统一管理和统一指导，各社区服务中心有专职人员从事该项工作。作为香港政府具体协调负责此项工作的部门是民政事务处。香港政府在全港各地根据实际需要开设了多个社区服务中心，为全港市民提供各种有偿、低偿或无偿的服务。如坚尼地城明爱莫张瑞勤社区服务中心等这一类由政府投资的服务中心，在全港就有13家之多，这还不包括政府配套楼宇内所开设的社区管理中心。应该说，经过多年的努力，香港政府在全港开设有多个社区服务中心，社区服务遍地开花，而且所有的社区服务中心都有一个统一、鲜明的标志。社区中心在香港社会的发展中起到了十分重要的作用。他们上为政府排忧解难，下为居民群众解决后顾之忧，香港政府部门已明确地把社区服务纳入到为社会政府部门所要完成任务的一项重要的指标。香港社区中心的建立和发展，也是香港经济繁荣和社会进步的具体表现。
2、有完善的服务体系。在考察过程中，给我们留下最深刻印象的就是香港社区的服务项目较为完善。无论是挂牌的社区服务中心，还是以小区内的物业管理为主的服务中心，都有一个共同的特点，就是服务项目完善，并且层出不穷。据介绍，他们在开设服务项目时，都是尽量根据居民群众的需求来开设。一般来说，主要的服务内容包括了四个大方面：一是社会工作，如扶幼、青少年社区服务、智障康复、安老、咨询、义工等；二是教育工作，包括了特殊教育、普通教育、幼稚园等；三是医疗服务，为有需要的居民提供各种医疗服务，或联系医疗点进行上门的服务；四是社会接待工作，积极与社会有关部门密切配合开展社区服务，根据实际需要新开设一些服务项目和服务种类，以进一步完善社区服务的内容等。
3、有较强烈的公益意识。在参观和所听介绍中，我们强烈地感受到香港政府一向以来，对如何抓好社区服务工作是相当重视的，政府部门也定期开会研究社区建设工作。同时，政府在每年的财政收入中，都按照一定的比例，直接投入到此项福利性的事业中，用于改善社区服务设施，服务环境和服务内容。他们视之为是稳定社会，实现以人为本的管理，增强香港市民归属感的一种重要的手段。例如，全港社区向社会提出了“服务多元化，全面照顾确到家”等很多人性化的统一口号，在社会或媒体上进行广泛宣传，其强烈的公益意识可见一斑。实践证明，这一方法，是十分成功的，收到了积极的效果。
4、有一批高素质的义工队伍。在考察和听取介绍中，我们了解到香港整个义工队伍和志愿者队伍都是十分庞大的。从义工队伍的管理来说，主要分为注册和非注册两种。在加入香港义工队伍行列前，他们都必须到专门的机构接受严格的培训，经过考核合格后，才被安排到各社区再具体从事服务工作。香港亦有专门机构对义工队伍进行跟踪，政府部门经常向社会各界进行义工工作的宣传和推介，动员和呼吁不同年龄，特质，专长的人士，加入香港义工队伍，为区内有需要人士，提供适切的服务。政府部门还明确地规定了义工的角色，工作的范围，工作的意义以及义工所必须具备的工作态度、工作责任以及工作权利等等。
二、香港社区建设工作给我们的启示
1、提高认识，转变角色。从我区乃至我市目前的情况来看，社区服务工作还是不够完善的，开展的情况也不能令人十分满意，当然，这包括有很多客观和主观的原因。从客观上来说，与我们的这项工作起步较晚，经济水平欠发达等有关，特别是对以农业为主的我区来讲，其差距就更大了。从主观上来说，就是我们政府各级部门的意识还跟不上，对抓好社区服务工作还缺乏一种紧迫感。所以我们认为，只有我们政府各级部门提高认识，转变职能，抓住机遇，急起直追，才是我们抓好社区服务工作的根本，才能从根本上提高居民群众的生活质量，落实“三个代表”的要求。
2、加大投入，夯实基础。社区服务工作是否能搞得有声有色，富有成效和富有旺盛的生命力，当然有很多方面的原因，但毋庸置疑与政府的大力支持和投入是密不可分的。只有相应的投入，社区各类服务项目才能进一步完善。因此，建议政府部门最好能明文规定，在每年的财政收入中，按照一定的比例，投入到社区服务建设中，并力求做到逐年增加。结合我区的实际情况，建议在筹集资金的方式上，可以采取区、街和社区各出一点的办法解决，以加快资金增长的速度，社区还可以通过有偿或低偿的形式，向辖内居民收取一定的服务费用，以逐步形成良好的自我造血功能，直正做到取之于民，用之于民。
3、改革体制，服务社群。目前我们的社区服务工作，与全市各区（县级市）一样，就是涉及的部门较多，包括民政局、宣传部、组织部、政府办、人事局、计划和物价局、编制办、市政和建设局、国土房管局、公安分局、环境保护局、司法局、教育局、劳动局、文化局、卫生局、计划生育局、体育局、科技局（科协）、爱卫办、环卫局、城管办、税务局、总工会、妇联、团委、残联等多个部门，由于职能与要求的不同，因此在开展社区工作过程中，往往存在着各部门自搞一套、政出多门或职能交叉重叠的情况，如开展“绿色小区”、“无‘六乱’小区”、“无毒小区”、“安全文明小区”、“文明社区”、“卫生小区”等活动甚多，各部门的出发点都是好的，但往往由于缺乏协调，收效并不明显，这样下去的话，不仅令社区居委会应接不暇，无所适从，更重要的是造成了我们资源的严重浪费。因此，建议区要专门成立一个协调机构，把各有关部门开展此类活动都统筹起来，合理安排，把有限的资源真正利用好，以彻底解决各搞一套的弊端。
4、整合资源，拓展领域。这次对香港社区的考察，虽然时间很短，行程匆匆，但是我们一行却强烈地感受到，就是一个成熟的社区服务中心，必须要有完善的服务内容和项目，有充足的服务设施和可供选择的多种服务类别，最主要的是能根据时展和居民群众的需求而开设新的服务内容，换言之，就是居民群众有什么需要，就应该开设什么内容的服务。如：香港不少社区针对香港目前社会竞争大，民众心理压力重，自杀人员不断增加等特点，特别开设了“面向太阳”嘉年华会的活动，旨在帮助困难朋友渡过难关，解除心理包袱，笑向太阳，走向明天。这一活动自开通以来，得到了香港社会众多人士的欢迎，及时地化解了社会上的各种不稳定的因素。因此，我们要学习香港社区服务成功的做法，不断拓展服务领域，增强社区服务的功能，社区服务的方式可以是有偿、低偿或无偿，从代表最广大人民的根本利益的高度去开展社区服务。服务的质量，手段也要跟进，用一句时髦的话来说，就是要与时俱进。总而言之，我们社区的定位是服务而不是经济，社区要能真正起到“小政府，大社会”的作用，作为最基层的一个政权组织，我们一定要充分地利用好这一阵地，政府各级部门同时也要给予更多的期待和关注。
篇8
在欧洲有这么一个众人皆知的传说。相传在很久以前，一个叫色雷斯的地方出了一名著名的青年歌手叫奥尔菲斯。上天赋予了他神奇而优美的歌喉。他的歌声能使山石树木变得富有生命力，因此得到了阿波罗的喜欢。阿波罗授予他七弦琴，奥尔菲斯用这把琴弹出的音律美妙绝伦，以至山岳动容，流水敛神。被注入生命的石木被音律所感染，随着音乐跳动起来，瞬时间一幢幢绝美建筑物平地而起。音乐的节奏和旋律也永远附着在了这些建筑物上。虽然只是一个美丽的传说，但它却表达了前人对建筑和音乐之间关系的一种理解。
