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二、加强征收管理，以满足社会保障财源需要
可以预测，社会保障税税基为所得额，在征管中容易遇到收入不明的问题。此外，工资制度的不规范，也加大了社会保障税征管的难度。要解决以上问题，首先必须深化工资制度的改革。在开征社会保障税的同时对国家公务员、财政全额拨款的事业单位工作人员的工资作相应调整，原因是这部分人员原工资没有包含保障支出；而对企业类工资不必调整，因为20世纪80年代初期，企业的保障已全部由职工自己负担；由于目前社会中的分配差别主要体现在发放给职工的各种补贴上，宜将已固定化的补贴加入工资的基数，作为征收的税基，体现量能负担原则。其次，应实现工资性收入的货币化，建立实名制的个人工资性收入银行账户，用人单位通过银行支付工资，以利于税务部门的稽核。
三、完善预算制度，优化支出管理
社会保障税的开支，应当与社会保障预算制度的完善结合起来。社会保障税收入是一种基金性收入，与一般预算收入相比，具有完全不同的性质和专门的用途，其收支应自成体系，单独管理。我国可以在目前由经常性预算和建设性预算组成的复式预算基础上，增加一项社会保障预算，将社会保障的收支全部纳入社会保障预算统一核算，统一管理，这样有利于将社会保障基金的筹集和运用，置于国家法律的制约和监督之下，更好地保证社会保障基金的安全和有效使用。即使在社会保障预算的内部，不同税目的收入也必须专门用于相应的支付项目。
在我国目前情况下，社会保障税的税率不可能很高，这就限制了社会保障预算的资金来源数额。而社会保障支出又有较强的刚性，其中养老金支出规模和水平会随着生活水平的提高和人口老龄化的加速而不断增长；医疗保险支出会随着医疗服务和药品中高技术含量的增大而提高；失业保险支出则会随着经济增长速度的周期变化而有起伏。因此，当社会保障税收不抵支时，一般预算收入应给予必要的支持，财政部门在编制预算时也应留有一定空间，以发挥财政对经济的
“内在稳定器”作用。
四、建立事权明晰、责任明确的社会保障管理体系，增强监督力度
第一，各级政府内部建立协作分工的行政管理体系。涉及社会保障管理的部门有：社会保障主管部门、财税部门、金融部门。社会保障主管部门制定政策，税务机关征收，财政监督，银行发放。
第二，合理划分中央和地方间的事权。中央政府集中精力解决社会保障基金筹集渠道、基金管理原则、提高社会保障待遇水平等重大问题。对困难地区的社会保障基金收支缺口，中央政府要根据地方政府财政经济状况，通过专项转移支付给予帮助。地方政府承担筹资征管、支付标准制定、社会化发放等社会保障事权，立足于自身努力，力求足额筹措资金。
第三，建立法律监督、行政监督、社会监督相结合的机制。法律监督是根据有关法律法规，对社会保障基金运行过程实施全面的监督，依法查处各类违法、违规行为，确保基金的安全有效运行。行政监督包括财政监督、税务监督和审计监督。财政监督即通过财务会计制度执行、投资管理、预算审核等手段，对社会保障基金运行过程中的有关行为进行经常性审核和检查。开征社会保障税后，税务监督主要通过税法的执行和日收管理，对纳税人的生产经营情况、收支情况及纳税情况实施监督。审计监督是审计机关依据有关法律制度，对社会保障基金运行过程及结果进行定期审核。以上几个方面的监督应相互配合，形成完整的行政监督体系。社会监督是指由社会中介机构，对社会保障经办机构的年度会计报告进行审计，确保报告所提供的财务信息质量，并向社会公布。
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一、现行我国社会保障基金筹资模式的弊端
（一）筹资渠道单一、资金缺口大
社会保障基金筹资渠道应实现多样化，而目前我国的筹资渠道相对较为单一，当前只有养老保险、失业保险实行较低比例的收缴制度，医疗保险只在个别城市实行试点个人收缴制度，生育保险尚在酝酿之中。各项保障费用基本来源于职工就职的单位，而个人对于基金的支出很少，这在一定程度上造成社会保障基金来源受阻，资金缺口日益增大。目前我国养老保险基金已经出现支付危机，据有关部门统计，截至2004年底，全国范围内养老保险个人账户空帐规模累计已达7400亿元，而且每年还会以1000多亿元的速度增加。
（二）刚性不足、缺乏立法保护
社会保障基金收缴办法由地方政府自行制定，靠行政手段推向社会，缺乏严格有效的法律依据和强制有力的硬性约束，对于未能按照规定上缴的企业或者个人缺乏法律惩治措施，这导致了社会保障基金缺口的进一步增大。此外以“费”的形式征缴资金不像以“税”的形式那样具有强制性、固定性等特性。
（三）参保面窄、社会化程度低
目前我国社会保险覆盖面仅限于城镇、工矿区的企事业单位，即使在这些已参保的企业中，实际缴费人数与应缴费人数也存有巨大的差距。而我国农村的社会保障基金才刚刚展开，农民还未能充分享受到城市居民的社会福利，加上农民负担过重，造成城乡差距的进一步加大，这严重阻碍了我国建设和谐社会的宗旨。因此，社会保障基金筹资模式改变势在必行。
（四）部门职能不清、管理机制混乱
我国目前参与到社会保障基金征缴的部门众多，这些部门囊括了地税、人事、劳动、民政、保险、卫生等单位，它们都在经办和社会保障基金。然而这些部门之间缺乏明确的分工，各自为政，各行其道，这造成了管理成本高，而效率低下的恶劣状况，严重阻碍了社保基金的征缴和统筹。
二、各国社保基金筹资模式比较分析
（一）世界各国社会保障基金筹资模式
目前，全世界已有172个国家建立了社会保障制度，社会保障基金筹资方式主要有三种方式：第一，征收社会保障税，即政府通过税收形式筹集社会保障金，直接构成政府的财政收入，并通过专门的社会保障预算进行管理。第二，征缴社会保险费，即通过雇主和雇员缴费形式筹集社会保障基金，不直接构成政府的财政收入，但由政府专门部门进行管理和运营。第三，强制储蓄制，即将雇主为雇员缴纳的保障基金及雇员按规定缴纳的保障基金，都统一存入个人专门的社会保障账户，其本金及相应利息收入均归个人所有，政府通常只保留少部门的税收调节权。
（二）各种筹资模式比较分析对我国的启示
三种社会保障基金的筹资模式在不同时期、不同国家和地区都曾起到良好的作用，但随着社会的发展变化，征收社会保障税这一形式越来越显示出其强大的生命力。社会保障税的实施使得社会保障基金的征收和管理有了严密的法律依据，并且，“以纳税筹集社会保障基金无疑更有利于体现社会保险的强制性，提高社会保障基金的征缴力度和统筹层级，有利于不同地区间企业的公平竞争，也有利于增强公民的纳税意识。”对于社会保障统筹缴款方式而言，它所依据的是部门性、地方性的法规，法律层次低，缺乏约束力，管理分散，不便于社会保障基金的征收和管理；而采取储蓄制形式，虽然考虑了收入与支出的对应关系，但是这种社保基金筹资模式对于账户管理要求较高，只适用于人口少，且地区发展水平差距不大的国家，特别是在经济发展不景气或企业经营亏损时难以保证社保基金的筹措时期。
通过以上三种筹资模式比较分析，结合我国目前社保基金筹资模式的现状，建议我国尽快开征社会保障税，充分利用税收三性的特征，依法征收社保基金，利用人们不断增强的纳税意识，提高我国社保基金征缴的到位率。
三、我国社保基金筹资模式必然选择——费改税
（一）社保费改税的优越性
1.广开税源，保障基金充沛。开征社会保障税可以广开税源，彻底改变现存由于自愿参保或者动员参保带来的导致社保基金征收不足的弊端。依据税法强制全部企事业单位及有关团体、个人等依法上缴社保税，保证社保基金筹集渠道的畅通，保障社保基金的充足率、到位率，从而最大限度地保障广大劳动者的基本权益，促进我国和谐社会的建设。
2.加强社保基金征收管理，保障基金安全。社保税的实施，显示了税收的“刚性”原则，能够减少征管过程中的不缴、少缴、欠缴现象的发生，充分实现社会保险的强制性。社会保险费改税后，形成了“税务机关征收，财政部门管理，社保部门发放，审计部门监督”的管理新模式。将社保基金的征收、管理、发放分别由相应部门负责，协调了部门的职能分工，社保基金实现“收支两条线”的运作，有效遏制了现存社保基金筹资和发放过程中腐败行为的发生，保障了社保基金的安全。
3.利于社会统筹安排与调度。社会保障税是国家为筹集社会保障基金，以工资薪金所得作为征税对象而征收的一种特定的税目，其既有一般税收的强制性，但又缺乏税收的无偿性。在全社会范围为以“税”的形式征收社保基金，克服了不同地区、不同部门间不公平现象的发生，避免因缴费率不同造成的企业负担不均，有利于社保基金在整个社会范围为统筹安排。社保税的开展在宏观和微观上保证了基金的征缴，推进了社会的公平进程；社会保障税的开征解决了原来劳动力因流动造成社保基金不能进行相应转移的问题，社保基金不会因为人员工作地变更而中断。
（二）社保费改税的可行性
我国目前基本已经具备了开征社会保障税的基本条件，开征社会保障税是切实可行的。这主要体现在以下方面：
1.当前对于社会保障费改税的征收模式已基本达成了社会共识，近些年社会各界对于要求开征社会保障税的呼声不断高涨，学术界对于开征社会保障税也进行了有益的探索，甚至提出了具体方案，这些研究和探索为开征社会保障税奠定了坚实的社会基础和理论基础。
2.从国际比较结果看，缴税制理应成为社会主义市场经济下社会保障筹资模式的首要选择社会主义市场经济条件下社会保障筹资模式的选择，开征社会保障税是我国市场经济下社会保障筹资模式的最佳选择。
3.我国已经具备了开征社会保障税的组织基础与经济基础。从组织基础看：税务机关经过多年的税收征管实践，拥有一只强大且素质较高的征收队伍、积累了大量和丰富的税收征管经验，作风过硬、业务精熟；具备功能齐全的征收设施和健全的报税网络，可以为缴费户提供全方位的优质服务；有较严密的税源监控制度，熟悉和了解企业生产经营、工资水平、人员变化、财务收支等情况。从经济基础看：改革开放以来，我国经济实力以及城乡居民收入大幅提高，我国已经具备开征社会保障税的经济基础，我国的企业单位与职工个人也具有相应的承受能力。
（三）实施社会保障税的政策建议
1.加快《社会保障税》立法进程。原有的社会保障费主要是以行政政策为主要管理手段，给社保基金的筹集带来了大量问题，随着社保费改税的实施，配套的法律必需加快制定，为社会保障税提供法律上的依据。依据法律条款明确社会保障各个主体的权利义务关系，保证社会保障体系合法、有序运行。
2.加强农村社保筹集渠道建设。目前我国社保基金筹集中面临较为严重的问题之一便是社保基金覆盖面窄，特别是广大农民还主要依靠自我保障，这严重阻碍了我国社会主义新农村建设。为了最大限度的保障农村劳动人民的安居乐业，必须借助于社会保障税的特性，开拓农村社保基金的筹资渠道，扩大农村参保面。
3.社会保障项目、范围、标准的确定，必须遵循循序渐进与低水平的原则。各国社会保障制度的发展过程表明，社会保障范围与程度是与一国经济发展水平及具体国情密切相关的。总的来说，随着社会的发展，社会保障的范围是逐步扩大的，层次是逐步提高的。由于我国尚处于生产力发展水平的较低层次，而人员基数过大，因此，我国应特别注意社会保障项目、范围、标准的确定，必须遵循循序渐进的原则，且低水平保障应成为我国长期坚持的原则。
4.明确社会保障功能的定位是保障而不是公平。社会保障一直强调社会公平的原则，一百余年来，税和税收规则作为福利国家的工具，被大多数福利国家用来影响收入分配，试图通过合理的收入再分配政策调节市场经济发展而导致的贫富悬殊，但实际的情况是，几乎每一个政策评价都表明再分配的效果不好，即使在福利国家也不例外。对于中国而言，在开征社会保障税之初，强调并明确社会保障的功能是保障而非公平，是一个真正需要引起我们普遍关注的至关重要的问题。
5.实现社会保障税收收入统筹调剂。由于各个地区的社会保障收入能力和社会保障支出需要在不同时间段进行，因此，有必要建立起一个在全社会范围内的社保基金余缺统一调剂机制，减轻国家财政负担，协调地区平衡。
6.新旧筹资模式的衔接与转换。社保费改税是社会保障基金筹资模式的重大变革，因此，以税务部门为主导的征收管理体系与现行征收办法存在着诸多矛盾，社会保障费改税的实行必须做好两种新旧筹资模式的平稳过渡。这可以通过部门间职能的再分工来实现，对于原有社会统筹基金的处理，在社会保障税开征后要逐步由原来劳动部门统筹与管理的社保基金交由财政部门管理，列入国家预算，由现社会机构代为保管，按照国家财政保障预算项目规定予以使用，审计部门监督社保基金的使用和发放。
【参考文献】
[1]郑猛．空帐不断增加，如何“做实”养老金个人账户？[N]．中国税务报，2005-11-16．
[2]刘永禄，刘永新．社会保障税：筹集社会保障基金的理想方式[J]．中国财政，2005，（6）.
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纵观世界各国，目前社会保障收入主要来源于如下几个方面：一是社会保障税或费；二是政府的预算拨款，即政府的一般收入；三是社会保障基金的投资收益；四是各种形式的捐赠。社会保障税(SocialSecurityTax)，又译成社会保险税，是为筹集社会保障基金而征收的一种专门目的税。有的国家薪给税(PayrallTax)与社会保障税是作为一个税种征收的，二者具有相同的特征。也有一些国家征收的薪给税实际上是按工薪收入预提的个人所得税。在欧洲的多数国家中，社会保障税采用社会保险缴款(SocialSecurityContribution)的形式，之所以不称之为税，是基于这种缴款具有有偿性利益对等关系的考虑。但不管名称如何，他们的性质和用途相同。除此之外，世界各国大多数以政府的一般税收收入来弥补社会保障税收入与社保障支出之间的缺口。一些国家的社会保障制度非常依赖从社会保障税获得资金，而另一些国家则侧重于一般税收收入。社会保障税在规模和结构上的差异反映了各国组织社会保障的不同方式。按照社会保障税收入与各国社会福利支出间的对应关系，可将目前世界各国社会保障制度的筹资方式划分为三种类型：社会保障税与社会保障支出基本一致的筹资模式；社会保障税占社会保障支出较大比重的筹资模式以及一般税收占社会保障支出较大比重的筹资模式。
(一)社会保障税与社会保障支出基本一致的筹资模式
该模式的典型国家是德国。德国的社会福利方案体系较为完善，具体包括国家养老金体系、国家医疗保险方案、工伤事故保险、失业保险以及其他社会福利方案。其中，国家养老金体系主要由工资税提供资助，同时，还从联邦税收收入中取得占养老金支出一定比例的补贴。目前这一比例为25％。国家医疗保险方案由社会保障税提供资金，工伤事故保险几乎完全由雇主的工资税提供资金，失业保险几乎完全由社会保障税提供资金，而其他社会福利方案所需资金则来源于政府的一般税收收入。下表列示了德国主要社会福利方案的资金来源。
德国主要社会福利方案的资金来源（1998，%）
1996年德国各级政府的社会保障税收入总额为6550亿德国马克，而社会福利支出总额为6555．1亿德国马克，二者的比值为99．92％；1997年社会保障税收入上升到7817．94亿德国马克；社会福利开支为7920．69亿德国马克，二者的比值为98．70％。
(一)社会保障税与社会保障支出基本一致的筹资模式
该模式的典型国家是德国。德国的社会福利方案体系较为完善，具体包括国家养老金体系、国家医疗保险方案、工伤事故保险、失业保险以及其他社会福利方案。其中，国家养老金体系主要由工资税提供资助，同时，还从联邦税收收入中取得占养老金支出一定比例的补贴。目前这一比例为25％。国家医疗保险方案由社会保障税提供资金，工伤事故保险几乎完全由雇主的工资税提供资金，失业保险几乎完全由社会保障税提供资金，而其他社会福利方案所需资金则来源于政府的一般税收收入。下表列示了德国主要社会福利方案的资金来源。
德国主要社会福利方案的资金来源（1998，%）
方案名称社会保障税投资收入预算转化
养老金75025
医疗保险10000
长期医疗保险10000
意外保险10000
失业保险10000
其他社会福利方案00100
1996年德国各级政府的社会保障税收入总额为6550亿德国马克，而社会福利支出总额为6555．1亿德国马克，二者的比值为99．92％；1997年社会保障税收入上升到7817．94亿德国马克；社会福利开支为7920．69亿德国马克，二者的比值为98．70％。
以上数据表明，德国的社会保障资金基本上通过社会保障税筹集，政府转移支付所起的作用不大，主要用于其他社会福利方案。这也使得社会保障税在德国的税收结构中所占的比重始终高于直接税和间接税所占的比重，一直保持在40％以上。
(二)社会保障税占社会保障支出较大比重的筹资模式
世界上大多数国家采用的都是这种模式，如俄罗斯、瑞典。俄罗斯的社会福利项目主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、病人以及暂时性残疾人保险、其他福利。具体地说，养老保险基金中来源于社会保障税的收入占资金总量的81％，其余7％来源于预算，10％来源于增值税，2％来源于其他；医疗保险77％来源于社会保险税收，23％来源于地方预算；失业保险主要以社会保险税筹集资金，一小部分来源于政府的一般性收入和自愿的捐赠；病人以及暂时性残疾人保险来自于社会保障税，而支付其他福利的资金则来源于政府的一般性收入。下表列示了俄罗斯主要福利计划的资金来源。
俄罗斯主要社会福利计划资金来源的百分比（1995，%）
项目社会保障税增值税转移预算转移其他
养老基金811072
社会保险基金9019
失业保险9010
工伤保险982
1995年，俄罗斯社会保障税收收入为950亿卢布，占社会福利支出(1080亿卢布)的87．80％。
瑞典的情况与俄罗斯相似，1996年该国社会福利支出总额为3807亿瑞典克朗，其中67．61％(256亿瑞典克朗)来源于社会保障税收入。下表列示了瑞典主要社会福利计划资金来源的百分比。
1997年瑞典用于资助主要社会福利项目的收入的分配的百分比
