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1 推广用水户参与灌溉管理的必要性
用水户参与灌溉管理是实现我国节水灌溉战略决策的需要。农村改革的实践证明，只有充分发挥农民的积极性和创造性，改革才能取得成功。要实现节水灌溉重大战略决策，关键是要转变观念，提高灌溉管理水平。用水户参与灌溉管理把农民作为灌溉管理的主体，必将极大调动农民的积极性和创造性，加速我国节水灌溉战略决策的实现。
2 推行用水户参与灌溉管理取得的成效
2.1 用水户参与灌溉管理加强了支、斗以下渠系工程的管理
传统的灌溉管理模式下，大多灌区支、斗渠系工程管理不善，用水混乱。水到斗渠下，上游争水、大水漫灌，下游无水、毁渠弃灌，田间工程逐年损毁，灌溉面积逐年减少。推行用水户参与灌溉管理后，支、斗渠以下的工程维护和经营管理责权移交给农民用水户协会，调动了农民投工投劳积极性。
2.2 用水户参与灌溉管理不仅有利于水费改革，也减轻了农民负担
过去向用水户征收水费要经过县、乡（镇）、村、组多个环节，各级“搭车”占水费的40%左右。用水户参与灌溉管理后，水费计收通过用水户协会实现了收缴到户，按量收费，推选水务公开，用多少水、交多少钱都向农民张榜公布，接受检查，农民用的是明白水，交的是清楚钱，提高了“水商品”意识，克服了“吃大锅饭、喝大锅水”的习惯。同时，也减少了水费收缴的中间环节，杜绝了搭车收费现象，农民的水费负担降低，实现用水户和灌区专管机构“双赢”，也有利于维持良好的灌水秩序。
2.3 用水户参与灌溉管理能提高水的利用率，达到节水扩浇的目的
农民用水户协会执委委员负责支渠管理，正常情况下按面积向斗渠配水，用水紧张时，实行分段轮灌，斗、农渠由水组代表负责输水灌到田间。这种分层协调灌水模式，减少了卡水、偷水、灌水过多过水、弃水等现象。农民知道多用水要多交钱，提高了水的利用率，降低了灌水定额，节约了用水。
2.4 用水户参与灌溉管理有利于确保灌区效益持续稳定的发挥
推行用水户参与灌溉管理把具体管理权和经营权交给用水户，进一步理顺政府、管理部门与农民三者之间的关系，使用水户与灌区专管机构成为利益共同体，他们是灌区工程的受益者，可以最大程度的调动农民参与灌区管理和农民投入工程建设的积极性，增强国家投资的拉动效益，维护灌区的效益发挥和良性运行。
3 推行用水户参与灌溉管理存在的困难和问题
3.1 田间工程配套程度低，水资源浪费现象仍十分严重
目前，我国大型引黄灌区一般只负责干级渠道的运行管理，水费计收到县或乡（镇）；支级以下渠道及建筑物多由县、乡管理，工程建设标准偏低，运行年限长，加之长期缺乏足够的资金投入，支以下建筑物基本处于失管状态，大多已老化失修，超期服役。建筑物的老化破损直接导致输水过程中的跑、漏水现象，末级渠系灌溉水的利用系数较低，导致很大程度上的水量浪费。
3.2 水费计收方式有待于进一步改进
以簸箕李引黄灌区幸福郑农民用水者协会为例，目前协会与灌区管理局以支渠取水口计量水量核算水费，协会按用水面积分摊到用水户，各用水户实际用水数量无法计量，长此以往，必将引起协会内各用水户之间新的矛盾。与此同时，随着农业种植结构的调整，种植蔬菜、花木等经济作物的面积不断增大，例如：协会区域内果树和花木种植面积所占比重很大，需水量不同，水费按面积分摊，显然不够合理。因此，只有不断加强量水设施建设和设备添置，提高量水设施的技术水准，提高量水精度，使计量收费更加准确、公平、合理，同时合理分摊水费，才能使协会持久运作，发挥用水户参与灌溉管理这一体制模式的作用。
3.3 地方政府政策扶持不够，形成政策性引导机制还较困难
长期以来，地方政府收取的水费留成也是地方财政收入的重要组成部分，用水者协会成立后，水费收缴不再通过县乡征收，而变为灌区专管机构直接对用水者协会收取，水费收入的减少，也是地方政府政策性支持力度不大的重要原因。
4 对深化用水户参与灌溉管理改革的几点建议
4.1 要为用水户参与灌溉管理营造良好的发展环境
推进灌排工程管理体制改革，采用各种切实有效的办法为用水户参与灌溉管理创造有利条件。各地在总结本地经验、学习借鉴外地做法和经验基础上，及时出台地方政策法规，明确农民用水户协会的性质、任务，以及政府有关部门、灌区管理单位等有关各方在灌溉排水事务中的责任、权利、义务，为协会建设提供良好的政策法规环境。
4.2 建立有中国特色的用水户参与灌溉管理体制
农业发展水平不平衡，农民综合素质较低是我国的国情。因此，在积极开展用水户参与灌溉管理的同时，应结合我国的实际，循序渐进、抓住重点、有的放矢。从用水户参与灌溉管理的形式看，应以用水户代表为主，受益地区的政府主管负责人和灌溉管理主管部门负责人作为委员会成员参与工作。
4.3 加强用水户协会等农民组织建设
农民用水户协会是用水户参与灌溉管理的组织，是灌溉管理的主体，用水户协会组织建设的好坏，是决定我国灌溉管理体制改革成败的关键。政府要制定相应的法律确定协会的地位、作用、职责、经济利益，使之成为具有法人地位的独立实体，自己掌握自己的命运。
4.4 进行各种类型农民用水户协会的试点，探索不同模式
要区别不同情况，进行农民用水户协会的试点。在井灌区、河灌区，大、中、小等不同类型的灌区试行；在不同农作物和不同灌溉制度的灌区试行；以不同区域为单位试点；在不同起点的农村试行。只有在不同地区、规模、起点之上试点，我们才能真正摸清协会创建和运行的规律，完善改革方案，对推进协会进行科学的指导，最终选择一条符合当地实际和有利于灌区发展的模式。
5推行用水户参与灌溉管理的几点体会
5.1 用水者的民主参与是保证协会成立并健康发展的重要基础
用水者协会本身的性质就是用水者通过民主方式组织起来的社会团体。因此，坚持民主参与、民主决策，最大限度的调动起全体用水者民主参与的积极性，是协会能够存在并发展的组织保证。只有充分发扬民主，依靠群策群力，团结协作，才能正确引导和吸引更多的用水者参与到协会组织中来，凸显协会做为“民办、民管、民享”这一社团组织在灌溉管理中所发挥的积极作用，确保协会能够在地方政府的领导和灌区管理机构的业务指导下走上“自我组织、自我管理、自我发展”的良性运行与可持续发展的轨道。
5.2 理顺政府、用水者与灌区管理机构三者之间的关系是确保协会能够健康持续发展的关键
用水者协会作为一种全新的农民用水合作组织在成立之初可能会遇到在管理制度与运行机制上的困难，它需要政府给予更多的政策、财政上的支持及灌区专管机构的业务指导。只有在制度的规范与约束下，明确三方的权、责、利、义，才能建立起适应协会发展的长效机制，才能保证协会真正成为在地方政府的领导、灌区管理部门的业务指导与监督下相得益彰并良性运行着的社会团体。
5.3 灌区管理局提供经常性的业务指导与监督是确保协会实现良性运行的重要环节
协会的正常运行离不开灌区专管机构的业务指导，用水者业务技能的提高离不开业务部门的指导与培训。对协会提供经常性的业务指导与培训对提高协会人员素质，帮助其规范、熟练的开展业务工作具有十分重要的意义，只有提供经常性的业务指导与技术培训，才能确保协会的运行与管理逐步实现制度化、规范化，确保灌区管理机构与协会间的业务合作实现制度化、规范化，最终实现“互利共赢”。
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乌拉特前旗在充分尊重多数农民意愿的基础上，在撤乡并镇、村组换届后，结合当地灌排水的特点，考虑水文边界整合成立用水协会38个，共辖灌溉面积117.91万亩，总人口14.81万人。协会是以渠系确定管理区域，制定了章程以及供水管理、工程维护、水费收缴、财务管理等规章制度和办法，并经过多年的实践运行，规章制度和管理办法更加完善。全旗44个协会于2006年登记注册取得法人资格。
乌拉特前旗农民用水户协会坚持“民办、民管、民受益”的原则，加强组织机构和内部制度建设，使协会运作民主、公开、有效和规范。在运行过程中建立健全了监督机制，涉水事务、财务状况，执委会人员聘用等都公开透明，接受用水户、当地政府和水利部门的监督，协会财务独立，定期向用水户公开水费标准，用水量、水费收支情况。协会在加强自身建设的同时，积极参加水行政主管部门和灌区管理单位组织的政策、技术及业务知识培训，提高了业务技能和综合素质。
1.2 取得的成效
一是在灌溉管理方面，协会在改变管理模式后，自己用水自己管理，成立了包浇组，实行“一把锹”浇地，极大地增强了管理支斗渠用水的能力，理顺了管理体制，落实了管理责任，自我调节各种用水矛盾，灌溉秩序明显好转，既缩短了灌水周期、节省了劳力，又实现了作物适时灌溉，降低灌溉成本，提高了水利用率。协会在2001年运行初期，亩均水费为16.4元，较1999年亩均节约水费7.03元，亩均节约水量140立方米。在协会运行管理进一步完善阶段，2005－2008年，4年亩均水费为13.87元，较2001年亩均节约水费2.53元，年灌水期缩短10－15天，促进了农民增产增收。
二是在收费管理方面，灌区推行亩次计费，打破了多浇少浇一个样的“大锅饭”计费制度。协会直接和农户结算，减轻了水管单位、乡镇村组等协调供水收费的压力，农户对于收费面积、用水量、水价和应缴水费清清楚楚，有效地消除了乡村借水费搭车现象，杜绝农民不合理负担，水费计收率达到100%，调动了农民节水的积极性，提高了灌区用水效率和效益，加快了农村水利事业发展。