回到现实中来，在人类几万年的历史长河中，无数的大师们用自己的理解和感受总结出被世人认同的建筑与音乐之间的关系。德国哲学家谢林在他的《艺术哲家》中提到：“建筑是凝固的音乐。”在这里他把建筑潜意识的理解和音乐的关系淋漓尽致的一语道尽。而从音乐上去理解，德国音乐理论家、作曲家豪普特曼在他的《和声和节拍的本质》中也类似的说到：“音乐是流动的建筑。”他又从另一角度把音乐的内在感受用建筑裸的有形化的表现了出来。
然而建筑设计中的艺术法则与音乐创作中的艺术法则在美学意义上更是息息相通的。像建筑创作和音乐创作中都讲究主题与形象、性格与风格；两者在表现形式上同样讲究统一与均衡、韵律与节奏；结构上的比例与尺度；技巧上的重复与变化。无不透露着两者之间的融合。
1 创作上的相通
建筑艺术或多或少会影响作曲家的音乐创作，从而有意或无意的表现在音乐创作中。像《英雄交响曲》的创作，贝多芬就受到当时巴黎建筑群的启发。而舒曼的《莱茵交响曲》就是在受到科隆大教堂震撼的气势后，而萌发的创作灵感。建筑师在寻找灵感时，也会常常一边听着音乐一边徒手在纸上画着什么。从乐曲中得到不同的创意。在电视的情节中也有这样的描述：设计著名歌剧院的天才设计师一边在听贝多芬的交响乐，一边在手中无意识的画着自己设计思路，他运用交响乐中乐器出场的排列顺序作为主题来设计歌剧院。把歌剧院冷冰冰钢筋混凝土的结构和虚无缥缈的音乐旋律完美的结合，使音乐中呈现着建筑，建筑中又传递着音乐。
地球上许多著名的建筑物都与音乐之间有着完美的结合，闻名遐迩的北京天坛是我国古代四大回音建筑之一，它把建筑与音乐做到了天衣无缝的完美融合，闪耀着古代劳动人民音乐智慧的光芒。意大利比萨斜塔闻名全球，特别是比萨大教堂的钟塔，塔的顶层装有七座音阶钟，能发出七个基本音符，是一座有趣的音乐塔。当教堂举行盛大仪式的时候，斜塔上就会响起叮当叮当的音阶，这时的斜塔在悦耳的音乐中，更显得令人神往。。世上不仅有音乐壁、音乐塔、还有能奏乐的墙。以《马赛曲》闻名于世的法国马赛市卡特拉纳地铁内，有一垛不同寻常的音乐墙，他能随着行人的脚步演奏出不同节奏的音乐，他的设计是借助专门的计算机技术而成，行人既是音乐演奏者，又是音乐欣赏者。
2 形式上的共鸣
建筑的造型艺术在于形式，它能激发起同相近音乐的情感共鸣。而在音乐中，音响的造型功能，可以使音乐的旋律体现在音乐的形式特征上，我们通过他的形式美去把握建筑的要素。也就是说，音乐可以通过你的耳朵进入你的心里，把一个又一个的音符变成了一块又一块有棱有角的物体，继而形成一座外观各异的建筑物，同时展现在你面前。而在建筑中，你又能通过建筑的旋律和风格感受到属于这座艺术品它自己独有的音乐。
当你在听不同形式的音乐时，看不同风格的建筑时，你就会感受到它们之间密不可分的联系。比如当你在听《小霓裳》时眼前会浮现江南的水阁。听《英雄》时会望见宏伟的万长城。还有那《庄严弥撒曲》让人能感受到圣·斯蒂芬大教堂的存在。而这种无形的联系便构成了建筑与音乐之间的融合。还有巴洛克时期的建筑和音乐，这一时期的艺术造诣是当时社会历史背景下的突出产物。巴洛克的建筑装饰是光怪离奇的、是绚丽夺目的、同样是珠光宝气的。它运用透视的原理使之产生幻觉，从而加强了建筑的空间感和层次感。同时采用凹凸起伏、明暗对比、光影变化等处理手法使建筑产生离奇的气氛，增加戏剧性，使之更显得富丽堂皇。而巴洛克音乐同样是追求幻想，唯美。它运用无穷动的音乐旋律、阶梯式的力度变化、疯狂的感情倾诉、复杂的复调风格等来夸张细部情感，使表情细腻丰富，形成戏剧性起伏的音乐。它们之间风格的相同性也就注定了它们之间的相通性。进而它们之间的融合便是自然而然了。就像你听那个时期巴赫咏叹调时眼前会浮现出意大利的罗马耶稣会教堂，而看到十七世纪欧洲巴洛克风格的建筑时耳边会回荡起许茨或是亨德尔那华美的乐曲一样，我们可以从建筑中读出音乐的存在，在音乐中听出建筑的旋律。
3 结构上的相近
黑格尔对建筑与音乐的关系评价为：“音乐和建筑最相近，因为象建筑一样，音乐把它的创造放在比例和结构上。”
建筑的结构受到数学和力学的影响，数学中绝对的，可识别的比例关系是建筑整体美观必不可少的参考因素。因此，建筑师衡量建筑结构形式美的原则之一就是比例关系。而音乐的结构存在于各要素与音乐语言之间，是一种缜密的逻辑方式，各要素只有合理的组合在一起，才能形成旋律的多样化统一，才能把音乐的整体性、连续性、动力性表现出来，使人们从中体会到音乐的美。比如曲式中的起、承、转、合，也就是欧洲传统音乐中的陈述、巩固、发展、终结。这四块乐章其结构和北京典型的四合院结构的形式十分相似。宅门及倒座房（南房）是第一乐章。垂花门为第二乐章，东西厢房、北房（正房）为第三乐章，后罩房是最后第四乐章，也就是终曲。整体又和谐，充分体现了建筑美的法则。
建筑与音乐在结构上的融合还体现在空间与时间上的转化。当你倾听交响乐的时候，多层次的音响结构组合，戏剧性展开的音乐主题，便随着联觉与通感等心理功能呈现出一个恢宏的空间世界。使原本时间的事物同时有了空间的联想。同样，你游走在中世纪哥特建筑中，也如同在品味一首世界古典名曲。向上的线条和五彩斑斓的高窗就像是有力的和声，一排排束柱与尖尖的拱券结构仿佛是那强烈的节奏。从广场到钟楼经由长长的巴酉利卡直达圣坛，谱写着由前奏进入主题，慢慢展开直到的时空变化。在空间的三维事物上赋予了时间的旋律。人们就是从这种均衡的结构层次、合理的逻辑组合、巧妙的时间空间的转换中去体验建筑与音乐的美感。
4 技巧上的契合
“重复”是音乐创作的最重要也是最基本的手法之一。从这点看来，建筑与音乐是不谋而合的。他们之间存在着惊人的相似。一座建筑，由左到右或者由右到左一柱，一窗；一柱，一窗地排列过去，形成“柱，窗；柱，窗”的2/4拍子；若是一柱二窗的排列法，形成“柱，窗，窗；柱，窗，窗”3/4拍子的圆舞曲；若是一柱三窗的排列法，就是“柱，窗，窗，窗；柱，窗，窗，窗”的4/4拍子了。当然，这种重复的建筑韵律是建筑设计所形成的可见元素的重复。然而，建筑的表现效果正是凭借这些简洁的、具有威力感的重复关系相互协调而产生的。如同哥特式教堂重复的垂直于尖拱，罗马大角斗场重复的拱连拱结构，希拉神庙重复的柱廊，以及北京颐和园长廊里重复的立柱，从建筑中都可以感受到音乐的典型韵律，在古典音乐中都可以找到与之相对应的节奏。梁思成、林徽因先生也曾说过：“一柱一梁的连续重复，好像四分之二拍子的乐曲，而一柱二窗的立面节奏，则是四分之三的华尔兹。无论哪一个巍峨的古城楼，或一角倾颓的殿基的灵魂里，无形中都在诉说，乃至歌唱。”建筑的形式语言和音乐的表现语言相同，在时间和空间上都强调对称，在形式上都可以采用重复的手法表达其韵律节奏，在表达意境上都表现出一种飘渺朦胧的状态，而并非裸的表白。如果说，音乐中的交响乐是因为他们的严谨节奏而显得气势宏伟、均匀完整。那么建筑中的建筑群便是由于他们富有美的旋律而表现出和谐的高低起伏。美的法则在两者之间被充分展示， “重复”在这两种法则上不谋而合。