项目社会保障税投资收益预算转移保险费、赡养费用或市政
基础养老保险6238
辅助养老保险6139
部分养老保险7327
疾病保险99.90.1
工伤保险982
看护津贴95
住房津贴991
养育子女津贴100
赡养补助6733
向家庭提供的住房津贴100
其他项目
自愿者失业保险937
基础失业保险100
郡级医疗服务费68572
(三)一般税收占社会保障支出较大比重的筹资模式
这一模式的典型代表是加拿大。加拿大的社会福利计划主要包括养老金方案、健康保险方案和失业保险方案。其中养老金方案由两个层面组成，一是固定数额的全民方案，叫作全民养老金方5案，其资金全部来源于联邦一般性税收。第二个是与收入挂钩的方案，这一方案对于魁北克人来说是“魁北克养老金方案”(QPP)，对于其他加拿大人来说是“加拿大养老金方案”(CPP)。CPP和QPP的资金全部来源于社会保障税，前者由联邦政府和各省(除魁北克外)共同征收，后者由魁北克省征收。健康保险方案的资金主要来自于一般性收入，而失业保险的资金来自于薪金税。下表列示了加拿大主要福利计划资金来源的百分比。
加拿大主要社会福利保障方案，1998收入来源分配情况（%）
1998年加拿大联邦政府社会福利支出为594．56亿加元，其中联邦社会保障税收入为188．42亿加元，所占比重仅为31．69％；该年度各级政府社会保障税收入为444．11亿加元，占社会福利支出(1001．31亿加元)的44．35％。可见，加拿大政府实施社会保障计划、贯彻社会保障法令依靠的是财政支出中对个人的转移支付，其中联邦财政把很多税收收入以转移支付的形式再分配到个人手中，使之形成个人的消费基金，这些款项构成加拿大社会保障制度运转的另一大资金来源。二战以后，这种转移支付在各级政府中均不低于社会保障税收入的规模。加拿大社会保障税收入在其社会保障资金中所占的比重远远低于其他国家，这也使得加拿大社会保障税收入在其税收结构中所占的比重始终偏低。
采用社会保障税与社会保障支出基本一致的筹资模式的优点在于，该模式容易体现纳税人缴纳的税收与其应得的福利之间的联系，这种联系使福利水平随着每个纳税人纳税多少而变动。这已成为养老保险和失业保险的一大特点。同时，这种方式也使得政府为社会保险筹资与政府其他职能分离开来，这种分离无疑加强了对社会保障在财政上的监督，因为福利水平是随着社会保障税收入的增长而扩大的。该模式的缺陷在于工作在未被社会保险所覆盖的行业中的人们不能享受福利。这种限制的影响对于那些拥有很多非正式工作、大量个体户或农村经济的国家尤为重要。
采用一般税收占社会保障支出较大比重的筹资模式的优点是社会保障计划对每个公民来说是自动实现的。在该模式下，享受到福利计划的公民范围扩大了，即政府通过预算拨款为每个公民提供社会保障福利。该模式的缺陷是一般纳税人所缴纳的税收与其所受福利之间没有特别的联系。因而人们往往希望能够向政府施加压力，通过预算来实现福利的增加，而不是提高纳税额。
三、社会保障税的设置方式
现代各国的社会保障税制度是多种多样的，根据承保对象和承保项目设置的方式不同，大体上可以将社会保障税分为三类：一是单纯按承保项目而分类设置的项目型社会保险税模式，这种模式以瑞典为代表；二是单纯按承保对象而分类设置的对象型社会保险税模式，这种模式以英国为代表；三是以承保对象和承保项目相结合设置的混合型社会保险税模式，这种模式以美国为代表。三种模式各有特点。
(一)项目型社会保障税模式
项目型社会保障税模式即按承保项目分项设置社会保障税的模式。这种模式以瑞典最为典型。除瑞典外，世界上许多国家如德国、法国、比利时、荷兰、奥地利等都采用这一模式。
瑞典的社会保障税按照不同的保险项目支出需要，分别确定一定的比率从工资或薪金中提取。目前瑞典的社会保障税设有老年人养老保险、事故幸存者养老保险、疾病保险、工伤保险、父母保险、失业保险以及工资税七个项目，并分别对每个项目规定了税率。老年人养老保险税的税率为13．35％，事故幸存者养老保险税税率为1．70％，疾病保险税的税率为了，50％，工伤保险税的税率为1．38％，父母保险税的税率为2．20％，失业保险税的税率为5．84％，工资税的税率为8．04％。征收的办法是按比例实行源泉扣缴，税款专款专用。以前，公司受雇人员的社会保障税全部由雇主一方缴纳，以便于征收管理。总的来看，瑞典的社会保障税税负是比较重的。1999年，政府雇员和企业受雇人员缴纳的社会保障税大致为他们工薪总额的40．01％；自由职业者缴纳的社会保障税，大致为他们直接收入的38．2％。
项目型社会保障税的最大优点在于社会保障税的征收与承保项目建立起一一对应的关系，专款专用，返还性非常明显，而且可以根据不同项目支出数额的变化调整税率，也就是说，哪个项目对财力的需要量大，哪个项目的社会保障税率就提高。其主要缺点是各个项目之间财力调剂余地较小。
(二)对象型社会保障税模式
所谓对象型社会保障税模式是指按承保对象分类设置的社会保障税模式。采用这种模式的典型国家是英国。英国的社会保障税虽然被称为“国民保险捐款”(NationalSecurityContribu-tion)，但也具有强制性，且与受益并不完全挂钩。因而虽然称作“捐款”，实际上也是一种税，其性质与用途与其他国家的社会保障税并无轩轾。英国的社会保障税在设置上主要以承保对象为标准，建立起由四大类社会保险税组成的社会保障税体系。
第一类是对一般雇员征收的国民保险税。它是四类社会保险税中最主要的一种。该税的课税对象是雇员的薪金或工资，纳税义务人包括雇主和雇员。雇员分成两部分，一部分是包括在国家退休金计划之内的雇员，一部分为不包括在计划之内的雇员。两部分雇员及其雇主所适用的税率各不相同。前者雇员税率为9．0％，雇主为10．54％，应税工资最高限额为每周235英镑(全年12220英镑)；后者则规定有一个起征点，每周32．5英镑以下免税，32．5英镑到235英镑之间，雇员税率为6．85，雇主为6．35％，超过235英镑不再纳税。另外，每个雇主还要缴纳税率为1．5％的国民保险税附加。
第二类是对全体自营者(个体工商业者)征收的国民保险税。征税对象是自营者全部所得。实行每周征收4．4英镑的定额税率。起征点为年自营收入1775英镑。
第三类国民保险都是对自愿投保者征收的，希望取得享受失业保险金的失业者可以缴纳此税，希望增加保险金权益的雇主、雇员和自营者也可缴纳。该类税收按每周4．3英镑的定额税率缴纳。
第四类是对营业利润达到一定水平以上的自营者征收的国民保险税。起征点是年利润额3800英镑，最高限额为12000英镑，税率为6．3％的比例税率。
英国的国民保险税与所得税一并缴纳。
英国社会保障税模式的优点是可以针对不同就业人员或非就业人员的特点，采用不同的税率制度，便于执行。比如对收入较难核实的自营人员和自愿投保人采用定额税率，征管不会遇到麻烦，对个体或独立经营的营业利润按一个比率征收也十分便利。由于设置了起征点，使低收入者的税负有所减轻，因而英国的社会保障税累退性要弱一些。对象型社会保障税模式的主要缺点是征收与承保项目没有明确挂钩，社会保险税的返还性未能得到充分的体现。
(三)混合型社会保障税模式
所谓混合型社会保障税模式即以承保对象和承保项目并存设置的社会保障税模式。美国是采用这一模式的典型国家。该国的社会保障税不是一个单一税种的结构，而是由一个针对大多数承保对象和覆盖大部分承保项目的一般社会保障税(薪工税)与针对失业这一特定承保项目的失业保险税，以及针对特定部分承保对象而设置的铁路员工退职税和个体业主税四个税种所组成的税收体系。
1、薪工税
美国于1937年开始征收薪工税，当时的目的是为老年人筹措退休金，税款专用，之后陆续实行残疾人保险、医疗保险等。美国薪工税的纳税人为雇主和雇员。征税对象分别为雇主全年对每个雇员支付的薪金工资额和雇员全年领取的薪金工资(包括奖金、手续费和实物工资)额。在美国，薪工税没有减免扣除规定，但有应税收入最高限额规定。也就是说，薪工税税基数额有最高限度，超过部分不再征税。这意味着每个人缴纳的薪工税有最大限额。薪工税税率是统一的比例税率。雇主和雇员适用的税率相同。薪工税的税率各年度均不一样，且有不断提高之势。1937年税率为1％，1950年税率为1．5％，1960年税率为2．5％，1971年税率为5．2％，1980年税率为6．13％，1990年为7．65％。薪工税实行源泉扣除法。雇员的薪工税由雇主在对雇员支付工资、薪金时，将税款源泉扣缴，连同雇主本人应缴税款，在季度终了后的下月最后一天前申报缴纳。
2、铁路员工退职税
铁路员工退职税是为铁路人员设计和以为铁路公司员工筹措退休费为目的的税。其纳税人为雇员、雇主，课税对象为雇员领取的工资和雇主发放的工资。该税同样有应税收入最高限额的规定。1980年雇员税率为6．13％(月工资最高限额为2158．33美元)，雇主税率为9．5％(雇主对每个雇员支付的月工资最高限额同样为2158．33美元)。此外，铁路系统也有独立的失业保险税，目前税率为8％，应税工薪最高限额为每人每月600美元，税款全部由雇主支付。铁路员工退职税也实行源泉扣除法，雇主在季度终了后两个月最后一天前把自己和雇员的税款一并缴纳到税务部门。
3、联邦失业税
联邦失业税是作为联邦对各州政府举办的失业保险提供补助财源而课征的。该税以在一个日历年度内的20天期间(按满20天计算)雇佣一人以上或每季支付工资、薪金1500美元以上的雇主为纳税义务人，按其支付给雇员的工资、薪金总额计征，且无宽免或费用扣除。目前最高应税限额为7000美元，税率为6.2％。雇主支付给州政府的的失业保险税可以从向联邦缴纳的失业保险税中抵免，最高抵免率为联邦失业保险税应税工薪的5．4％，因而联邦失业保险税的实际税率为0．8％。失业保险税的缴纳，须按历年编制申报表，在次年的1月31日之前缴纳，也可实行分季缴纳。
4、个体业主税
个体业主税又称自营人员保险税，是为个体业主(除医生外)的老年、遗嘱、伤残及医院保险而课征的。纳税人为单独从事经营活动的个体业主，征税对象是个体业主的纯收入。个体业主的起征点是400美元，税率为12．3％，完全由个体业主承担。个体业主税实行同个人所得税联合申报的办法，纳税过程和个人所得税基本一致。
由此可见，混合型社会保障税模式的主要优点是适应性较强，可在适应一般社会保险需要的基础上针对某个或某几个特定行业实行与行业工作特点相联系的加强式社会保险，还能让特定的承保项目在保险费收支上自成体系。该模式的缺点是统一性较差，管理不够便利，返还性的表现不够具体。此外，这一类型的社会保险税累退性较强，再分配的效应受到抑制，社会保险税的社会公平功能趋于减弱。
四、社会保障税的构成要素
综观世界各国的社会保障税制度，尽管其设计与实施各有特点，但也存在着一些近似之处，大体上可以归纳为如下几个方面。
(一)社会保障税的纳税人
社会保障税的纳税人一般为雇员和雇主。由于自营者不存在雇佣关系，也没有确定的工薪所得，是否应纳入课征范围，各国的做法不尽相同。按照专款专用的原则，只有纳税才能享受社会保障利益，因而多数国家在行政管理条件可行的情况下，把自营者也包括在社会保障税的纳税人范围之内，如美国、加拿大、英国、法国。纳税人范围的扩大，有利于社会的安定和发展。雇主与雇员纳税人的确定一般以境内就业为准，凡在征税国境内就业的雇主和雇员必须承担纳税义务，不论其国籍和居住地何在。本国居民被本国居民雇主雇佣在外国工作的，有些国家(如美国、巴西)也要求缴纳社会保障税。
在各国的社会保障税体系中，多数项目由雇主和雇员双方共同负担，负担的比例各国不尽相同。有的国家是雇主和雇员双方各负担一半，如美国的养老金税(各为6．2％)、健康保险税(各为1．45％)，德国的养老金税(各为9．75％)、健康保险税(各为6．8％)和失业保险税(各为3．25％)等。有些国家雇主负担的比例要高于雇员，如俄罗斯的养老金税(雇主28．0％，雇员1．0％)和加拿大的联邦失业税(雇主4．13％，雇员2．9％)等。极少数国家雇主负担的比例低于雇员，如瑞典的养老金税(雇主6．4％，雇员6．95％)，这主要是由于近年来瑞典政府出于加强福利与成本相联系的公众意识的考虑。养老金计划容易给政府形成较大的政治压力，因为每个人都想得到养老金，并且越多越好。因此，由雇员负担大部分的养老金成本有利于抵消这种政治压力。个别项目完全由雇主负担，如俄罗斯和瑞典的健康保险税、美国的失业保险税等。世界各国的工伤保险税一般都由雇主负担，这样做一方面可以将福利中的成本分摊到相对的行业和产品中去，同时又对创造更为安全的工作环境起到激励的作用。雇主所缴税款可作为费用在计征企业所得税时全部列支。而雇员和自营人员所缴纳的社会保障税，除意大利、荷兰、西班牙、瑞土等少数国家允许在缴纳个人所得税时进行限额或定率扣除外，一般国家均不允许扣除。
(二)社会保障税的课税对象
社会保障税的课税对象是雇员的工资、薪金收入额，有时还包括自营人员的经营纯收益额。这里的工资和薪金，不仅包括雇主支付的现金，还包括具有工资性质的实物收入和等价物收入，但工薪以外的股息、利息所得、资本利得等通常不计入社会保障税的税基之内。各国一般对应税工薪有最高限额的规定，即不是对纳税人的全年总工薪课税，而只是对一定限额以下的工薪收入额征税。最高限额的高低因国而异，一般在各国平均工资水平的1．2到2．7倍之间变动，并随着各国消费物价指数的变动而调整。最高限额的设定，体现了社会保障税缴纳与受益之间的相关性，同时也为那些通过私人准备、团体签约准备或工人自愿行为补充国家的福利计划留有一定的余地。美国、法国、荷兰、比利时等国采用这种办法。相反，在俄罗斯的社会保障税体系中，没有一个项目规定了最高限额，因而其社会保障税具有很强的收入再分配特征，这与该国所强调的经济政策有着密切的关系。有些国家既规定了应税工薪的最高限额，也规定了应税工薪的起征点，因而应税工薪即为起征点与最高限额之间的那部分工薪收入，超过最高限额和起征点以下的工薪收入不课税，如英国、加拿大、德国等。也有的国家只有起征点的规定，如意大利。这体现了对低收入者的一种照顾。除此之外，社会保障税一般不设减免额或费用扣除额，不象个人所得税那样可以从总所得中扣除为取得收入而发生的费用开支，或者扣除一些个人宽免项目，而是把工资薪金所得直接作为课税对象。
(三)社会保障税的适用税率
世界各国社会保障税的税率形式有所差别，少数国家实行单一比例税率，大部分国家按不同的保险项目设置不同的差别税率。例如瑞典的社会保障税按不同用途分为7个保险项目，又按工资和薪金额分别规定了不同的税率。在社会保障税率的形式上，大多数国家采用比例税率。
各国社会保障税税率水平的高低，一般是由社会保障制度的覆盖面和受益人收益的多少决定的。一般的情况是，刚开征时，保险的覆盖面小，保险项目少，税率一般较低。随着保险项目的逐步拓宽，税率随之相应提高。目前，凡是保险受益多的国家，社会保障税的税率都比较高。欧洲福利国家社会保障税税率一般都在30％以上。根据各国经验，社会保障税税率的高低应当适度，既要考虑政府社会保障资金的需要，同时也要兼顾人民的承受能力。
五、社会保障税的征收与管理
(一)社会保障税的征收机构
社会保障税的征收机构一般分为两种，一种是由国家的税务机关负责征收，另一种则是基金管理部门进行征收。
多数国家的社会保障税由税务机关负责征收。如加拿大收入部负责征收除魁北克(该省养老金税由魁北克收入部征收)外所有省份的社会保障税；美国所有的联邦社会保障税均由国内收入局征收；瑞典的税务机关(包括中央级的税收委员会和地方各级税务机关)负责社会保障税的征收。将税款征收集中于一个机构减轻了雇主的负担，避免了一些重复性的工作，有利于提高征收效率。
有些国家的社会保障税则由基金的管理部门负责收缴，如德国和俄罗斯。德国征收社会保障税的部门是大病基金，这主要是历史原因形成的。由于社会劳工事物部、财政部以及医疗、养老金和失业保险体系之间存在着密切合作关系和共享的数据库，德国很少发生社会保障税的偷漏税问题。雇主及雇佣合同必须在有关政府部门登记以便允许其证实每人总收入及社会保障税的减免。由于所有社会保障税都由为在职人员提供医疗保险的组织征收，这使得雇员获取社会保障的资格同缴纳社会保障税紧密相连，更进一步促进了所有雇主遵守税款缴纳的有关规定。在德国，如果雇主未按时缴纳社会保障税，其雇员将会失去社会保障的资格。对雇员来说，偷逃社会保障税将会得不偿失，特别是医疗保险，因为如果雇员缴纳了医疗保险费，其抚养人也将无偿获得保险。这一体系的缺点是雇主的纳税成本较高。雇主需要同许多机构接触，如每月交纳所得税时需同财政部接触，每月缴纳社会保障税时同各个大病基金接触，而且每年向大病基金、联邦就业服务机构和其他相关机构汇报其雇员数量、雇员收入以及大病基金税额缴纳等情况。俄罗斯3／4的社会基金自己征收社会保障金。这种方法因征收成本较高、征收效率较低而受到批评，因为各基金必须负担为征收税金而支付成本，而且还要检查雇主是否缴纳了适当的税额。由于各基金均独立征收税金，因此造成了许多重复性的工作。以养老基金为例，该基金通过一个由约2400个分布于全国各地的办公机构组成的网络进行税款征收。由于企业不配合以及财务上的困难，养老基金很难做到税款的应收尽收。世界银行和国际货币基金组织目前正在运用一系列手段帮助养老基金改进其征收策略，其中包括更改养老金的内部运作方法和程序以及个人帐户的引入。
究竟由何种机构征收社会保障税具有更大的优越性，要根据一个国家的实际情况。当一个国家税务当局的征收行为是有效的并且是高效时，由税务机关集中征收社会保障税可以降低管理成本和雇主的纳税负担，并且可能促进税款的顺利征收。相反，当税务当局的作用较弱时，由社会保障机构负责税款的征收可能优于税务当局，因为雇主和员工们可能更愿意将税款交纳给社会保障机构而不是当作一般税款缴纳给税务局，特别是当他们的健康保障和养老金直接与缴款息息相关时。
(二)社会保障税的纳税期限
几乎所有国家的社会保障税都实行由雇主源泉扣缴的课征办法。具体地说，雇员应缴纳的税款，由雇主在支付工资、薪金时代扣，最后连同雇主所应缴纳的税款一起申报纳税。无须雇员填具纳税申报表，方法极为简便。至于自营人员的应纳税款，则必须由其自行填报，一般是同个人所得税一起缴纳的。