三是在工程维护方面，协会和群管组织有了稳定的经济来源，群管工程维护和安全运行得到了保障。工程维护开支严格按照章程和财务管理办法执行，有效地推进了“降本、减负”工作的开展。协会本着自己的事情自己做，采取“一事一议”，组织群众投工投劳或筹资进行灌区末级渠系清淤和建筑物更新维修，从而使灌户民主参与灌溉管理的主动性和积极性明显增强，从思想意识上增强了灌户主人翁的责任感和民主管理的自觉性，实现了农村社会的稳定和谐，有效地了改善农业生产的灌排水基础设施条件，奠定了农村丰产丰收、生活富裕的物质基础。
四是政府引导，硬件支持。水务局积极参与用水户协会的管理，做好延伸服务。由于自身原因，农民用水户协会在工程管理、渠道运行维护以及科学灌溉和内部管理方面缺乏必需的技术力量，水务局做为主管部门，利用自身优势，向协会提供必要的技术指导和服务，加大对用水者协会的整合和加强对协会管理人员的培训，年培训达450人（次），协会受训人员达100%。
2. 存在的问题
农村土地家庭承包经营后集体管水组织主体“缺位”，斗渠以下田间工程有人用，没人管，工程老化年久失修，水费收缴困难，用水秩序混乱，浪费水严重。随着国家对农田水利基本建设投入制度的改革，取消两工后，农田水利基本建设的环境和条件发生了很大的变化，投入总体呈下滑趋势，已成为制约农村田间生产能力的突出矛盾和问题。群管工程出现的问题单靠“一事一议”解决很难奏效，灌区内农民没有足够的经济能力进行工程改造，同时群管经费短缺，群管工程没有经费保证，工程维修难以为继，输水效率低，灌溉效益低。以前我旗农民用水户协会的管理运行经费和工程维护费用主要靠水管部门反哺的4.5%水费征收业务费和通过“民主议事”筹资筹劳方法来维持。
近年来，群管组织建设取得了一定成绩，在用管水和工程管理方面发挥了明显作用，节水、节费、农民增收，群众参与灌溉管理的积极性和节水意识明显增强，但也存在着能力建设薄弱、运转经费严重短缺、末级渠系工程状况逐年愈下等问题，影响着群管组织作用的充分发挥。能力建设方面：办公场所和村委会混合在一起，办公设备老化，量水设施落后，专业量水人员不足，业务技能培训缺乏连续性，宣传、组织培训有所欠缺；经费方面：协会管理人员工资待遇无法保障，个别群管人员不够稳定；末级渠系状况方面：虽然我旗黄灌区骨架工程都已配套，但多数建于上世纪50-70年代，工程破损严重，田间工程条件差，工程配套和改造需要投入较大资金。
3. 加强农民用水户协会建设的措施
要实现协会的标准化建设，通过完善协会的硬件和软件建设，使协会具备有固定的办公场所，有合法的法人地位，有完善的规章制度，有一定的经费保障，有现代化的管理设施。通过建章立制，完善制度，建立起规范高效的协会组织建设程序和运行管理机制；落实协会运转经费和农田水利工程维修养护经费，建立起长效合理的经费筹集保障机制；转变传统管理方式，建立起计划用水、科学配水、总量控制、共测互监的供水收费机制；制定考核评价标准，建立起以用水户为主体的用水质量管理和考核评价机制，使群管组织真正成为河套灌区农村基层管水用水的主导力量。
3.1 搞好试点，探索创新
为探索成功典型经验，稳步推进灌区协会建设，我们选择了领导重视、群众积极性高、灌区条件较好的农民用水协会作为试点来抓。经过这些协会的试点建设，全面推行“亩次计费”和农业用水“终端水价”制度，使灌区水费从大锅水到分灶饭，使用水户真正得到实惠，同时提高了灌溉效率，促进了节约用水，起到了以点带面的示范带动作用。为了使农民用水户协会得到长足发展，每年在全旗范围内组织1――2次现场交流大会，目的旨在共同探索促进协会良性发展道路，妥善解决农民用水户协会与现存的支斗渠承包经营体制衔接，农民用水户协会、乡村、市县水管部门及渠道管理单位四方利益兼顾等一系列新情况和新问题，积累了一些经验和教训，初步显示了农民用水户协会的作用。
3.2 依法组建，全面推开
农民用水户协会试点的成功，使灌区农民看到了协会给他们带来的好处，在灌区各级政府的行政推动和水管单位的全力配合下，按照成功组建模式和取得的试点经验，广泛宣传发动，遵照边组建、边规范的原则，按照程序依法组建了用水户协会。为推动改革顺利开展，营造良好的舆论氛围，乌拉特前旗进行了形式多样、内容丰富的改革宣传教育培训活动，把宣传教育贯穿于协会建设的全过程。通过印制发放各类宣传材料，有力地促进了农村水管体制改革顺利开展。通过对乡镇村干部、农民用水户协会管理人员进行了政策和协会运行管理等方面的业务培训，确保了灌区管理体制改革政策的正确贯彻实施。
3.3 转变职能，延伸服务
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一、我国农民用水者协会的发展历程及现状
农民用水者协会是以某一灌溉区域为范围，由农民自愿组织起来的自我管理、自我服务的农村专业灌溉管理组织，属于具有法人资格，实行自主经营、独立核算、非营利的民间社团组织。简单地说，农民用水者协会就是农民自己的组织，由农民自己管理，为自己服务。 用水户参与管理在我国是一项新生事物。这一管理模式1992年开始从国外引进，并首先在湖北、湖南进行研究试点。1997年开始又在“利用世界银行贷款加强灌溉农业二期项目区”中，选择山东、河南、江苏、河北、安徽5省进行“经济自立灌排区”的试点，探索总结了符合中国国情的经济自立灌区发展路子和做法，取得了较好的效果。同时20世纪90年代中期以来，我国结合大中型灌区更新改造和续建配套工作，也开展了“用水户参与管理”的改革试点。
目前，我国已有30个省(区、市)不同程度地开展了用水户参与灌溉管理的改革，组建了以农民用水户协会为主要形式的各种农民用水合作组织20000多个，管理灌溉面积近1亿亩，参与农户6000多万人，发展趋势良好。
二、我国农民用水者协会在发展过程中呈现出的特点
一是按照市场机制进行商品水的交易。农民用水者协会按照市场经济的要求，确认水的商品属性特征，建立供用水者之间的买卖关系。二是农民用水户全方位参与灌排区的管理，包括用水者协会辖区内田间灌溉工程的投资建设、运行维护管理，参与用水计划的制定、配水，对用水者协会和供水单位(公司)实行民主监督等。三是农民用水者协会具有明确的法人地位。大多数农民用水者协会都已在当地县级或县级以E工商局和民政局注册登记从法律上取得独立的法人实体地位。四是用水户协会与农村经济发展已经显示出良性互动。五是规范运作。农民用水者协会有各自的章程和配套的管理制度，并严格按照这些规章制度运作。
三、发展农民用水者协会取得的成效
(一)宏观方面
一是进一步理顺了政府、管理部门与农民三者之间的关系。二是减轻了国家财政负担。减轻了农民负担，保持了农村稳定以及农村经济的发展。三是农业供水管理体制发生了深刻变化，完善了灌区基层管理体制和运行机制。四是促进了政府机构转变职能，改进工作作风，形成了一支“参与式管理”的队伍。五是加强了水工程管理，产生了规模管理效益。六是促进灌区两个文明建设的发展。
(二)微观方面
一是用水户方面：用水户的观念发生了变化，参与意识增强、参与范围扩大、参与程度提高，增强了用水户的民主管理和民主决策意识，提高了用水管理的透明度；减少了守水劳力和水事纠纷；增强了农户节约用水意识，促进了节约用水；提高了弱势群体灌溉用水的获得性。二是服务人员方面：农民用水者协会的建立提高了灌溉服务质量，减少了水费征收中间环节，增加了水费计收的透明度，杜绝乱收费现象，保证了水费及时上缴；减轻了各级干部在供水期的工作压力，也缓和了干群之间紧张的关系。三是其他方面：提高了灌溉效率，缩短了灌水时间；恢复和改善了灌溉面积，促进了种植结构的调整；落实了工程维修管护责任，工程维护状况有所改善，渠道质量有明显改善。
四、存在的问题及对策
(一)存在的问题
1 协会成员及管理人员文化程度低，素质差。农民用水者协会执行委员会成员和用水户代表文化程度低，素质差，对参与式管理的内涵认识和了解还不够，管理能力和水平有待于进一步提高，协会内部还很缺乏有威信、有号召力、有责任心、有能力、具有无私奉献精神的带头人。另外，对高科技、高效益的农业知识和节水灌溉技术无法及时掌握，不能用来指导农村水利工作。
2 协会运作不规范。有许多农民用水者协会在成立时并没有按规定组建，没有在民政部门注册、按照协会章程进行运作。协会运作不规范主要表现在组建程序不规范、组织形式不严谨和协会职能失位。据调查，有的协会既不是按照水文边界为单元进行组建的，也没有到民政部门进行注册；有的协会实质上是临时性的用水合作组织，而不是真正意义上的农民用水者协会，到灌溉季节。协会负责人召集执委会和用水户代表，组织本辖区农田灌溉工作，灌溉一结束，协会解散，协会成员各行其事；有的协会只履行了农业供水、水费收取、水事协调等职能，而其他职能出现失位。
3 政府对协会的支持不够。由于协会执委会人员本身素质等因素的影响，协会在运行中难免出现这样那样的问题和困难，如不及时给予帮助，可能会导致协会难以运转下去。因此，在实际工作中，还需要政府和供水单位跟踪服务，加强指导。但是有些地方'农民用水者协会一成立，基层政府就什么事都撒手不管。结果由于农民用水者协会还没能正常运转，造成灌溉活动无人组织，农户则各显神通，有的利用水泵从附近河塘里抽水，有的在渠道内筑坝蓄水，有的干脆不灌溉，任其受旱减产。