5 结束语
建筑的存在，建筑的功能以及建筑的审美，本身并不只是凝固的状态。在某种程度上是具有精神向往的。在外形的凝固之上它是流动的。而音乐本质也并非只是流动的。它的韵律，它的思想，以及它的时代创造。在一定程度上具有自身的生命存在点。在时间的流动上形成了空间的凝固。
建筑师，设计者们在音乐上能够多一些认识，把音乐恰当的融合在建筑中，全面提升设计的内在品质。那么，由此所设计出的建筑创作一定会获得更大的自由空间，得到更有益的启迪和灵感。创造出更优美的建筑环境，使这个世界充满美妙的乐章。
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近年来我国轨道交通发展迅速。据不完全统计,截止2008年9月,已经有21个城市(含香港、台湾地区)开通运行,运营里程已从1995年的43千米增加到775.6千米,目前约有20个城市正在规划,建设线路达50多条,预计到2015年通车总里程将超过2 000千米。总体来说,轨道交通作为城市公共交通的重要工具,其大运量、快速、高效、安全、节约资源等特点为缓解大城市的交通拥挤提供了有效的解决路径,但巨额的投资、高昂的运营维修成本、线轴式的运输特点以及大众运输对象也为政府在建设、投资和运营轨道交通过程中提出各种难题,这就为政府制定相应的公共政策提供了必要前提。本文基于公共政策的理论和框架,探讨我国轨道交通的公共政策制定与实施中的一些关键问题。
一、相关的文献回顾
国内关于轨道交通方面的公共政策研究主要有两个层次。从现实来看,以建设部《轨道交通规范性意见》为标志,各地区相继出台了轨道交通运营管理办法,其主要内容涉及到规划与用地管理、建设管理、运营管理、安全管理、应急处理和法律责任等方面。这些办法在确定建设、运营和投资主体下,明确各种条件下的管理措施和方案,通过法律规范等形式约束了乘客的一些不规范行为等。这些管理办法可以称为公共政策的一种表现形式,它主要是行业内主管部门根据行业情况制定的规范行业行为和发展的政策,尽管与公共政策有区别,但所涉及的方面有很强的一致性。理论层次关于轨道交通公共政策的探讨主要涉及到轨道交通运营过程中的投融资、定价与补贴等问题[1],分析思路主要是借鉴国外一些城市的管理经验,探讨在我国城市轨道交通中的可能性。
国外城市轨道交通的公共政策主要有两种形式:其一是法律法规。以法律法规对轨道交通的公共利益进行规范;其二是管制(regulation)。美国有些城市就是通过公用事业委员会实现对城市轨道交通的管理。从英国伦敦、新加坡、美国加州与纽约等地的法律条例与管制措施来看,其主要涉及建设、运营、筹融资、安全等方面,但更多地是关注于政府与公司的关系、公司的财务预算与亏损解决、公司的权利与义务等[2-3-4]。
可以看出国外相关问题的讨论与国内存在一定的差异,其根源在于发展的阶段不同,国外城市进入到运营期,规范运营过程中的政府与运营企业的关系是关键点;我国轨道交通正处于大发展时期,建设、规划是主要任务,运营还不是目前阶段的重点。各个城市所面临的经济和社会情况不同,决定了轨道交通相关政策也会存在一定差异。因此,我们认为不能简单地套用国外的管理经验,也不能简单地复制其他城市的管理办法,应当在理清轨道交通公共政策性质的前提下,讨论轨道交通公共政策的特点与内容。
二、城市轨道交通公共政策的性质和特征
尽管关于公共政策含义存在不同流派上的争论[5]。但通常意义上,城市的公共政策是基于满足城市群体的公共利益为目标,以城市社会收益最大化为目的的一种政策选择和实施体系总和。它至少应包括决策目标、实施主体与机构、相关的制度安排以及决策的子系统等要素。它与行业部门规章的明显差别在于其实施的目的不同,政策面向的对象不同,由此导致在政策内容以及政策执行和实施方面存在很大的差异。表1说明公共政策与行业部门规章的差异。
1.轨道交通公共政策的特征
轨道交通公共政策就是以城市轨道交通的建设、发展与服务为主轴,以城市公共服务为对象,以满足城市人群公共利益为宗旨,以促进城市轨道交通健康发展为目的,激励、引导和规范参与轨道交通各主体的公共行为,由政府制定、协调、管理和监督关于轨道交通产业发展、服务活动等具有公共性特征方面的相关政策组合。作为体现政府意图和导向的政策组合,显然需要满足以下几点特征:
第一,公共性。
公共性是轨道交通公共政策的最根本的体现,也是制定、执行与修改公共政策的理论基础。通常意义上,轨道交通的公共政策集中体现轨道交通在生产、建设与服务过程中所有涉及公共利益的意志。它主要从生产和服务两个方面来体现。在生产过程中,它表现在产业制造环节的公共服务平台、产业发展、援助和竞争政策、建设过程的外部性等,表现出在生产环节中的公共性质与共用性质;在服务过程中,它体现出对城市居民在出行过程中,便捷、环保、舒适、经济等方面的基本出行需求的满足。
第二,系统性。
系统性是强调公共政策各部分内部以及它们之间在空间与时间上的相关合作和分工的关系。轨道交通公共政策的系统性则强调轨道交通生产、制造、设计、建设与服务各环节的公共性政策的建立、形成及相互关系,也强调了从政策过程中的制定、执行与完善各环节的相互整合。建立系统性的轨道交通的公共政策是必要的,这是由轨道交通生产与服务特性、服务的过程与长期性所决定。
第三,阶段性。
大城市的轨道交通系统的建设过程一般都比较长,这就需要城市政府针对不同发展阶段采取不同的政策重点和目标。在建设期,在优先发展大容量公共运输工具的政策指导下,对轨道交通的建设、运营方面给予阶段性的支撑;在城市成网之后,实现密度经济,更多地采用严格的服务监管与市场导向相结合的方式,即要充分发挥轨道交通在城市交通的基础性作用,又能吸引更多的社会资本进入该行业,共同促进和推动该行业的发展。因此,阶段性是城市在发展轨道交通过程中公共政策的必然体现。
2.轨道交通公共政策的体系框架
城市轨道交通的公共政策体系主要包括三个方面。从公共政策内容来看,主要包括轨道交通公共政策的目的与目标、公共政策的主要工具以及不同阶段等,反映的是不同时期和阶段公共政策的一般性目的与工具的适应性;从公共政策的执行过程来看,主要包括公共政策的制订、实施与完善,反映的是公共部门执行权力的变化;从公共政策的服务对象来看,轨道交通包括了产业制造、城市轨道交通的规划与设计、轨道交通的建设过程以及轨道交通的运营(服务)过程等若干环节。反映的是轨道交通各环节的公共性特点。
三、我国城市轨道交通公共政策的现状