多数国家按月征收社会保障税。如瑞典规定雇主应按月为其全体雇员向税务机关缴纳社会保障税，税款应在次月的10日内缴清；德国规定所有雇主和自由职业者都要在每月15日之前把上一月的社会保障税存入有关帐户；俄罗斯的雇主按规定应按月向社会基金缴纳社会保障税。
有些国家社会保障税的纳税期限视企业规模而定。比如，美国要求雇主将社会保障税定期直接汇往国内收入局，汇款的周期随企业的规模而不同。大型企业每5—7天汇款一次，小企、比每三个月汇款一次。与美国相类似，加拿大规定代扣代缴总额不超过15000加元的雇主按月申报，总额为15000到50000加元间的，每半个月申报一次，更多的为每周一次。
各国一般对自营者的纳税期限另有规定。如美国规定自营者在缴纳所得税的同时缴纳社会保障税，每三个月预缴一次，每年年底申报所得税时进行汇算清缴。加拿大要求自营者按季缴纳社会保障税税款。
(三)社会保障税的资金管理
经过多年的实践，各国都形成了核定雇主缴纳社会保障税准确性与诚实度的机制。在一些国家中，这种机制是通过税务机关和社会保障基金管理部门的配合来实现的。比如美国，雇主每3个月向国内收入局提供一份报告，列明已上缴的税款总额及其在社会保障税和个人所得税间的分配状况。每年，雇主还向养老保险机构提供一份报告，列出其雇员的人数、收入以及从每个人的收入中代扣代缴的税款。养老保险机构将这些报告和季度纳税申报表作以比较，以核定每份报告的准确性。与美国相类似，德国的雇主每年要向长期医疗基金、养老金机构和联邦就业服务局汇报雇员收入及年度社会保障税缴纳的数额。各基金管理部门会将从大病基金获取的税金的数量与雇主的报告进行对比，以核定雇主纳税的确切性。在其他国家中，这种机制是单纯通过税务机关或社会保障基金管理部门来实现的。比如，瑞典的税务机关有权对任何纳税人的帐目进行审计；在俄罗斯，雇主必须提交报告说明雇员工资以及每季度向各基金管理部门支付的税款。每个雇主向银行支付的款项均被记录在基金管理部门的电脑系统里。社会保障基金管理部门通过比较银行款项与雇主提交的社会保障税清单上的数字来核定雇主是否缴纳了正确的税额。
所有国家都依靠征收机构的内部审计和国家审计来保证税法的正确执行，并使社会保障税税款不被挪做他用。例如，加拿大收入署将纳税申报表所反映的年度养老金和失业金与按月申报的实际额对帐，对两帐不符的雇主进行审计；加拿大收入部准备加拿大公共帐户的帐务报表以及所有政府部门的帐务报表，说明收入与支出，并接受总长的审计。审计总长起草“加拿大公共帐户”，该帐户内容包括政府的财务报表，表达审计总长对报表的意见和看法。德国的大病基金、养老基金、长期医疗基金和联邦就业服务机构都拥有内部审计权，而该国的联邦社会劳工事务部连同审计总署对整个社会保障体系和各项基金实行审计监督。美国财政部每天公布其中央银行主要帐户的现金流入和流出量。养老保险和医疗保险机构的保险统计和管理人员会监控这些报告以确保社会保障税的收入得到适当的运用。政府帐户的现金流动情况每年有政府聘请的独立审计师或财政部的总检查员审计。这些审计在美国会计综合办公室的监督下进行，该办公室将其监督结果汇报给国会。
各国社会保障基金的管理机构大体上可以分为两类，一类是通过各自国家的政府资金管理系统对社会保障基金进行财务管理，另一类是社会保障机构拥有自己的资金管理系统。前者的典型国家是美国，该国征收的社会保障税收入先存放于全国各地商业银行的联邦财政部门的帐户中，然后转入中央银行中财政部的主要经常帐户中。所有的社会保障资金管理和投资活动均由财政部长统一控制和管理。采用这类方式的国家还有加拿大和瑞典等。后者的典型代表是德国，该国的各基金管理委员会负责管理所收取的税金以及需要支付的福利费。采用这种方式的国家还有俄罗斯等。从上面的分析中我们不难看出，各国社会保障资金的管理机构与其社会保障税的征收部门是对应的。由税务当局征收社会保障税的国家，其社会保障税的资金管理部门往往是该国的政府资金管理系统，如美国、瑞典和加拿大；由社会保障机构征收社会保障税的国家，其社会保障税的资金管理部门通常是该国的社会保障机构的资金管理系统，如德国和俄罗斯。这主要取决于各国社会保障机构的地位与作用。
各国一般都将社会保障基金的留存部分用于投资，以使这部分社会保障税保值增值。比如，美国社会保障基金的留存部分可以用于国债投资，投资活动由财政部运作并由不同的社会保障机构监督。加拿大和瑞典指定一个独立的委员会来管理这些积累下来的税款提留。委员会可以投资私营企业的证券，但这种运作由国家政府监督。所有收入在转入社会保障委员会帐户之前必须经由国家政府帐户转出。
六、社会保障税国际比较对我国的借鉴
(一)我国社会保障税在社会保障支出中应占的地位
笔者认为，我国应采取主要依靠社会保障税取得社会保障资金的模式。一方面，鉴于当前企业和个人的负担能力，征收上来的社会保障税无法完全满足社会保障支出的需要。根据劳动和社会保障部提供的资料，目前仅全国540万下岗职工基本生活保障的缺口就达50亿兀以上，全国养老保险基金今年的收支缺口也将在100亿元以上(经济日报，2001年7月5日)。本着平稳过渡的原则，社会保障费改税后，收入不会大幅度地增加，这就必然要求用一般税收等其他方面的资金予以弥补。另一方面，社会保障税又必须占社会保障基金中的绝大部分。因为公众有这样的心理倾向：享受的福利多多益善，交纳的税费则越少越好。九十年代后西方各国普遍出现社会保障基金入不敷出，其中一个重要原因就是社会保障税费的缴纳与收益脱节，责任与权利相分离。如果以一般税收作为社会保障基金的主体，就会破坏个人所缴纳的税费与其享受到的福利之间的对应关系，从而使我国政府面临更大的压力。
除用一般税收弥补社会保障收支缺口外，还可将一部分国有资产拍卖收入转化为社会保障收入。2001年6月国务院的《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》规定，凡国家拥有股份的股份有限公司(包括境外上市的公司)向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10％出售国有股。国有股存量出售的收入，全部上缴全国社会保障基金。这主要是由于过去我国长期实行低工资政策，社会保障费用没有包含在工资之内，国家予以预先扣除，直接变成了新固定资产投资和扩大再生产的投入。因此对过去为国家创造了巨额财富的下岗人员，国家理应将一部分国有资产的拍卖收入划归社会保障部门，作为下岗职工理应获取的社会保障待遇的一种补偿。
(二)我国社会保障税的设置方式
由于我国农村人口众多，城乡差别较大，加之户籍管理严格，因此笔者认为，我国的社会保障税应以采用混合型社会保障税模式为宜。即对于城镇劳动者，根据不同保险项目支出的需要，按承保项目分项设置社会保障税，分别确定一定的比率从工资或薪金中提取。根据实际情况，本着循序渐进、逐步发展的原则，现阶段我国的社会保障税应设置养老、失业、医疗和工伤保险四个项目，等到经济水平进一步发展后，再逐步增设其他项目。在目前欠缴社会保障费的企业比率较高的情况下，这种征收与承保项目建立起一一对应的关系，专款专用，返还性非常明显的社会保障税设置方式有利于减小征收阻力，使社会保障税应收尽收。此外，采用这种模式的社会保障税设置方式还可以根据不同项目支出数额的变化调整税率，以满足社会保障支出的需要。对于占总人口比重较大、收入较难核实的农民采用按各地区收入不同而略有差异的定额税率征收，可以相应降低征管成本。将农民纳入社会保障税，一方面有利于整个社会的稳定，防止我国城乡差距的进一步拉大，另一方面，我国农村社会保障工作业已取得很大进展，截至1999年底，农村社会保障网络已达19096个(中国统计年鉴2000)，这也为我国农村社会保障的进一步发展奠定了良好的基础。
(三)我国社会保障税的构成要素
1、我国社会保障税的纳税人
纳税人包括企业、机构、城镇劳动者个人和农民个人。养老、失业、医疗和工伤保险四个项目的纳税人分别如下：
以上数据表明，德国的社会保障资金基本上通过社会保障税筹集，政府转移支付所起的作用不大，主要用于其他社会福利方案。这也使得社会保障税在德国的税收结构中所占的比重始终高于直接税和间接税所占的比重，一直保持在40％以上。
(二)社会保障税占社会保障支出较大比重的筹资模式
世界上大多数国家采用的都是这种模式，如俄罗斯、瑞典。俄罗斯的社会福利项目主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、病人以及暂时性残疾人保险、其他福利。具体地说，养老保险基金中来源于社会保障税的收入占资金总量的81％，其余7％来源于预算，10％来源于增值税，2％来源于其他；医疗保险77％来源于社会保险税收，23％来源于地方预算；失业保险主要以社会保险税筹集资金，一小部分来源于政府的一般性收入和自愿的捐赠；病人以及暂时性残疾人保险来自于社会保障税，而支付其他福利的资金则来源于政府的一般性收入。下表列示了俄罗斯主要福利计划的资金来源。
俄罗斯主要社会福利计划资金来源的百分比（1995，%）
1995年，俄罗斯社会保障税收收入为950亿卢布，占社会福利支出(1080亿卢布)的87．80％。
瑞典的情况与俄罗斯相似，1996年该国社会福利支出总额为3807亿瑞典克朗，其中67．61％(256亿瑞典克朗)来源于社会保障税收入。下表列示了瑞典主要社会福利计划资金来源的百分比。
1997年瑞典用于资助主要社会福利项目的收入的分配的百分比
一、引言
篇4
现代社会生活中，社会救助、社会保险和社会福利三个层次的保障同时并存，为社会成员提供了三层安全网。一般来说，受财力的制约，在不发达国家，政府只能为社会成员提供较低层次的社会保障。但是，不论保障层次高低、范围宽窄，都只有政府才有能力提供，即提供社会保障应该是一种政府行为。而我国原有的社会保障办法全盘复制前苏联模式，实行与就业高度重合的社会保障制度，也就是某种程度上的以企业为主体的社会保障制度。显然，企业作为微观经济实体；不可能长期承担社会职能，也不应担负为本企业职工提供社会保障的责任，况且，由于企业时时要面对激烈的市场竞争所带来的风险，也往往负不起这一责任。因此，政府是社会保障的当然主体，社会保障是现代政府的内在职能。
2．我国当前亟需巨额的社会保障资金
随着我国社会主义市场经济体制改革的继续深化，以及工业化、城市化、科技现代化、人口老龄化速度的加快，我国面临巨大的社会保障资金需求。
在公有制企业转变为独立的市场经济主体，国家与企业的分配关系转变为征纳税关系后，客观上必然要求社会保障资金。随着市场经济体制改革的深化，国有企业改革将产生1500万人的下岗大军，加上现有的失业人口，共计3000余万职工将失去工作岗位；“九五”期间，农村新增劳动力加剩余劳动力为2．14亿人，但市场只能消化7700万人。如何在不引发通货膨胀的情况下解决失业问题，将成为新世纪对我国经济的最大挑战。加快建立社会保障、保险制度、再就业制度，使其成为社会安定的”稳压器”，在目前的中国显得尤为迫切与重要。另外，中国即将步入老龄化社会，1997年，我国60岁以上的老年人已达1．2亿人，占全国人口总数的10％，而2010年以后，我国将大步跨入人口老龄化的高峰期，退休职工将剧增，现实的老人赡养压力或“养老”问题，对每个人来说，都已不再是遥远的话题。而且，计划生育这一基本国策的真正落实，也在较大程度上取决于全社会老年社会保险制度的建立。
3．社会保障税是筹措社会保障资金的有效途径
我国现行社会保障资金的筹集主要采用由各地区、各部门、各行业自行制定具体筹资办法和比率的方式。其弊端是：由于筹资的方式、制度多以部门、行业规章的形式出现。缺乏应有的法律保障，因此，在征收力量不足，手段缺乏刚性的情况下，拖欠、不缴或少缴统筹金的现象比较普遍。受企业自身利益的影响，社会保障的扩面工作十分艰难。而且，在实际执行中，这种筹资方式造成了不同地区、行业、企业之间的负担水平悬殊，不仅不利于公平竞争环境的形成，而且阻碍了劳动力的合理流动。正是由于我国现行社会保障资金的筹集方式存在的缺陷，使得我国社会保障资金的来源缺乏应有的保障，其资金管理和收支平衡也存在巨大的困难。而开征社会保障税将在如下方面显示较大的优越性。
第一，有利于加强社会保障基金的征收力度。社会保障资金的筹集采用税收的形式进行，而税收的强制性和规范性特征将克服资金筹集过程中的种种阻力，杜绝拖欠、不缴和少缴的现象，为真正意义上的社会保障资金的筹措提供强有力的手段。
第二，有利于对社会保险基金实行收支两条线预算管理，建立社会保险基金管理的监督机制，保证社会保险基金的安全性。
第三，有助于降低制度运行成本。在我国，开征社会保障税可以利用现有税务部门的组织机构、物质资源和人力资源进行征管，充分利用税务部门在征管经验、人员素质、机构系统方面的优势，从而可以大大提高社会保障资金的筹资效率。
第四，有助于减轻企业负担，促进企业保险向社会保险的转变。
第五，有助于打破地区、部门、行业间的条块分割，实现人力资源的合理流动和有效配置。
第六，有助于在中国加入WTO后为各类企业创立公平的竞争环境。
二、国际社会的基本做法及值得借鉴的经验
自19世纪末德国首创社会保障(险)税以来，国际社会进行了广泛的实践，这种实践表明，正是社会保障税自身的优越性，促进了这一税种在世界范围内的迅速兴起和发展。
1．基本做法
社会保障作为现代社会政府必须承担的基本职能，其共同性使各国社会保障税的做法有许多共通之处。
第一，社会保障税的课税范围
社会保障税的课税范围通常是参加本国社会保险，并存在雇佣关系的雇主和雇员在本国支付和取得的工资，薪金及不存在雇佣关系的自营业主的所得，雇主和雇员的纳税义务一般以境内就业为标准，即凡在征税国境内就业的雇主和雇员，不论国籍和居住地何在，都必须在该国承担社会保险纳税义务。而对于本国居民为本国居民雇主雇佣但在国外工作取得的工资、薪金，则除个别国家外一般不列入课税范围，
第二，社会保障税的课税对象
与社会保障税的课税范围相适应，其课税对象主要是雇主支付的工资薪金额、雇员取得的工薪收入额及自营业主的事业纯收益额。在具体实施中，尽管各国社会保障税的模式不同，课税对象规定有所差异，但其基本内容是相同的。一是课税对象不包括纳税人工资薪金以外的其他收入。即不包括由雇主和雇员工资薪金以外的投资所得、资本利得等所得项目，但作为税基的工资薪金既包括由雇主支付的现金，还包括具有工资薪金性质的实物性及其他等价物的收入。二是应税工资薪金通常规定最高限额，超过部分不缴纳社会保险税。三是一般不规定个人宽免额和扣除额。因为社会保险税实行专税专用原则，筹集的保险基金将全部返还给纳税人。
第三，社会保险税的税率
大多数发达国家社会保险税实行分项比例税率，针对退休、失业、伤残、医疗等具体项目需要的社会保险支出量，规定高低不等的差别比例税率。但也有少数国家，如英国采用多种税率形式并举的制度。
第四，社会保险税的征收方法
由于社会保险税主要纳税人为雇主和雇员，因而雇员税款大多实行源泉扣缴法，即由雇员所在公司负责扣缴，雇主应纳的税款由公司直接缴纳；而对于自营业主及其社会成员应纳的社会保险税，则实行纳税人自行申报缴纳的方法。
从总的情况来看，发达国家的社会保障税一般都由多个税种组成，这些税种各有不同的税率、税目和使用方向，不同的税种针对不同的社会保障项目设立。因此，发达国家的社会保障税实际上是独立的一个税类。和其他税类相比，其主要特点是该类税收自成收支体系，虽然划入财政收支盘子，但专款专用。
2．值得我国借鉴的经验
国际社会的社会保障实践已逾百年，为我国社会保障制度的建立与完善提供了许多宝贵的经验，其中，以下五个方面是特别值得我国借鉴的。
(1)社会保障税名为税或费，但不能用一般的费或税的概念来认识和区分二者的内涵。
从国际经验来看，各国社会保障筹资手段的名称不尽相同，比较常见的有社会保障税、社会保障缴款(社会保障费)、工薪税三种。尽管名称不同，但实质上并无根本差别。都具有强制性、基金性等基本特点。而且，无论是社会保障税，还是社会保障费，其实质均不同于税或费的原有含义。社会保障费作为一种特殊的缴费，是在政府的法律强制规定下为自身需要进行积累，并带有一定程度互济性质的缴款，它不同于公民为直接交换某种政府服务而付出代价的一般财政收入中的规费；社会保障税的专用性与直接返还性也是一般税收所不具有的，因而也不同于一般税收。因此，无论在理论上和实践上都不应该用一般的费或税的概念来认识和区分二者的内涵。
(2)严格规定社会保障的主要目标与界限是维护福利国家的最佳方式。
就社会保障制度建立的区域而言，欧洲建立社会保障的时间较早。这是工业化和市场化推进较早的综合结果，因为恰恰是工业化的推进造就了产业工人大军，而市场化的推进则集中了生产资料的所有权，形成了生产资料所有者和劳动者的对峙。在发展中国家，同样由于市场经济体制的建立及向工业化的迈进，致使市场需求与劳动力供给之间的矛盾日益突出，使得失业救济和退休养老问题摆上议事日程。而这些问题的解决主要只能依靠政府。各国政府，尤其是发展中国家政府，在建立和完善社会保障制度时必须始终坚持足够的工作收入是福利的根本基础这一原则。
(3)社会保障的内容因生产力发展水平而异。
从国际社会来看，尽管现代社会生活中，社会救助、社会保险和社会福利三层保障同时并存，但是，由于经济发展水平及国情的不同，各国社会保障内容与范围有很大差别。在发达国家，特别是所谓的福利国家，如瑞典、英国等，实行“从摇篮到坟墓”的社会保障办法，保障对象遍及全民，保障项目贯穿人生的各个方面，如养老保险、健康保险、工伤保险、失业保险、家庭津贴、住房津贴、职业培训、公益性社会服务等，社会保障项目十分广泛而全面。相反，受经济实力的制约，发展中国家提供的社会保障项目相对较少。而且，即使是经济发达国家，其社会保障内容的深度和广度也是随着生产力水平的提高而不断扩大与调整的。
(4)社会保障是现代社会公民应享有的一种权利。