4 灌区基础设施建设滞后，计量设施不完善。由于我国灌区大多建于上世纪50～70年代，历史欠账及田间工程管理缺位，造成很多田间工程配套差、破损严重，影响了水利工程效益的正常发挥。另外，有些灌区没有计量设施，水田灌溉的水量仍然采用模糊计量法，将农业用水问题均摊到单位面积上。按灌溉面积计收水费。在日前农业比较效益低的状况下，我国大部分地区的农民还没有足够的经济能力去投资进行工程改造，工程基础的薄弱直接制约协会的发展。
5缺乏正常的运行经费。虽然各地采取了各种措施。扶持协
会能力建设，但仍有不少协会缺乏正常的运行经费，造成协会运转困难。农民用水者协会受资金的困扰，协会经费和管理人员的报酬无法解决，严重挫伤了他们的积极性，协会工作无法正常开展，从而使协会的职能作用不能充分有效地发挥。
6宣传力度不够。近年来灌区各级地方政府与管理单位在农民用水者协会的试点建立、推广中作了一些宣传教育工作，农民对其概念、目的、意义和作用有所了解，但是程度还远远不够。由于受历史、自然以及有关部门配套改革滞后等多种原因，有些协会在运行中并没有收到预期的效果，有的甚至有名无实，以致对农民用水者协会的推广有一定的负面影响。
(二)对策建议
1进一步加大宣传引导。各级水行政主管部门要结合实际，利用报纸、广播、电视、宣传车、横幅等宣传方式，深入宣传农民用水者协会的相关知识。首先要加大对灌区和基层水利工作者以及当地干部的宣传，调动水管单位和基层干部的能积极性，要让他们做好群众工作，统一系统内外的思想认识。其次，也是特别重要的就是加大对广大农民用水户的宣传，扩大农民用水户协会宣传的覆盖面，充分调动用水户的积极性，提高他们的合作意识。营造良好的改革氛围。最终形成全社会关心、关注、支持用水者协会发展的氛围。
2加强协会能力建设，规范协会运作行为。各地要积极创造条件，采取各种措施。整合资金，加大对小型农田水利和灌区田间工程的投入，逐步解决工程基础设施薄弱问题；要积极争取财政资金对协会能力建设的补助，积极探索将协会的运行管理经费通过协商的方式计人用间小型灌排工程管理成本，为协会良性运行创造条件。
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1、节水灌溉现状
德州市位于山东省的西北部,属黄泛冲积平原。全市辖8县2市1区,总面积10356km2,耕地面积56万hm2,总人口543万人,其中农业人口425万人,是一个农业大市。德州市多年平均地表水资源量5.36亿m3,地下水资源量9.91亿m3,重复计算量1.69亿m3,水资源总量13.58亿m3,人均占有量262m3,为全国的10%,山东省的61%,而且水资源时空分配不均。德州市水资源严重短缺,农业是用水大户,灌溉用水量占全市总用水量的80%,是节水的主要领域。因此,德州市缺水已成为国民经济生存与发展的基本限制因素。近几年来,德州市因地制宜、科学规划,切实加强农田水利基础设施建设。实施了灌区节水改造与续建配套、小农水重点县建设工程、节水增效示范、末级渠系改造、水权转换等工程项目,在设施农业和特色农业种植区,推行了低压管灌、滴灌、喷灌等现代化节水灌溉技术。截止目前,全市节水工程已完成投资5.3亿元,共发展节水灌溉面积124万亩,恢复改善灌溉面积60万亩,年可节水4.5亿m3,增产3060万kg。节水灌溉技术的推广应用,提高了水的利用率和产出效益,缓解了水资源供需矛盾,改善了生态环境,既节约了水资源,又促进了农业增产。
2、节水灌溉存在问题
2.1 政策导向不够,农民认识不高
在节水灌溉宣传方面明显滞后于经济发展的需要,许多地方除了水利行政主管部门在开展工作之外,各地政府和有关部门把精力放在了地方经济的发展的主航道上,加上机构改革的深入,乡镇水利站等站点的撤销,基层的节水政策宣传几乎处于盲区,再加上节水灌溉系统建设投资大、使用成本高等原因,使得农民认识不高,特别是没有及时推广农田节水灌溉的经验,农民看不到节水技术的效益和希望,从而推广节水灌溉的积极性不高。
2.2 产权不清,责任监督不到位
灌区和节水灌溉工程都程度不同地存在着产权关系不明,管理职责不清,政事企不分,监督激励机制缺乏,工程管护责任不落实,管理、监督不到位,造成工程有人用,没人管,工程损坏严重,没有很好地发挥工程效益。
2.3 资金投入不足,工程失修严重
很多工程已运行多年,由于资金不足,年久失修,渗水漏水严重,使灌溉面积和灌溉效益降低,新建节水灌溉工程,特别是配套资金不到位,达不到应有的发展规模,影响新建工程效益的发挥。因设备质量问题或维护维修不及时,导致工程使用寿命短,损坏率高,影响了节水灌溉技术的推广。
2.4 缺乏业务培训,技术人员偏少
在水利项目建设中,技术骨干力量发挥了重要的作用,但是由于缺乏业务培训,总体业务素质偏低,部分工作人员没有经过系统、集中、规范的培训,水利方面的基本知识没有掌握,业务不熟练,技术能力差,管理水平较低,不利于工作正常开展,影响了节水灌溉工程效益的发挥,同时给管理带来很大不便。
3、节水灌溉的措施
3.1 加强宣传,提高节水灌溉意识
加强水危机的宣传工作,推动全民养成节约用水的习惯,在宣传方面,通过广播、电视、报纸、杂志、简报、宣传标语、宣传车、网络等多种形势进行宣传,让节约用水成为人们的一种自觉行为。树立水资源有限和水危机意识,大力提昌和鼓励节水行为,组织各种节水活动,提高全民的节水意识,让节水保水成为全民的一种社会责任。
3.2 改革现行管理机制和运行机制
加大灌区用水者协会、农村供水协会、农民合作社等各种群众组织参与灌溉工程管理经验的总结推广和规范力度,按照“谁受益,谁负担,谁投资,谁所有”的原则,广泛吸收用水户参与灌区经营管理,将经营管理权交给用水户,明晰产权,合理确定灌区专管机构与用水户协会的责、权、利,改革运营机制,以充分调动与激发用水户参与管理的积极性,更能有效推进节水灌溉。
3.3 加大投资,发展节水改造
加大节水工程建设投资力度,抓好老化工程维修改造,鼓励支持节水改造和小型水源配套建设,进一步完善灌排体系,加快形成与节水增效相适应的工程基础,努力提高灌溉工程标准和配套能力,减少水量损失,维护工程的正常运行。
3.4 搞好中低产田节水灌溉
选择适当的节水灌溉技术,因地制宜地制定发展规划,切忌盲目引进,盲目搞不适合当地的“样板工程”。中低产田改造已列为今后农业发展的主攻方向,向中低产田要效益,扩大节水灌溉面积。对盐碱地搞好以水冲盐、以水压碱和土壤改良,研究制定适宜的冲洗定额和节水改造技术措施。
3.5 大力推广节水灌溉技术,不断加强业务培训
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三、加强协会管理，规范运作程序。要进一步加强协会管理，整章建制，规范运作程序，充分发挥农民用水者协会的职能作用。各乡镇负责督促召开群众会，采取“一事一议”的办法，积极解决协会相关运转经费，确保协会正常运行；水管部门要加快业务工作向协会延伸，搞好必要的指导和服务，负责对协会人员进行水资源政策法规和水权政策的宣传、工程管理、水权证发放及业务培训，指导协会建立健全水权登记、工程管理、放水台帐、水费计征表册等档案；针对村干部兼任协会负责人的问题，由乡镇负责，督促村组按照协会选举章程尽快落实专门人员，把办事公道、能力强、威信好的群众选入协会。
四、强化措施，加强地下水资源管理。要加大机井智能化计量设施的管理力度，各乡镇、相关部门和单位要按照职责分工，积极配合，严格落实好《县实施以水定电以电控水管理办法（试行）》、《县地下水资源管理办法》、《县机电井智能化计量设施使用管理办法（试行）》、《关于加强全县机电井地下水智能化取水计量设施管理的通告》等制度措施。水务部门要认真审核许可水量，于2012年11月30日前完成新的取水许可证换发工作，积极与机井智能化计量设备厂家协作，研究解决控制柜容易烧毁、计量不准等有关技术和设备性能问题，确保地下水计量设施正常运转。
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Keywords: irrigation, oasis, irrigation agriculture
中图分类号：TV文献标识码：A 文章编号：
新和县是典型的“荒漠绿洲、灌溉农业”特点的农业县，现有灌溉面积86.6万亩，地表水源唯一来自渭干河。
一、当前新和县农业灌溉管理的几点举措
1、农业灌溉用水实行“总量控制，定额管理”
水是宝贵的物质财富，也是有限资源，节约用水是水资源开发利用的长远方针。年初与渭干河流域管理局签订限额供水目标责任书，依据年度灌溉供水计划，结合我县各乡镇种植不同作物及土壤、气候及渠道输水情况所确保的冬灌及春灌定额、生长期的定额，根据来水情况，按确定的定额配水。超定额的乡镇实行减供水量，降低定额的乡镇实行增加奖励供水量。通过加强对节水工作的领导，强化定额配水的理念，广大农牧民群众一定程度树立了节约用水思想。
2、加强农民用水户协会等群管组织建设
我县农民用水者协会试点工作从2006年开始，至今已在全县推广成立农民用水者协会6个，协会涉及农户525户，人员2720人，管理农业灌溉面积达7.2万亩，条田453块，测水点364个。为规范农民用水者协会管理，水利局加大了农民用水者协会的培训力度，共举办协会培训班8期，培训协会管理人员74名。
为发挥农民用水户协会的作用，我局督促协会完善了《新和县农民用水者协会章程》、《新和县农民用水者协会实施细则》。为协会运转打下了基础。同时建立农民用水者协会各项规章制度，如用水者协会灌溉管理制度、用水者协会工程管理制度、用水者协会财务管理制度等。但从目前运行情况看并不理想，用水者协会的管理职能并没有得到应有的发挥。