从制度角度来看,任何一种政策都具有某种意义的规范性。公共政策更具有公共范围内的规范。因此根据制度逻辑,大多数公共政策实际上包括了两个方面:其一是公开的公共政策。也就是可以通过法律文本体现出来的正式的公共政策,这一部分的公共政策均涉及到了轨道交通的规划、建设、运营、安全以及法律责任等诸多方面,我们将其称为“基础性的公共政策”;其二是不在大范围公开的政策,或者是政府对行业的支撑计划或补贴政策,这也是正式的公共政策的一种类型,但是仅仅在行业内的公共政策,我们将其称为“关键性的公共政策”。
1.中央政府关于轨道交通建设、运营等的国家政策
随着城市交通日益成为影响城市正常运行的关键性因素之一,国家重视城市轨道交通发展、建设,加大投入的同时,相关政策也在逐步完善,所制定的政策多为城市轨道交通发展政策、建设规划政策、产业性及标准性政策等。主要相关的轨道交通发展的政策4过程如下:
(1)公共交通发展政策(1985年)。第一次提出大力发展公共交通,以公共汽车、无轨电车为主,发展出租汽车。特大城市应逐步发展快速有轨电车、高架和地下铁道,吸引更多居民使用。
(2)规划建设技术标准政策(“七五”期间)。系统归纳了城市轨道交通系统所涉及的各类专业工程应用技术,规定了建设前期工作的程序和方法,提出了具有普适性的综合技术标准,拟定了条理化和规范化的指导性意见。
(3)轨道交通建设政策(20世纪90年代)。轨道交通线路近期高峰小时单向客流量达到1万人次时可建设轻轨交通;百万人口以上的大城市在主要客运通道上单方向高峰小时达3.5万人以上,远期单方向高峰小时要达5万人以上允许建设地下铁道。
(4)宏观调控政策(1995年)。对于已经批准建设地铁的城市应努力做好建设工作,并组织力量研究解决建设中出现的问题。对于那些尚未批准,但城市交通又必须通过轨道交通项目来解决的城市,国家在从严审批的基础上出台政策,在财力上予以扶持保证,积极鼓励和支持这些城市充分、深入地做好建设前期准备工作。
(5)轨道交通发展政策(1996年)。继续做好轨道交通建设前期准备工作,制定城市轨道交通发展规划;从城市实际情况出发,合理确定城市轨道交通建设规模和标准,采取各种措施降低建设费用;加速城市轨道交通技术装备国产化研制工作,新型轨道车辆要自主开发和引进技术相结合。
(6)国产化政策(1999年)。城市轨道交通国产化政策规定各城市采购地铁车辆,国内生产部分必须超过总价值的70%。
(7)建设管理(2003年)。2003年国务院办公厅颁布了《关于加强城市快速轨道交通建设管理通知》([2003]81号),规范了城市轨道交通发展的条件、资金筹集与服务运行的方式。
(8)运营管理(2005年)。2005年建设部颁布《城市轨道交通运营管理办法》(建设部令第140号),首次从法律层面上论述了城市轨道交通规划、建设与运营管理等方面的内容和具体措施,该文件也可以被视为国家关于城市轨道交通的第一份较为全面与完整的公共政策表述。
2.城市轨道交通的基础性公共政策现状
城市的轨道交通政策伴随着各级城市的轨道交通发展而逐步推进。2002年上海市颁布了《轨道交通的管理条例》,2005年,作为当时轨道交通的主管部门建设部颁布了《运营管理办法》,北京、天津、上海、大连、沈阳、广州、南京等许多拥有或者即将拥有轨道交通的城市纷纷以此为蓝本,出台了当地城市轨道交通建设运行管理方法。从内容上来说,基本上保持了与建设部文件相一致的特点,成为城市轨道交通的基础性公共政策。
从内容上,各城市的管理办法都将管理的重点放在了管理职能划分、规划管理、建设管理、运营管理、安全管理、应急管理与法律条例等方面。在涉及资金管理与使用、运营公司的选择、轨道交通的价格和补贴等关键性方面,则提供了一个概念性的框架,缺乏操作性。
3.城市轨道交通的关键性公共政策的现状
基础性公共政策实际上基本体现了政府在轨道交通公共政策所要关心的主要内容,如所涉及的各环节权属关系、管理内容、管理工具等。但针对一些关键性的环节,所公开的公共政策还是比较模糊的。如资金的筹措与管理、定价机制、补贴、运营方式等。这些方面,各城市政府都分别出台一些具体的政策措施来加以完善,从政策内容、实施方法与工具等方面来看,不尽相同,效果也参差不齐。
(1)关于资金筹措方式。
轨道交通建设与运营资金的需求量都相当巨大,筹措这些资金尤其是建设资金是城市轨道交通建设环节中最关键的问题之一。各个城市除了以财政资金作为担保之外,采取了多种方式,但具体采用什么方式吸引银团投资与国外资金进入,目前还处于“八仙过海、各显神通”之中。从目前广泛采用的办法来看,主要的资金渠道有三个:其一是地方政府的财政支持,约占30%―40%;其二是当地的银行贷款,约占30%―40%;其三是企业自筹资金和社会资本(上市融资、其他企业借款等),约占10%―20%;最后是世界银行或者其他国家的长期低息贷款,约占10%―20%。
(2)关于轨道交通运营方式。
轨道交通的运营方式在建设部颁布的管理办法中明确提出了采用特许经营的办法施行,但许多城市并没有将这一承诺放在管理办法之中。管理办法中对于政府与轨道交通运营单位的关系、轨道交通的运营方式、公司性质、公司运营的组织方式、公司的运营范围和权限缺乏明确的定位,这就为运营单位与政府关系的模糊性提供了条件。由于涉及到公共利益,尤其是如果采用公企业的方式进行运营,就必须进行更加细节的规定,以此才能符合“公共财产”的公开性原则。
从表2中可以发现,国内主要城市的轨道交通运营方式基本上与投资业务分离,运营只承担运营期间发生的各种费用,采取自负盈亏的市场化方式。
(3)关于轨道交通定价机制。
从定价机制来看,所公开的管理办法中已经把轨道交通定价机制纳入到政府定价方法之中,要求由各地政府制定、管理轨道交通定价水平,运营公司无权决定与更改。显然轨道交通的价格决定与执行是一个由各城市政府严格管制的领域,但就具体的实施方法与途径来看,还面临诸多比较模糊的问题。
从现有的定价方式来看,有“一票价”和“按里程计价”等两种形式,也可以分为有具有福利意义的定价(如北京)和基本保本意义的价格(如上海和广州)。由于轨道交通价格决定权与运营服务缺乏明显的相关性,其定价权由相关的政府部门决策。对于轨道交通运营而言,定价多少并不重要,因为定价与补贴具有“两难”权衡的特点。价格高了,政府相应的补贴就会减少,而价格低了,政府相关的补贴就会增多。因此,定价政策实际上不但取决于政府公共决策中对公共利益的理解与表达,还取决于当地的财政实力以及关于城市经济发展的认识。
(4)关于轨道交通补贴政策。