在社会保障制度的发展史上，以二战为分水岭，战前、战后的社会保障制度发生了巨大的变化。其中，最主要的变化一是战后公民权利的范围大为扩大，享受现代文明福利生活成为新的权利内容。二是从最初针对少数经济困难的个人实行社会救助，发展到对生、老、病、死、伤残和失业均有社会保障，又进一步发展到社会全体成员均有权享受国家给付的各种福利待遇。三是战后开始随着物价、工资波动而调整年金，以保障劳动者和公民不致因物价上涨而降低生活水准，以保证一切公民都有权分享经济成长的果实。
(5)多支柱体系，分散风险。
随着人口老龄化问题的日益严重，养老保险的需求将不断扩大，对此，世界各国养老保险体制改革的经验是，无论是发展中国家还是发达国家，今后养老保障体制改革的趋向应为三大支柱：一是强制性公营的以税收为资金来源的支柱。二是强制性私营的完全积累的支柱，用于储蓄。三是自愿性储蓄支柱，用于那些有资金也有愿望储蓄，并想在老年时得到更多保护的人。这三大支柱构成养老保障的多支柱体系，可共同抵御老年人面临的多种风险，而且，这种多支柱体系共同担负着防范未来经济和政治不确定性的总体风险，如政府和市场崩溃、财政来源枯竭，投资策略偏差等。
三、我国开征社会保障税应注意的几个问题
我国社会保障制度尚处初创阶段，现存的较低的生产力发展水平，与巨大的社会保障需求，将对社会保障资金分配产生极大的压力。为最大限度地实现我国现有的社会保障资金供给与需求的均衡，我国社会保障税的开征应注意以下四个方面的问题。
1．明确社会保障功能的定位是保障而不是公平
社会保障一直强调社会公平的原则，一百余年来，税和税收规则作为福利国家的工具，被大多数福利国家用来影响收入分配，试图通过合理的收入再分配政策调节市场经济发展而导致的贫富悬殊，但实际的情况是，几乎每一个政策评价都表明再分配的效果不好，即使在福利国家也不例外。对于中国而言，在开征社会保障税之初，强调并明确社会保障的功能是保障而非公平，是一个真正需要引起我们普遍关注的至关重要的问题。
2．增强社会保障的权利意识
传统的社会救助，不承认救济事业是一种社会义务和责任，不承认要求社会救济是一项公民权利。英国在19世纪上半叶颁布并实施的《济贫法》，作为现代社会保障制度萌芽阶段的标志，首创了认定要求社会救助属于公民合法权利，社会救助是应尽义务的新准则。中国社会保障工作的起步较晚，树立社会保障的权利意识，有助于明确一个观念：即社会保障不是我国经济体制转型期的权宜之计，而是现代政府必须长期承担的义务，是一项积极的福利举措。也因此必须从长计议。
3．社会保障项目、范围、标准的确定，必须遵循循序渐进与低水平的原则
各国社会保障制度的发展过程表明，社会保障范围与程度是与一国经济发展水平及具体国情密切相关的。总的来说，随着社会的发展，社会保障的范围是逐步扩大的，层次是逐步提高的。由于我国尚处于生产力发展水平的较低层次，而人员基数过大，因此，我国应特别注意社会保障项目、范围、标准的确定必须遵循循序渐进的原则，且低水平保障应成为我国长期坚持的原则。
4．建立社会保障的同时，必须重视传统的家庭养老
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一、关于纳税人的确定
普遍性和公平性是建立社会保障制度所追求的两个重要原则，社会保障实施的范围越普遍，越能体现出公平性。而且根据“大数法则”，参加社会保障的人数越多，互济功能就越大，抵御风险的能力也越强。因此，社会保障税的实施范围应当是全体社会成员，不分城市和农村，不分行业和部门，也不分企事业单位的所有制性质，应尽可能地将条件具备的各类劳动者确定为社会保障税的纳税义务人。当然，世界各国社会保障制度在建立之初，都很难做到筹资和支付的普遍性。在目前的情况下，我国的生产力水平和管理水平还比较低，不可能很快实现普遍征收社会保障税，只能逐步进行。
（一）当今国际上通行的做法是雇主和雇员均为社会保障税的纳税人
为了更好地与国际接轨，应使我国城镇所有用人单位，包括企业（国有企业、集体企业、外商投资企业的中方人员、私营企业、股份制企业、个体工商户等）、事业单位、社会团体、民办非企业单位以及其职工都成为社会保障税的纳税人。
（二）从理论上讲，对机关和由财政拨款的事业单位征税实际上是对财政的行政事业经费支出征税，似乎并没有意义
从国外的情况看，英国、比利时等发达国家对公务员都实行一套相对独立的社会保障制度，所需资金由财政直接拨款，现收现付，日常管理也由财政部负责。美国则对政府公务人员同样征收社会保障税。我国尚未建立起规范的公务员运作系统，机关和实行全额财政补助事业单位的工作人员基本是由国家支付养老和公费医疗费用的。但正是这种“国家统包”型办法是我国实行社会保障制度改革的重要动因之一，而且在市场经济下，上述人员也会面临失业问题。因此，从促进机关、事业单位社会保障制度改革，保持税制的规范性和公平性角度出发，应该把机关事业单位及其职工纳入社会保障税的纳税人范围，不过其税款可以从预算经费中列支，划拨给社会保障机构。
（三）我国与西方国家国情存在的一个重大差异就在于，农业人口占我国总人口的80%以上
使广大农民享受到社会保障是新世纪我国社会保障制度建设的基本目标之一，社会保障税的开征不可不考虑到农村居民。但是由于历史和现实原因，我国经济发展呈现出极不均匀的状态，二元性特征突出，城乡差异较大，因此，城镇和农村的社会保障在筹资和支付水平上应体现出一定的差异。目前，我国农村的经济发展水平仍然非常低，多数农村居民收入偏低，承受能力弱，相对于城镇社会保障改革的进度而言，农村社会保障仅局限于部分富裕地区试点阶段，家庭保障仍是农村社会保障的主体。要在广大的农村地区建立起统一的社会保障筹资制度还需要很长的时间。
二、关于计税依据的确定
国际上通行的社会保障税的计税依据是在职职工的工资、薪金收入额和自营人员的事业纯收益额。其基本特点是：工薪收入是否包括各类奖金和补贴，视不同国情而定；工薪收入通常有最高应税限额的规定，也有的国家规定有最低免税限额；不允许有费用扣除，不包括资本利得、股息、利息所得等；个体自营者的计税依据的核定方法灵活。
我国的社会保障税计税依据的确定既应当参照国际通行做法，又应体现我国自己的特点。
首先，社会保障税是一种具有返还性质的目的税，每个人的税金缴纳应与其享受的社会保障利益相匹配，同时考虑相对公平税负的要求。从社会保障的收益来说，高收入者的自我保障能力较强，从社会保障中获得的收益少或者根本无需收益。而低收入者则可能更多地依赖社会保障。因此，高收入者往往是社会保障的奉献者，根据公平性原则，我国的社会保障税应对高收入者设置免征上限，而对于收入较低者，只要其收入额超过最低生活标准一定限度，都应征税（但需要注意税后所得与最低生活费标准的衔接）。
其次，为了便于社会保障税的征缴与现行社会保障费的征缴相衔接，具体计税依据的制定基本可以参照现行社会保险缴费所规定的单位和职工个人的工资总额。职工工资总额应包括：计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的工资。企事业单位应以职工工资总额作为社会保障税课税对象。但是应对缴税工资基数进行调整，因为目前企事业单位通过瞒报、漏报工资基数逃缴社会保障资金的情况比较严重。据统计，1999年缴纳社会保障资金的工资与1998年相比降低了5.7%（下降54.5元），而1999年的平均工资增长了11.6%.为了保证社会保障税的收入来源，应把工资外收入规范化、货币化，列入缴税工资基数。
在开征社会保障税时，对国家公务员、由财政全额拨款事业单位工作人员的工资应相应调整，因为这一部分人员原来的工资总额没有包含社会保障支出。这一类人员的工资总额应为：计时工资、奖金、津贴和补贴、其他工资等，其中计时工资包括职务工资、级别工资和基础工资等。
对于自由职业者而言，由于确定全部劳动报酬的难度较大，根据专款专用和收益对等的原则，应以他们获得的毛收入作为征税对象，以扣除规定的标准、照顾项目后的余额作为社会保障税的计税依据。
私营业主和个体工商户等非工薪收入者的计税依据，原则上应按一定时期内的营业额扣除一定的费用据实核定。但由于确定他们的全部劳动所得难度较大，可授权征收部门在当地上年度职工月平均工资一定限度以内确定，或者根据国际上的通行做法，以他们缴纳个人所得税的计税所得额作为课税对象。
三、关于税目的确定
目前，关于职工基本养老、医疗和失业保险费的征收方法，国务院已经下发了统一性文件，这三项保险对社会经济影响最大，其改革在各地进行得也最为广泛和深入。工伤保险、女工生育保险仍仅限于部门出台的试行办法，多数地方尚处于试点阶段，加之这些保险行业性特点较强，覆盖面远没有上述三种保险广泛，故暂时不应将其作为税目的待选项目。
鉴于上述情况，有人主张社会保障税应按照不同的社会保障项目，分别设置基本养老、医疗和失业等不同项目。应当说，这种意见考虑了社会保障资金的收入和支出相对应，有一定的道理。但是，如果近期内开征若干个社会保障税目，每个纳税人势必都要根据不同的税目分别申报缴税，税务机关也要根据不同的税目分别征收入库，缴税手续和征收程序都比较复杂，从方便纳税和简便征收原则出发，建议开征社会保障税之初只设置一个税目，即“城镇社会保障税”，这样有利于税务机关将应征税款及时、足额地征收上来。
但是，考虑到征收社会保障税应与现行社会保障制度相衔接的原则和大多数国家的通行做法，可以在“城镇社会保障税”税目下设立“城镇职工基本养老保障税”、“基本医疗保障税”、“失业保障税”和“其他”四个子税目，其中“其他”子税目为预留子税目。这样在税务机关征收税款时，可以统一征收“城镇社会保障税”，简化征税手续；而纳税人在填写纳税申报表时，分别填写三项子税目的金额，以便于做到专款专用，提高社会保障税使用效率，避免因各类基金搅在一起不好控制管理和产生挤占、挪用等问题，而且也为以后不断完善社会保障税的征收体制打下基础。
四、关于积累模式的选择
在确定了以开征社会保障税方式为我国社会保障筹资模式后，还应考虑社会保障基金的运行方式是现收现付式、完全积累式还是部分积累式，以便进一步确定具体税率。但是，实际上，在社会保障税的几个子税目中，只有城镇基本养老税目涉及累计模式的选择问题。因为不论从理论上还是从世界各国的实践上来看，失业保险和医疗保险都遵循“收支平衡原则”，一般不需要实行积累模式，实行现收现付制即可。而养老保险由于会面临未来人口老龄化的支付高峰，因而，往往强调实现一定程度的积累。西方一些发达国家养老保险长期奉行现收现付制，但从其发展历程看，随着这些国家逐步进入老龄化，则不得不依靠缴费率的屡屡提高来支付不断增长的养老金支出，从而使养老保险陷入一种恶性循环之中。英、美等国家早就注意到这一问题，从政策上积极鼓励各种补充保险，甚至不惜实行强制性补充养老保险，其实质就是从现收现付制逐步向积累制过渡。
我国目前在养老保障方面面临着极为严峻的形势：一方面，由于体制的原因，国家对“老人”和“中人”欠下的巨额养老金负债需要偿还，而财政根本拿不出这么多钱，只好依靠目前的在职职工负担一部分；另一方面，我国正在进入老龄化国家之列，据世界银行预测，到2010年我国60岁以上人口的比重将达到12%，而老龄化社会的临界点是60岁以上人口比重为10%.面对这种形势，如果养老保障实行完全积累制，在职职工将难以承受过重的双重养老负担（据劳动部养老保障课题组测算，社会保障税税率要达到工资总额的33%以上才能提供必要的资金支持）。因此，我国的养老保险税目实行部分积累制将是比较明智的选择。
五、关于税率的确定
（一）从世界各国实行的社会保障税制情况来看，有两种税率制度可供借鉴
1.均一制，即均等税额制。均一制是指不论被保险人收入的高低，一律缴纳同样数额的社会保障税。社会保障税采取均一制的国家只有英国、爱尔兰、马耳他等少数国家。如英国，对参加“老年、伤残、死亡社会保险”的独立劳动者，每周一律按3.4英镑征收社会保障缴费；对参加社会保险的非工作人员，每周一律按3.3英镑征收。这种办法计算方便，征集简便，但是由于低收入者和高收入者负担同样的保险缴款，低收入者的负担就要比高收入者的负担重，有违社会保障互助合作的原则，而且违保障保证低收入者基本生活的原则。有鉴于此，英国自20世纪70年代中期开始，对年利润在3150～10000英镑之间的独立劳动者，除每周征收固定缴款外，还要加上利润的5%；对一切工薪劳动者负担的比率均改为按薪资比例制计算。
①就是采用这种方法。由于当时保险范围不大，被保险人的收入差别不大，所以当时没有作别的限制性规定。但后来随着保险范围的扩大，被保险人的薪资收入相差悬殊，又产生了累进费率制。薪资比例制主要包括以下几种：
（1）固定比例制：不论被保险人的收入高低，一律征收统一比率的保险费。如意大利的老年、伤残、死亡保险，被保人一律按收入的7.5%缴纳保障缴款，雇主按薪资总额的16.95%缴纳。
（2）等级比例制：先将被保险人的收入划分为若干等级，然后再就每一等级规定一个标准收入，最后以每一等级的标准收入为基础，按规定的统一比率计算保险缴费。如印度的疾病与生育保险，被保险人的工资分9个等级，均按每一等级标准工资的2.25%缴款；雇主的薪资也分9个等级，按薪资总额的5%缴纳。菲律宾的疾病生育保险也是采用这种方式。（3）累进费率制：对保险税的收取比率将随着被保险人的收入水平的提高而逐渐提高，亦即对低收入者按较低的比率收取缴款，而对高收入者则按较高的比率收取。如匈牙利的老年残废死亡保障，对每月工资在1800元以下者，税率为3%；每月工资在1800元～3000元者，税率为4%；每月工资在3000元以上者，税率为5%，以后每超过1000元加提1%，至10%为止。
（4）累退税率制：对个人收入规定一个限额，对收入中超过限额的部分不征收社会保障税。这样，从缴纳的保障税与个人收入的比例来说，收入越多，缴纳的保障税在个人收入中所占的比重越小，形成个人税款的累退制。世界上有许多国家采用了这种方法。如法国的年金保险及失业保险、美国的年金保险、疾病与生育保险等。一般在对征收保险费的计算基数规定最高限额的同时，对给付津贴的计算基数也规定一个限额，而且往往是相同的。如美国在1981年对老年、伤残和遗属年金保险的交费和给付都规定了同一个计算基数的限额——19700美元。
（二）从我国的实际情况考虑，社会保障税制应采用累退税率制
1.城镇职工基本养老保障税税率。虽然我国目前的养老保障适宜采用部分积累模式，但随着改革的进行，将逐步向完全积累模式转变。为了保证养老保障税目的税率稳定性和给完全积累模式做准备，可以根据完全积累模型计算这一税目的税率。但可以从这一税收收入中取用一部分资金，而将另一部分资金纳入积累基金中，当然取用资金的比例应逐渐减少。
完全积累模式的基本原理是：根据纵向平衡原则，在对人口、工资、物价、利息等社会经济指标进行宏观测算后，将被保险人在享受保障期间的总费用按一定的提取比例分摊到整个投保期间。
现假定：m为投保人的投保年限或工作年限；
n为投保人退休后养老金的支付年限；
W为投保人开始工作时的年工资总额；
Q为投保人开始年度的养老金给付额；
C为投保人投保期间不变的养老保险费提取率；
K为投保人工资的年平均增长率；
I为已提取基金的年平均增值率；
M为投保人退休时已积累的基金总额。
再假定：支付的费用中只包括养老费用，不包括管理费、医疗费等其他费用；不考虑支付期间年金的调整因素。
这样，基金的提取过程及计算公式将是：
基金的支付过程及公式是：
按假定，投保人领取n年养老金后即死亡，故有：
现假定我国居民参加工作时的平均年龄为20岁，60岁退休，参加工作时的年收入为W，年平均工资增长率为7%，退休时按其最后一年的工资水平的60%发给退休金，再假定平均寿命为80岁，基金的年平均增值率为8%，则城镇基本养老保障税的税率应为：
由解可知养老保障税税率应为该职工同期工资的12%.
以上是假定投保人退休后在领了养老金的年份里，都一直按退休时确定的同一绝对金额水平给付，但实际上做不到。随着物价水平的不断上升及全社会收入水平的提高，给付水平需要不断进行调整，所以费率会相应发生较大变化。
现假定给付期间每年的物价指数为P，且假定养老金给付额随物价指数变动自动调整，那么年金的支付过程及公式为：
按假设，上式应等于0，故：
这就是完全积累筹资模式费率的计算公式。现根据这一公式来计算城镇基本养老保障税的税率。
假定前面所给的原有各项已知条件不变，即给付年限n为20年，投保年限m为40年，投保人开始工作时的年工资为W，年均工资增长率K为7%，退休时的工资水平Q为0.6W（1+K）m，1，养老金的年均增值率i为8%.现假定给付期间年均物价增长指数P为5%且养老金随物价水平自动调整，则养老保障税税率应为：
由解可知城镇基本养老保障税税率应为投保人工资的18%.
可见，由于考虑了年金调整因素，在其他条件相同的情况下，养老保障税的税率要高得多。
②可见，8%的缴费率基本可以满足社会统筹的需要。关键问题是要制定一个有效的管理机制，来解决统筹账户与个人账户之间的矛盾。如果这一问题能够合理解决，这一税目的税率甚至可以定得更低。因为，医疗保障的收益原则与养老保障有很大差异，养老保障的未来收益主要取决于现时个人的积累和贡献，而医疗保障的未来收益并不与其现时的积累和贡献挂钩。从这层意义来说，医疗保险的统筹账户具有较强的公共物品的性质，对其的消费更是具有浪费性和无效性特征。因此，不宜将基本医疗保障税的税率定得过高。但是为了与现行医疗保障制度相衔接，这一税目的税率定为5%为宜，并应尽量减少统筹账户所占的比重。
③在目前我国失业者的最低生活费用标准相当于平均工资的50%，实际用于发放失业金的比例为失业保障基金的60%条件下，失业保障税税目的税率应为：
由于：
失业金发放规模=失业率×职工总人数×人均失业金=失业率×职工总人数×人均工资
可用于发放的失业金规模=失业保障税收入×60%=税率×职工总数×人均工资×60%
可知：
根据以上分析，失业保障税税率宜定在6%左右。因此，将城镇基本养老保障税、基本医疗保障税和失业保障税三项子税目的税率加总，可得出社会保障税的税率应定为29%.