3、水价核定及水费计收情况。
根据自治区水利厅、地区水利局的安排，新和县组织工程、水管、财务等部门技术人员对全县水利工程供水价格进行了全面核算，编制完成了《新和县渭干河灌区水利工程供水价格核算报告》。据新计价非[2001]476号文件《关于水利工程供水价格分步调整意见的通知》规定，“水利工程供水价格的核算必须以成本核算为基础，严格控制成本开支，努力降低供水成本，没有完备的成本核算资料，一律不予制定或调整水价”。经两次修改核定，新和灌区1997年单方水成本为0.0596元/m3，2000年单方水成本为0.0715元/m3，2002年单方水成本0.0829元/m3（上述水价不含克孜尔水库和渭干河流域管理局水价）。
目前新和县水价为1996年供水成本价，单方水价为40.3厘。2006年以来，水费足额全部征收完，征收率为100%。
二、农业灌溉管理工作中存在的问题
当前，在农业水利灌溉管理工作中主要存在以下突出问题：
一是渠道防渗率低，渗漏严重，2011年新和县共计完成渠道防渗92.494公里，全县干、支、斗三级渠系总长1935.08公里，2011年前，全县渠道防渗总长671.46公里，到2011年底渠道防渗总长达763.954公里，防渗率达到39.5%，同比增加了1.14%。渠系水利用系数为0.48（含农渠）。各级渠道输水损失水量约为1.03亿立方米。
二是多数已建工程建设标准偏低，配套不完善，或工程损坏严重、设施老化，功能得不到充分发挥，效益降低；
三是田间灌溉水平较低，条田划分不规范，田间土地高低不平，平整度差，灌溉过程中跑水漏水及大水漫灌现象依然普遍存在，田间水利用系数为0.8，平均亩灌溉定额为795立方米，高于全疆平均水平；
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一．引言
水是生命之源，是人类赖以生存的基本条件。水资源的管理一直都是各行各业非常重视的问题。在农业灌溉中，随着人类对水资源的重视及水资源减少的问题，从最早的随意使用发展成为优化管理。其中，用水户参与灌溉管理就是水资源管理的先进科学手段和管理方法。
二. 用户参与灌溉管理的效用。
用水户参与灌溉管理(Participatory irrigation management)已成为国际上流行的专门术语，其含义就是吸收用水户参与灌溉管理工作，把灌溉管理权移交给用水者组织。
世界各国普遍认为现有许多政府管理的灌区，用水管理不善，财政收支不平衡，在很大程度上与管理体制有关。灌溉农业与农民的自身利益关系十分密切，不能一切都由政府专业管理机构包揽，理应吸收农民参与管理，充分发挥农民用水户的积极性。这样不仅可以节约用水，高效用水，而且可以减少政府补助，减轻国家财政负担。因此，近些年来，许多国际组织，都十分重视在灌区推广农民参与管理的体制，倡导组建用水户协会，凡是国际组织投资援建的灌溉工程项目，强调都必须吸收农民参与管理和组织用水户协会。为此，近十多年来，世界各国特别是发展中国家，在新建和改建灌区中，都把下放管理权和组织用水户参与管理作为一项重要内容，并且取得了丰富经验。
1978年以来，随着经济体制改革的逐步深入，我国在灌溉管理体制改革和用水户参与管理方面已取得了不少经验和成绩，试验和探索了多种形式的用水户参与管理模式。在小型水利工程管理体制中采用承包责任制、租赁制、拍卖、股份合作制和用水户协会等多种模式，小型水利工程的经营管理基本上已由用水户自己负。在大中型灌区试行了专业管理机构(或供水公司)和用水户协会相结合的管理模式，部分经营管理权已移交给各种形式的用水户组织。结合大中型灌区更新改造和续建配套工作，在全国已有19个省、80多个灌区开展了用水户参与灌溉管理的试点工作，共组建了1000多个农民用水户协会。
试点经验表明，用水户参与灌溉管理不仅大大激发了农民的积极性，改善了田间用水管理状况，有效解决了征收水费难的问题，而且十分明显地减少了水量浪费，节约了灌溉用水量。
三.灌区现行运行机制存在的问题。
1.支渠以下工程责任主体不明确
目前灌区只负责干级渠道的管理,配水到支;县负责支级渠道的管理,配水到斗;斗以下工程由乡(镇)负责管理。长期以来,由于缺乏投入,支以下工程老化、退化现象较普遍,工程人为破坏严重,乱扒乱掘现象严重,用水高峰期无序引水抢水,不用时无人问津,支渠以下末级渠道得不到有效管理。
2.管理单位水费征收困难
目前很多灌区的水费收缴一般需经过用水户、村、乡镇、县区、市再到灌区管理单位,中间环节多,造成水费征收困难,水费拖欠现象普遍存在。水费不能按时、足额征收,严重影响了灌区的正常运行。
3.配水不合理,水资源浪费严重
灌区管理单位测水量水到县,对各县按方收费,而县内基本上还是大锅水,将用水量平均分摊到各乡镇,各乡镇再按人口地亩分摊到户,群众节水意识不强,造成了水资源的浪费。
4. 灌区管理单位的畏难情绪和行政干预，阻碍了协会的发展。主观上，少数灌区水管单位长期吃贯了 “现成水费”，宁愿被他人截留克扣水费，也不愿对组建协会和水价改革进行尝试，对如何直接与用水户打交道思想上准备不足，行动上畏惧不前，没有把灌溉供水当经营抓。客观上，有的地方政府和村组，因管理经费不落实，长期养成打农业水费主意的习性，有的以承担协调供水事务为由，不愿放弃收水费的权利。
5. 灌溉协会资金不足
资金不足是影响灌溉协会正常运行的重要问题。灌溉管理职责转移的一个中心特点是财务自主。财务自主就是该组织所得收入能满足支持自身和完成其主要职责所需的开支。灌溉管理转移后，大部分协会的主要收入来源是灌溉水费收入。在哥伦比亚和阿根廷，资金不足影响了许多协会的正常工作。墨西哥自1995年经济危机以来，灌溉协会资金不足的问题也很突出。
6. 灌溉工程的修复和现代化改造政策不明确
实施用水户参与灌溉管理将为政府和农民带来巨大的潜在效益，但是被移交的设施应处于良好的运行状态。而且前大多数国家缺乏清晰、持续稳定的关于灌溉工程修复和现代化改造的政策。在现有财政情况下，用水户协会没有财力对灌溉工程进行修复和现代化改造，但从长远来看，为了提高系统的灌溉效益必须对工程进行修复和现代化改造。灌溉工程的修复和现代化改造离不开政府的财政支持，而且只有解决好这一问题，才有可能加速实施大规模的灌溉管理职责转移计划。
四.用户参与灌溉管理的优化对策。
1. 加强指导，研究完善适宜国情的用水户参与灌溉管理的组织形式和管理办法。
用水户参与灌溉管理大方向和目标与我国正在进行的灌溉管理体制和经营机制改革在许多方面是相同的。在具体的工作思路和方法上，要充分考虑我国的国情和当前正在进行的水利改革做法与特点，把两者有机结合。要继续把转换经营机制和水费改革作为我们的工作重点，同时研究完善用水户参与灌溉管理的适宜组织形式和管理办法。用水户协会要成为具有法人地位的独立实体。
2. 配套测水量水设施是确保水费计量、收缴等各环节科学合理的重要保障。 规范、准确的测水量水工作是水费计收的重要科学依据,灌区管理部门与用水者协会的利益共识最终要统一到测水量水上来,如果量水设施不配套,则测水量水工作无法进行,更不能保证测水的规范性和准确性。因此,配套测水量水设施是实现规范测流的基础,是确保水费计收科学合理的重要保障。
3. 提高用水者的民主参与积极性。 用水者协会的自身性质就是用水者通过民主方式组织起来的社会团体。因此,坚持民主参与、民主决策,最大限度地调动起全体用水者民主参与的积极性,是协会能够存在并发展的组织保证。只有充分发扬民主,依靠群策群力,团结协作,才能正确引导和吸引更多的用水者参与到协会组织中来,凸显协会作为“民办、民管、民享”这一社团组织在灌溉管理中所发挥的积极作用,确保协会能够在地方政府的领导和灌区管理机构的业务指导下走上“自我组织、自我管理、自我发展”的良性运行与可持续发展的轨道。
4. 提高协会的实际功用。
加强财务管理。水管所对协会的财务收支帐目，要依据规定定期进行检查和审计，确保协会收入合法，支出合理。要经常检查监督协会在用水经营管理工作上是否严格贯彻执行上级的有关规定和水费廉政建设制度，有无随意加价收费和坑农害农及违法乱纪的行为，确保协会的经营活动合情、合理、合法、合规。
五.结束语：
用户水参与灌溉管理取得了一定的成就，但也存在一些问题，总体来讲，利大于弊。在灌溉管理中，要提高用水户参与的积极性，通过硬件投入及政策监管，指导灌溉管理工作，提高管理水平。参考文献：[1] 那巍NA Wei 用水户参与灌溉管理若干问题探讨[期刊论文] 《科技情报开发与经济》 -2005年7期
[2]李代鑫 中国灌溉管理与用水户参与灌溉管理 [期刊论文] 《中国农村水利水电》 ISTIC PKU -2002年5期
[3]冯广志 用水户参与灌溉管理与灌区改革[期刊论文] 《中国农村水利水电》 ISTIC PKU -2002年12期
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1.2管理体制制约，影响水利设施维护