补贴的选择是轨道交通运营过程中不可避免要遇到的问题之一,也是政府对具有公共服务的商业化企业提供的激励方式的工具之一。补贴先期假定了轨道交通企业的公共服务的地位与内容,由于公共服务具有普适性、平等性等特点,决定了这种服务是面向本市广大消费群体,在这种条件下才可能为补贴创造前提。从目前各城市轨道交通所公开的政策来看,在补贴环节方面,补贴多面向投融资环节。对于运营环节,只有当政府采取低价格时,政府才对运营企业采取一定的补贴,当政府采取维持保本定价时,政府很少对运营服务的企业进行补贴,即使补贴,额度也很少。在补贴形式选择方面,主要通过直接补贴和政策补贴等方式,北京与上海等地均采用定额补助的方式,广州利用土地出让金来补贴轨道交通的建设资金缺口。在补贴的时期选择方面,绝大多数政府对企业的补贴均采取一年一“定”的方式,因此,变数很大,预期不确定的因素很多。
四、轨道交通公共政策的矛盾与出路
从总体上看,伴随着城市轨道交通的快速发展,各种关于轨道交通的政策也逐步得到了发展与完善。上述的相关政策为轨道交通在规划、投资、建设、运营甚至制造过程创造了良好的条件,但由于轨道交通自身多环节、多部门的复杂生产和服务的部门特点,以及公共服务的特征,决定了其公共政策的复杂性、系统性与阶段性,因此,我们认为目前轨道交通的公共政策还存在一些问题和矛盾。
1.从目的与对象来看,受众主体较为单一,缺乏面向不同主体、不同环节系统化的政策
已有的公共政策可以将其视为总则性的和框架性的,其主要的利益出发点仍以部门利益为主,由于轨道交通所涉及到消费者、运营商和投资商不同的活动主体,从产业环节来看,它包括制造、建设和运营等不同部门,因此从公共政策的内容来看,不能用产业或者部门利益替代公共利益,应该存在面向不同主体的政策及其实施机构。总体可以归结为表3所示:
2.从阶段性来看,缺乏关于不同时期公共政策的调整与思路
目前的公共政策缺乏对时期的把握,将建设与运营捆在一起,尤其对建设期和运营期的工作重点缺乏阶段性的认识。以北京市为例,从1980年北京市拥有第一条地铁以来,轨道交通一直是北京市公共交通发展的主题之一,2005年以来,北京市正式将轨道交通的建设与发展作为发展公共交通的关键性工具,计划中到2015年北京市的轨道交通线路将达到561千米,跻身世界规模最大的轨道交通城市之一。在未来5年左右,北京市轨道交通建设仍然成为中心任务的条件下,把握和调整北京市轨道交通的公共政策,在推动与保障建设任务的前提下,规范运营环节的管理,是保持政策连续性的重要任务与内容。
目前北京市的轨道交通的公共政策是以建设为主。其主要特点是强调投融资政策,政策重点主要是以投融资为主体,兼顾经营。随着路网逐渐形成规模,大规模建设进入尾声,轨道交通的运营效率以及经济推动效应就应该作为轨道交通公共政策以及公共战略的重点。因此,在不同的发展阶段中,需要针对不同的战略目标,制定不同的政策框架。但也应该注意两个不同阶段战略目标的相互衔接,推动公共政策的持续性与权威性。
3.从公共政策构成的内容来看,政府与运营环节的关系并不十分明确
已有的公共政策尽管对运营环节制定了相关的政策框架,要求建立以特许经营为导向的管理体制,但就目前执行的情况来看,这种特许经营合同并不十分完善。其主要表现为:
(1)特许合同只有单纯的责任,缺乏明确的利益分享与成本分摊机制。特许合同是运营环节中公司的根本,它决定了公司的发展空间和持续增长能力。对于轨道交通运营企业来说,公司需要承担轨道交通的公共服务,但同时,公司也需要自身的发展。因此,政府与公司之间的特许合同实际上包括了两个方面:一方面是政府要确定运营公司作为轨道交通惟一运营商,另一方面以此为基础上,政府需要运营公司提供公共交通的服务,这是一种公共服务的购买。目前政府仅仅将运营公司单纯地作为公共交通的服务机构,由此就限制了轨道交通运营组织的发展,也限制了轨道交通在城市经济中的最大效能的发挥。
(2)以财政补贴代替购买服务不能提高轨道交通运营公司的效率。目前绝大多数城市在运营阶段,在轨道交通的价格采取普惠制的条件下,运营公司很难补偿其运营成本,需要政府对其补贴。目前绝大多数城市采取的财政补贴方式可以视为隐合同关系,这种关系缺乏长期性,只具有很低的激励效能,不利于提高运营公司的效率。因此,在公共购买服务条件下,给定轨道交通的公共服务特征,明确政府与企业的合同关系,合理地确定补贴方式,既能激励企业保证完成公共服务活动,又能够促进公司快速发展,这将是未来轨道交通公共政策的关键内容之一。
4.从项目管理来看,企业组织关系尚处于不断变动之中
从目前投资、建设和运营环节来看,轨道交通作为项目运营有两种基本的形式:一种是一体化管理。以上海为例,上海将投资、建设和运营整合到一个公司集团,由一个公司来管理运营轨道交通全部过程。另一种是专业化管理。以北京为例,北京市将轨道交通项目分解为京司、建设管理公司以及轨道交通运营公司,分别承担轨道交通投资、建设和运营。事实上,从目前的情况来看,各城市的项目管理模式仍然处于不断变动之中,上海市以前是专业化分工,最近转向一体化组织,北京以前是一体化管理,目前是专业化管理模式。应该看到,不论是总和的形式还是分离的形式都是一种组织安排类型,这种分离式的组织形式能否满足轨道交通实际运行的效率,并不取决于这种组织形式本身的好与坏、优与劣。
5.从实施机构来看,机构关系有待于进一步协调
管理体制是否有效率取决于它与实际事务是否能够实现责权利相一致(权责明确)、各环节是否能够有效协调(分工协调)等因素。从目前的管理体制来看,负责对轨道交通的建设、投资、规划与运营等环节的管理体制实行的是专业化分工管理。也就是说,从最终的管理决策来看,发改委负责投资,规委负责规划设计,交通管理局负责运营事务,建设局负责建设环节,其他部门分别负责其中的某项事务。这种专业化的管理模式是否合理也不取决于管理模式本身的好坏,但这种模式是否能发挥作用取决于以下几个因素:
(1)权责关系是否明确。
每一个部门的权责是否能够明确或者到位是这个部门是否具有管理效率的关键。以北京市轨道交通内部的管理体制为例,交叉管理仍然存在。由于轨道交通各环节之间联系紧密,从规划、融资到建设、运营,专业化特征明显,但环节之间相互交叉,不可避免导致管理职能交叉。例如轨道交通管理处与轨道交通运行指挥中心之间的责权关系就不甚明确。轨道交通管理处负责安全事务与行为规范,类似于制定与管理行业法律、法规的监管机构。轨道交通运行指挥中心承担轨道交通运营过程中各种业务审核与管理。从权责内容来看,无法判断两者谁是管理运营部门的最终行政管理部门。
(2)部门之间的分工与协调。
部门之间的相互协调,尤其是涉及到经济利益的相互协调的程度在某些方面是决定这种管理体制是否有效的另一个重要因素之一。涉及到轨道交通各环节的管理机构很多,包括了发改委、规委、建委、交委、国土以及其他各相关职能机构,但最关键的部门包括了发改委、规委、交委(以前归建委)与国土四个部门。四大部门的矛盾主要集中于资金和土地的使用,尤其是涉及到轨道交通用地、线路设置(站点)以及周边土地等政策问题。目前由于部门之间以部门利益为主调的相互扯皮、推诿所形成的矛盾是阻碍专业化管理有效运行的关键因素之一。