六、关于起征点和财务规定
为了照顾困难职工的基本生活，可以根据各地区居民最低生活费标准设立起征点，凡是工资超过最低生活费标准1倍以上的职工都应按照规定的税率缴纳税款。但是对于社会保障税覆盖范围内的个人，其收入确实低于政府规定的最低生活标准线，而且经有关征税部门查实的，可免予征收社会保障税。
对于企业而言，社会保障税没有减免税。即使企业破产后，在进行资产清理时，仍应补缴社会保障税。对临时有不可克服的特殊困难（如自然灾害等）的企事业单位，经过申请，可在税法中明确规定的缓缴条件下和缓缴期限内暂缓缴纳税款。
在进行财务处理时，企业缴纳的社会保障税视同工资成本进入管理费用，计入企业产品成本；行政事业单位缴纳的社会保障税款列入经费预算，按财政财务体制和隶属关系分别列支；个人缴纳的社会保障税允许从个人所得税应税所得额中扣除，以免重复缴税。
七、关于税款的征收管理
社会保障税应按属地原则由税务部门按月计征，可以采用“企业自行申报”和“源泉扣缴”两种方法。企业缴纳社会保障税时，可按其他税收征缴办法办理入库；职工个人应缴纳的部分由企业在发放劳务报酬时代扣代缴，由企业连同企业应负担的部分一起向税务机关申报；自由职业者可按规定的限期自行申报纳税，也可考虑同个人所得税一起缴纳。
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在公有制企业转变为独立的市场经济主体，国家与企业的分配关系转变为征纳税关系后，客观上必然要求社会保障资金。随着市场经济体制改革的深化，国有企业改革将产生1500万人的下岗大军，加上现有的失业人口，共计3000余万职工将失去工作岗位；“九五”期间，农村新增劳动力加剩余劳动力为2．14亿人，但市场只能消化7700万人。如何在不引发通货膨胀的情况下解决失业问题，将成为新世纪对我国经济的最大挑战。加快建立社会保障、保险制度、再就业制度，使其成为社会安定的”稳压器”，在目前的中国显得尤为迫切与重要。另外，中国即将步入老龄化社会，1997年，我国60岁以上的老年人已达1．2亿人，占全国人口总数的10％，而2010年以后，我国将大步跨入人口老龄化的高峰期，退休职工将剧增，现实的老人赡养压力或“养老”问题，对每个人来说，都已不再是遥远的话题。而且，计划生育这一基本国策的真正落实，也在较大程度上取决于全社会老年社会保险制度的建立。
2．政府是社会保障的当然主体
现代社会生活中，社会救助、社会保险和社会福利三个层次的保障同时并存，为社会成员提供了三层安全网。一般来说，受财力的制约，在不发达国家，政府只能为社会成员提供较低层次的社会保障。但是，不论保障层次高低、范围宽窄，都只有政府才有能力提供，即提供社会保障应该是一种政府行为。而我国原有的社会保障办法全盘复制前苏联模式，实行与就业高度重合的社会保障制度，也就是某种程度上的以企业为主体的社会保障制度。显然，企业作为微观经济实体；不可能长期承担社会职能，也不应担负为本企业职工提供社会保障的责任，况且，由于企业时时要面对激烈的市场竞争所带来的风险，也往往负不起这一责任。因此，政府是社会保障的当然主体，社会保障是现代政府的内在职能。
3．社会保障税是筹措社会保障资金的有效途径
我国现行社会保障资金的筹集主要采用由各地区、各部门、各行业自行制定具体筹资办法和比率的方式。其弊端是：由于筹资的方式、制度多以部门、行业规章的形式出现。缺乏应有的法律保障，因此，在征收力量不足，手段缺乏刚性的情况下，拖欠、不缴或少缴统筹金的现象比较普遍。受企业自身利益的影响，社会保障的扩面工作十分艰难。而且，在实际执行中，这种筹资方式造成了不同地区、行业、企业之间的负担水平悬殊，不仅不利于公平竞争环境的形成，而且阻碍了劳动力的合理流动。正是由于我国现行社会保障资金的筹集方式存在的缺陷，使得我国社会保障资金的来源缺乏应有的保障，其资金管理和收支平衡也存在巨大的困难。而开征社会保障税将在如下方面显示较大的优越性。
第一，有利于加强社会保障基金的征收力度。社会保障资金的筹集采用税收的形式进行，而税收的强制性和规范性特征将克服资金筹集过程中的种种阻力，杜绝拖欠、不缴和少缴的现象，为真正意义上的社会保障资金的筹措提供强有力的手段。
第二，有利于对社会保险基金实行收支两条线预算管理，建立社会保险基金管理的监督机制，保证社会保险基金的安全性。
第三，有助于降低制度运行成本。在我国，开征社会保障税可以利用现有税务部门的组织机构、物质资源和人力资源进行征管，充分利用税务部门在征管经验、人员素质、机构系统方面的优势，从而可以大大提高社会保障资金的筹资效率。
第四，有助于减轻企业负担，促进企业保险向社会保险的转变。
第五，有助于打破地区、部门、行业间的条块分割，实现人力资源的合理流动和有效配置。
第六，有助于在中国加入WTO后为各类企业创立公平的竞争环境。
二、国际社会的基本做法及值得借鉴的经验
自19世纪末德国首创社会保障(险)税以来，国际社会进行了广泛的实践，这种实践表明，正是社会保障税自身的优越性，促进了这一税种在世界范围内的迅速兴起和发展。
1．基本做法
社会保障作为现代社会政府必须承担的基本职能，其共同性使各国社会保障税的做法有许多共通之处。
第一，社会保障税的课税范围
社会保障税的课税范围通常是参加本国社会保险，并存在雇佣关系的雇主和雇员在本国支付和取得的工资，薪金及不存在雇佣关系的自营业主的所得，雇主和雇员的纳税义务一般以境内就业为标准，即凡在征税国境内就业的雇主和雇员，不论国籍和居住地何在，都必须在该国承担社会保险纳税义务。而对于本国居民为本国居民雇主雇佣但在国外工作取得的工资、薪金，则除个别国家外一般不列入课税范围，
第二，社会保障税的课税对象
与社会保障税的课税范围相适应，其课税对象主要是雇主支付的工资薪金额、雇员取得的工薪收入额及自营业主的事业纯收益额。在具体实施中，尽管各国社会保障税的模式不同，课税对象规定有所差异，但其基本内容是相同的。一是课税对象不包括纳税人工资薪金以外的其他收入。即不包括由雇主和雇员工资薪金以外的投资所得、资本利得等所得项目，但作为税基的工资薪金既包括由雇主支付的现金，还包括具有工资薪金性质的实物性及其他等价物的收入。二是应税工资薪金通常规定最高限额，超过部分不缴纳社会保险税。三是一般不规定个人宽免额和扣除额。因为社会保险税实行专税专用原则，筹集的保险基金将全部返还给纳税人。
第三，社会保险税的税率
大多数发达国家社会保险税实行分项比例税率，针对退休、失业、伤残、医疗等具体项目需要的社会保险支出量，规定高低不等的差别比例税率。但也有少数国家，如英国采用多种税率形式并举的制度。
第四，社会保险税的征收方法
由于社会保险税主要纳税人为雇主和雇员，因而雇员税款大多实行源泉扣缴法，即由雇员所在公司负责扣缴，雇主应纳的税款由公司直接缴纳；而对于自营业主及其社会成员应纳的社会保险税，则实行纳税人自行申报缴纳的方法。
从总的情况来看，发达国家的社会保障税一般都由多个税种组成，这些税种各有不同的税率、税目和使用方向，不同的税种针对不同的社会保障项目设立。因此，发达国家的社会保障税实际上是独立的一个税类。和其他税类相比，其主要特点是该类税收自成收支体系，虽然划入财政收支盘子，但专款专用。
2．值得我国借鉴的经验
国际社会的社会保障实践已逾百年，为我国社会保障制度的建立与完善提供了许多宝贵的经验，其中，以下五个方面是特别值得我国借鉴的。
(1)社会保障税名为税或费，但不能用一般的费或税的概念来认识和区分二者的内涵。
从国际经验来看，各国社会保障筹资手段的名称不尽相同，比较常见的有社会保障税、社会保障缴款(社会保障费)、工薪税三种。尽管名称不同，但实质上并无根本差别。都具有强制性、基金性等基本特点。而且，无论是社会保障税，还是社会保障费，其实质均不同于税或费的原有含义。社会保障费作为一种特殊的缴费，是在政府的法律强制规定下为自身需要进行积累，并带有一定程度互济性质的缴款，它不同于公民为直接交换某种政府服务而付出代价的一般财政收入中的规费；社会保障税的专用性与直接返还性也是一般税收所不具有的，因而也不同于一般税收。因此，无论在理论上和实践上都不应该用一般的费或税的概念来认识和区分二者的内涵。
(2)严格规定社会保障的主要目标与界限是维护福利国家的最佳方式。
就社会保障制度建立的区域而言，欧洲建立社会保障的时间较早。这是工业化和市场化推进较早的综合结果，因为恰恰是工业化的推进造就了产业工人大军，而市场化的推进则集中了生产资料的所有权，形成了生产资料所有者和劳动者的对峙。在发展中国家，同样由于市场经济体制的建立及向工业化的迈进，致使市场需求与劳动力供给之间的矛盾日益突出，使得失业救济和退休养老问题摆上议事日程。而这些问题的解决主要只能依靠政府。各国政府，尤其是发展中国家政府，在建立和完善社会保障制度时必须始终坚持足够的工作收入是福利的根本基础这一原则。
(3)社会保障的内容因生产力发展水平而异。
从国际社会来看，尽管现代社会生活中，社会救助、社会保险和社会福利三层保障同时并存，但是，由于经济发展水平及国情的不同，各国社会保障内容与范围有很大差别。在发达国家，特别是所谓的福利国家，如瑞典、英国等，实行“从摇篮到坟墓”的社会保障办法，保障对象遍及全民，保障项目贯穿人生的各个方面，如养老保险、健康保险、工伤保险、失业保险、家庭津贴、住房津贴、职业培训、公益性社会服务等，社会保障项目十分广泛而全面。相反，受经济实力的制约，发展中国家提供的社会保障项目相对较少。而且，即使是经济发达国家，其社会保障内容的深度和广度也是随着生产力水平的提高而不断扩大与调整的。
(4)社会保障是现代社会公民应享有的一种权利。
在社会保障制度的发展史上，以二战为分水岭，战前、战后的社会保障制度发生了巨大的变化。其中，最主要的变化一是战后公民权利的范围大为扩大，享受现代文明福利生活成为新的权利内容。二是从最初针对少数经济困难的个人实行社会救助，发展到对生、老、病、死、伤残和失业均有社会保障，又进一步发展到社会全体成员均有权享受国家给付的各种福利待遇。三是战后开始随着物价、工资波动而调整年金，以保障劳动者和公民不致因物价上涨而降低生活水准，以保证一切公民都有权分享经济成长的果实。
(5)多支柱体系，分散风险。
随着人口老龄化问题的日益严重，养老保险的需求将不断扩大，对此，世界各国养老保险体制改革的经验是，无论是发展中国家还是发达国家，今后养老保障体制改革的趋向应为三大支柱：一是强制性公营的以税收为资金来源的支柱。二是强制性私营的完全积累的支柱，用于储蓄。三是自愿性储蓄支柱，用于那些有资金也有愿望储蓄，并想在老年时得到更多保护的人。这三大支柱构成养老保障的多支柱体系，可共同抵御老年人面临的多种风险，而且，这种多支柱体系共同担负着防范未来经济和政治不确定性的总体风险，如政府和市场崩溃、财政来源枯竭，投资策略偏差等。
三、我国开征社会保障税应注意的几个问题
我国社会保障制度尚处初创阶段，现存的较低的生产力发展水平，与巨大的社会保障需求，将对社会保障资金分配产生极大的压力。为最大限度地实现我国现有的社会保障资金供给与需求的均衡，我国社会保障税的开征应注意以下四个方面的问题。
1．明确社会保障功能的定位是保障而不是公平
社会保障一直强调社会公平的原则，一百余年来，税和税收规则作为福利国家的工具，被大多数福利国家用来影响收入分配，试图通过合理的收入再分配政策调节市场经济发展而导致的贫富悬殊，但实际的情况是，几乎每一个政策评价都表明再分配的效果不好，即使在福利国家也不例外。对于中国而言，在开征社会保障税之初，强调并明确社会保障的功能是保障而非公平，是一个真正需要引起我们普遍关注的至关重要的问题。
2．增强社会保障的权利意识
传统的社会救助，不承认救济事业是一种社会义务和责任，不承认要求社会救济是一项公民权利。英国在19世纪上半叶颁布并实施的《济贫法》，作为现代社会保障制度萌芽阶段的标志，首创了认定要求社会救助属于公民合法权利，社会救助是应尽义务的新准则。中国社会保障工作的起步较晚，树立社会保障的权利意识，有助于明确一个观念：即社会保障不是我国经济体制转型期的权宜之计，而是现代政府必须长期承担的义务，是一项积极的福利举措。也因此必须从长计议。
3．社会保障项目、范围、标准的确定，必须遵循循序渐进与低水平的原则
各国社会保障制度的发展过程表明，社会保障范围与程度是与一国经济发展水平及具体国情密切相关的。总的来说，随着社会的发展，社会保障的范围是逐步扩大的，层次是逐步提高的。由于我国尚处于生产力发展水平的较低层次，而人员基数过大，因此，我国应特别注意社会保障项目、范围、标准的确定必须遵循循序渐进的原则，且低水平保障应成为我国长期坚持的原则。
4．建立社会保障的同时，必须重视传统的家庭养老
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(三)税务机关健全的征管手段和严明的税收法规为社会保障税的开征提供了较高的行政效率。税务机构遍布全国各地，在征收过程中逐渐推进了金税工程，形成了以纳税申报和优质服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查的现代征管办法，具有严密的组织基础和征管效率及征管经验。这些为社会保障税的开征提供了组织和征管基础。
二、社会保障费改税存在的难点
以上分析可见，开征社会保障税已经成为我国社会保障基金筹集方式改革的必然趋势，但是由社会保障费过渡到社会保障税，又是一项极为复杂的社会系统工程，近期全面开征社会保障税仍受到一些因素的制约，有许多问题需要解决。
(一)缺乏总体改革方案，局限于分散的局部改革，影响我国社会保障制度改革走向深化。各部门只是对自己分管的保障项目进行不同程度的试验性改革，国家并未制定对整个社会保障制度进行系统改革和重建的总体改革方案，这一缺陷使整个社会保障制度的总体改革目标处于模糊中，造成各社会保障子系统及项目之间的协调性弱化，进而影响到正在进行改革的保障项目的效率。
(二)我国的相关法制不健全。首先，社会保障法制的完备与否是社会保障税开征能否成功的关键因素，而我国只有1953年颁布的《劳动保险条例》没有其它社会保障法律，制定的其它条例法规立法层次低，法律约束力弱。
(三)税基核实困难，社会保障资金的征收面临困难。一方面，工资收入管理的不规范，使社会保障资金的收缴严重失真；另一方面，社会保障登记与税务登记的不统一，使社会保障纳税人界定不清，我国社会保障资金的征收体将沿着“社会保障部门收费——税务部门收费——税务部门征税”更替，在征收主体更替中，税务登记与社会保障登记不一致容易出现纳税人的流失。
(四)政府社保欠账多，债务负担重。政府社会保障的支付承诺，由于无相应的稳定收入作保证，造成政府隐性负债负担重。这体现在：一方面，对老体制下工作过的职工社会保障的欠账。在过去低工资、高扣除的政策下，政府没有留下相应的社会保障储备，资金大多被用于基础建设；另一方面，对新体制下的职工，政府本应留下储备金作为对未来的支付，但由于过去的欠账，政府只能将其储备金用于支付旧体制下职工的需要，而造成新体制下职工社会保障的“空账”现象。如何化解沉重的财务负担是费改税面临的一大难题。
(五)地域发展不平衡，地方对政的承受能力有差别。一方面，东西部地区经济发展不平衡。经济较发达的沿海地区已有了一定的经济积累，形成了养老医疗保障等有效需求。而西北内陆地区经济基础薄弱，尚未有足够的经济实力应对社会保险。另一方面，目前，部分地区对养老保险仍然实行“差额征收、企业发放”，开征社会保障税后，企业对财政的依赖性将加大，会给财政带来一定压力。三、政策建议
鉴于以上的问题，我认为应当采取以下的措施来缓解并最终解决这些问题，社会保障由费向税转变。
(一)统一改革方案，立足国情，设计优良税制。首先，征税范围要宽，应覆盖城镇全体劳动者；其次，税目不宜过多。税目设置应与社会保障的项目相对应。保障项目的多寡取决于一个国家的经济实力和社会福利政策目标。我国是发展中国家，生产力水平落后，保障项目不宜过多；再次，税负宜低不宜高。我国企业总体来讲，经营困难者居多，因而应开辟新的社会保障资金来源，如变卖国有资产、开征遗产税等，把税负降到企业和个人普遍能接受的程度，消除阻力，社会保障税才能顺利出台。
(二)建立健全社会保障法律体系。为保证社会保障税的顺利开征，当前最为关键的问题是建立完备的社会保障法律体系，包括制定颁布《社会保障法》，为社会保障税的开征提供法律依据。从征缴到拨付使用及保值、增值的运营管理等各个环节制定统一的适用条款，明确执法权界、法制责任等核心内容，推进社会保障事业的法制化进程。
(三)核实税基，加强税源控制，解决社会保障资金征收困难问题。首先，核实企业职工的缴费工资，缩小缴费工资与实际缴费率之间的差距，核实非企业职工的经营利润和雇工人数；其次，加强税务管理与社会保障登记管理的统一性，做好按人监控的缴费记录，提高税源控制的技术手段，通过综合稽查，从整体上改革税源监控效果；最后，加强税务、社保、工商等部门的定期沟通及资料交流制度，实施联合年审或“一站式”、“一表式”共同信息审计。
(四)协调均衡量能负担和公平原则。首先要明确社会保障的定位是“保障而非公平”。其次可以采用“具体分析、区别对待”的办法来解决。即对高收人者在基本贯彻“量能负担”的前提下，按照“效率优先，兼顾公平”的原则，设置免征额，对超出的不再征收社会保障税。对低收入者，严格按照“量能负担”的原则，进行征收社会保障税，不能设置起征点或免征额。
(五)政府给予中西部地区政策支持，推进社会保障工作的进程。中西部地区经济落后、财政困难，而中央财力有限，不可能向落后地区大规模拨款，因此政府可以在政策上给予特殊优惠，使落后地区能够缩小地区差距，培养具有自身特色的经济增长点。同时，政府应制定对经济落后地区开发和发展的法律规范，加大对落后地区教育事业的投资，用补贴的措施鼓励高素质人才向落后地区流动，加强落后地区的基础设施建设，运用税收优惠政策，促进落后地区的经济开发，同时重视资源与环境保护，实施可持续发展战略，促使经济增长带动收入增加。
参考文献：
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[2]胡春国.对社保征缴体制改革的一点思考.地方税务局处级干部调研报告论文集.
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对社会保障税的作用定位和税制结构定位的理论前提，是社会保障税本身性质即作用的明确定位。
首先，税收总体上可分为对人税和对物税，在广义上，社会保障税应该是一种对人税，即依据纳税人的纳税能力来确定税率。然而，不加区别直接实行限额扣缴的社会保障税在实践中却较少能考虑纳税人纳税能力方面的因素。因此，以工薪基数为课征对象的社会保障税在实际上不如说是一种对物税。
区分社会保障税是对人税还是对物税的意义在于判定社会保障税的累进或累退程度。从横向看，社会保障税的税基为工薪所得，其对资本所得，如红利、股息、利息和租金等非劳动收入基本上不课及，由此导致了这种税收的累退性。实质上，只要在这种既定的税收制度框架内，“只要将社会保障税和工薪收系在一起，社会保障税就将占最低收入阶层支付的总税收中较大的比重，累退就必然产生”。从纵向看，世界上大多数国家的社会保障税都规定了应课税工资的最高限额，超过最高限额的那部分工资可以不纳税。由此，这项制度的外部性产生就成为必然。
其次，税收又可分为直接税和间接税，直接税的主体部分即为个人所得税和社会保障税。在社会保障税往往按统一税率征税而具有进一步累退性的同时，由于劳动者的工资薪金等劳务所得是个人所得税和社会保障税共同的税基，社会保障税也因此面临着一个重复征税问题。而在如何规避重复征税负担上的不同制度设计，又必然会对居民的收入再分配产生相应的影响。如何在这一问题上做出最优的制度选择，是摆在我们面前亟需解决的难题之一。
二、社会保障税的作用定位
以上分析表明，社会保障税实质上是一种对物税和直接税，具有累退性以及与个人所得税存在重复征收的制度缺陷。这些缺陷不仅会对社会保障制度本身产生一定的影响，而且这些缺陷的应对也必然会对我国的经济运行产生相应的影响。这是我们对社会保障税进行作用定位的基础和前提。
社会保障制度的实质是一种转移支付和风险分散制度，社会保障税只是实现上述目的的一个有效工具而已。而进行转移支付就必然会对收入再分配过程产生相应的影响，不管转移支付的基金是来自社会保障税还是其他一般税收。社会保障制度的作用定位显然是正面的，即对财富和国民收入原始分配所造成的收入不平等和贫困扩大化趋势进行抑制。这一点也就从根本上决定了社会保障税的第一个功能——收入再分配，社会保障税的征收至少不能以扩大收入差距为代价。而这一点显然与社会保障税的性质定位——累退性相矛盾。