在农田水利工程管理上，全市河灌区乡（镇）按隶属关系实行分级管理、分级负责，采用专业管理和用水者协会管理相结合的灌溉管理体制。部分农民用水协会办公设施差，办公经费少，部分乡（镇）仅靠末级渠系维护费基本不够维持。如阿什里乡2008年成立了2个村的农民用水者协会，2009年成立了7个村的农民用水者协会，但是协会管理人员没有经过专业知识培训，业务能力差，人员不固定。协会没有专职人员，都是种地农户，农忙时没有时间及时结算水费帐目。供水后也不能及时向水管单位和农户进行结算，协会一直处于亏损经营，无法给协会人员发工资，导致管理人员缺失，被迫于2010年停止运行。农户参与意识不强，长期以来形成了政府管水、农民用水的传统格局，基层干部和群众对农民用水协会独立承担灌溉管理的职责还没有足够的认识，农民群众对水管单位依赖思想严重，从而对农民用水户协会进一步推广发展带来了困难。
1.3重建轻管思想严重，农田水利工程缺乏必要的管理运行人员
目前，农田水利工程建设大部分依赖政府资金投入，政府投入资金建设，建成后供农民使用。很多高效节水灌溉工程在建成以后，由于缺乏专业人员的管理，农民在使用过程中违规操作现象严重，且存在一些破坏情况，导致部分工程使用的年限并不长，无法发挥出原本的设计效能，降低了工程的使用寿命。
2农田水利工程建设管理的对策
2.1做好前期工作是解决农田水利问题的基础
所有农田水利工程必须要有规划、有设计，按水利工程建设的基本程序进行。工程建设前要做好规划，在规划的基础上，加强勘测设计，搞好水源论证。农田水利工程建设实行项目审查制，小型农田工程由昌吉州及昌吉市水利局组织有关专家审查把关，并报自治区水利厅备案；大中型工程由自治区审批。项目建设地点、投资规模需在严格遵守已经批复的可研基础上，因地制宣的选择，确保投资能够充分发挥效益。实施方案须经工程技术人员现场实地勘察、有关专家审查批复后进行建设。由于加强了前期工作，从基础上保证了工程项目质量，避免了项目建设过程中停工、返工等现象，从而加快了工程建设进度，保证工程能在设计工期内完成。
2.2做好资金筹措是农田水利工程建设的前提
资金筹措始终是农田水利工程建设的制约因素。为了把农田水利工程建设办好、办实，又不增加农牧民负担，在资金筹措上，昌吉市建立了以政府投资为导向、社会投资为补充的多元化投资机制，有力地保证了工程计划的实施。在积极争取项目资金的同时，按照“渠道不变、资金不乱、各负其责、各计其功”的原则，把国债资金、以工代赈、扶贫资金和财政安排的专项资金整合起来，捆绑使用，形成合力，统一按项目可研报告实施。同时依据“谁建设、谁管理、谁受益”的原则制定优惠政策，鼓励和支持农牧群众投工、投劳，吸纳群众自筹资金和社会资金投入，确保了项目建设所需的资金及时、足额到位。
2.3做好工程建设管理是保证工程质量的关键
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三，建立完善了农村水利建设与管理新机制。出台了《关于建立和完善农村水利建设与管理新机制的意见》，明确了农民用水者协会在水务管理中心站的领导下开展工作，管水员在协会的组织下进行工作，以及各自的职责任务及管理体制，把用水者协会作为农村水利建设与管理的主体，促进工程良性运行。建立稳定高效的农民管水员队伍。使村级末端涉水事务的管理有了实实在在的管理主体和落脚点，较好地解决了人员不稳定、责任心不强、权责不明等问题，为确保水利工程长效利用，充分发挥效益提供了可靠保障，切实解决了只建不管、重建轻管、设施闲置浪费、工程损毁严重等问题。强力推进基层水管体制改革。通过积极争取，在乡镇机构改革和农、林、牧等行业改革尚未启动之前，率先进行了乡镇基层水管服务体系改革，整合资源，创新体制，强化职能。将县区10个、乡镇66个水管站整合为76个基层水务管理中心站，实行“条管为主”，人、财、物垂直管理，重新定编定岗定人，实行竞聘择优上岗，使专业技术人员保证达到60%以上。在布局上按区域、流域合理设置，整合力量、整合技术、整合资源，实现对全县水管人员统一管理使用，项目统一规划设计，工程统一建设管理，彻底扭转了过去乡乡（镇）建站，站站一个人，技术人员少，全部“搞中心、打杂活、摇铃胡、不务正”的局面。在县区水务局、区域流域水务管理中心站、乡镇、农村用水者协会、村级管水员六级水管新机制。实现农村水务和农民“零距离”接触，解决多年来农村水务管理“主体”缺位，责任、权利、义务界定不清，效益发挥不理想的问题，将农村水源保护、供水、节水、水环境管理、水利工程设施维修养护、河道管理、防汛抗旱救灾等任务真正落到实处，逐步建立起保障农村水务建设和管理健康发展的长效机制。
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1.2 初步建立农田水利工程运行管护机制
以现代化生态灌区建设为抓手，推进水价改革机制建设。编制《宁夏引黄现代化生态灌区建设规划（2016-2025年）》。从灌区管理体制机制，水价、水权、产权改革，量测水设施及灌区信息化建设，引入社会资本等方面，全面探索投、建、管、服一体化发展模式，为现代水利转型发展和水价综合改革贡献宁夏智慧。
建立水利工程“专群结合”管理模式。通过组建农民用水协会等群管组织，对灌区支斗渠及田间供水工程实行协会经营管理，县乡村监督协调，水管单位指导服务的管理体制。建立小型水利工程长效管护机制。制定了水利水保工程管理、小型水利工程维修养护、水利工程水费计收使用等4大类73项规章制度，完成各县（市、区）小型水利工程产权确权工作，优化完善基层水利服务机构519个，11类17.1万处小型水利工程全部建立了工程档案，15.5万处工程落实了管护主体与责任，13.2万处工程已颁发了工程产权证书，修订完善各类工程运行管理制度200余项。落实水利工程维修养护经费。自治区财政每年下达经费9000万元，专门用于骨干水利工程维修养护，确保水利工程良性运行。
1.3 逐步建立健全水价形成机制
在引黄灌区统一實行“一价制”和“一票制”水费计征方式，将干渠水价、征工折款和支斗渠维护管理费“三费”合一，分别以干渠直开口或支渠直开口为计量点实行按方计量收费供水价格机制;同时改革水费收缴管理办法，实行由水管单位开票到户，农民用水协会送票到户，农民按水票交费的收缴管理制度。实行分类计价制度和超定额累进加价制度，对超定额用水一律实行加价收费;同时明确了水费实行统一收取、先交后返、分级使用的管理办法。
1.4 建立精准补贴和节水奖励机制
2016年3月，自治区人民政府出台《宁夏节约用水奖惩暂行办法》（宁政办发〔2016〕40号），按照分级奖励、节奖超罚的原则，建立“谁节水、谁受益，谁超用、谁受罚”的用水节奖超罚机制，鼓励各地、各行业取用水户节约用水。自治区财政积极筹措资金，通过水资源费、超定额用水加价水费、水权转让费、水权交易费、财政补助等，建立节水奖励资金，对节水成绩突出的单位和用水户进行奖励。
2 改革存在的主要问题
2.1 现行水价严重低于运行成本
经过对宁夏引黄灌区骨干水利工程供水定价成本进行监审，10个干渠管理单位水利工程供水定价总成本为51460.16万元，核定年供水量432691.44万立方米，单位供水成本定价为11.89分/立方米。其中：核定唐徕渠等7个自流灌区水利工程供水定价成本总额19886.53万元，核定年供水量358710.84万立方米，单位供水定价成本为5.54分/立方米;核定固海扬水等3个扬水灌区水利工程供水定价成本总额为31573.63万元，核定年供水量73981万立方米，单位供水定价成本为42.68分/立方米。通过监审结果可以看出，现行水价远低于供水成本，已处于较低水平，水价作为经济杠杆和农业节水的调节作用难以发挥。
2.2 灌区量测水设施不完善
农业用水有效计量是农业水价综合改革的基础，是实施总量控制、落实农业水权、定额管理、水费计收、实施用水补贴和节水奖励的依据。宁夏农业用水计量到各大干渠进口和干渠直开口，计量设施简陋、方式落后，精度不高，亟待更新改造。斗渠以下大部分没有配套计量设施，不能计量到户，尚无法完成从“按亩收费”到“按方收费”转变。灌区在没有配套完善的计量设施的情况下导致水资源确权、农户间水权交易、精准补贴和执行终端水价短期内还不能实现。
2.3 农业灌溉面积不实
灌溉面积是分配用水指标、制定灌溉配水预案、计算分摊水费的重要基础。目前，灌区存在登记在册、申报配水、土地确权、遥感调查、种粮直补、收取水费、实际灌溉等多种面积，大部分村（协会）有多套面积数据，不同的需求填报不同的数据。很多农户在册交费面积与实际灌溉面积有较大出入，给水资源配置、水权确权、水费收取等工作带来了极大困难。
2.4 小型水利工程管养经费短缺
近年来，宁夏灌区水管单位实行了“收支两条线”管理方式后，依靠自治区财政资金，解除了长期困扰水管单位收不抵支、维修养护经费不足的问题。但属末级渠系管理的农民用水协会，仍存在末级渠系维修养护、协会运行、人员工资等经费不足的问题。协会用于维修养护、人员工资、运行管理等资金来源主要靠水管单位返还的支渠以下水费，根据《小型农田水利工程维修养护定额》测算，我区约800万亩灌溉面积，亩均养护经费在25-30元，每年小型农田水利工程维修经费约2.0-2.4亿元。由于县级财政薄弱，基本上不投入，依靠水费返还款中约70%用于维修养护，并不足以满足日常维修管护，在末级渠系水价不到位的情况下，大量的小型水利工程管养经费缺乏保障，存在“有人建，无人管或无力管”的问题。
2.5 水价改革长效机制建设以及精准补贴资金落实难度较大
农业水价综合改革关键在于“先建机制后建工程”和“花钱买机制”。《农田水利条例》也明确县级以上人民政府应当建立农田水利工程运行维护经费合理负担机制。随着后期改革区域逐步扩大，农田水利基础设施建设、计量设施配套、信息化管理平台建立、农业用水精准补贴、农业灌溉节水奖励等都需要财政大力支持，宁夏经济相对落后，地方财政难以落实精准补贴与节水奖励资金。落实改革经费和建立水价改革长效机制难度更大。