6.从城市交通政策来看,轨道交通与其他交通方式缺乏一体化思考
轨道交通的交通服务功能伴随着轨道交通的网络形成,其重要作用日益体现出来。以北京市为例,预计到2015年,北京市区轨道交通初步成网,轨道交通的网络经济所体现出来的交通运输优势将大大缓解北京市交通拥堵状况。目前由于公共交通的规划设计还缺乏有效的宏观整体指导原则,轨道交通的干线作用受到了一定的抑制。
(1)连接性与分工协作。
现有的公共交通规划体系并不是以轨道交通为轴心来建设的。从不同公共交通的优缺点来看,轨道交通适合大运量、轴线运输。从集聚点到集聚点区域的运输是轨道交通的长处,但它并不能实现交通运输的点对点的最终完成环节,需要其他交通工具进行补充。从现有的北京市公交线路与轨道交通的结合来看,实现这种无缝连接、一体化运输的问题重重。公交站点距轨道交通站点的连接不畅,轨道交通站点之间的换乘也连接不畅,公交线路与轨道交通线路无法形成有效的分工协作关系,限制了轨道交通进一步发挥轴心的作用。我们也看到重庆等地已经进行了有益的尝试,他们从运营角度,将轨道交通与公共交通整合在一起形成城市公共交通的运输集团,以此来解决地面交通与地下交通的连接性问题。
(2)集聚性与站点的区位。
轨道交通站点具有较为典型的区位特点。人流量大,交通密集,便于开发商业、地产等服务业。因此,将轨道交通大型枢纽站发展建设成为城市经济集聚中心就是轨道交通发挥服务平台中心作用的关键,这也是以“TOD”为导向的城市开发的中心观点。以目前北京市轨道交通枢纽点的建设来看,几乎看不到这种区位优势的开发。无论是西直门、国展中心等重要的枢纽点,还是比较小的站点建设,尚未形成推动这一区位集聚的有效机制。
五、结论与政策含义
轨道交通作用不能简单地作为缓解城市交通拥堵的工具,它对于城市空间结构、城市区域单元的集聚、城市功能中心的形成等方面都具有巨大的推动作用。但这些作用需要城市政府的适宜的公共政策支持。本文认为:
第一,轨道交通从建设到运营是一个长期的过程,需要考虑不同阶段中的公共政策的重点、目标与任务。
第二,轨道交通是城市一体化运输的一个环节,应当建议以轨道交通为轴心的公共交通系统,整合各种公共交通资源,促进各种公共交通工具之间相互分工与协作,不能将轨道交通、公共汽车等其他交通工具分离开来,相互竞争。
第三,轨道交通在实际规划、建设、运营等各个环节将面向不同的主体和客户,因此在保证公共政策的“公开性”的前提下,应建立多层次和多视角的公共政策体系,满足不同环节公共性要求。
第四,轨道交通运营实际上是轨道交通产业链最终的价值体现,需要更多地关注运营环节的组织结构、激励结构和服务购买等问题。
第五,轨道交通公共政策的执行部门是一个多部门的综合,尽管采用何种管理类型并不重要,但在现有的条件下,采用专业化管理模式并不适合现有的情况,应当建立含城市其他公共交通工具在内的综合交通管理结构。
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市政公用事业市场化改革全面启动以来，很多城市都进行了有益的探索和实践。公用事业的产品市场、资本市场以及人力资源市场等各种要素的市场化程度己大大提高，唯独难以启动的是产权市场，争议比较大的就是产权改革问题，因为产权涉及到生产关系的最根本的部分。
一、产权在公用事业市场化改革中的重要性
公用事业市场化改革的目的在于引入竞争，发挥市场配置资源的优势作用，而市场经济是交换经济，交换的前提是健全的产权制度，因为产权制度是规范市场经济中财产关系，约束经济行为，维护市场秩序的法权工具。竞争是市场的基础，产权是竞争的基础，所以，产权改革应是公用事业市场化改革的基础之基础。公用事业走向市场后，要求公用事业的产权是明晰的，必须得到有力地保护。反之，产权制度不健全，必将导致对公有资源占有、使用、处分和治理的混乱。曾轰动一时的我国公用事业市场化改革虽取得了一定的成绩，但并没有取得预期的令人满意的成效，特别是近几年来改革的低效率却表现得越来越明显，信息不对称、人的道德风险问题依然存在。产生这些问题的原因是多方面的，但根源在于产权关系模糊、产权效率低下，市场化改革后市场经济所要求的产权明晰的目标并未真正实现。
二、国内外公用事业市场化改革现有产权模式
(一)我国公用事业市场化产权改革现状
地方政府对公用事业市场化改革中的产权制度进行了一定的探索，主要有三种模式：
1 政府单一产权模式。少数地方政府害怕公用事业市场化改革后会使政府失去控制能力，失去既得利益，对市场化改革持抵触情绪，仍希望沿袭传统的事业单位体制，因此，公用事业仍坚持的是政府投资、政府所有、政府生产、政府管理的传统模式。这种公用事业传统产权模式可以减轻价格上涨的压力，降低服务收费和规制成本，但缺点在于：单一的产权和经营权模式导致了政府垄断生产、垄断经营，同时也会出现资金短缺、经营效率低下、管理不到位等问题，而且，这种产权模式下，政府实际同时扮演了公用事业的所有者与经营者双重角色，这又带来了政企不分、权限不清、职责不明、公共资源浪费以及寻租等问题。
2 企业单一产权模式。有些地方政府在公用事业市场化改革中却热衷将公用事业产权转让于私人企业手中，徐宗威认为这种现象的产生主要有三个方面的原因：一是中央有政策，强调该退的要退出来，抓大放小，改变国有经济一统天下的局面；二是地方有需要，城市建设发展很快，需要建设资金；三是企业有要求。在这种背景下，公用事业市场化似
2 德国的社区公有制模式。20世纪90年代，德国按照欧盟的“统一部署”，对公用事业进行了大规模改革，但与英国的私有化及法国的特许经营不同，德国改革的重点是放开市场、促进竞争、改善管理。德国经济与劳动部官员称，推动私有化不是目的，改革是要让客户有更多选择，并使服务价格更具竞争性。而且为确保职工权益和公共服务的质量，德国政府根据社区民意和职工意愿对公用事业采取分步推进而不是一次性私有化的方式，对私营资本进入公用事业领域也有所限制，如，德国政府规定污水处理量的私有化份额不得超过49.9％。故而，改革之后。取代政府主导德国公用事业的不是私有企业，而是社区公有企业。如：供热行业，完全由市政府(或社区)所有的企业492家，占72％的市场份额。
3 英国的全面私有化模式。20世纪80年代撒切尔夫人执政后，为提高公用事业效率和解决政府财政短缺，英国政府从电信产业开始，对市政公用事业进行民营化改革。1984年，民营化浪潮席卷了整个公用事业，涉及部门非常广，从邮政到铁路，从电信到燃气，从电力到自来水，这些关系国计民生的公用事业都进行了彻底的民营化改革，甚至部分政府业务，如：文具、公务产品、电脑中心等，也出售给了私人部门。英国私有化实践中，虽然取得了许多显著成绩，但由于种种原因，私有化规模过大，政府规制不到位，公共服务质量下降，公共利益得不到保护，群众不满意度增加，如：英国铁路“网运分离”后出现了两次重大列车事故以及线路公司的财务危机、伦敦地铁工人前后经历了五次大的罢工等问题。