社会保障税是一种有效的社会保障基金筹资手段（至少对基础养老保险的社会统筹部分是成立的，至于其对个人账户的有效性有待进一步的探讨），这是社会保障税的第二个作用定位。
三、社会保障税的税制结构定位及其制度缺陷的应对
社会保障税在税制结构中的地位是由社会保障税的税基和其本身的性质定位、以及作用定位决定的。
（一）社会保障税与个人所得税
1.从社会保障税的累退性角度分析
一方面，社会保障税虽然在收入再分配过程中存在一定的累退性倾向，但其初衷仍是向低收入者转移收入，使穷人更“富”一些。与此相对应，个人所得税则是一个针对高收入者课征的税种，可以使富人更“穷”一些，对所得税规定起征点或免税额又是为了照顾贫困或低收入阶层，实质上是对最低生活费的免税，因而具有相应的累进性倾向。另一方面，我国目前居民之间的收入分配不公问题日益严重。“据统计，我国20％的居民掌握着80％的存款，城镇居民的基尼系数已由改革开放前的0.16上升到目前的0.40以上。”这样，从理论上分析，通过个人所得税为社会保障计划筹资应是最科学、最合理的。一方面，把开拓社会保障筹资渠道的焦点盯在高收入阶层，社会保障基金才能有真正丰裕的财源，从而为社会保障税的作用定位之一——筹集资金任务的完成奠定基础；另一方面，社会保障税的制度缺陷——累退性在一定程度上的抵消，我国的收入分配不公问题才能真正得到缓解。
进一步分析，从我国目前的收入分配关系看，社会保障关系并没有真正理顺。我国目前的社会保障基金缺口很大，但“家财万贯的人都能按时领取社会保障金，而相当数量最需要保障、一分不名的贫困人口却无法领到，就如同有人开着轿车抢购经济房一样。”为了解决这种不该得的得到了，该得的却得不到的问题，把个人所得税收入的一部分划入社会保障基金并相应实行负所得税制度则是完全必要的。此外，社会保障基金是社会再生产过程中发生的费用，社会保障对象的最低生存费用是全社会劳动力再生产费用的组成部分，不管以什么样的形式耗费，它都是这个社会必须产生的成本。而对直接生产过程来说，社会保障对象没有进入生产过程，他们的最低生产费用不是直接生产成本。因此，社会保障基金只能靠再分配，只能来源于生产过程初次分配的结果，即剩余价值M的转化形式——毛利润。由于直接生产过程的成本C+V已经按要素分配给生产资料和劳动力的所有者，特别是V已经被直接参加生产过程的劳动者补偿劳动力再生产费用了。因此，社会保障税的来源只能是毛利润。而企业毛利润作为初次分配的结果是归资本所有者所有的，因而资本所有者应是社会保障税理所当然的纳税人。社会保障税对其来说同租金、利息及其他税种一样，都是二次成本。毛利润扣除二次成本后才应是他的纯利润，他为了获得这个纯利润，也必须支付这个二次成本。
值得指出的是，我国目前个人所得税的最高边际税率为45％（适用于工薪所得），在国际上属于较低水平。在中央与地方并征或分享个人所得税的过程中，适当提高个人所得税税率并把部分收入划入社保基金也不是没有余地的。建议对我国的个人所得税进行重新“洗牌”，第一步，中央和地方“五五”分成，第二步，中央和地方“八二”分成，将其中中央所得直接纳入社会保障基金的社会统筹部分。“若以1998年为基础，按‘五五’分成计算，中央可新增税收496个亿”。因此，在将来开征社会保障税时，如何处理其与个人所得税在基金收支方面的关系也是一个值得进一步深入计量研究的问题。
2.从社会保障税重复性征税角度分析
社会保障税与个人所得税关联的另一个因素即为二者拥有共同的税基，存在一个重复征税问题。在该问题的应对上，一种方法是将社会保障税与个人所得税合并征收。如1990年生效的荷兰所得税法，就实现了两税的一体化。荷兰的社会保障分为两部分：一部分是“一般社会保险税”，它对全体公民征收，并用于全民社会保险和福利开支 （主要是养老保险）项目；另一部分是“雇员保险税”，专门向雇主和雇员双方征收，劳动者在失业、疾病和伤残时受益。荷兰两税合一的个人所得税制实行统一的税基，对扣除额和宽免额加以协调，采用三档综合税率，第一档为 35％，其中属于所得税为13％，属于保障税的为22％；其余两档分别为50％和60％。税额实行统一申报，由国内收入局统一征收，所得的收入按保险税率的比例转移给相应的政府保险机构。另一种方法为通过社会保障收支税务处理来减除重复征税，具体又有两种形式。第一种形式即为把社会保障税作为特许项目，允许在个人所得税前扣除，这实质上是一种“税收递延”的优惠，即把先作扣除的这部分收入的税负实际推迟到了社会保障税转化为个人收益的时候。第二种形式为在保障受益时，收益人的保障所得不纳入个人所得作为税基，纳税人在这里享受到的实质上是一种社会保障收入“免税”优惠。也可以两种形式同时并举。如在美国，社会保障税的纳税人只能享受社会保障收益收入的“免税”优惠，而美国民营保险（401[K）计划）的税收优惠则主要体现在“税收递延”上。
考虑到我国目前的个人所得税制为分类所得税制，社会保障税与个人所得税的一体化也只能采用分类一体化，这在目前还不具有技术上的可操作性；而且社会保障税与个人所得税一体化后，必然会大幅度提高个人所得税税率，在我国目前个人所得制并不完善的条件下，这只能导致纳税人偷税漏税动机的强化，由此带来的税收损失可能违背该方案的初衷；因此，两税合一只宜作为一个中长期的改革方案来探索。在短期内，避免重复征税的制度设计还是以税务减除为宜。在具体的实现形式上，鉴于我国目前工薪收入普遍偏低的现实，可采用“税收递延”的优惠；同时，考虑到我国首次开征社会保障税，对职业年金、商业保险和个人养老储蓄的受益收入则最好采用“免税”优惠，以促进商业的进一步发展。
（二）社会保障税与增值税
1.从社会保障税的累退性角度分析
对于社会保障税的累退性，增值税基本上处于无能为力的地位。
根本原因就在于增值税是一种间接税，税负本身就具有明显的累退性，即税负会随着人们实际收入水平的提高而下降；尤其是我国目前的增值税对生活必需品只是采取了低税率而非零税率的规定。所以，在我国目前的税制框架内，提高增值税税率来抵消社会保障税累退性的后果只能是我国税制不公平的问题更为严重。
2.从社会保障税的筹措资金功能角度分析
我国目前实行的是以增值税为主体税种的税制结构，增值税收入占全部税收收入的40％。按此比率计算，我国目前增值税每提高一个百分点，就可以增加二百多个亿的税收收入。如果从筹资的角度考虑，通过提高增值税税率的途径来完善社会保障税的筹资功能是最有效率的。但制约这种方案实施的瓶颈仍是收入再分配环节的收入差距问题。
从理论上分析，社会保障税税率过高，会引导企业资本对劳动的替代以及劳动者闲暇对劳动的替代，最终导致产品成本上升和企业竞争力下降的局面；降低社会保障税税率，用增值税为社会保障计划税筹措资金，把税基扩大到工薪收入以外的增值额，使其他生产要素也承担一部分社会保险费用，从而削减社会保障税筹资的压力以及社会保障税对经济的负面影响。例如，德国政府2000年就通过提高增值税税率的方法为社会保障筹资，日本政府为了应付不断增长的社会福利开支，也准备动用一部分增值税来资助社会福利计划。但就我国居民目前的收入水平而言，方案实施的最终结果可能会由于经济机制之间的连锁反应而违背方案的初衷。原因就在于增值税会通过产品价格，尤其是基本生活必需品价格的提高而转移到雇员或消费者身上，带动物价的全面上涨。如果社会平均工资不随着物价的上涨而同幅度提高，雇员——尤其是中低收入阶层的雇员（基本生活必需品的主要购买群体）将遭受实际收入下降和税收负担加重的双重损失，这显然有违社会保障制度的初衷；如果员工工资通过工资与物价指数挂钩的契约性协议而同步上涨，相对企业而言，人工成本并没有因社会保障税税率的下降而有所下降，社会保障税税率的下降也就失去了意义。
因此，在我国目前收入水平下，如果动用增值税为社会保障制度筹措资金，很大程度上会导致我国的税制过度偏向于税负具有累退性的增值税，这显然不利于实现经济效率和社会公平的平衡。
四、关于社会保障税累退性的进一步分析
导致社会保障税累退的另一因素，即社会保障税税基设置最高应税额和最低应税额的上限和下限，也是值得深入分析的问题之一。取消税基上限对高收入者来说是不公平的，因而也是缺乏效率的。因此，降低社会保障税累退性的思路之一就是在税基的下限上做文章。这实质上涉及一个贫困者，如下岗、失业者是否应缴纳社会保障税的问题。一般来说，失业者领取失业救济金，对税收的负担能力很弱。但在现实生活中，大量隐性失业的存在又使得一部分失业者的实际收入水平并不低。由于我国社会保障制度明确规定，社会保障必须缴费到15年以上才能享受基础养老金。因此，这部分人愿意缴纳社会保障税。同时，还有一部分失业者，虽然其收入很低，但为了保障退休后的生活，还是愿意压制当期消费缴纳社会保障税。除上述两部分人外，其他的失业者可能确实是无力负担或不愿负担社会保障税。那么，如果不规定税基的最低限额，则所有人必须强制纳税，这对后部分人显然是不合理的；如果规定了税基的最低限额，则所有低于这个限额的低收入者就会被排斥在社会保障体系之外。对此，有的学者主张实行“失业者自愿交纳原则”，但这并不能从根本上解决无力负担社会保障税者的保障问题。美国政府已看到了这一问题，其为了降低社会保障税纳税人的负担，允许在个人所得税中用“勤劳所得”抵免，这种抵免目前最高为500美元，多少降低了社会保障税的累退性。有关的“勤劳所得”抵免在这里实质上是一种“负所得税”的制度设计，即对于个人收入低于一定水平的人不仅不征所得税，而且给予负所得税补助，以保证其收入不低于一定水平。而有关在社会保障税上的负税作法，实际上是税收政策与社会保障政策结合的产物，将更有利于政府运用税收机制补助低收入者和调节个人收入分配，这可能是我国未来社会保障制度改革的一个方向。
五、本文的政策含义
社会保障税是一种对物税和直接税，具有累退性以及与个人所得税存在重复征收的制度缺陷。社会保障制度的要义在于风险分散和转移支付，因此，作为社保基金筹措手段之一的社会保障税的作用就不能仅仅定位于增加收入，其必须同时注重收入的再分配；否则，具有较大累退性 （负向收入再分配效应）的社会保障税可能会损害自身追求正向收入再分配效应的社会保障制度的效率。我们必须尽量降低社会保障税的累退性，以在收入再分配和增加收入之间寻找到一个均衡点。而这样的均衡点之一就是个人所得税。一方面我国可逐步提高个人所得税的税率，而且尽量把增加收入的重心界定在高收入阶层上；这样，社会保障筹资问题才能有真正丰裕的财源，收入分配不公问题也才能真正得到缓解。但这项政策付诸实施的制度前提是我国在相应时期内形成较完善的个人所得税制。另一方面，我国也应考虑在适当时期建立惠及贫困阶层的“负所得税制”，从根本上降低和解决社会保障税的累退性。在社会保障税与个人所得税重复性征税问题的应对上，两税合一的措施在我国个人所得税制尚不健全的情况下，短期内实施可能会加剧偷税漏税的程度。因此，也只能是将来改革的一个方向。目前最好的规避办法应为税务收支减免处理。至于增值税，在我国居民收入水平较高、收入差距又相对较小的情况下，其倒不失为一种高效率的社会保障基金筹资手段。
主要参考文献：
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社会保险基金,又叫社会保障基金,被称为是老百姓的“养命钱”。我国社会保险基金主要由基本养老保险、失业保险、医疗保险、生育保险、工伤保险等五大险种组成,而关于社会保障费用的征收是我国社保制度的资金基础。
目前,全世界170多个国家里至少有132个国家实行社会保障税制度,这种制度以征收社会保障税的方式筹集社会保障资金,并在全国范围内统筹。在税率方面,一般实行比例税率,雇主和雇员各负担50%。
事实上,我国关于“开征社会保障税”提法早在1996年已经出现。在当年国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要中提出,要逐步开征社会保障税。在这之后,财政部门相关负责人在不同场合也曾表示过,将研究开征社会保障税。
“目前,我国五大险种还没有做到全国统筹,有的连省级统筹都没有做到,所以无法做到相互调剂,此外,这些费用征管体系不一样,有的是税务部门征收,有的是社会保障部门征收,这对征管刚性不强,应该通过‘费’改‘税’解决这些问题。”中国社科院财贸所研究员张斌近日接受记者采访时说。
是否具备条件?
今年初,国家税务总局消息,自2006年以来的近4年间,全国税务机关累计征收各项社会保障费收入接近1.8万亿元,持续保持较快稳定增长。
据了解,税务机关陆续接手社会保障费征收工作已经有10年的时间,截至目前,全国已有20个省(区、市)税务机关接手征收社会保障费工作,征管体系已经日趋完善。
税务总局相关负责人介绍,今后一段时期,税务机关要围绕健全法律法规,努力推进社会保险基金管理体制改革,积极推动税务机关全责征收社保费工作。可以说,目前,开征社会保障税无论是民众的认识还是征收的技术条件正在日趋成熟。
张斌指出,开征社会保障税并不是要开征一个新的税种,而是由以前的“费”改成“税”,与“费”相比,“税”的开征更具有法定强制性,有利于保障社保体系的资金来源,夯实我国社保的基础。
财政部财科所副所长白景明也表示,如果社会保障资金筹集由“费”变“税”,则意味着社会保障资金筹集来源扩大,资金支出要同步纳入财政支出范畴,并将打破各省的“各自为政”形成全国统筹。
是否蕴涵新含义?
2010年1月,国务院了《关于试行社会保险基金预算的意见》,提出将社保基金纳入政府预算管理,并将逐步建立健全社会保险基金预决算信息公开制度。
“费”改“税”虽然是一字之差,但在这一过程中蕴涵很多内涵,尤其是在我国收入分配体制改革、财政预算公开、民生等问题日渐受到广泛关注的现在,再次提出开征社会保障税,其中的确蕴涵着新的内涵。
值得注意的是,谢旭人在文章中提出研究开征社会保障税的同时,还提出,要完善社会保障筹资形式与提高统筹级次。的确,开征社会保障税的过程中,必将伴随着其他一系列的改革。
张斌指出,社会保障费改社会保障税的过程,将有利于进一步理顺我国现有的收入分配体制,这项税制改革也将与我国整个社保体制的改革紧密相关,将与如何完善现有社会保障制度的筹资形式,如何进一步扩大社会保障的覆盖范围紧密相关。
相关链接
我国著名税法专家刘桓强调,社会保障税只是将我国目前社保基金由“收费”,改成“收税”罢了,纳税人的负担不会增加。个人缴费部分3险1金占工作总额的20%,这些也已经在做,将来变成税也没有问题,这种担心是多余的。
刘桓进一步指出,社保税之所以这么改,为的就是社保全覆盖,实现社会公平分配。“一旦叫税,列入税法,由税务机关征收,执法力度增加,有利于公平分配。第一缴税的人多,社保资金增加;第二个,一旦入国库返还通过正规渠道返回,比费用返回和使用更好。”
社保由缴费变身成缴税,还能节约征收成本,刘桓说:“税务局在征收税的时候,他的体系很完善,基本没有成本就能完成。但如果由社保局来算,需要另外一批人马,成本显然要高。”
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2、计算提取社会保障费的依据基准不实。现行政策规定,应以企业在职职工的工资总额为基准计算提取社保费。工资总额应该包括职工的基本工资、各种津贴、经常性奖金和其他工资。有些单位为了少提少缴社保费,或者只以职工的基本工资来计提,或者工资性开支化整为零然后只以部分数据计算缴纳,或者巧立名目,使部分工资性报酬脱离工资总额概念范围有的单位转移部分工资开支渠道,明目张胆逃避计提。
3、无视国家政策,故意拖欠挪用。根据现行规定,企业必须在规定期限内及时足额缴纳,而报刊披露,有些企业往往以企业效益不好或资金紧张为理由,把已计提应缴的社会保障费截留下来,长期拖欠,任意挪作他用,有些企业不仅截留了企业应缴部分,而且截留了为职工代扣代缴的部分,更有甚者,有少数企业的领导竟然为了少数人的利益,只及时上缴少数人的社会保障费,置大多数职工的合法权益于不顾。版权所有
上述问题的存在,导致职工在该享受有关社会保障利益时,可能会因企业没有连续定期缴纳有关统筹费而得不到应有的保障。结果使企业职工的合法权益受到严重侵害。这不利于企业发展,也不利于社会稳定,甚至影响了党和政府在人民群众中的形象与威信,影响经济体制改革的顺利进行。存在上述问题的原因,主要有以下两方面:第一,部分企业领导干部思想狭隘。有些企业领导认为,计提社会保障费会增加企业负担,减少企业利润,所以尽可能少提少缴。也有的认为,社会保障费是职工以后的福利保障问题,至于提与不提,缴与不缴,与本任领导在位期间没有直接关系,因而滋生了新的短期行为。第二,政府有关部门监管不力。目前我国社会保障基金主要由社会保障经办机构负责征收,专项存储,并由劳动保障行政部门负责监管。由于有些地方领导不重视,监管部门又缺乏权威性,致使部分企业社会保障费计缴混乱,上缴率不高。
笔者认为,最根本的改革措施,更与以法治国的改革大框架接轨,制定颁布《社会保障税法》依法征收,由税务机关来严格执行。
笔者设想的具体改革办法是这样:
1、现行的企业应缴部分改为增加职工的工资收入,全部加入职工的工资总额中,发放到职工个人。
2、把法定参加社会保障人员的范围扩大到所有国家机关人员、军职人员、企事业单位员工,以及个体工商户、自由职业者等等所有劳动者。
3、把依照《社会保障税法》征收的社会保障税和根据《人个所得税法》征收的个人所得税合并征收。即纳税期内,每人都必须依法缴纳社会保障税。计算社会保障税的同时,又对照《个人所得税法》之规定,如果个人收入达到所得税计征起征点的,再计算出个人应缴所得税额,在同一张税票收据上分行列示,合并缴纳。
4、社会上每个人从取得工作劳动收入的第一个月起都有一个个人税号,终身不变。也可以就直接以每人的身份证号为个人税号。达到法定退休年龄,个人税号又自动转变为从社会保障局领取养老金的个人领款专用帐号。
5、每人退休前的缴纳税款额与将来领取退休金数额直接挂钩。美国人为何自觉自愿纳税?最主要的原因就是每个美国公民的退休金不是由他们退休前的工作单位发的,而是由政府发的。政府发退休金是以他交过的税按一定比例计算后确定发放金额的。也就是说,年轻时交的税越多,老来得到的退休金越多。这是个非常值得我们借鉴的好方法。
篇11
社会保障的制度选择是一个很大的题目，国内学术界在这方面有不同的观点，概括起来主要有三种看法：一种是主张实行完全现收现付的社会统筹制度；另一种是主张实行彻底的个人账户积累制度；第三种是主张实行社会统筹和个人账户相结合的制度。国内学术界对第一种主张的批评是它难以应对人口老龄化的危机；对第二种主张的批评是其缺乏社会共济；对第三种主张赞同的较多，这种混合模式在理论上既要保存现收现付制养老金的代际转移、收入再分配的功能，又要发挥完全积累制培养个人责任心，提高缴费积极性以及提高储蓄率等作用；同时还可以克服现收现付制无法应对人口老龄化和完全积累制没有再分配功能的弱点。因此这是一种比较理想的模式，目前很多国家的社会保障制度都在朝这个方向改革，我国也最终选择了这种社会统筹与个人账户相结合的部分积累制模式。
建立稳定可靠的筹资方式是一国社会保障体系构建中的核心环节。筹集社会保障资金的方式主要有两种类型：一是建立个人储蓄账户；二是征收社会保障税。前者实际上是一种强制性储蓄；后者常见于实行政府提供保障模式的国家，其特点是：社会保障税由专门的管理机构（如税务机关）负责征收和管理，其收支一般纳入国家预算，实行“专税专用”，超支部分由财政拨款补足。从当今世界各国社会保障制度的具体情况来看，社会保障税以其特有的规范和效率赢得了世界上大多数国家的青睐。经过慎重研究，我国拟将开征社会保障税以取代目前的收费办法。
（二）社会保障税税制要素的设想。