3 推进农业水价综合改革的建议
3.1 建立科学的农业水价形成机制
结合宁夏灌区的实际，明确农业水价成本核定、价格制定原则和方法，核定各类水利工程供水成本，落实供水成本监审并公开成本监审结论。供水管理部门应定期公开成本，健全成本公开制度;要统筹考虑供水成本、用水户承受能力、补贴机制建立等因素，合理制定农业水价调价方案，按照“保障工程良性运行、用水户可承受、分类分级定价、差额财政补贴、小步快走与分步到位”等原则稳步调整;区分粮食作物、经济作物、养殖业等用水类型，根据农业用水定额、投入产出比，在终端用水环节完善分类水价，用水量大或附加值高的经济作物和养殖业用水价格可高于其他用水类型;按照制定的农业用水定额标准，对超定额用水实行累进加价制度。
3.2 加大投资力度，完善供水计量设施
要加大干、支渠及以下渠道量测水设施、自动化控制设施和信息化建设投入，建立与水价、管理水平相适应的灌溉智能化、测量精准化和管理信息化的现代化灌区。配套完善末级渠系计量设施，要尽量细化计量单元，解决好用水计量到户问题，最终实现终端水价。解决好由传统的按亩收费方式逐步转向按方等收费方式，同时可为水资源确权、水权交易和精准补贴打好基础，保证農业水价综合改革顺利实施。
3.3 应用土地确权成果，为农田灌溉用水等提供合法依据
自2012年，我国就已全面推动农村土地确权工作。自然资源部、农业农村部、财政部三部委联合下发通知，明确要求我国农村集体土地确权登记发证工作要在2018年年底前全部完成。目前，宁夏各地区确权成果还未公布，相关职能部门应尽快完成土地确权并公布农村土地确权面积，为粮食补贴、农业灌溉配水、水费收缴等提供合法依据。
3.4 加大扶持农民用水合作组织，确保其健康发展
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1995年漳河灌区抓住利用世界银行贷款整治配套渠系工程这一良好机遇，在国际组织和各级政府的支持下，对灌区管理体制进行改革试点。即对灌区灌溉主系统管理单位进行内部体制改革，对支分渠以下末级渠系组建农民用水者协会，着力研究解决支分渠以下进行田间配水和维护、发挥其整体效益，实现良性运行的问题，探索提出了“灌区管理单位＋用水者协会”的新型灌溉管理模式。1995年6月16日，全国第一个农民用水者协会——洪庙支渠农民用水者协会组建成立并投入运行。同年9～11月先后又组建了仓库、九龙、老山、楝树等4个农民用水者协会，经过这些协会的试点建设，积累了一些经验和教训，初步显示了农民用水者协会的作用。
农民用水者协会试点的成功，灌区农民看到了协会给他们带来的好处，纷纷自发成立协会。漳河灌区按照第一个协会的组建模式和取得的试点经验，广泛宣传发动，遵照边组建、边规范的原则，逐步在漳河灌区推广组建农民用水者协会。截止目前为止，漳河灌区已先后成立了67个农民用水者协会，涉及灌溉面积达4.17万hm2，涉及252个行政组，1268个组，46746户农户，主渠长达610km，引水流量达91.3m3/s，有协会代表1366人。在已建的67个协会中，都是以水文单元为边界组建的，其形式有三种：一是以分干渠为单元，其灌溉面积大于1333hm2；二是以支、分渠为单元，其灌溉面积在333～667hm2之间；三是以干渠上多个取水口联合组建的协会，其灌溉面积在200～333hm2之间。这些协会执委会成员都是农民通过民主选举产生的地地道道的农民，协会代表有部分村民小组组长参加。另外，考虑到干渠的防汛巡堤和灌溉调度，灌区管理单位派一名职员参与协会的技术管理与防洪保安协调工作。通过对农民用水者协会的建设，漳河灌区的改革与建设取得了一定的效果。
一是减负增收效应。一方面减少农民负担，农民守水劳力减轻了。洪庙支渠农民用水者协会通过有秩序的供水管理，农户守水劳力减轻，用水户自筹资金对渠系工程进行改造配套后，缩短供水时间3天，亩平节水97立方米，按现行水价计算，减轻农民负担9.3元/亩，单方水效益由建协会前的0.50元/立方米提高到1.28元/立方米，投入产出比由建协会前的160%上升到227%。另一方面减少了地方政府和水管单位的负担。协会自主管理，极大的减少了地方官员的协调工作量，把地方官员从繁忙的放水管理中解脱出来，减少了政府负担。
二是主动投入效应。农民用水者协会实行合同制供水、定额管理后，促使农民不间断地维修配套渠系工程，提高输水能力和水利用系数，缩短用水周期，保证农时，从而有效解决了农民用水难和工程管理难的问题。2004年冬，漳河一干渠按照地方政府《末级灌溉渠系建设以奖代补管理办法》，组织农民出资，政府补助，仅2005年春就改造衬砌混凝土末级渠道1.1万余米。
三是民主管理效应。随着农村税费改革和乡镇体制改革后，农村逐步在向民主管理已成为一股势不可挡的潮流，农民用水者协会的产生，既是民主管理的有效形势，又是基层民主政治的组成部分。通过组建农民用水者协会，农民以主人翁身份参与管水用水，按章自我约束，灌溉秩序井然，以往违章放水、偷水、抢水、破坏建筑物事件急剧下降，灌溉管理走向良性运行。同时，协会工作人员在灌溉管理、工程维修和水费缴纳上事事带头，并尽力为农民办好事实事，不仅提高了农民投工筹资建设水利工程的积极性，而且增强了农民对党和政府的信任，对农民各方面工作也更加支持。农民用水者协会建立后，因用水和水费问题上访事件大大减少，维护了农村稳定，推进了基层民主政治建设，达到了让政府放心、农民安心的目的。
四是节约用水效应。过去漳河灌区水费计收是按总水方平摊到单位田亩收费，对于农民来说，水费与水量关联度不大，因而大水漫灌，工程疏于管护，跑冒滴漏严重，浪费了水资源，加剧了水资源供需矛盾。组建协会后，这些问题得到有效解决。如漳河二干渠二支渠协会在2004年灌溉中，通过协会组织用水户投工投劳，清淤整险，对险工险断进行处理，并得到当地政府的投资，配套涵闸22处，计量设施22处，渠道衬砌2.5公里，实行合同制供水，定额管理，做到供水到田，收费到户，厉行节约用水，保证农业供水安全。
五是优化服务效应。农民用水者协会是灌区管理单位与灌区用水户联系的桥梁纽带，并充分发挥了协会的作用。漳河四干渠冷水支渠协会灌溉管理钟祥市冷水镇6个村22个组1.2万亩农田，今年漳河灌区在遭遇了50年一遇的干旱情况，冷水协会一边深入农户了解旱情，一边积极与四干渠联系，调水350多万立方米，并积极帮助农民调水分水，维护水事秩序，做到灌溉到村，供水到田，服务到户。并及时在水价宣传栏公示“水量、水价、水费”，让农民自己的事自己办，放明白水，交明白钱，干明白事，阳光操作让群众放心。
二、主要做法
农民用水者协会毕竟是一个新生事物，需要一个认识、了解、接受的过程，特别是工程设施状况差、用水效率低等老大难问题的影响，暴露出协会运行不规范、协会运行经费困难、工程设施状况亟待改善等问题，对此，我们进行了卓有成效的探索与实践。
（一）规范农民用水者协会。按照农民用水者协会的要求，协会成立初期是很难达到的，还需要一个逐步规范的过程。为了使农民用水者协会的操作运行纳入制度化的轨道，灌区管理单位积极呼吁地方政府尽快颁布农民用水者协会管理办法。2002年7月，荆门市政府出台了《荆门市农民用水者协会管理暂行办法》；2005年3月，湖北省水利厅、湖北省财政厅联合下发了《关于加强农民用水户协会审查登记的通知》。政策的出台使过去松散的管水组织转变成为章程严密、法律地位清楚的组织，农民在投入、决策、管理等方面有了法律依据，用水户权益有了保障，用水管理更加民主。
另外，我们对协会在组建及运行过程中存在的问题和取得的经验，进行了认真的总结，并编制出版了《灌区用水者自主管理探索与实践》一书，较系统地介绍了协会的作用与地位、协会的组建方法与程序、协会运行管理的内容与章程、政府及有关部门的职责等。并举办协会主席培训班，用于指导各级组织组建农民用水者协会，指导农民用水者协会的实际操作。
（二）扶持农民用水者协会。一方面全力扶持协会改善所辖工程和基础设施。农民用水者协会是一个非盈利的社会团体，没有经济实力解决工程基础差的问题。我们除力争当地政府支持外，还为协会筹建住房，整治渠道及建筑物配套等。如二干渠二支渠农民用水者协会组建初期，灌区管理单位投资20余万元为其修建房屋一幢，配套涵闸22处，计量设施22处，整治衬砌渠道2.5公里。另一方面积极争取政策。协会运行费用主要分两部分，一是管理费用，二是工程维护费用。为了解决协会的运行费用问题，作为灌区管理单位，除在所收水费中返还3～5%外，积极为协会呼吁，寻求政策支持，我们借鉴陕西终端水价的办法，积极争取地方物价部门的理解。荆门市水利局、物价局以荆价发〔2003〕53号文下发了《关于农业供水试点末级水价的通知》，明确末级水价暂定为0.02元/m3。其中0.01元/m3用于农民用水者协会的正常开支；0.01元/m3用于水利工程支渠维修配套和改造。末级水费由农民用水者协会协助计收，管理处统一管理，建立专帐，实行专款专用。做到供水、计量、收费、开票到户，实行“水量、水价、水费”三公开制度，严禁乱加量、乱加价、乱收费，切实减轻农民水费负担，违者将严肃查处。