因此，从国际经验看，公用事业市场化改革中。城市公用事业的产权也不是全部私有，有一多半国家仍然保持公用事业国家投资、国家所有、国家控股，即使是私有化，也导致了很多问题，如英国。乎和政府退出公用事业划上了等号：有些地方政府认为市场化改革就是甩包袱，因而简单地将国有资产和国有股权“一卖了之”；有些地方把关不严，特许经营门槛设置低，使一些投机企业乘机而入。总之，产权私有改革有可能减轻政府融资压力，提高企业积极性，但导致了公共资产流失，使政府控制力明显下降，带来价格上涨和服务质量下降等问题，难以保障公共利益和公共安全。
3 政企混合产权模式。还有些地方政府为了解决融资难的问题，将公用事业的一部分产权卖给投资者套现，但又受惧于相关法律规定或惮于投资运营风险，政府又保留了另一部分的产权。这种混合产权模式下，有些公共服务的产权是难以在政府和企业之间界定清楚的，而且政府作为公用事业部分产权的所有者，同时扮演着“裁判员”和“运动员”双重角色，存在明显的监管主体和被监管者的角色冲突，而非公有产权又难以得到政府有效规制，所以，上海济邦咨询公司总经理张燎认为，部分在产权完全政府所有和完全非公拥有这两者之间，所有权的混合拥有其实是最难运作的一种选择。
可见，公用事业市场化中产权制度设计，很难有“最优”方案：政府产权出让，就会产生公共利益和公共安全方面的危险；如果不出让产权，则会出现愈演愈烈的负担加重和资源浪费。一方面是“政府失灵”，一方面是“市场失灵”，而混合产权则更容易导致产权关系不清，合作治理也难以实现效益最优。
(二)国外公用事业市场化产权改革经验
国外关于公用事业市场化中的产权制度安排，主要有以下几种典型模式：
1 法国的特许经营模式。法国是在保留公用事业产权公有的前提下，通过特许经营的方式，把公用事业的经营权授予企业，从而将公用事业的建设、经营与企业的市场行为结合在一起。获得特许经营权的企业具有独立法人资格，按照市场机制的要求独立经营，自负盈亏。同时，法国在实行特许经营过程中，为了保证公用事业公有产权性质，一方面，不管
采取何种委托形式，私营公司只有使用权，政府始终通过社会咨询公司的科学预测、召开市政议会、定期对价格变化和企业报酬进行复核等措施来决定、控制公用事业价格；另一方面，法国通过设置多层次的有效的管理机构来监督公用事业特许经营的运行。如法国水务管理，共建立了国家、流域、城市三级管理机构，每一级都有各类用水户代表参与与监督各项水务规划与收费活动。
三、公共提供与生产理论下的公用事业市场化产权模式设想
可见，不论是国内实践还是国外经验，公用事业产权私有化都会导致危险的结果。我们知道，产权是由财产的所有权、支配权、使用权、收益权和处置权等构成的权力束，是可以分割的，可以将公用事业的所有权与经营权分离，所有权归政府，而将生产、养护、运营、管理等经营权分割出去，交由市场竞争，即：采取两权分离的产权模式。下文将从公共提供与生产理论的角度，进一步论证这一两权分离产权模式的可行性与路径选择问题。
(一)公共提供与生产理论的主要内容
公共提供与生产理论是由民营化的倡导者萨瓦斯以及多中心治理的提出者奥斯特罗姆提出的，主要研究公共物品或公用事业由谁来提供以及如何提供及由谁生产的，该理论认为公共物品的提供和生产是两个不同的概念，提供(Provision)指的是谁为产品付款，以供人们消费，即产品的成本补偿；生产(Production)是指产品组织生产的方式，即由谁来从事产品的具体生产。提供者和生产者可以是同一个单位或机构，也可以不是。
私人参与生产的主要出发点在于衡量投资能否带来回报以及回报的难易程度，可根据公用事业的“垄断性”和“经营性”程度来探讨公用事业的提供者与生产者选择问题。“垄断性”指公用事业由于技术因素或独特的经济原因而形成的垄断或寡头垄断，垄断性的强弱决定了政府对公用事业的提供程度。“经营性”指公用事业有无收费机制，能否收取一定的投资回报，经营性的大小决定了生产者对公用事业生产的接受程度。如图1所示，横坐标显示公用事业“经营性”程度，纵坐标显示公用事业“垄断性”程度，将纵横坐标各取中点连线，形成4个象限，分别命名为A、B、C、D象限。
如图1所示：ABCD这四个象限形成了不同的产业组合模型，即弱一弱、强一弱、强一强、弱一强。为探讨市场化的可能性，我们从公用事业的“经营性”角度，将a区称为“弱经营型”，b区称为“不可经营型”，c区称为“准经营型”，d区称为“强经营型”。根据公共提供与生产理论，这四种产业组合模型的供给者与生产者的选择也不太一样，具体情况见表l。
(二)公共提供与生产理论下的公用事业市场化产权模式设想
1 从提供者的角度，坚持公用事业所有权国有。从以上分析可知，不论哪种类型的公用事业产业组合，政府都是主要的供给者，社区、社团是政府职能细化的体现，其利益也和政府是一致的。而且，从理论上看，萨缪尔森等学者认为由于公共物品具有非竞争性和非排他性这两个典型特性，且公用事业代表的是社会公共利益，理所当然应该由政府提供，因此，毫无疑问，政府是公用事业的提供者。既然政府是公用事业的提供者，政府提供就意味着政府具有公共服务职能，意味着政府是公用事业的投资主体，意味着政府负有最终的责任，同时也只有保证公用事业所有权国有的前提下政府的最终责任才能实现。而且，在目前市场化改革的初级阶段，在公用事业体系和机制不健全、公用事业供给总体水平不高、地区和城乡之间不平衡的情况下，我们必须对公用事业所有权私有化冷静思考。何况，很多地方产权私有化后出现了诸多问题，政府一旦失去了控制力，就难以保障社会的公共利益、公共安全与生活稳定。因此，鉴于公用事业的特殊性及所有权的重要性，公用事业市场化过程中，应该坚持所有权国有。
2 从生产者的角度，坚持公用事业经营权私有。公共提供与生产理论认为，公用事业的供给与生产是有区别的，政府提供公用事业，但并不意味着政府直接“生产”公用事业，政府、市场、非营利性组织都可以是公用事业的生产与经营主体。在保证公用事业所有权国有的情况下，要保证市场化的效率，就要在公用事业的经营权上放开竞争了，竞争主体可以根据自己的实际情况，灵活采取多种形式的经营模式，如：公开招标、特许经营等都被实践证明是有效的经营模式。而且，经营权放开，政府会有比较多的主动性和控制力，能够较好地维护公共利益。因此，鉴于公用事业生产者的多元性及效率的重要性，公用事业市场化过程中，应该坚持经营权多元化。
(三)公用事业市场化的有效产权模式是“国有私营”