根据社会保障体制改革的一般思路，我国社会保障的筹资方式是以社会统筹与个人账户相结合的部分积累制模式为基础开征社会保障税。关于建立社会保障税税制的设想，有众多不同的观点，但经过争论之后逐渐形成了一些主流观点：（1）社会保障税的覆盖面，即纳税人的确定。社会保障的理想覆盖范围即理想的纳税人应当是全体社会成员，不应分城市和农村，不应分部门和行业，也不分企事业单位的所有制性质。然而，我国当前的基本国情决定了农民作为社会保障税的纳税义务人显然不现实；国家公务员的性质决定了其社会保障与其他从业人员有明显的差异，也暂不宜作为社会保障税的纳税义务人。所以，社会保障税的纳税人在现阶段应定位在包括城镇所有企业、事业单位的职工和个体工商户等。（2）社会保障税税基的确定。社会保障税应由企事业单位和职工个人共同缴纳，企事业单位按支付给职工的工资总额计征，职工个人则按其从企事业单位取得的工资收入计征，个体工商户原则上可按企事业单位及其职工个人缴纳的平均水平核定征收。（3）社会保障税的税目和税率的确定。可以先设养老保险、失业保险、医疗保险这三个项目，以后视情况再增加其他必需的税目。社会保障税按比例税率计征，可由国家规定弹性幅度比例税率，各省（市、区）按照当地经济发展水平、职工收入状况等，在规定的幅度内具体确定税率。如养老保险的综合税率可在25％——30％之间确定，个人负担部分可在5％——10％之间确定。（4）社会保障税的征收和运营管理。我国省级统筹的社会保障体系，决定了社会保障税至少在当前只能作为地方税税种，地税部门负责依率征收，同时向社会保障业务运营机构提供投保人纳税清单，以便于登记统筹账户和个人账户；社会保障业务运营部门主要负责基金日常经营管理和业务服务工作；财政部门负责编制社会保障预算，监督保障基金的运营使用。
二、社会保障费改税前景预测
（一）社会保障费改税将带来的积极变化。
1.社保基金的征缴率明显提高。过去社会保障资金由不同部门分别征收，缺乏资金筹集的强制性，且征缴制度、政策、标准不统一，征收方法多样，征收效果也不理想。以安徽省为例，1995——1997年，由安徽省劳动部门采用差额缴拨方式征收基本养老保险费，征缴率仅为87％、84％和78％。从1998年8月起，安徽省将基本养老保险费划归地税机关征收，由于征收刚性的加强，社保基金征缴率明显提高，1999年征收养老保险费30.2亿元，征缴率达95％，2000年上半年征收17亿元，征缴率达95％以上。同安徽省一样，全国各地凡由地税机关征收社保基金的省市，均有较高的征缴率，如武汉市是全国较早（1995年3月）将养老保险费纳入地税机关征收的地区，从1995年至2000年，其平均征缴率超过94％，明显高于其他未将养老保险费纳入地税机关征收的地区。
当前由地税机关征收社会保障费仅是开征社会保障税的一种准备，其实质仍然停留在“代征”的性质上，因此从以上数据还不能完全推测开征社会保障税后的征缴率情况。但毫无疑问的是，开征社会保障税后，地税机关征收社保基金的征收主体地位更明确，执法刚性更强，社保基金征缴率将超过当前“代征”社保费的情形。
2.社保基金的征收成本明显降低。开征社会保障税可以利用现有税务机构和人力、物力进行征管，不必另外组建征收队伍，将大大降低征收成本，提高社保基金的筹资效率。一是社会保障税的征缴范围、计税依据等与企业所得税、个人所得税等税收有较一致的方面，且税务机关对纳税人的生产经营情况有较深入的了解，除必要的票据印制和管理费用等成本外，可以大大削减人力、物力支出；二是税务机关有着严格的管理机制和较为完善和征管手段、方式、方法，便于规模化、集约化管理，而规模越大、集约化越高则相对成本越低，这是一条基本的成本管理法则。从当前地税机关征收社会保障费的征收成本来看，一方面可与过去社保部门的征收成本对比，另一方面也可推测将来开征社会保障税的征收成本。1999年，安徽省地税机关养老保险费征收成本大约在1500万元左右，而过去劳动部门从当年征收的养老保险费中按3％的比例提取管理费大约为6000万元，仅此一项，征收成本降低4500万元左右。可以预见的是，开征社会保障税全国范围降低的征收成本每年应该以数十亿元计。
3.社会保障税将成为经济体制改革和经济结构调整的制度保证。当前政府所采取的社会保障临时性措施尚构不成一种制度保证。据有关部门统计，1998年全国下岗职工已达1070万人，其中600万人需再就业，加上登记失业人数620万人，共有1220万人没有工作。对于如何维持这些人的生活和解决再就业，中国政府采取了有力的临时性措施，一是按企业、社会、财政各承担1／3的原则筹集资金，以国有企业为依托成立了下岗职工的“再就业服务中心”，来解决下岗职工的生活和再就业困难；二是当企业解决不了退休人员生活保障的时候，由政府来担任“最后出场人”。1998年以来，中央财政每年拿出100多亿元，用来保证下岗职工按时领到基本生活费，退休人员按时、足额领到养老金。国内许多学者对这种临时性措施持怀疑态度。其一，如果总是把失业问题放在企业的“再就业服务中心”，不仅国有企业的负担减不下来，劳动力的可流动性也无法解决，况且目前政府所拿出的资金，也就能支撑每年100多万人的保险金发放，再涌入大量下岗职工恐怕难以承受；其二，我们现在的养老措施说是一种“社会保障”，但大多数还是以企业为载体，缺乏社会共济的养老机制。
社会保障税将成为经济体制改革和经济结构调整的制度保证。首先，社会保障税的最大特点是社会化，它将“企业人，，转化成”社会人“，将职工保障责任由企业转向社会保障体系。所谓”社会保障“就是改变小团体保障，对于中国来说就是改变企业保障，保障体系只有独立于企业之外，才可能具有社会共济的性质。对国有经济实施战略性调整，所有制结构、产业结构和企业结构调整必须与劳动力结构调整相伴而行。社会保障的”社会化“调整的是国有企业与职工的关系，实质上也就是一种劳动力结构的调整。其次，社会保障税在经济上的可持续性，不仅仅是为了处理短期的支付危机，而且从制度设计上为解决经济体制改革和经济结构调整的长期资金平衡问题提供了保证。
4.社会保障税作为社会经济生活的利好消息将刺激消费需求。社会保障基金的征收形式，由收费改为征税，不仅仅是简单的形式转移，对整个社会经济生活都是一个巨大的利好消息。人们的消费需求有着天然的层次性，安全需要是最低层次的需要，如果这个层次的需要得不到满足，其他需求只能是奢谈。现在我国的个人存款高达7万亿元，人们紧守个人存款这道“最后防线”不松，原因就在于此。解开需求不足这个结，关键是给消费者一种安全感。经济低迷、机构改革、下岗分流，许多人对预期收入心中没底；同时，个人预期支出明显增加，医疗费、保险、住房、教育等都得切实考虑。建立强有力的社会保障体系，营造一个良好的消费环境，不用“扬鞭”，居民存款自会“出笼”。消费是刺激经济增长的三大动力之一，而且是最终动力，消费增长了，何愁经济不随之增长。这种增长是一种生态增长，是以社会福利提高为基础的增长，而非那种人为的以巨大的投资浪费为代价的增长。
（二）社会保障费改税可能会出现的问题。
1.社会保障基金的财务危机日渐显现。
（1）庞大的隐性债务和转制成本。权威观点认为，隐性债务与转制成本是两个不同的概念。前者指现收现付制下参保人员所积累的全部养老金权益，后者指根据特定转轨目标在当期必须支付的那部分已显性化的隐性债务，即“空账”。这两个数字究竟有多大？各种估计之间相差较远。国务院发展研究中心的研究报告显示，如果想把现有的个人账户做“实”，弥补现收现付制下对“老人”、“中人”的历史欠账，至少需2万亿元资金；转制成本虽然是分年度支付的，但最高年份的支付额也将达3000亿元。庞大的隐性债务和转制成本将使我国社会保障基金的财务状况呈现出“先天不足”。
（2）就业高峰和人口老龄化。“十五”期间我国新增劳动力500万到600万人，新生劳动力供给总量将升到4650万人的峰值。与此同时，我国农业剩余劳动力已达1.5亿人以上，“十五”期间需转移农村剩余劳动力4000万人。就业高峰的到来，使劳动力的供给与需求不可避免地出现矛盾，城镇实际失业率将维持在一个较高的水平，“十五”规划要把城镇登记失业率控制在5％以内，而未来十年中国的城镇失业率实际可能保持在10％左右。就业高峰所带来的高失业率，将使失业保险资金的支付面临较大的压力。
由于实行独生子女政策，我国人口的老龄化过程迅速加快。据预测，2005年我国60岁以上人口将占全部人口的10.5％，至2050年我国60岁以上人口占全部人口的比例将上升到28％。同时，企业离退休职工的人均寿命（通常指职工离退休至死亡之间的平均寿命）将由现在的10年延长到15——20年。人口老龄化趋势的加剧，使我们不得不面临1个劳动者养活6个老人的局面，社会养老资金的支付同样面临沉重的压力。可以说，人口老龄化是影响社会保障基金财务危机的主要因素。
（3）逐年加大的资金收支缺口。缴费人数将呈逐年下降的趋势。一是由于技术进步的加快，造成“机器排挤工人”，用工人数逐年下降，缴费人数随之下降；二是企业改制、破产、经济效益下滑成为缴费人数下降的一个重要因素；三是私营企业和个体工商户以及自由职业者参保积极性不高，社会保险的扩面工作进展缓慢。
资金支出将急剧增加。随着离退休人员的日益增多和离退休费标准逐步提高，社会保障资金支出将越来越大，据预测，到2020年，我国离退休人员将超过7000万人，养老费用支出将超过8000亿元。
2.偏高的初始保障水平将使社会保障制度的运行骑虎难下。剑桥大学管理学院学术主任查尔德教授认为，在建立社会保障体制时一定要注意设计一个花费不是太高的体系。在确定社会保障水平的基线时，一定要谨慎，因为社会保障有一个重要特点，就是某些措施一旦出台，基线一旦确立，那就只会上升难于下降。令人遗憾的是，从目前的既成事实和设计思路来看，我国的初始保障基线偏高，不仅不符合我国目前的经济发展水平，而且将使日后社会保障制度的运行骑虎难下。这个问题突出表现在以下两个方面：
一是社会保险的缴费率偏高。我国社会保险（包括养老、失业、医疗、工伤、生育保险）的缴费率各地略有差别，但一般均已达到40％左右，据调查，武汉市的综合缴费率为42％。如果再加上住房公积金，缴费率将接近50％，这一缴费水平已超过世界发达国家社会保险的缴费率（世界上社会保险缴费率最高的是瑞典，为42.9％）。如此高的费率加重了企业和个人的负担，特别是企业不堪重负。我国现在的社会保险费率是今后社会保障税税率的基础，现在初始费率偏高，今后初始税率降下来就会较困难。
二是工资替代率水平偏高。美国、瑞士、德国三国的退休金工资替代率分别为44％、37％、49％，而我国的养老金工资替代率平均水平在80％左右，有些地区甚至高达100％以上。我国的经济发展水平远远落后于美国、瑞士、德国，而社会保障负担水平却远远高于这几个国家，这无疑是不合理的。问题是，社会保障税开征以后，我们也很难改变工资替代率水平偏高的这种初始状况，因为福利分配有惯性，人们一旦从政府那里享受到利益，如果政府试图削减这一利益分配，就会遭到受益者的反对。如此，在未来一定的时间里，政府不得不以较高的福利分配成本来维持社会的稳定。
3.社会保障制度的固态化和低覆盖，将严重阻碍我国的经济体制改革。社会保障的固态化是指政府及国有企事业单位职工的社会保障，不能随着受保障主体的流动而流动，受保障主体只有在政府及国有企事业单位就业，才能享有失业、医疗、退休这三大保障，一旦离开政府及国有企事业单位而到非国有企业就业，这三大保障就没有了，保障基金不能随着人走而流动。社会保障在未来一定时期的固态化，不利于人才的流动和优化配置，这与市场经济的要求是背道而驰的，将严重阻碍我国以建立社会主义市场经济为目标的经济体制改革。
社会保障的覆盖面已经包含了城镇国有、集体、涉外企业，我们正致力于将城镇私营企业及自由职业者纳入社会保障体系。即便如此，社会保障依然表现为严重的低覆盖性，这种低覆盖性主要体现在两个方面。一是社会保障不覆盖国家公务员。二是农村社会保障体系缺位。
4.社会保障资金的征集困难重重。
（1）工资收入管理的不规范，使社会保障资金的收缴严重失真。资料显示，作为职工缴费基数的缴费工资与其实际工资相差较大，如1999年广东省企业养老保险的缴费工资仅占实际工资总额的70％；世界银行1995年调查发现，中国城镇职工1994年的养老金实际缴费率为13％，而当年名义缴费率为23.5％，高于国际上大约20％的平均水平。据我们调查，2000年，湖北省枝江市人均月缴费工资为313元，沙洋县人均月缴费工资为300元，均大大低于人均月实际工资。缴费工资的失真，意味着税基的失真，开征社会保障税后的税基核实问题，将是社会保障资金征集的困难之一。
（2）社会保障登记与税务登记的不统一，使社会保障税的纳税人界定不清。我国社会保障资金的征收主体将沿着“社会保障部门收费——税务部门收费——税务部门征税”这样一条轨迹更替，在征收主体更替过程中，由于社会保障登记与税务登记的不统一，容易出现纳税人的流失。
（3）社会保障费拖欠现象日趋严重。由于经济效益下滑等因素，全国社会保障费欠费情况相当严重，1998年全国企业欠缴318亿元，1999年欠缴388亿元，2000年欠缴超过400亿元。安徽省2001年各企业共欠基本养老保险费72708万元，其中欠50万元以上的419家，欠500万元以上的16家，欠费企业中，国有企业占了大头。社会保障费没有征收，就没有管理，更谈不上使用，而社会保障费拖欠现象的日趋严重，使社会保障费（税）的征收越发艰难。
5.社会保障资金难以保值增值。社会保障本质上应是一种未来保障，社会保障资金只有保值增值才能符合社会保障本质。由于大部分地方特别是老工业基地，当期负担较重，当月征收的社会保障资金还不足以保证支出，根本没有资金积累，谈不上保值增值；一些地方虽有部分资金的滚动积累，可这些为数不多的资金结余，按现行规定只能用于购买债券或存入银行，增值十分有限。有人批评目前我国社会保值基金投资渠道狭窄，仅限于国债和存款，过于强调资金的安全性，而忽视了资金的赢利性。但从国际经验来看，社会保障基金的投资必须同时兼顾安全性、赢利性和流动性，绝不可顾此失彼，而基于社会保障基金的特性，对资金的安全要求更高。的确，社会保障基金入市是资本市场发展和社会保障基金保值增值的共同需要，但必须选择一个适当的、成熟的时机，目前诸多方面的因素表明，现在社会保障基金入市的时机尚不成熟。
三、社会保障费改税的相关策略
（一）积极避免社会保障基金财务危机的发生。
1.减持国有股。目前理论界和管理层均已就此观点达成共识，争论的焦点在于国有股减持的规模、方案和具体步骤。目前我国深沪两地上市公司总股本约3739亿股，其中国有股约2240亿股，占总股本的60％左右。如果我们每年能拿出一部分国有股在股票市场高涨时卖出，则可套现一大笔资金，用于补充社保基金。目前很多人担心的是国有股减持会对股市行情造成难以承受的压力，这种担心是没有必要的。首先，国有股减持仅仅是补充社保基金的多种途径之一，而且在开始的几年，我们完全可以控制国有股减持的数量，等资本市场规模扩大、市场承受能力增强后，再逐步增加减持的数量；其次，政府可以规定将国有股减持的所得大部分转为社保基金，再逐步放宽社保基金入市的限制，这样从股市套现的资金将重新回流到股市。因此只要我们政策操作得当，完全可以将国有股减持对股市的不利影响降低到最低限度，与此同时，社保基金的实力则会不断壮大。
2.变现部分国有资产。根据财政部统计，1999年我国全部国有资产总量为90964.2亿元，其中经营性国有资产总额为66748.4亿元，总量显然十分可观。因此我们可考虑变现或划拨部分国有资产来消化转制成本，补充社保基金。
3.调整国家财政支出结构。该方法操作简单，但由于我国长期实行赤字财政，财政平衡压力很大。因此，这种方式只能作为转制成本消化的补充方式，而不能作为主要方式。在具体操作方面，我们可考虑对每年新增财政收入统一切块，如10％，永久性地纳入社保基金。
4.发行特种长期国债。这种债券期限可定长一些，以便能将债务负担分散在今后二三十年中，避免对政府造成太集中的赎回压力。但须注意的是，这种特种国债的年发行数量及期限必须经过权威机构的严密测算，即要考虑养老金欠账的多少，又要考虑政府未来的偿还能力。
5.征收特种税，将税收所得用于消化部分转制成本，补充社保基金。政府可考虑征收遗产税、奢侈消费税（娱乐、美容等），以及从已征收的个人所得税、利息税等税收划出一定比例，用于补充社保基金。
6.通过发行福利彩票筹集资金来消化部分转制成本，补充社保基金。福利彩票具有强大的社会集资功能。1994年以来，全国福利彩票共发行销售343亿元，筹集福利资金101亿元。因此，通过发行福利彩票来筹资金，只要运作得当，也完全可以成为消化转制成本的一种方式。
（二）适度降低初始保障基线。
1.适度降低社会保险缴费率。缴费率的高低一般是由社会保障的覆盖范围和收益大小决定的，而覆盖范围和收益大小又取决于一个国家的生产力发展水平。可以考虑的是，将现行的社会保险缴费率适当降低，如由40％左右下调到35％左右，这样，社会保障税刚开征时，税率就可定得低一些，然后随着社会保障项目的拓宽，逐步提高税率。需要注意的是，在适度降低社会保险缴费率的同时，必须要适度扩大社会保障的覆盖面。因为单纯降低缴费率会打破社会保障基金供给与基金支付的理论平衡，在基金支付量不变的情况下，我们必须尝试通过扩大基金覆盖面来维持平衡，如将逐步涌进城市的青年农民纳入征税范畴，推进城市化进程。否则，政府将面临社会保障基金的支付危机，作为基金偿付的最后担保人，甚至还将面临严峻的政治风险。
2.适度降低工资替代率水平。根据我国经济发展水平和社会保障“激励与保护相统一”的原则，应将养老金工资替代率水平由当前的90％左右降低到缴费工资的60％左右。随着我国经济发展水平的提高，再逐步把已经降低的工资替代率水平提高起来，这是完全符合福利分配的规律的。
（三）建立流动性和广覆盖的社会保障制度。
1.增强社会保障的流动性。人才的流动和优化配置，是市场经济的必然要求。流动性的增强，意味着保障主体不管是在政府及国有企事业单位就业，还是在非国有企业就业，均享有失业、医疗、退休等社会保障，即受保障主体始终与保障基金紧密联结在一起，保障基金随着受保障主体流动而流动。这就要求社会保障号、信用号、身份证号三号合一，否则就难以从制度上和技术上建立流动性很强的社会保障。
2.增强社会保障的广覆盖性。一要将国家公务员作为社会保障税的纳税人。既让国家公务员拿出工资的一部分，为社会互济增添力量，又让国家公务员在机构改革、人事制度改革中能够承受待岗、失业和养老的风险。同时，广覆盖与流动性是相互作用、相互影响的，没有广覆盖，流动性的链条就会中断；没有流动性，广覆盖就难以充分发挥活力。二要建立农村社会保障体系。根据我国农村幅员广阔、地区差异很大的实际，短期内让全国农民普遍参加进来是不可能的，农村社会保障体系必须是多元化的，除探索农村社会化养老保障制度以外，还可建立承包土地转让制度、储蓄互助会等多种形式，同时充实农村五保户供养的资金来源，使农村五保制度真正做到名实相符。
（四）夯实社会保障资金的征管基础。
一要加大清理、催缴拖欠社会保障费的力度。欠费问题是长期困扰社会保障资金征集的一个大问题，我们要充分利用税务部门征缴手段强硬、征收渠道通畅、网络系统健全等优势，进一步增强社会保险筹资的强制性。对于欠费数量大、欠费时间长的典型企业，采取新闻曝光等多种形式，并适当采用税收保全与强制执行措施，力求将欠费降低到最低限度，为社会保障“费改税”打下良好基础。
二要核实税基。核实企业职工的缴费工资，减少缴费工资与实际工资之间的差距、名义缴费率与实际缴费率之间的差距；核实非企业职工如个体经营者的经营利润和雇工人数，杜绝私营、个体经营者瞒报、少报经营利润和雇工人数的现象。
篇12
(一)目前我国采用的社会统筹办法的缺陷与世界上大多数国家利用社会保障税筹集社会保障基金的做法不同,我国采用社会统筹的方式取得社会保障基金。具体做法是以在职职工的工资总额为计算依据,由企业和职工分别按规定的比例计算缴纳“基本养老保险费”、“待业保险费”和“医疗保险费”。这三项保险费由有关的社会保障管理部门负责征收、管理和支配。凡参加上述保险费统筹的企业,其职工的养老、失业和医疗保险均由社会保障管理部门统一支付。在此基础上,经济效益好的企业还可为职工办理补充养老保险,职工个人也可再参加储蓄性养老保险,以作为基本养老保险的补充。目前,社会保障筹集方式的统筹范围由区、县、市扩大到省、直辖市和自治区。应当承认,社会统筹在一定程度上提高了社会保障基金筹集的社会化程度,缓解了过去因职工社会保障基金全部由各个企业自筹,在本企业范围内自收自支而造成的新老企业之间负担不平衡和企业间互济性差的矛盾。同时,我们也必须看到,现行社会保障筹资方式仍存在着不少缺点,从而制约了我国社会保障事业的发展。
1.现行社会保障筹资办法政出多门,导致了社会统筹的缴费标准不一,无法对社会保障基金的管理和运用进行统一有效的监督,使得本来不充分的社会保障基金管理不善甚至被挪作他用,挥霍浪费掉了。
2.目前的筹资方式强制性差,欠缴率逐年上升,筹资陷入困境。目前采用收费的方式筹集社会保障基金,强制性较差,保险金拖欠现象经常发生。资料显示,1994年,全国欠缴养老保险金的企业近5万户,累计欠缴金额总数已超过50亿元;同年,湖南省襄樊市企业欠缴职工养老保险基金、待业保险基金面达30%以上,欠缴基金的数目占缴费总额度的比例达20%左右;至1995年11月底,天津市已有300多家企业欠缴养老保险费,累计欠缴金额达1亿多元;1997年以来,山东省青岛市欠缴养老保险基金1.3502亿元。保险基金的积累水平呈下降趋势,必将增大了财政最后支付的风险。