（三）服务于农民用水者协会。在组建工作完成后，灌区管理单位还跟踪服务，加强指导。由于受专业知识、协会执委会人员自身素质等因素影响，在运行中难免会出现这样或那样的问题和困难，如不及时帮助解决，可能导致协会难以正常运行。为此，灌区管理单位设有专门班子研究农民用水者协会有关问题，专人负责指导协会运行管理，帮助协调处理有关矛盾。
三、存在的问题及建议
（一）渠系工程建设滞后，计量设施不配套。漳河灌区农民用水者协会管理的水利设施大多建于60年代末期，先天工程建设标准低、质量差，计量设施不配套，后期由于产权、管理权、维护权没有明确界定，工程老化失修严重，放水期间，渠堤散浸明漏严重，致使灌溉水利用效率低，不能实现计量到田、收费到户的要求。对此，我们建议中央财政进一步加大灌区节水改造投入力度和强度，启动末级渠系的投入，为协会的组建和健康发展提供保障。
（二）积极探索用水户参与灌溉管理，走小型水利工程产权制度改革的新路子。对支斗渠以下的田间工程建设，积极推行小型水利工程产权制度改革的成功经验，采取承包、租赁、股份合作制、拍卖等改革方式，将小型和末级渠的管理、维修和养护责任与工程的经营权、使用权和管理权落实到具体的用水协会或个人，从而明确工程所有权，转让使用权，落实管理权，搞活经营权，确保工程良性运行。
（三）国家应出台扶持政策和相关规章。漳河灌区农民用水者协会从酝酿试点到推广已有10年左右的时间，实践已经证明了农民用水者协会不但具有经济活力，能够解放生产力，而且也符合我国的政治体制改革和村民民主自治的要求，为了将农民用水者协会这一新生事物更好的培育、发展、壮大，更好地使之为政府分忧，为农民解愁，国家应出台用水户参与灌溉管理的相关法律和政策规定，进一步明确协会的地位，为协会的正常运转提供法律保障。
四、下一步打算
（一）进一步推进单位各项内部改革。在现行的岗位工资及岗位效益工资基础上，根据我单位性质，探索符合市场经济规律、灵活多样的分配机制，把职工收入与工作责任、工作绩效紧密结合起来。对实行主辅分离后的内部企业，按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的原则，以单位资产管理为纽带，探索建立新型管理体制下的企业管理制度。在走好管养分离第一步的基础上，按照推行管养分离三步走的办法，逐步推进此项改革。
（二）强化管理，谋划发展。各项改革为我单位加强管理和今后的发展创造了条件。要以此为基础和新的起点，更新观念，在如何保护和节约水资源方面下功夫，在开发和利用水资源上做文章，谋划和完善以水资源可持续利用的发展思路，坚持“以水为主，多种经营，综合开发，全面发展”的经营思路，大力发展水利经济，初步形成工农业供水、水力发电、水利水电建筑安装、水产养殖、生态旅游、林果种植等六大项目部类。按照水利相关法律法规，加大工程辖区水政监察、渔政、船检、港监执法力度，提高工程管理水平，加强对水库工程周边区域环境的保护和监督管理。
篇12
美国政府在其农业发展战略中突出了政府投入对农业发展的重要作用。在其现代农业的发展进程中，一直注重对农田水利建设财政补贴体系的建设，目前已经形成了较为完善的补贴体系。美国政府对小型农田水利建设项目的财政补贴以政府补贴为主，民间投资为辅，目前美国水利项目60%以上的投资源于各级政府，私人投资所占比例在40%。在每年的财政预算中，美国联邦政府和州政府都会列明财政对农田水利建设方面的补贴比例，水利建设投资保障性较强。而且，美国松散的联邦政体决定了其财政分配体制也趋于分散的形态。各州财政收入各自纳入本州的财政预算，互不干涉。因此，本州农业水利建设的补贴主要是由本州政府的财政支持，本州政府财政比联邦政府的补贴份额更大。美国补贴资金管理体系完善还表现在农业补贴资金的编制过程。在编制联邦政府预算时，各地方政府会将农业补贴资金申请汇总并向上一级政府汇报，编进联邦预算后，并最终由议会审议通过。审议通过后，联邦政府和州政府依据预算层层下拨补贴；项目实施之后由专门的评估机构对项目进行评估，衡量财政补贴资金的使用效果。由于美国具有完备的法律体系，使其涉及水利建设的所有经营与决策均纳入司法体系，使政府补贴从申请到使用全过程的法制化和规范化程度大大提高，整个补贴流程实现了有序规范，较好地保证了补贴资金发挥效益。
2.欧盟依据外部性进行选择性财政补贴。
欧盟在对小型农田水利建设项目进行补贴时着重考虑了外部性，这主要是依据农田水利建设项目所具有的公益性特点。欧盟根据小型农田水利项目性质的不同给予不同的补贴，对于正外部性较大的项目给予的补贴力度较大，对于正外部性不是很强的项目给予的补贴力度较小。与其它国家相比，欧盟采取了选择性支持的财政补贴政策，这与其所处欧洲大陆绝大部分地区自然气候条件较好有较大关系。因为欧洲长年风调雨顺，土地资源和水资源的自然禀赋较好，所以其农业生产条件的宽松给这种选择性财政补贴政策预留了空间。
3.日本政府对农田水利建设工程给予全面扶持。
虽然日本的《土地改良法》规定农田水利建设与管理应遵循“受益者负担”原则，但事实上大规模的农田水利建设仍是以政府投入为主，这与小型农田水利工程的公益性和日本国家财力雄厚实际情况具有密不可分的关系。总体上看，日本政府对小型农田水利建设的补贴具有补贴全面、力度大的特点，日本的中央和地方政府更是绝对占据了水利投资的主导地位，水利投资一直在各类公益事业中占居首位，许多补贴项目都是政府全额全程补贴。首先，政府直接给予农业生产者补贴，补贴额度占小型农田水利建设投资额的80%左右；其次，政府还通过无息贷款、贴息贷款等方式给予农业生产者补贴。农业生产者所需承担的小型农田水利建设投资负担已经很小了。
4.以色列政府财政补贴使用范围宽。
以色列由于国土面积小，国家注重发展农业，加之财政实力较为雄厚，因此绝大多数农业水利建设项目都由国家出资，但以色列与各国的不同之处在于其补贴资金使用范围更宽，以色列不仅对农田水利工程建设进行补贴，而且对先进节水农业灌溉技术研发及应用也给予补贴，通过补贴高新农业水利工程设计研究，以色列建成了世界上较为先进的农田水利系统，使农田水利设施在农业生产中的节水作用发挥到了很高水平，充分达到了“节水”和“增产”的作用。
（二）国外农田水利建设工程运行维护方面的做法
从目前实际情况看，世界各国的小型农田水利工程普遍存在灌溉水费收取难、实际收取率低、财政负担重、管理效率低等问题。为了提高农民兴建水利工程的积极性，重点促使农民管好用好水利工程，建立起小型农田水利工程良性的经济运行机制，许多国家采用了农民参与灌溉管理的做法。参与式灌溉管理是联合国粮农组织、世界粮食计划署、世界银行和国际灌排委员会在许多国家推广的灌溉管理机制。参与式灌溉管理制度以农民用水户协会为依托，让农民参与农田水利的兴办、改善、保养及管理，其实质是灌溉管理责任的分权，即重新划分政府和农户在水资源开发和利用上的权力和利益。按照这样的机制设计，灌溉工程设施的运行维护主要由用水户协会来完成，而费用通过补贴以及向用水者协会会员收取会费来维持。目前世界上有多个国家正在实施用水户参与灌溉管理的做法，改变了政府包揽灌溉工程管理的做法，把管理职责主要移交给用水户协会，既能减少政府补贴，又能保障工程运行维护经费的需要，这种方式与国内实行的专业管理与群众管理相结合的民主管理，既有相似，又有不同。
从参与式灌溉管理应用范围看，在法国已有1/3的灌溉农田采取了这种管理模式，每个协会的规模为75个成员和250公顷灌溉农田。在墨西哥，81个国有大型灌区控制面积的2/3已经移交给用水户协会来管理。发达国家农户参与程度较高，原因在于这些国家，所有权与使用权一致，没有机制转换的问题，避免了协会管理者和用水户的短期行为，增强了对水利项目进行参与和维护的积极性。
从参与式灌溉管理实际运作情况看，在世界银行提出的“农民用水者协会必须坚持的4条标准”的软约束下，用水者协会的职责界定和与政府之间的关系基本相同。一般都有独立的法人地位，主要是接受政府移交的灌排管理权力和责任，具体参与项目灌区规划、施工建设、运行维护方面的事务，负有从主渠道买水、向用水户收取水费、协调渠域内的用水矛盾的责任。政府基本不会干预协会的具体事务，除了在经济上给予资助，还会在业务上给予指导和监督。在不同国家，用水者协会的区别主要在赢利目标定位和组建方式两个方面：首先，从赢利目标上，多数国家的用水者协会属于非营利性组织，但是，也有少数国家的协会属于“自负盈亏，保本运行”，比如美国负责为农场提供灌溉用水的灌溉协会或者灌溉供水公司就属于这种情况；其次，从组建方式看，多数国家用水者协会依据相关合作社法成立，并与当地水管部门签订协议即可。但是，墨西哥的农民用水者协会成立时须经国家水资源委员会同意，由该委员会发给水权转让证书并到公证处公证。
从政府的扶持方式看，尽管参与式灌溉管理强调市场化运作，并且多数国家都有财政在水利设施工程项目管护上入不敷出的实施背景，但是，从成功推广该模式国家的做法来看，各国政府始终在推行过程中扮演了主导者地位，从资金、人员培训和技术指导等方面给予大力支持。韩国政府就建立了以国家财政为主的金融贷款和受益农户投资为辅的农田水利工程投资和管理体系，在管理资金投入上充分保证了小型水利工程参与式管理模式的顺利进行。印度的法律规定小型灌溉工程的总预算中，中央和地方政府必须分别拨款总投资预算的1/6左右，对于采用喷灌和滴灌等节水技术的小型水利项目，政府还会额外给予25%～50%的补助。