鉴于公用事业的特殊性及产权的重要性，公用事业生产者的多元性及效率的重要性，我们从产权分割的角度，将公用事业的所有权与经营权分离，采取国有私营的产权模式，即：在不改变公用事业政府“提供”的前提下，坚持公用事业国有所有权不变，在公用事业的生产、养护、营运、管理等环节引入有效竞争，放开经营权，发挥私人企业经营的优势，政府有偿购买这些私人生产的公共服务。图2为我们提供了不同公用事业产业组合市场化的模型。
四、公用事业市场化国有私营产权模式的构建路径
(一)从提供者的角度，维护市场化改革中公用事业的所有权国有
根据公共提供理论，政府只能是公用事业的唯一供给者，我们必须坚持公用事业市场化改革中的所有权国有。为此，需要做到：
1 明晰产权，到顺政企之间关系。根据科斯第二定理及相关学者的研究，产权性质与效率之间并无直接关系，公有产权同样能产生高效率，不管谁拥有所有权，只要产权清晰，明确具体的产权经济人，资源便可达到最优配置。公用事业市场化改革中，我们必须要明确公用事业的产权，其中，最为核心的是明确产权中的所有权，因为所有权是基本权，其他权都是在所有权的基础上衍生出来的。公用事业必须坚持所有权政府所有，同时，在明晰国有产权的基础上，理顺公用事业的所有者(政府)与经营者(企业)之间的关系，通过法律、制度保证，使他们之间形成一种经济契约关系，明确政府与企业各自的权利与义务，明确各利益相关方的地位和职责；同时要将公用事业的政府所有权与公用事业的公共管理权相分离，建立政府出资、政府监督、政府负责，企业生产、企业经营、企业管理的相互分离、相互配合、相互制约的公用事业产权制度。
2 转变职能，正确界定政府角色。公用事业是人们赖以生存和发展的物质基础，是经济发展和社会稳定的基本载体。公用事业市场化改革中，各级政府必须要转变职能，由以前的行政管理、微观管理转变为现在的行业监督、政策指导，要在保证公共服务的社会性和公益性前提下，营造一个能积极吸纳各种资本进入的公平、公开、公正的资本运作及经营管理的市场环境，保护各市场主体的平等竞争。公用事业市场化改革中，政府可以不直接参与生产，但始终是公用事业的提供者，是公有产权的代表者，是公共服
务的责任者，因此，政府角色也要随之发生变化，政府必须要从公用事业的基本性质出发，以维护社会的公共利益为根本出发点，在此基础上，积极扮演公用事业市场化的设计者、培育者、决策者、立法者、监管者等多种服务角色，坚持公用事业产权国有，维护公用事业的根本利益。
3 划分事权，形成分级投入机制。公用事业市场化改革效果不明显的原因之一就在于政府投入严重不足，为此，政府要进一步调整财政支出结构，逐步加大对公用事业领域特别是纯公益性公用事业领域的资金投入比例。一方面，要适当划分事权。不同的公用事业具有不同层次的地方性，应由不同层级的政府来提供，因此，应根据公用事业的公共性程度和规模经济的大小，明确中央政府与地方政府之间的分工，完善公用事业产权划分机制。另一方面，要形成分级投入机制。由于公用事业建设需要大量资金，单靠中央政府是不可能的，单靠市级财政也远远不够，因此，应进一步理顺各级政府之间的财权关系，适当增加地方政府的税收分成比例，按照“谁受益，谁负担”的原则，由受益地区和部门投资，分级管理，逐步形成市、区、镇分级投入机制，同时进一步增强中央财政对地方公用事业的转移支付能力，提高地方政府公用事业的自给能力。总之，要增加公用事业市场化改革中的政府投资力度，最终使国有产权占据公用事业市场的主体地位，起到引领和主导的作用。
(二)从生产者的角度，鼓励市场化改革中公用事业的经营权多元
根据公共提供理论，公用事业的生产主体呈多元化趋势，公用事业市场化的经营权应该采取多元化模式。
1 营造环境，鼓励多元化的经营模式。确保市场上有多个可竞争的经营主体，是促进公用事业有效竞争的前提，为此，要求政府进一步放宽市场准入机制，积极培育社会力量，从政策和法律上保护各市场主体的平等竞争，从而积极鼓励、引导各种竞争主体进入到公用事业领域。而且，鉴于公用事业生产者的多元性及效率的重要性，政府应在保证公用事业的社会性和公益性前提下，积极鼓励和引导各运营主体根据自己的实际情况，结合不同区域的行业运行状况，大胆探索灵活多样的经营模式，如：可以采取国有企业直接生产的方式，也可采取公私合作(PPP)的方式进行经营，包括拍卖、租赁、承包等具体形式，还可以采取公开招标、特许经营的经营模式，包括BOT、TOT、BOO、BTO等多种具体形式。
2 完善制度，建立政策性的补偿机制。为解决两权分离产权模式下公用事业的所有权与经营权权益不对等的失效，使经营企业有一定的利润空间，同时也为了防止企业为收回成本追逐利润而一再抬高价格，损害公共利益，我们必须建立政策性的利益补偿机制。一方面，为保证企业有一定合理的利润空间，鼓励经营者提供优质价廉的产品和服务，政府可以在税费、建设用地、特许经营等方面完善制度，给予企业必要的政策扶持，使经营者利益得到一定补偿；而且，由于政策性原因造成的公用企业部分损失，政府更应该给与一定的利益补偿。另一方面，本着“取之于民、用之于民”的原则，进一步完善公用事业的“用者付费”制度，市民需要埋单的是公用企业提供服务的经营价格和环境补偿应支付的环境价格；同时，为防止公用事业价格上涨过快，应建立公用事业价格调整与听证制度，建立规范化、标准化的产品与服务制度，由市民直接参与公用事业产品的定价，从而有效地遏制垄断性涨价行为，保证公用事业的服务质量。
3 加强规制，引导规范性的竞争行为。虽然市场化改革中，公用事业的产权还是在政府手里，但部分公用事业的生产权、管理权、营运权、维护权却可能分散到政府之外的私人手中，为保证公用事业市场化后的公益性，实现资源的最优配置和社会福利的最大化，政府主管部门必须承担市场化改革的监督者责任。政府必须在确保规制主体独立的前提下，进一步制定与完善一系列的法律法规，使公用事业市场化有法可依、有章可循，从而规范、激励、约束与解决市场化过程中的各种问题。从规制内容和方式看，重点做好三个方面的规制，一是准入监管，要进一步放宽市场准入机制，鼓励各种社会力量积极地投入到市场化中来，并统一各类市场主体准人的条件和标准；二是产品和服务质量规制，要树立质量与服务观念，建立科学合理的公用事业产品质量和服务评估体系，科学评价和监督市场行为；三是服务价格规制，要加强对垄断企业成本的监审，不断完善价格听证制度，在签订合同时，规定价格上限，使价格只能在这个上限以下变动。这三个方面是政府规制的重点同时也是难点所在。
总之，公用事业国有私营产权模式，既保证了公共资产的安全和公共利益的实现，又保证了生产、经营、管理效率的最大化，从而满足了政府、企业、职工以及公众四方主体不同的利益诉求，达到了降低成本、增进效率、提供资金保障、减轻财政负担、改善服务质量的最终目的。
参考文献：
[1]徐宗威，市政公用事业改革：“改革不等于产权转让”[N]，北京报道，2006－09－23