3.筹集范围窄,覆盖面小。据统计,目前参加养老保险的职工占全部企业职工的76%。其中国营企业为96%,城镇集体企业为45%,其他类型企业为24%。这表明,还有近1/4的企业职工尚未纳入筹资范围。大部分的集体企业职工、绝大部分三资企业的中方职工、个体私营企业职工、乡镇企业职工和自由职业者没有进入筹资范围,而这些养老保险覆盖率低的企业正是最有活力的企业,它们年龄结构较轻,增长速度快,可以为在更大范围内筹集养老保险基金,并形成较长时间的积累,创造更为有利的条件。此外,失业保险也只限于国有企业和集体企业;医疗保险试点在大多数地区也只限于行政事业单位,企业参与的程度很低。而且各项社会保险的待遇也因企业所有制形式的差异而有所不同,通常是国有企业高于集体企业,这些都不利于劳动力在不同类型企业之间的合理流动,不利于劳动力资源的合理配置。
4.被保险对象承担责任少。现行的各项保障制度的资金来源中企业占的份额大,个人担负的较少。以我国正在实施的养老保险、失业保险和医疗保险为例,目前的筹资比例是企业或单位缴款的保险费相当于工资总额的29%,个人缴纳的保险费只占本人工资总额的6%。而世界上绝大多数国家实行等比例制,即企业或单位缴纳与个人缴纳为1:1,大大低于我国的5:1的水平。这种筹资机制相对加重了国家和企业的负担,超过了企业的承受能力。
长此下去,势必给基金筹集带来不利的影响。
5.社会保险基金管理缺少约束机制。以现行筹资方式筹集的社会保障基金不是由统一的部门管理,而是由地方或部门设立的社会保障机构分头管理,未建立起完善的监督机制,不利于政府、企业和职工群众对社会保障基金的筹集、分配和使用进行监督,无法保证社会保障基金运行的合理性、安全性和公开性。因而使社会保障基金的保值、增值难以保证,被挤压、挪用、浪费的现象也时有发生,这都势必影响社会保障的社会效益和受保人的经济利益,也为腐败的滋生制造了温床。
(二)征收社会保障税的相对优越性
1.社会保障税更符合效率原则。社会保障税的征收与管理主要集中在财政部门,以法律形式确定企业和个人负担的比例,可以克服社会统筹方法政出多门、分头管理的弊端。由税务机构征收社会保障税,收入实行独立预算管理,一是可以避免保障基金与财政资金挤占,有利于基金专款专用;二是编制社会保障基金收支预算,使收支管理进一步规范化、科学化;三是有利于对社会保障基金进行有效的监督和约束;四是有利于发挥社会保障基金的“资本”效应,确保资金的增值。
2.社会保障税具有更强的约束机制。实行社会保障税一般由国家立法机构制定颁布统一的法律,相对于地方政府或有关部门制定的条例、规定,这些法律无疑具有更强的约束力。因而,开征社会保障税,有利于克服我国社会保障筹资过程中出现的各种阻力,保证筹资工作顺利进行。
3.社会保障税更能体现市场经济所需要的公平性。市场经济的基本特征是市场在资源配置中起基础作用。在征收社会保障税的情况下,参加社会保障的企业和个人都必须按统一的税率缴纳社会保障税,否则将不能享受均等的社会保障待遇。这就减轻了社会统筹条件下国有企业相对于其他企业较重的社会保障负担,为不同所有制企业间的公平竞争创造条件。同时,由于各种类型企业职工都享有合法的社会保障,这也使整个社会人才资源的合理配置成为可能。
4.社会保障税的实施,有利于我国更好地建设法制经济和健全税收体制。我国在由计划经济向市场经济转轨的过程中,许多制度尚未规范。逐步以法律规定代替行政命令,有利于经济的法制化、制度化。同时,在国际上,有效的经验表明,经济发达国家大多数采用社会保障税来筹集社会保障所需资金,社会保障税在其税收体系中占有重要地位。相比之下,我国尚未开征社会保障税,表现为市场经济条件下不健全的税收体系。因此,开征社会保障税符合市场经济的需要。
二、开征社会保障税的可行性
(一)建国50多年来构筑的社会保障格局初具轮廊,为我国社会保障税的开征提供了实践基础建国初期,我国颁发了劳动保险条例。1986年国务院颁发了关于劳动保险改革的4个条例,把职工养老保险、待业保险和医疗保险制度列为改革重点。1991年,国务院在总结各地试点经验的基础上,又作出关于改革企业职工养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度的决定。1998年6月《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》正式出台,要求加快实行企业职工基本养老保险省级统筹。同年,国家对失业保险的缴费比例进行了调整,企业缴费为工资总额的2%,个人缴费为工资总额的1%,使失业保险制度进一步完善。1999年是国有企业三年基本脱贫目标实施攻坚战的第二年,《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》出台,规定基本医疗保险由单位和个人共同缴纳。用人单位缴纳职工工资总额的6%左右,职工缴纳本人工资收入的2%。据我国近日的1998年劳动和社会保障事业发展年度统计公报显示,1998年,全国有8475.8万名企业职工参加了基本医疗保险社会统筹,占企业离退休人数的98%,全国基本医疗保险收入1459亿元;城镇职工医疗保险制度改革试点扩大到40多个城市。参加失业保险的人数为7927.9万人,失业保险基金总收入为68.4亿元;参加工伤、生育保险的人数也有所增加。所有这些都表明,我国社会保障制度总体框架已经形成,通过各种渠道的社会保障基金也已初具规模。尽管目前实施的社会统筹办法还确实存在着一些缺陷,但实施多年的征收程序和管理办法仍然可以为社会保障税的开征提供参考资料。在原有基础上通过立法、测算、宣传等一系列措施,逐步地实行将现有的基金统筹办法转变为税收征管并不困难。
(二)发达国家的征收实践为我们提供了可借鉴的宝贵经验如前所述,自1935年美国开征社会保障税以来,至今已有60年的历史。一般情况下,经济实力强、国民收入水平高的国家,社会保障税收入就多一些,反之就少一些。许多国家在开始征收社会保障税时,税率较低、规模较小,以后根据需要和条件的逐步改善提高税率,扩大税收规模。从征收管理方面看,国外的社会保障税一般由税务机关统一征收,然后集中到社会保障机构统一管理使用。这些国家开征社会保障税,无论从税收制度的选择还是从课征技术的要求方面,都积累了一定的经验和教训,使我国开征此税时可以借鉴。
(三)城乡居民收入水平的大幅度提高为社会保障税的开征提供了充分的税源1979年改革前的近30年,我国城乡居民收入增长缓慢。有关资料显示,1952~1978年的26年间,我国城乡居民的人均可支配货币收入始终在50~150元这一区间徘徊,城乡按人口年均计算的个人收入平均实际增长率仅为2%左右。改革开放以来,城镇居民家庭平均每人全部收入稳步增加,1986~1996年的10年间,全国平均每人全部年收入的增长速度为18.2%,远高于同期实际国内生产总值的平均增长速度的10%。社会总收入在国家、集体、个人三者之间的分配关系发生了显著变化,概括地讲,主要特点是国家收入比重明显下降,集体收入比重略有上升,个人收入比重急剧上升。同时,我国城乡居民储蓄近年来一直保持着大幅度的增长状态。从1993~1996年6月底,储蓄存款余额由15200亿元增加到59100亿元。另据国际货币基金组织公布的材料,我国国民储蓄率一直居世界之冠,1989年至1997年国民储蓄与国民生产总值的比例达35%。可见,经济的发展已为开征社会保障税提供了深厚的物质基础和充实的税源保证。
三、我国社会保障税初步设计的想法
(一)我国社会保障税应遵循的原则借鉴国外社会保障税征收的实践经验,结合我国目前和未来一定时期的社会经济状况,我国开征社会保障税应遵循以下原则:
1.循序渐进,逐步发展的原则。国外的经验表明,社会保障制度的建立与发展,是与一个国家的社会经济发展水平相适应的。我国作为一个发展中国家,社会物质基础相对薄弱,地区之间经济发展的不平衡,农业产业化程度较低,而且人口众多。这些都在客观上制约着我国社会保障制度的建立和发展。因此,我国社会保障税的税制设计,必须从国情出发,在开征的初期征收范围不宜过宽,通过征税筹资的保障项目也不宜过多。随着社会经济发展水平和生产社会化水平的提高再相应拓宽征收范围,增加征收项目,循序渐进,逐步发展,不能急于求成。
2.平稳过渡,负担适度的原则。为了避免由于改变社会保障筹资方法而大幅度增加企业和职工的负担,减少社会保障税的征收阻力,有利于我国社会保障筹资方式由现行模式向课征社会保障税平稳过渡,社会保障税的负担水平要制定得适度、合理。既要考虑到支出的需要,又要注意与现阶段的负担水平相衔接。以后随着社会经济发展水平和企业、职工的实际收入水平的提高再进行相应调整。绝不能将社会保障水准定得过高,导致税负过重,使企业和职工难以承受。
3.简化税制的原则。我国开征社会保障税虽然不乏国外的成功经验可供参考。但终究缺乏实际管理操作经验,加之我国特有的经济体制及历史背景,国内企业的经济管理水平和税务机构的税收征管水平不高,应尽可能地把社会保障税制度设计得简便易行,尽量简化计算征收手续,以便税务机关征收管理,也便于纳税人缴纳。
(二)我国社会保障税的构成要素
1.纳税人。根据国外社会保障税由雇主和雇员分担的通行做法。我国社会保障税的纳税义务人应包括法人纳税人和自然人纳税人两种。法人纳税人应包括各类企业和自收自支的事业单位,由于行政机关和国家拨款的事业单位本身没有收入或收入无法满足需要,主要靠国家预算拨付资金,因而可不作为纳税义务人,但国家应为职工建立一部分社会保障基金,直接划入财政预算支出,拨给社会保障部门,这部分资金相当于各类企业中应由国家和企业负担的那部分。自然人纳税人应包括各类企业、行政机关、事业单位的干部职工以及城镇个体劳动者和自由职业者。考虑到我国农村经济发展差异过大,农业生产的社会化程度较低,农村商品经济不发达,农民收入不高,负担能力有限的状况,加之我国税收征管水平不高,目前可暂不把纯粹的农业劳动者包括在内。
2.课税对象和计税依据。法人纳税人以其发放的职工工资总额为课税对象,纳税自然人以其工薪收入为课税对象。包括企业和国家拨款事业单位支付给职工的工资总额,各类职工的工薪收入,以及私营企业主、城镇自由职业者和个体经营者的收入。这里需要特别注意的是,目前我国的工资结构大体可分为两类,一类是享有社会保障的工资,包括国家机关的公务员工资、全民所有制企事业单位的工资及比照全民所有制开支标准执行的大集体企业工资等。另一类是社会保障自理的工资,包括中外合资企业、外国独资企业和私营企业的工资以及自营者的所得等。超级秘书网
对后者的工资开征社会保障税,其意义在于通过税收强制其参加社会保障体系,将以往分散的社会保障费用集中。尽管参加者因缴纳社会保障税而减少了一部分工资或薪金收入,但他们付税后可以享有统一的更为可靠的社会保障,因而对这类工资的课税,总体上并无大的影响。而对于已享有社会保障的纳税人开征社会保障税,容易使这部分人因缴纳社会保障税而降低其名义工资水平,这就存在着工资结构调整的问题。应过工资改革的进行,将以往我国集中的社会保障资金还原为分散的工资收入,返还给工资的获得者。对于社会保障税是否应设置最高限额,一直是各国学者争论的话题。作为一种税,社会保障税同其他税收一样,必须贯彻量能负担和公平的原则。从量能负担上看,社会保障税应实行高收入者多征,低收入者少征,无收入者不征的原则。
从受益上看,由于高收入者的自我保障能力强,从社会保障中获得的受益少或根本无受益。而低收入者则可能更多地依赖于社会保障。虽写作论文然抽肥补瘦是社会保障税不同于其他税种的特点之一,但也不能是无限制。在我国目前的状况下开征社会保障税应对高收入者设置最高限额,超过一定标准的收入部分免征社会保障税,而对低收入者不设免征额或起征点。总之,凡是享有社会保障权利的劳动者,都有交纳社会保障税的义务。
篇13
社会保险是现代社会保障体系中最重要的子系统，是社会保障体系中的核心部分。几乎在所有国家，社会保险的支出规模都占社会保障支出的最大份额。社会保障资金筹集方式主要有两种：一种是采取社会保险缴费的方式，另一种是采取征收社会保险税的方式。社会保险税是以社会保障法挥着社会保险法为依据，对资金的征收、管理、支出及征管机构、人员和手段进行规范化管理。征收社会保险税具有无偿性、强制性、规范性和固定性的特点。社会保险费是国家社会保障部门向企业和个人收取的、用于保障职工在失业、伤残、疾病、生育和退休后所需的资金。社会保险税在征收机关、征收标准和征收制度上难以统一，并且征收过程等容易受到历史的、文化的、传统的因素制约。我国实行征收社会保险费的方式筹集社会保险资金。
一、开征社会保险税的必要性
随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国社会保险旧的筹资方式已越来越难以适应形势发展的要求，因此，规范社会保障资金的筹集形式，以改变我国社会保障体制的现状，促进经济体制改革的顺利进行，适时开征社会保险税需要提上议事日程。
1、资金筹集刚性不足，筹资渠道单一，筹资方式社会化程度低，社会保障资金的统筹缺乏立法依据
目前，全国尚无一部较为统一健全的法律或条例来严格规范社会保障资金的征管行为。社会保障制度如果不能上升到法律规范的层面，就不能称之为完善的制度安排，社会保障资金筹集的强制性不足，就会损害劳动者的合法权益。
2、社会保障资金管理体制混乱，运营监管不力
1999年1月国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》规定社会保险费的征收可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。社会保障资金的筹集基本上采取“按地区、分行业、定单位”的办法，始终没有一个权威性机构进行统一管理，资金管理体制仍然是政出多门、条块分割。资金的使用管理上的“块块统筹”，导致对资金的使用缺乏必要的监督，进而使社会保障资金不能专款专用；由于社会保障管理资金没有法定的来源，没有纳入财政预算，社会保障管理机构可按比例从统筹资金中提取行政管理费用，于是便有人借机假公济私，使社会保障资金的管理费用数量过高、增长过快。
3、现行社会保障缴费制度缺乏公平性
现行社会保障缴费制度缺乏公平性，主要体现在现行社会保障统筹按所有制形式、企业级次、行业、地区的不同来设立、征集和管理，这种条块分割的筹资方式，造成了不同地区、不同部门、不同行业之间在收缴社会保障资金方面的标准差异较大。由于我国的社会保障发展的特殊性，新老企业在社会保障支出方面存在着严重的不平衡，老职工多的企业负担奇重，使得老企业举步维艰；而一些新企业由于产品新、效益好、职工年轻、负担较少，竞争力自然较强。
因此，改革当前旧制度，建立新型筹资模式势在必行，而开征社会保险税就是一种较好的选择。
二、我国社会保险税的主要内容设计
1、纳税人
按照国外社会保险税由雇主和雇员共同承担的通行做法，我国社会保险税应分别以各类企事业单位、行政单位和职工个人为纳税人，具体包括国有企业、集体企业、股份制企业、三资企业、私营企业、个体户、行政事业单位和社会团体及其职工。
2、课税范围与课税对象
我国社会保险税在税制建设上，一定要遵循立足国情、循序推进、负担稳定的原则，合理确定社会保险税的课征范围。具体在课税范围的确定上要注意两点：一是近阶段社会保险税的课征范围应局限于我国境内的各种所有制的企业、行政事业单位和个体经营者。对占我国人口绝大部分的农民，由于其收入水平不高，负担能力有限，对其征收社会保险税不够现实。二是要遵循保障公民最低需要的原则，现阶段应设置养老保障、失业保障和医疗保障三个税目，以后再视情况而逐渐增加其他税目。课税对象对于企业行政事业单位来说，是工资、薪金总额；对于在职人员来说，是个人的工资收入；对于自由职业者来说，是其事业纯收入额。同时遵循国际惯例规定最高应税限额，即对超过一定限额以上的工资、薪金收入不征税。
3、税率
根据我国目前的经济发展水平和居民收入状况，社会保障水平不宜过高，税率的确定应以满足失业、养老和医疗三个项目的基本资金需要为目标。至于税率的具体形式，应采取比例税率，因为比例税率有利于税制简化，相对累进税率来说更符合效率优先的原则，相对于定额税率来说更符合公平原则，各省市的社会保险税率可有一定的浮动幅度，但不应过高，以有利于劳动力的流动。
4、征收管理
在社会经济发展不平衡情况下，现阶段社会保险税收入只能达到省级统筹的水平，与之相适应，社会保险税应划归地方税务局征收。在管理上，社会保险税收应纳入统一的社会保障预算，并设置专门机构负责社会保障资金的管理和使用。
三、采取积极措施推动中国社会保险税的开征
1、扩大纳税义务人范围
我国现行社会保障的覆盖范围主要包括国有企业、集体企业职工，而一部分城镇集体企业、部分外商投资企业、大部分私营企业和个体工商户的职工都未纳入保障范围，导致不同所有制企业负担不公平和职工待遇不平等等问题。社会保险税的纳税义务人应包括所有城镇企业、单位和个体工商户，使社会保障覆盖城镇全体劳动者。我国目前的公务员制度还不规范，机关和实行财政全额补助的事业单位的工作人员的养老、医疗基本上是由国家包下来的，从完善我国社会保障制度的高度而言，就应该要把机关事业单位及其职工纳入社会保险税的纳税人范围，税款在财政预算经费中列支。
2、规范、明确和统一税基
我国现行社会保险费的缴费基数是一定时期内直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额，包括基本工资、奖金、津贴和补贴。个人缴费工资标准超过当地职工平均工资300%以上的部分不缴费，达不到职工平均工资60%的按60%缴纳，国际上征收社会保险税的国家大多数也是有限额规定的。建议在开征社会保险税时，保留现行的费基上下限的规定，对少数单位将各种补贴、津贴等工资性收入游离于基本工资之外进而逃缴社保费的做法要予以惩治，以便规范和统一社会保险税税基。但对个体工商户的税基确定要考虑其特殊性，由于个体工商户没有明确的工资所得，根据专税专用的原则，可以确定一定的费用扣除标准，按其营业额进行定额征收。
3、税目与基本保障项目相适应
税目设置应与社会保障的项目相对应。保障项目多与少取决于一个国家的经济实力和社会福利政策目标。发达国家社会保障的项目较多，涉及各个领域，其中最基本的有养老保险、健康保险和失业及不具备或丧失劳动能力保险三种。我国是发展中国家，社会保障的项目和标准必须与我国经济发展水平以及各方面的承受能力相适应。因此，开征的社会保险税应设定养老、医疗和失业三个基本保险税目，统一税基，分别征收，以后根据经济条件的变化再增加工伤、生育等税目，以便适应社会保障水平不断提高的需要。
4、实行统一的比例税率
税率选择在国际上也有多种做法，许多国家采取比例税率，但也有的国家采取超额累进税率、累退税率，在税率的具体规定上，各国也不相同，一般都是全国统一税率，但有的采用行业差别税率。从简化税制和统一税政的要求出发，我国开征的社会保险税应实行全国统一的比例税率，社会保险税的税负水平应充分考虑到我国现阶段的基本国情，合理确定社会保险税的负担标准，保持适度适中的水平。从多年的社保资金筹措实践看，我国目前正在实施的基本养老保险费缴费率为不超过工资总额的28%，基本医疗保险费的缴费率为8%，失业保险费的缴费率为3%，三项加在一起是39%，导致企业人力成本过高，很多企业难以承受，开征社会保险税时必须把目前过高的缴费负担降下来，降低的重点应放在养老保险费的负担上。改革后的社会保险税综合税率可在现行三项资金总体负担率基础上再降低10个百分点，确定在30%以内，这样也与世界上大多数国家的社会保险税综合负担水平相接近。
5、将社会保险税划为地方税种，由地税部门征收
目前，我国社会保障层次过低，制约了社会保障制度作用的发挥。应尽快提高我国社会保障统筹层次，在改为社会保险税后，保障层次以省级为宜，如果仍然局限于县、市统筹，难以发挥社会保障的互助共济作用。因为我国地区经济发展不平衡情况将长期存在，居民收入水平和生活水平的差别也将长期存在，这就决定了我国社会保障还不能够实行全国统筹。因此，在开征社会保险税后宜实行省级统筹，并将其列为地方税种，由地税部门负责征收。
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