此外，西方发达国家在水资源开发和节约利用方面引入“产权”概念，根据闫华等学者的研究结论，早在20世纪80年代，美国就率先开始了农业用水与城市用水之间的水权转换，具体内容是在满足农业用水的前提下，将农业灌溉节约下来的水量有偿转让给城市使用，而城市则相应负担相关工程的建设投资和部分增加的运营费用。在农业用水转换过程中，州政府负责监管，并在州政府内设立了负责水资源控制、水交易和仲裁的常设机构。根据王芸等学者的介绍，日本在水权转换方面的做法更加突出了水权转换受益者对农田水利的投入补偿，其做法是由城市部门向农村提供部分灌溉设施改造费用，在帮助农村提高了灌溉用水效率后，节约下来的农业用水才可以供给提供投资的城市部门使用，这种做法能够更有效地激励农民进行设备更新，在不损害农民灌溉利益的情况下，通过间接水权转让开辟了新的更新改造费用筹资渠道，为农民提高水资源使用效率开辟了新途径，也能够有效地促进节水农业发展。
（三）国外经验借鉴与启示
1.强化政府的投资主导地位，同时积极吸纳社会资本参与建设。
农田水利设施的公益性强，投资规模大，建设周期长，相对于农民的承受能力而言，农田水利设施建设基本属于市场机制无法充分发挥作用予以保障的领域。既然存在一定程度的“市场失灵”，政府就要积极投入资金予以支持，通过公共投资来替代社会资本缺位，这就必然要求政府在农田水利投资中始终发挥主体投资的作用，居于主导地位。据姜斌等学者研究，根据发达国家的发展经验，人均GDP在4000―7000美元阶段时将进入大规模水利建设时期，水利投资增长规模基本与国民经济发展呈同步增长趋势。2011年，中国人均GDP已经达到5432美元，处于大规模水利建设时期，为了确保农业发展始终为国民经济发展奠定良好基础，现阶段我国应当继续加大对农田水利的投入力度，同时强化各级政府的主体投资地位，借鉴发达国家优先考虑公益性项目的做法，在财力有限的情况下严格把握财政投入方向，将财政资金更多地向纯公益性项目倾斜。
由于我国农田水利工程整体基础差，地域广、数量多、欠账多，建设任务重，相对水利建设的需求，各级政府财力保障水平有限，在坚持强化政府投资主导地位的同时，对于水利建设的缺口部分，还要考虑吸纳和利用当前较为充裕的民间资本参与小型水利工程的建设、经营和管理。要充分利用市场机制，对于有利可图的农田水利建设项目，要争取让渡给市场，由社会资本承担，形成良性循环和自我发展。政府应当集中精力和资源，着重扶持社会资本不愿投资的地域和公益性项目，同时做到建管并重，提高水利工程运行的效益和效率，为工程运行的市场化创造条件。
2.继续明确水利项目产权，逐步建立水权交易市场。
有恒产者方有恒心。在市场经济条件下，产权始终是理性经济人参与交易活动关注的首要问题。为解决小型农田水利建设工程管护缺位而导致的工程基础设施老化、成本回收不足、灌区服务质量下降、灌溉面积减少等问题，同时提高农户的参与度和满意度、降低灌溉成本，减轻政府财政负担，为水权交易创造条件，就需要在小型农田水利工程建成后，首先明确水利项目工程产权。因为唯有完备、明晰而且稳定的水利项目产权做保证，才能为水权界定和水权交易奠定基础，进而影响水资源利用效率。在目前小型农田水利工程项目建设管理过程中，水利、农发等相关部门已经注重界定项目产权，并将集体兴建的小型农田水利设施所有权属界定集体，有些项目还进行公开竞标，将一定年限的使用权承包或租赁给农民个人，这些做法都有效地解决了水利工程产权问题，今后还应加大明确水利项目产权的改革力度，积极推进水权交易改革，逐步建立水权交易市场。虽然我国目前尚未解决初始水权分配等实际问题，同时水权交易作为一项新生事物可能会诱致制度变迁，引发一些不可预见的问题，但水权交易作为优化水资源配置的有效手段，应当作为水资源改革的发展方向。鉴于当前建立水权市场的时机尚不成熟，有关部门应当在一些已具备了水权转让条件的地区开展试点，为最终建立水权交易市场创造条件。
3.发挥政府推动作用，推广完善农户参与式灌溉管理。
目前世界各国政府是建设小型农田水利项目的主体，农民始终是使用小型农田水利工程的主体。世界各国的实践经验表明，用水户参与灌溉管理能够有效提高小型农田水利工程管护水平，减轻农民税费和政府财政负担。因此，应当在全国大范围推广这种灌溉管理制度。我国湖北省漳河灌区已在1995年建立第一个用水户协会，目前用水户参与式灌溉管理已经进入了发展推广阶段。为了推广完善农户参与式灌溉管理，改善小型农田水利工程运行状况，提高农业用水效率，政府应当充分发挥推动作用，给予必要的舆论、资金、技术支持，营造良好的政策法规环境，为用水户协会创造条件，最终实现农户参与式灌溉管理的可持续发展和良性循环，保证农田水利建设工程始终处于良好运营状态。
课题组组长： 王树勤 中国农村财政研究会
成员： 李长璐 财政部财政科学研究所
篇13
长期以来在计划经济体制下，灌区机构臃肿，人浮于事，管理设施比较落后，每年仅靠水费维持正常管理人员的费用，不仅浪费了大量的资源，也给灌区管理工作带来了很大阻力，严重影响着灌区的发展。2008年3月，小城子灌区遵照国家有关法规政策，认真研究制定了《小城子灌区管理体制和经营机制政策实施方案》，制定了实施办法和细则，为灌区的改革和发展指明了方向，几年来取得了明显的效果。在此基础上灌区积极引入竞争机制，优化人力资源配置，精简机构，竞聘上岗，变管理人员密集型为科学技术密集型。进行大刀阔斧的人事制度改革，主要是引入竞争机制，打破职工身份界限，干部能上能下，职工能进能出，建立起全新的充满活力的激励约束机制。科室负责人实行竞争、聘任上岗，各岗位实行双向选择，择优录用。上岗人员签定聘用合同，进行年度考核，不称职者下岗，合格者续聘。
同时进行分配制度改革，就是要按照市场经济的普遍规则，打破平均分配和大锅饭，把目前的工资与工作岗位、工作数量、工作质量、工作成果挂钩，变成活的报酬，同时实行奖励与惩罚并举。上岗人员各负其责、工作热情认真，又通过技能、技术、业务等综合培训，举行各种形式的竞赛，提高了在职人员素质。经过人事及分配制度的改革，灌区管理水平得到了明显提高。
2 成立用水者协会
小城子灌区的管理体制是计划经济的产物，是完全按照行政管理的模式照搬过来的。灌区实行两级管理，管理处下设管理所，管理所是按行政手段实施管理。经过这几十年的运行，存在的问题很多，已不再适应灌区发展的需要。根据小城子灌区的实际，结合外地经验，按照上级的一系列文件精神，管理体制的改革势在必行。近几年来国家节水工程项目的实施，使灌区工程的配套和完好率逐步提高，为灌区改革奠定了基础。利用这一契机，灌区实行了管理处+管理所+用水户协会三级管理的运行管理体制。具体模式是：在管理处领导下，按照行政区域的划分，从上游到下游设立三个管理所，每个管理所根据所辖供水工程成立若干个用水户协会，将支渠分水口以上工程（含支渠分水口）由管理局统管。支渠分水口以下工程，经评估以后移交乡（镇）村受益单位，由用水者协会负责支渠以下工程管理、用水管理和水费征收。使用水户成为工程的主人，增强管好、用好工程的责任心。协会经政府部门批准，全部登记注册，明确其民间法人地位。
随着节水续建配套项目的实施，支渠渠道以下工程逐步完善，各用水者协会参与管理的工作已全面展开。用水者协会成立4年来，取得了良好的效益，协会内部实行承包管理，由于实行了用水管理的各项规章制度和协会的优质服务，群众能够互相监督，自觉维护秩序，使乱扒乱堵、抢水霸水、浪费用水现象得到遏制，减少了用水纠纷，提高了灌水效率，节约了灌溉用水。实现了多年所没有的有序供水，提高了水的利用率。同时用水户参与灌溉管理，实施参与式管理，增强了广大农民的水商品意识，进一步调动了农民自觉维护管理的积极性。用水户对所管辖的工程精心维护，使工程设施一直保持良好状态运行。灌溉面积、用水量、水费实行公开，农民心中有数，能够自觉交纳水费，农民亲自把水费上缴协会，减少了中间环节，避免了各种不合理的负担。保护了农民的利益，降低了水价成本，使水费收取率由过去的60%提高到现在的95%以上。这种管理模式逐步在全灌区进行推广，将使灌区运行管理水平上升到一个新的台阶。
3 实现灌区用水自动化调度管理
小城子灌区是我省重要商品粮基地之一。随着灌区大规模的节水改造，灌区高效率的运行管理显得尤为重要，已成为灌区工程管理中的突出问题。实现灌区自动化控制是灌区改造工程的重点，它将解决灌区现在和未来发展中的综合运行管理问题，使灌区的管理从传统管理型向现代管理型转变，由人工管理向自动化、智能化管理方向发展，形成科学的灌区运行管理体制。根据工程特点，小城子灌区将在未来建设自动监控系统，实现灌区用水自动化调度管理，使灌区重要的运行参数如渠道各点水位、过闸流量、累计流量、流量调配、闸门开度等实行实时自动监测、计算、控制、贮存、输出、通讯、显示等，使灌区管理运行在高效、合理、安全的状态下，避免以往按经验操作引起的水量计量不准、设备损坏等情况。降低设备故障率，使信息得到及时反馈，为上级管理部门提供准确的决策依据。
4 结语
在管理体制理顺后，能否使新的管理体制顺畅，体现出生机和活力，关键看能否建立起与之相配套的各项内部管理运行机制，因此，必须加大各项管理运行机制的改革力度。小城子灌区运行管理体制投入运行后，降低了管理人员劳动强度，节约了管理经费及用水量，扩大了灌溉面积，使灌区运行在最佳状态，发挥最大效益；实现了管理无人化，使灌区管理水平适应新的发展。同时，系统记录数据准确、完整、可靠，为制定水价、实行按方收费、实施水利产业化创造了前提条件。
参考文献
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